Věc C-368/20
NW
v.
Landespolizeidirektion Steiermark
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Landesverwaltungsgericht Steiermark (Zemský správní soud ve Štýrsku, Rakousko)]
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 26. dubna 2022
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Volný pohyb osob – Nařízení (EU) 2016/399 – Schengenský hraniční kodex – Článek 25 odst. 4 – Dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic na maximální celkovou dobu šesti měsíců – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví několik po sobě jdoucích období trvání ochrany, která vedou k překročení této doby – Nesoulad takové právní úpravy s čl. 25 odst. 4 Schengenského hraničního kodexu v případě, kdy jsou po sobě následující období založena na stejné hrozbě či hrozbách – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví povinnost předložit cestovní pas nebo průkaz totožnosti při kontrole na vnitřní hranici pod hrozbou sankce – Nesoulad takové povinnosti s čl. 25 odst. 4 Schengenského hraničního kodexu, pokud je samotná kontrola v rozporu s tímto ustanovením“
1. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Kodex Společenství o přeshraničním pohybu – Zrušení ochrany vnitřních hranic – Dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic v případě závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost – Doba trvání tohoto znovuzavedení překračující maximální celkovou dobu šesti měsíců při neexistenci nové hrozby – Nepřípustnost
(Článek 72 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2016/399, články 25, 27, 29 a 30)
(viz body 66, 68, 70, 77-81, 89, 90, 94, výrok 1)
2. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Kodex Společenství o přeshraničním pohybu – Zrušení ochrany vnitřních hranic – Dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic v případě závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost – Znovuzavedení, které je v rozporu s uvedeným kodexem, neboť překračuje maximální celkovou dobu šesti měsíců, aniž se zakládá na nové hrozbě – Vnitrostátní právní úprava, která osobě pod hrozbou sankce ukládá, aby při vstupu na území tohoto členského státu přes vnitřní hranice předložila cestovní pas nebo průkaz totožnosti – Nepřípustnost
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2016/399, čl. 25 odst. 4)
(viz body 97, 98, výrok 2)
Shrnutí
Od září 2015 do listopadu 2021 Rakouská republika několikrát znovu zavedla kontroly na svých hranicích s Maďarskem a Slovinskem. Při odůvodnění znovuzavedení těchto kontrol vycházel tento členský stát z různých ustanovení Schengenského hraničního kodexu(1). Zejména od 11. listopadu 2017 vycházel z článku 25 tohoto kodexu, který je nadepsán „Obecný rámec pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic“ a stanoví možnost členského státu znovu zavést ochranu vnitřních hranic v případě závažné hrozby pro jeho veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost a maximální období, na která může být taková ochrana znovu zavedena.
V srpnu 2019 byl NW při příjezdu ze Slovinska podroben hraniční kontrole na hraničním přechodu Spielfeld (Rakousko). Vzhledem k tomu, že odmítl předložit cestovní pas, byl shledán vinným, že překročil rakouskou hranici bez cestovního dokladu, a bylo mu uloženo zaplacení pokuty. V listopadu 2019 byl NW podroben jiné hraniční kontrole na témže hraničním přechodu. Před předkládajícím soudem NW zpochybnil legalitu těchto dvou kontrol.
Předkládající soud si klade otázku stran slučitelnosti kontrol, kterým byl NW podroben, a sankce, která mu byla uložena, s unijním právem. V době, kdy byla přijata napadená kontrolní opatření, totiž již znovuzavedení kontrol Rakouskem na jeho hranici se Slovinskem překročilo na základě kumulativního účinku uplatňování po sobě jdoucích období trvání ochrany maximální celkovou dobu šesti měsíců stanovenou v článku 25 Schengenského hraničního kodexu.
Velký senát Soudního dvora ve svém rozsudku rozhodl, že Schengenský hraniční kodex brání tomu, aby členský stát dočasně znovu zavedl ochranu vnitřních hranic na základě závažné hrozby pro jeho veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, pokud doba trvání tohoto znovuzavedení překračuje maximální celkovou dobu šesti měsíců a neexistuje nová hrozba, která by odůvodnila nové uplatnění období stanovených v kodexu. Tentýž kodex brání vnitrostátní právní úpravě, kterou členský stát ukládá osobě pod hrozbou sankce povinnost předložit cestovní pas nebo průkaz totožnosti při vstupu na území tohoto členského státu přes vnitřní hranici, pokud je znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, v rámci kterého je tato povinnost uložena, samo o sobě v rozporu s uvedeným kodexem.
