Language of document : ECLI:EU:C:2021:432

DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)

3. juni 2021 (*)

»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – indvandringspolitik – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – direktiv 2008/115/EF – artikel 2, stk. 1 – anvendelsesområde – tredjelandsstatsborger – straffedom i medlemsstaten – artikel 3, nr. 6) – indrejseforbud – hensyn til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed – ophævelse af afgørelsen om tilbagesendelse – indrejseforbuddets lovlighed«

I sag C-546/19,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) ved afgørelse af 9. maj 2019, indgået til Domstolen den 16. juli 2019, i sagen

BZ

mod

Westerwaldkreis,

har

DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, M. Vilaras (refererende dommer), og dommerne N. Piçarra, D. Šváby, S. Rodin og K. Jürimäe,

generaladvokat: P. Pikamäe,

justitssekretær: A. Calot Escobar,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

efter at der er afgivet indlæg af:

–        den tyske regering ved J. Möller og R. Kanitz, som befuldmægtigede,

–        den nederlandske regering ved M. Bulterman og J.M. Hoogveld, som befuldmægtigede,

–        Europa-Kommissionen ved C. Ladenburger og C. Cattabriga, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 10. februar 2021,

afsagt følgende

Dom

1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).

2        Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem BZ og Westerwaldkreis (distriktet Westerwald, Tyskland) vedrørende lovligheden af en afgørelse om indrejse- og opholdsforbud, der er blevet truffet over for BZ.

 Retsforskrifter

 EU-retten

 Direktiv 2008/115

3        Artikel 1 i direktiv 2008/115, der har overskriften »Genstand«, fastsætter:

»I dette direktiv fastsættes der fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder som er generelle principper i fællesskabsretten og folkeretten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser.«

4        Direktivets artikel 2 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer følgende i stk. 1 og 2:

»1.      Dette direktiv finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område.

2.      Medlemsstaterne kan beslutte ikke at anvende dette direktiv på tredjelandsstatsborgere, som:

[…]

b)      er genstand for tilbagesendelse som en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion i henhold til national ret, eller som er genstand for udleveringsprocedurer.«

5        Nævnte direktivs artikel 3 med overskriften »Definitioner« bestemmer:

»I dette direktiv forstås ved:

1)      »tredjelandsstatsborger«: enhver person, der ikke er unionsborger som omhandlet i […] artikel [21, stk. 1, TEUF,] og som ikke har ret til fri bevægelighed […], jf. definitionen i artikel 2, nr. 5, i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2006, L 105, s. 1)]

2)      »ulovligt ophold«: tilstedeværelsen på en medlemsstats område af en tredjelandsstatsborger, som ikke opfylder eller ikke længere opfylder de betingelser for indrejse, der er fastsat i artikel 5 i Schengengrænsekodeksen, eller andre betingelser for indrejse, ophold eller bopæl i den pågældende medlemsstat

3)      »tilbagesendelse«: processen i forbindelse med en tredjelandsstatsborgers tilbagevenden – enten frivilligt i overensstemmelse med en forpligtelse til at vende tilbage eller tvangsmæssigt – til:

–        vedkommende tredjelandsstatsborgers oprindelsesland eller

–        et transitland i henhold til tilbagetagelsesaftaler på fællesskabsplan eller bilateralt plan eller i henhold til andre ordninger eller

–        et andet tredjeland, som den pågældende tredjelandsstatsborger frivilligt beslutter at vende tilbage til, og hvor vedkommende vil blive modtaget

4)      »afgørelse om tilbagesendelse«: en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den pågældende til at vende tilbage

5)      »udsendelse«: håndhævelse af forpligtelsen til at vende tilbage, dvs. den fysiske transport ud af medlemsstaten

6)      »indrejseforbud«: en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, som forbyder indrejse i og ophold på en medlemsstats område i en nærmere angivet periode, og som ledsager en afgørelse om tilbagesendelse

[…]«

6        Artikel 6 i direktiv 2008/115 med overskriften »Afgørelse om tilbagesendelse« har følgende ordlyd:

»1.      Medlemsstaterne træffer afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2-5.

2.      Tredjelandsstatsborgere, der opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, og som er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold, udstedt af en anden medlemsstat, skal anmodes om straks at begive sig til denne anden medlemsstats område. Efterkommer den pågældende tredjelandsstatsborger ikke dette krav, eller er den pågældende tredjelandsstatsborgers øjeblikkelige udrejse nødvendig af hensyn til den offentlige orden eller den nationale sikkerhed, finder stk. 1 anvendelse.

3.      Medlemsstaterne kan undlade at træffe afgørelse om tilbagesendelse af en tredjelandsstatsborger, der opholder sig ulovligt på deres område, hvis den pågældende tredjelandsstatsborger tilbagetages af en anden medlemsstat i henhold til bilaterale aftaler eller ordninger, der er gældende på datoen for dette direktivs ikrafttræden. I så fald anvender den medlemsstat, der har tilbagetaget den pågældende tredjelandsstatsborger, stk. 1.

4.      Medlemsstaterne kan når som helst af menneskelige, humanitære eller andre grunde beslutte at tildele en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, en selvstændig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold. I så fald træffes der ikke afgørelse om tilbagesendelse. Hvis der allerede er truffet afgørelse om tilbagesendelse, ophæves afgørelsen, eller den stilles i bero i den periode, hvor opholdstilladelsen eller en anden tilladelse, som giver ret til ophold, er gyldig.

5.      Hvis en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, er genstand for en igangværende procedure for fornyelse af sin opholdstilladelse eller af en anden tilladelse, som giver ret til ophold, overvejer den pågældende medlemsstat at undlade at træffe afgørelse om tilbagesendelse, indtil den igangværende procedure er afsluttet, jf. dog stk. 6.

[…]«

7        Artikel 7 i direktiv 2008/115 med overskriften »Frivillig udrejse« bestemmer følgende i stk. 3 og 4:

»3.      I perioden for frivillig udrejse kan der pålægges visse forpligtelser med sigte på at undgå risikoen for, at den pågældende forsvinder, såsom en pligt til regelmæssigt at melde sig hos myndighederne, til at stille en passende økonomisk garanti, til at indlevere dokumenter eller til at opholde sig et bestemt sted.

4.      Er der risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller er en ansøgning om lovligt ophold blevet afvist som åbenbart grundløs eller svigagtig, eller udgør den pågældende person en risiko for den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed, kan medlemsstaterne undlade at indrømme en frist for frivillig udrejse eller de kan indrømme en frist på under syv dage.«

8        Nævnte direktivs artikel 9 med overskriften »Udsættelse af udsendelse« fastsætter følgende i stk. 1 og 3:

»1.      Medlemsstaterne udsætter en udsendelse,

a)      hvis den vil krænke non-refoulement-princippet […]

[…]

3.      Hvis en udsendelse udsættes efter stk. 1 og 2, kan den pågældende tredjelandsstatsborger pålægges de i artikel 7, stk. 3, omhandlede forpligtelser.«

9        Samme direktivs artikel 11 med overskriften »Indrejseforbud« bestemmer:

»1.      Afgørelser om tilbagesendelse ledsages af et indrejseforbud:

a)      hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse, eller

b)      hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er efterkommet.

I andre tilfælde kan afgørelser om tilbagesendelse ledsages af et indrejseforbud.

2.      Varigheden af indrejseforbuddet fastsættes under behørig hensyntagen til alle relevante forhold i den enkelte sag og må i princippet ikke overstige fem år. Den kan dog overstige fem år, hvis tredjelandsstatsborgeren udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed.«

 Schengengrænsekodeksen

10      Artikel 5 i forordning nr. 562/2006, som fra den 11. april 2016 blev ophævet ved og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2016, L 77, s. 1), fastsatte betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse med henblik på et ophold på medlemsstaternes område i højst 90 dage inden for en periode på 180 dage. Fra den 11. april 2016 har disse betingelser været fastsat i artikel 6 i forordning 2016/399.

 Håndbogen om tilbagesendelse

11      Håndbogen om tilbagesendelse er indeholdt i bilaget til Kommissionens henstilling (EU) 2017/2338 af 16. november 2017 om en fælles »håndbog om tilbagesendelse« til brug for medlemsstaternes myndigheder med ansvar for tilbagesendelsesopgaver (EUT 2017, L 339, s. 83). Som det fremgår af henstillingens nr. 2), udgør håndbogen det vigtigste redskab for medlemsstaternes myndigheder med ansvar for opgaver i forbindelse med tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold.

12      Håndbogen om tilbagesendelse indeholder et punkt 11 med overskriften »Indrejseforbud«, hvis femte afsnit har følgende ordlyd:

»Reglerne om indrejseforbud i forbindelse med tilbagesendelse i henhold til [direktiv 2008/115] berører ikke indrejseforbud udstedt af årsager, der ikke har noget at gøre med indvandring, f.eks. indrejseforbud udstedt til tredjelandsstatsborgere, der har begået alvorlige strafbare handlinger, eller når der foreligger konkrete indicier for, at den pågældende har til hensigt at begå sådanne handlinger (se artikel 24, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1987/2006 [af 20.12.2006 om oprettelse, drift og brug af anden generation af Schengen-informationssystemet (SIS II), EUT 2006, L 381, s. 4]), eller indrejseforbud, der udgør en restriktiv foranstaltning i henhold til afsnit V, kapitel 2, i [EU-traktaten], herunder foranstaltninger til gennemførelse af rejseforbud udstedt af FN’s Sikkerhedsråd.«

 National ret

13      Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om udlændinges ophold, arbejde og integration på forbundsrepublikkens område) (BGBl. 2008 I, s. 162) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »AufenthG«), indeholder en § 11 med overskriften »Indrejseforbud«, hvoraf fremgår:

»1.      En udlænding, som er blevet udvist, afvist eller udsendt, har ikke længere ret til genindrejse på forbundsrepublikkens område eller til at opholde sig dér, og den pågældende kan ikke gives opholdstilladelse, end ikke i tilfælde af en rettighed i henhold til denne lov (indrejse- og opholdsforbud).

2.      Varigheden af forbuddet mod indrejse og ophold fastsættes automatisk. Perioden begynder at løbe fra udlændingens udrejse. Ved udvisning fastsættes forbuddets varighed samtidig med udvisningsafgørelsens vedtagelse. I de øvrige tilfælde fastsættes varigheden samtidig med udstedelsen af varslet om udsendelse, og senest når udsendelsen eller afvisningen finder sted. Med henblik på at forebygge en trussel mod den offentlige sikkerhed og den offentlige orden kan denne frist være ledsaget af en betingelse, navnlig om, at det påvises, at der ikke foreligger strafferetlige sanktioner eller forbrug af eller handel med narkotiske stoffer. Hvis denne betingelse ikke er opfyldt ved periodens udløb, finder en længere periode anvendelse, idet denne fastsættes ex officio samtidig med den frist, der er fastsat i henhold til femte punktum.

3.      Varigheden af forbuddet mod indrejse og ophold fastsættes ved en skønsmæssig afgørelse. Den kan kun være på over fem år, hvis udlændingen er blevet udvist som følge af en straffedom, eller hvis vedkommende udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden og sikkerhed. Forbuddets varighed kan ikke overstige ti år.

[…]«

14      AufenthG’s § 50 med overskriften »Forpligtelse til at forlade området« bestemmer:

»1.      Udlændingen er forpligtet til at forlade området, hvis vedkommende ikke eller ikke længere har den fornødne opholdstilladelse […].

2.      Udlændingen er forpligtet til at forlade forbundsrepublikkens område omgående eller – hvis vedkommende har fået en frist, inden for hvilken den pågældende skal forlade området – inden udløbet af denne frist.

[…]«

15      AufenthG’s § 51 med overskriften »Ophør af opholdets lovlighed, opretholdelse af restriktioner« bestemmer følgende i stk. 1, nr. 5:

»1.      Opholdstilladelsens gyldighed ophører i følgende tilfælde: […]

5)      ved udvisning af udlændingen […]«

16      AufenthG’s § 53 med overskriften »Udvisning« fastsætter i stk. 1:

»En udlænding, hvis ophold udgør en trussel mod den offentlige orden og sikkerhed, mod den demokratiske og frie forfatningsorden eller mod enhver anden af Forbundsrepublikken Tysklands væsentlige interesser, udvises, hvis afvejningen af den interesse, som udlændingens udrejse udgør, og udlændingens interesse i at forblive på forbundsrepublikkens område, under hensyn til alle omstændigheder i sagen viser, at offentlighedens interesse i udlændingens udrejse er størst.«

17      AufenthG’s § 54, stk. 1, nr. 1, har følgende ordlyd:

»1.      Hensynet til at udvise udlændingen som omhandlet i § 53, stk. 1, er særligt tungtvejende:

1)      hvis udlændingen ved en endelig afgørelse er blevet idømt en frihedsstraf […]«

18      AufenthG’s § 58 med overskriften »Udsendelse« bestemmer følgende i stk. 1 og 2:

»1.      En udlænding udsendes, hvis den pågældendes forpligtelse til at forlade området er eksigibel, hvis ikke vedkommende er blevet indrømmet en frist, inden for hvilken denne skal forlade området, eller hvis denne frist er udløbet, og hvis udlændingen ikke frivilligt har efterkommet forpligtelsen til at forlade området, eller hvis det viser sig at være nødvendigt at kontrollere udrejsen af hensyn til den offentlige orden og sikkerhed. […]

2.      […] I de øvrige tilfælde bliver forpligtelsen til at forlade området først eksigibel, når afvisningen af at udstede opholdstilladelsen eller en anden administrativ retsakt, i henhold til hvilken udlændingen er forpligtet til at forlade området i overensstemmelse med § 50, stk. 1, selv bliver eksigibel.

[…]«

19      AufenthG’s § 59 med overskriften »Varsel om udsendelse« bestemmer følgende i stk. 1 og 2:

»1.      Udsendelsen er betinget af et påbud om at forlade området under trussel om udsendelse, der fastsætter en rimelig frist for frivillig udrejse på mellem 7 og 30 dage. […]

2.      Udsendelsesvarslet skal angive den stat, hvortil udlændingen skal udvises, og udlændingen skal oplyses om, at den pågældende også kan udvises fra andre stater, hvortil vedkommende kan rejse, eller fra stater, der er forpligtede til at modtage denne.

[…]«

20      AufenthG’s § 60a med overskriften »Midlertidig suspension af udsendelsen (Tålt ophold)« fastsætter i stk. 2-4:

»2.      Udsendelsen af en udlænding suspenderes, så længe denne udsendelse af faktiske og retlige grunde er umulig, og udlændingen ikke har fået udstedt en midlertidig opholdstilladelse. […]

3.      Suspensionen af udlændingens udsendelse berører ikke den pågældendes forpligtelse til at forlade området.

4.      Der udstedes en attest til den udlænding, hvis udsendelse er blevet suspenderet.

[…]«

 Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

21      BZ, hvis statsborgerskab er uafklaret, er født i Syrien og har boet i Tyskland siden 1990. Selv om han siden dette tidspunkt har haft pligt til at forlade området, opholder han sig stadig i denne medlemsstat på grundlag af en løbende forlænget »midlertidig suspension af udsendelsen (tålt ophold)« i henhold til AufenthG’s § 60a.

22      Den 17. april 2013 blev BZ idømt en frihedsstraf på tre år og fire måneder for forbrydelser vedrørende støtte til terrorisme. I marts 2014 blev fuldbyrdelsen af den resterende del af hans frihedsstraf gjort betinget.

23      Som følge af denne straffedom udviste Westerwaldkreis ved afgørelse af 24. februar 2014 BZ i medfør af AufenthG’s § 53, stk. 1. Denne afgørelse indeholdt også et forbud mod indrejse i og ophold på Tysklands område i seks år, som efterfølgende blev afkortet til fire år, regnet fra datoen for BZ’ faktiske udrejse fra det tyske område og begrænset til senest den 21. juli 2023. Samtidig udstedte Westerwaldkreis varsel om at forlade området under trussel om udsendelse til BZ.

24      BZ gjorde indsigelse mod disse afgørelser. Under høringen i indsigelsesudvalget ophævede Westerwaldkreis sit varsel om at forlade området under trussel om udsendelse. I øvrigt blev indsigelserne fremsat af BZ forkastet.

25      BZ anlagde herefter sag ved Verwaltungsgericht Koblenz (forvaltningsdomstolen i Koblenz, Tyskland) til prøvelse af de foranstaltninger, der var truffet over for ham. Da BZ ikke fik medhold i sit søgsmål for denne ret, iværksatte han appel af dommen ved Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Rheinland-Pfalz, Tyskland).

26      En asylansøgning indgivet af BZ blev efterfølgende afslået som åbenbart ugrundet af Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (forbundskontoret for migration og flygtninge, Tyskland) ved afgørelse af 21. juli 2017. Denne myndighed konstaterede ligeledes, at BZ ikke kunne tilbagesendes til Syrien, eftersom betingelserne for et forbud mod udsendelse var opfyldt for så vidt angik dette land.

27      Ved dom af 5. april 2018 forkastede Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Rheinland-Pfalz) den af BZ iværksatte appel, hvorunder der var nedlagt påstand om annullation af udvisningsforanstaltningen og fastsættelsen af varigheden af indrejse- og opholdsforbuddet. BZ har derfor iværksat revisionsanke ved den forelæggende ret til prøvelse af den nævnte dom.

28      Den forelæggende ret har anført, at den har forkastet den af BZ iværksatte revisionsanke, for så vidt som appellen vedrørte den afgørelse om udvisning, der var truffet over for ham, således at denne afgørelse er blevet endelig. Den forelæggende ret har udskilt revisionsanken, således at sagen nu alene omhandler afgørelsen om at afkorte varigheden af det indrejse- og opholdsforbud, der ledsagede udvisningsafgørelsen, til fire år regnet fra BZ’ eventuelle udrejse og senest til den 21. juli 2023.

29      Det fremgår af den forelæggende rets forklaringer, at ifølge tysk ret bevirker vedtagelsen af en udvisningsafgørelse i medfør af AufenthG’s § 53 dels, at gyldigheden af den pågældende udlændings opholdstilladelse bringes til ophør i overensstemmelse med AufenthG’s § 51, stk. 1, nr. 5, dels, at udlændingen i medfør af AufenthG’s § 11, stk. 1, pålægges et indrejse- og opholdsforbud, og at der ikke kan udstedes en ny opholdstilladelse til udlændingen, før varigheden af udvisningsafgørelsen er udløbet.

30      Den forelæggende ret har desuden præciseret, at i tysk ret udgør udvisningsafgørelsen ikke en »afgørelse om tilbagesendelse« som omhandlet i artikel 3, nr. 4), i direktiv 2008/115. Dette er ifølge den forelæggende ret derimod tilfældet for så vidt angår påbuddet om at forlade området under trussel om udsendelse som fastsat i AufenthG’s § 59, stk. 1, første punktum.

31      Den forelæggende ret har hertil tilføjet, at en udvisningsafgørelse, som er blevet truffet i medfør af AufenthG’s § 53, ikke nødvendigvis medfører udsendelse af den pågældende udlænding. Personer, hvis ophold udgør en trussel mod den offentlige sikkerhed, kan nemlig være genstand for en sådan foranstaltning, selv om deres udsendelse fra tysk område ikke er mulig på grund af forholdene i deres bestemmelsesland. I dette tilfælde påbyder national ret ikke ophævelse af det indrejse- og opholdsforbud, der fastsættes i medfør af AufenthG’s § 11, stk. 1.

32      Den forelæggende ret har rejst tvivl om, hvorvidt et indrejse- og opholdsforbud udstedt over for en tredjelandsstatsborger af årsager »der ikke har noget at gøre med indvandring«, og som navnlig er tilknyttet en udvisningsafgørelse, er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2008/115. Tvivlen skyldes bl.a. henvisningen i punkt 11, femte afsnit, i håndbogen om tilbagesendelse, hvorefter de regler, der finder anvendelse på indrejseforbud i forbindelse med tilbagesendelse i henhold til direktiv 2008/115, »[ikke berører] indrejseforbud udstedt af årsager, der ikke har noget at gøre med indvandring«.

33      Den forelæggende ret har endvidere fremhævet, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har gjort brug af den mulighed, som er tillagt i medfør af artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2008/115, for ikke at anvende dette direktiv på tredjelandsstatsborgere, som er genstand for tilbagesendelse som en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion i henhold til national ret.

34      På denne baggrund har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)      a)      Er et indrejseforbud, som udstedes mod en tredjelandsstatsborger af »årsager, der ikke har noget at gøre med indvandring«, omfattet af anvendelsesområdet for [direktiv 2008/115] i tilfælde, hvor medlemsstaten ikke har gjort brug af muligheden i dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra b)?

b)      Såfremt det første spørgsmål, litra a), besvares benægtende: Er et sådant indrejseforbud da heller ikke omfattet af direktiv [2008/115], når tredjelandsstatsborgeren allerede – uafhængigt af en mod den pågældende udstedt afgørelse om udsendelse, som indrejseforbuddet er knyttet til – opholder sig ulovligt, og dermed materielt er omfattet af direktivets anvendelsesområde?

c)      Er et indrejseforbud, som udstedes i forbindelse med en udvisning, begrundet i hensynet til den offentlige sikkerhed og orden (i den foreliggende sag af generalpræventive grunde med henblik på at bekæmpe terror), omfattet af begrebet indrejseforbud udstedt af »årsager, der ikke har noget at gøre med indvandring«?

2)      Såfremt det første spørgsmål besvares således, at det foreliggende indrejseforbud er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2008/115:

a)      Medfører myndighedernes annullation af afgørelsen om tilbagesendelse (i den foreliggende sag: varsel om udsendelse), at et samtidig udstedt indrejseforbud som omhandlet i artikel 3, nr. 6), i direktiv 2008/115 bliver ulovligt?

b)      Indtræder denne retsvirkning også, når myndighedens afgørelse om udsendelse, som ligger forud for afgørelsen om tilbagesendelse, er (blevet) retskraftig?«

 Om de præjudicielle spørgsmål

 Formaliteten

35      Den tyske regering har i sine indlæg for Domstolen gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland i modsætning til, hvad der fremgår af den forelæggende rets oplysninger, har gjort brug af muligheden i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2008/115 for ikke at anvende dette direktiv på tredjelandsstatsborgere, som er genstand for tilbagesendelse som en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion i henhold til national ret.

36      Den tyske regering har navnlig henvist til forarbejderne til den lov, der gennemførte direktiv 2008/115 i den tyske retsorden, hvoraf det fremgår, at undtagelsen fra den maksimale varighed på fem år af forbuddet mod indrejse og ophold i AufenthG’s § 11, stk. 3, andet punktum, bl.a. var baseret på artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2008/115.

37      Ifølge den tyske regering er den fortolkning, som den forelæggende ret ønsker foretaget af direktiv 2008/115, uden relevans for den tvist, der er indbragt for denne ret, eftersom de bestemmelser i national ret, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, er blevet vedtaget under anvendelse af den mulighed, som medlemsstaterne er tillagt ved dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra b). Følgelig kan den forelæggende rets spørgsmål ikke antages til realitetsbehandling.

38      Det bemærkes, at der ifølge fast retspraksis imidlertid er en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende en anmodning om præjudiciel afgørelse fra en national ret, når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).

39      I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret som svar på en anmodning fra Domstolen om uddybende oplysninger anført, at den tyske lovgiver ifølge den forelæggende ret ikke i medfør af artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2008/115 har besluttet at udelukke tredjelandsstatsborgere, som er genstand for tilbagesendelse som en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion, fra hele direktivets anvendelsesområde. Det fremgår af den begrundelse, som den tyske regering har påberåbt sig, at den tyske lovgiver kun i konkrete tilfælde har villet fravige den specifikke bestemmelse i nævnte direktivs artikel 11, stk. 2, om den maksimale gyldighedsperiode for indrejse- og opholdsforbuddet.

40      På baggrund af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, kan det ikke lægges til grund, at den fortolkning af EU-retten, som denne ret ønsker, savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, således at det ikke klart fremgår, at spørgsmålene om EU-rettens fortolkning er uden relevans.

41      Anmodningen om præjudiciel afgørelse kan dermed antages til realitetsbehandling.

 Det første spørgsmål

42      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 1, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at dette direktiv finder anvendelse på et indrejse- og opholdsforbud, som er udstedt af en medlemsstat, der ikke har gjort brug af den mulighed, der er fastsat i dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra b), over for en tredjelandsstatsborger, som befinder sig på denne medlemsstats område, og som er genstand for en udvisningsafgørelse begrundet i hensynet til den offentlige sikkerhed og den offentlige orden som følge af en tidligere straffedom.

43      Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at direktiv 2008/115 i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område. Begrebet »ulovligt ophold« er i direktivets artikel 3, nr. 2), defineret som »tilstedeværelsen på en medlemsstats område af en tredjelandsstatsborger, som ikke opfylder eller ikke længere opfylder de betingelser for indrejse, der er fastsat i artikel 5 i Schengengrænsekodeksen, eller andre betingelser for indrejse, ophold eller bopæl i den pågældende medlemsstat«.

44      Det følger af denne definition, at enhver tredjelandsstatsborger, som er til stede på en medlemsstats område uden at opfylde betingelserne for indrejse, ophold eller bopæl i denne, alene af denne grund opholder sig ulovligt, og dermed er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2008/115 (jf. i denne retning dom af 7.6.2016, Affum, C-47/15, EU:C:2016:408, præmis 48, og af 19.6.2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, præmis 39).

45      Heraf følger, at dette direktivs anvendelsesområde er defineret alene med henvisning til den situation, hvor en tredjelandsstatsborger opholder sig ulovligt, uafhængigt af, hvad denne situation skyldes, eller hvilke foranstaltninger der kan vedtages over for denne tredjelandsstatsborger.

46      Denne fortolkning understøttes for det andet af artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2008/115, hvorefter medlemsstaterne kan beslutte ikke at anvende direktivet på tredjelandsstatsborgere, som er genstand for tilbagesendelse som en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion i henhold til national ret, eller som er genstand for udleveringsprocedurer. Det ville således ikke have været nødvendigt i en specifik bestemmelse at fastsætte en sådan mulighed for medlemsstaterne, hvis de omhandlede tredjelandsstatsborgere ikke var omfattet af nævnte direktivs anvendelsesområde som defineret i direktivets artikel 2, stk. 1.

47      For det tredje kan ovenstående betragtninger ikke drages i tvivl af punkt 11, femte afsnit, i håndbogen om tilbagesendelse. Anvendelsesområdet for direktiv 2008/115, således som dette utvetydigt fremgår af direktivets artikel 2, stk. 1, kan nemlig ikke ændres ved en henstilling fra Europa-Kommissionen, idet henstillingen ikke har bindende virkning.

48      Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 2, stk. 1, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at dette direktiv finder anvendelse på et indrejse- og opholdsforbud, som er udstedt af en medlemsstat, der ikke har gjort brug af den mulighed, der er fastsat i dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra b), over for en tredjelandsstatsborger, som befinder sig på denne medlemsstats område, og som er genstand for en udvisningsafgørelse begrundet i hensynet til den offentlige sikkerhed og den offentlige orden som følge af en tidligere straffedom.

 Det andet spørgsmål

49      Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at det er til hinder for opretholdelsen af et indrejse- og opholdsforbud, der er udstedt af en medlemsstat over for en tredjelandsstatsborger, som befinder sig på medlemsstatens område, og som er genstand for en udvisningsafgørelse, der er blevet endelig og er truffet på grundlag af hensynet til den offentlige sikkerhed og den offentlige orden som følge af en tidligere straffedom, når den afgørelse om tilbagesendelse, som nævnte medlemsstat har truffet over for denne tredjelandsstatsborger, er blevet ophævet.

50      Det bemærkes, at artikel 3, nr. 6), i direktiv 2008/115 definerer begrebet »indrejseforbud« som »en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, som forbyder indrejse i og ophold på en medlemsstats område i en nærmere angivet periode, og som ledsager en afgørelse om tilbagesendelse«. Sidstnævnte afgørelse defineres i direktivets artikel 3, nr. 4), som »en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den pågældende til at vende tilbage«.

51      I henhold til artikel 11, stk. 1, i direktiv 2008/115 ledsages afgørelser om tilbagesendelse af et indrejseforbud, hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse, eller hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er efterkommet. I andre tilfælde kan afgørelser om tilbagesendelse ledsages af et indrejseforbud.

52      Det følger af disse bestemmelsers ordlyd, at et »indrejseforbud« må antages at supplere en afgørelse om tilbagesendelse, idet den berørte person i en bestemt periode efter sin »tilbagesendelse«, således som dette udtryk er defineret i artikel 3, nr. 3), i direktiv 2008/115, og derfor efter sin udrejse fra medlemsstaternes område forbydes at genindrejse på dette område og efterfølgende at opholde sig dér (dom af 26.7.2017, Ouhrami, C-225/16, EU:C:2017:590, præmis 45, og af 17.9.2020, JZ (Fængselsstraf i tilfælde af indrejseforbud), C-806/18, EU:C:2020:724, præmis 32). Indrejseforbuddet får følgelig først virkning fra det tidspunkt, hvor denne person faktisk forlader medlemsstaternes område (jf. i denne retning dom af 17.9.2020, JZ (Fængselsstraf i tilfælde af indrejseforbud), C-806/18, EU:C:2020:724, præmis 33).

53      I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anført dels, at det i tysk ret er påbuddet om at forlade området under trussel om udsendelse i henhold til AufenthG’s § 59, som udgør en »afgørelse om tilbagesendelse« som omhandlet i artikel 3, nr. 4), i direktiv 2008/115, dels, at selv om BZ oprindeligt var genstand for et sådant påbud, er dette efterfølgende blevet ophævet, således at det indrejse- og opholdsforbud, der er truffet over for BZ, ikke på nuværende tidspunkt ledsager en afgørelse om tilbagesendelse.

54      Når de specifikke retsvirkninger af et indrejseforbud, der er omfattet af direktiv 2008/115, først kan indtræde efter den frivillige eller tvangsmæssige gennemførelse af afgørelsen om tilbagesendelse, kan indrejseforbuddet imidlertid ikke opretholdes efter ophævelsen af denne afgørelse om tilbagesendelse, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 82 i forslaget til afgørelse.

55      I denne sammenhæng skal det endvidere præciseres, at det fremgår af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115, at medlemsstaterne, med forbehold af de undtagelser, der er fastsat i denne artikels stk. 2-5, skal træffe afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område.

56      Det følger heraf, at når en medlemsstat er stillet over for en tredjelandsstatsborger, der befinder sig på dens område og ikke er eller ikke længere er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse, skal denne medlemsstat i henhold til de relevante bestemmelser afgøre, om der skal udstedes en ny opholdstilladelse til denne tredjelandsstatsborger. Hvis dette ikke er tilfældet, er den pågældende medlemsstat forpligtet til over for nævnte tredjelandsstatsborger at træffe en afgørelse om tilbagesendelse, som i overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, i direktiv 2008/115 kan eller skal ledsages af et indrejseforbud som omhandlet i dette direktivs artikel 3, nr. 6).

57      Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 81 i forslaget til afgørelse, ville det følgelig være i strid med såvel formålet med direktiv 2008/115, således som det fremgår af direktivets artikel 1, som ordlyden af dette direktivs artikel 6, at acceptere, at der findes en mellemstatus for tredjelandsstatsborgere, som befinder sig på en medlemsstats område uden hverken ret til ophold eller opholdstilladelse, og som i givet fald er genstand for et indrejseforbud, men over for hvem der ikke foreligger nogen gyldig afgørelse om tilbagesendelse.

58      Ovenstående betragtninger gælder ligeledes for så vidt angår tredjelandsstatsborgere, som opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, men som i lighed med BZ ikke kan udsendes, eftersom princippet om non-refoulement er til hinder herfor.

59      Som generaladvokaten har anført i punkt 87 i forslaget til afgørelse, fremgår det nemlig af artikel 9, stk. 1, litra a), i direktiv 2008/115, at denne omstændighed ikke begrunder, at det undlades at træffe en afgørelse om tilbagesendelse over for en tredjelandsstatsborger i en sådan situation, men alene at tilbagesendelsen af den pågældende udsættes i forbindelse med fuldbyrdelsen af nævnte afgørelse.

60      Henset til det ovenstående kan den omstændighed, at en udvisningsafgørelse såsom den, BZ er genstand for, er blevet endelig, ikke begrunde, at et indrejse- og opholdsforbud fortsat er i kraft, mens der ikke over for BZ foreligger nogen afgørelse om tilbagesendelse.

61      Henset til samtlige disse betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at det er til hinder for opretholdelsen af et indrejse- og opholdsforbud, der er udstedt af en medlemsstat over for en tredjelandsstatsborger, som befinder sig på medlemsstatens område, og som er genstand for en udvisningsafgørelse, der er blevet endelig og er truffet på grundlag af hensynet til den offentlige sikkerhed og den offentlige orden som følge af en tidligere straffedom, når den afgørelse om tilbagesendelse, som nævnte medlemsstat har truffet over for denne tredjelandsstatsborger, er blevet ophævet, også selv om denne udvisningsafgørelse er blevet endelig.

 Sagsomkostninger

62      Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

1)      Artikel 2, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold skal fortolkes således, at dette direktiv finder anvendelse på et indrejse- og opholdsforbud, som er udstedt af en medlemsstat, der ikke har gjort brug af den mulighed, der er fastsat i dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra b), over for en tredjelandsstatsborger, som befinder sig på denne medlemsstats område, og som er genstand for en udvisningsafgørelse begrundet i hensynet til den offentlige sikkerhed og den offentlige orden som følge af en tidligere straffedom.

2)      Direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at det er til hinder for opretholdelsen af et indrejse- og opholdsforbud, der er udstedt af en medlemsstat over for en tredjelandsstatsborger, som befinder sig på medlemsstatens område, og som er genstand for en udvisningsafgørelse, der er blevet endelig og er truffet på grundlag af hensynet til den offentlige sikkerhed og den offentlige orden som følge af en tidligere straffedom, når den afgørelse om tilbagesendelse, som nævnte medlemsstat har truffet over for denne tredjelandsstatsborger, er blevet ophævet, også selv om denne udvisningsafgørelse er blevet endelig.

Underskrifter


*      Processprog: tysk.