Závěry Soudního dvora
Pokud jde o dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic členským státem na základě závažné hrozby pro jeho veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost(2), Soudní dvůr nejprve připomněl, že při výkladu ustanovení unijního práva je třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí.
Pokud jde nejprve o znění článku 25 Schengenského hraničního kodexu, Soudní dvůr poznamenal, že výraz „nepřesáhne šest měsíců“ směřuje k vyloučení jakékoli možnosti překročení tohoto období.
Pokud jde dále o kontext, do kterého spadá článek 25 tohoto kodexu, Soudní dvůr zaprvé poznamenal, že toto ustanovení jasně a přesně stanoví maximální období jak pro počáteční znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, tak pro jakékoli prodloužení této ochrany, včetně maximální celkové doby trvání takové ochrany. Zadruhé uvedené ustanovení představuje výjimku ze zásady, podle které lze vnitřní hranice překročit v jakémkoliv místě, aniž se provádí hraniční kontrola osob bez ohledu na jejich státní příslušnost(3). Vzhledem k tomu, že výjimky z volného pohybu musí být vykládány restriktivně, znovuzavedení ochrany vnitřních hranic by mělo zůstat výjimkou a mělo by být uskutečněno jen jako krajní opatření. Tento restriktivní výklad tak svědčí v neprospěch výkladu článku 25 uvedeného kodexu v tom smyslu, že trvání původně identifikované hrozby(4) postačuje k odůvodnění znovuzavedení této ochrany nad rámec celkové maximální doby šesti měsíců stanovené v tomto ustanovení. Takový výklad by totiž v praxi umožňoval toto znovuzavedení z důvodu stejné hrozby na neomezenou dobu, čímž by byla porušena samotná zásada absence ochrany vnitřních hranic. Zatřetí výklad článku 25 Schengenského hraničního kodexu v tom smyslu, že v případě závažné hrozby by členský stát mohl přesáhnout maximální celkovou dobu šesti měsíců stanovenou pro ochranu vnitřních hranic, by zbavil smyslu rozlišení, které unijní normotvůrce činí mezi ochranou vnitřních hranic znovu zavedenou na základě tohoto článku a ochranou znovu zavedenou na základě článku 29 tohoto kodexu(5), u nichž maximální celková doba znovuzavedení ochrany vnitřních hranic nesmí přesáhnout dva roky(6).
Soudní dvůr konečně zdůraznil, že cíl sledovaný pravidlem týkajícím se maximální celkové doby šesti měsíců spadá pod obecný cíl, který spočívá v uvedení zásady volného pohybu do souladu se zájmem členských států na zajištění bezpečnosti jejich území. I když je v tomto ohledu pravda, že závažná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost členského státu v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích není nutně časově omezená, měl unijní normotvůrce za to, že doba šesti měsíců je dostačující k tomu, aby dotyčný členský stát přijal opatření umožňující čelit takové hrozbě a zachovat přitom po uplynutí tohoto období šesti měsíců zásadu volného pohybu.
Soudní dvůr měl v důsledku toho za to, že uvedená maximální celková doba šesti měsíců je imperativní, takže každá ochrana vnitřních hranic znovu zavedená na základě článku 25 po uplynutí této doby je neslučitelná se Schengenským hraničním kodexem. Takové období však může být znovu uplatněno pouze v případě, že dotyčný členský stát prokáže existenci nové závažné hrozby pro jeho veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost. Za účelem posouzení, zda je daná hrozba nová ve srovnání s původně zjištěnou hrozbou, je třeba vycházet ze skutečností, jež vedou k potřebě znovu zavést ochranu vnitřních hranic, jakož i ze skutečností a událostí, které představují závažnou hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost dotyčného členského státu(7).
Soudní dvůr mimoto konstatoval, že článek 72 SFEU(8) neumožňuje, aby členský stát s cílem čelit takové hrozbě znovu zavedl dočasnou ochranu vnitřních hranic na základě článků 25 a 27 Schengenského hraničního kodexu během období, které přesahuje maximální celkovou dobu šesti měsíců. S ohledem na zásadní význam volného pohybu osob mezi cíli Unie a podrobný způsob, jakým unijní normotvůrce stanovil možnost členských států zasahovat do této svobody dočasným znovuzavedením ochrany vnitřních hranic, když stanovil toto pravidlo týkající se celkové maximální doby šesti měsíců, tento normotvůrce náležitě zohlednil výkon odpovědnosti členských států v oblasti veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti.