Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 6 juli 2023 (1)
Zaak C‑122/22 P
Dyson Ltd,
Dyson Technology Ltd,
Dyson Operations Pte Ltd,
Dyson Manufacturing Sdn Bhd,
Dyson Spain, SLU,
Dyson Austria GmbH,
Dyson sp. z o.o.,
Dyson Ireland Ltd,
Dyson GmbH,
Dyson SAS,
Dyson Srl,
Dyson Sweden AB,
Dyson Denmark ApS,
Dyson Finland Oy,
Dyson bv
tegen
Europese Commissie
„Hogere voorziening – Energie – Richtlijn 2010/30/EU – Vermelding van het energieverbruik en het verbruik van andere hulpbronnen op de etikettering en in de standaardproductinformatie van energiegerelateerde producten – Gedelegeerde verordening (EU) nr. 665/2013 van de Commissie – Energie-etikettering van stofzuigers – Testmethode – Niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie – Voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht”
I. Inleiding
1. Deze zaak is de recentste stap in de gerechtelijke saga tussen stofzuigerfabrikant Dyson Ltd, samen met de andere rekwiranten die deel uitmaken van dezelfde groep ondernemingen (die ik gezamenlijk „Dyson” zal noemen), en de Europese Commissie over de testmethoden voor de energie-etikettering van stofzuigers volgens het Unierecht.(2)
2. Zij heeft betrekking op de hogere voorziening die Dyson heeft ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van 8 december 2021, Dyson e.a./Commissie (T‑127/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:870; hierna: „bestreden arrest”).
3. Met dat arrest is het beroep wegens niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie verworpen dat Dyson krachtens artikel 268 en artikel 340, tweede alinea, VWEU had ingesteld. Zij stelde schade te hebben geleden als gevolg van de vaststelling door de Commissie van gedelegeerde verordening (EU) nr. 665/2013 inzake de energie-etikettering van stofzuigers.(3) Naar oordeel van het Gerecht was de voorwaarde inzake het bestaan van een voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht echter niet vervuld.
4. De onderhavige zaak heeft dus betrekking op het begrip „voldoende gekwalificeerde schending” – een voorwaarde voor zowel de aansprakelijkheid van de Europese Unie als die van een lidstaat wegens schending van het Unierecht – en noopt het Hof tot verduidelijking van de methode ter beoordeling van de mate waarin de schending is gekwalificeerd. Meer in het bijzonder doet deze zaak de volgende belangrijke vragen rijzen: maakt het werkelijk uit of de betrokken instelling van de Unie – in dit geval de Commissie – discretionair bevoegd was om op het betrokken gebied op te treden, dan wel of zij een zeer beperkte of geen beoordelingsbevoegdheid daartoe had? Hoe kan worden bepaald of de instelling van de Unie al dan niet beoordelingsbevoegd was? Hoe moet het Hof de in de rechtspraak genoemde elementen gebruiken die de betrokken schending zouden kunnen rechtvaardigen?
II. Achtergrond
A. Achtergrond van de onderhavige zaak in een notendop
5. Alvorens nader in te gaan op de complexe achtergrond van deze zaak, moet zij kort worden toegelicht. De Commissie heeft bij gedelegeerde verordening nr. 665/2013 onder meer de methode bepaald om de energie-efficiëntie van stofzuigers te testen, hetgeen nodig is om die apparaten een etiket inzake energie-efficiëntie toe te kennen. Bij de gekozen methode werden stofzuigers getest op het moment van ingebruikname, wanneer het eerste stof in de stofcontainers terechtkomt. Ik zal deze methode de „lege-stofzaktest” noemen.
6. In de zaak Dyson/Commissie(4) had Dyson bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring ingesteld, waarbij zij stelde dat met deze methode niet de energie-efficiëntie van stofzuigers „tijdens het gebruik” werd aangetoond, zoals vereist door de basisregeling (richtlijn 2010/30/EU(5)), die bij gedelegeerde verordening nr. 665/2013 is aangevuld. Nadat het oorspronkelijke arrest van het Gerecht in hogere voorziening was vernietigd door het Hof, dat de zaak daarop terugverwees naar het Gerecht(6), heeft het Gerecht gedelegeerde verordening nr. 665/2013 nietig verklaard.(7) Het Gerecht was van oordeel dat de lege-stofzaktest de energie-efficiëntie van stofzuigers niet „tijdens het gebruik” kon aantonen; daartoe moest de stofcontainer al tot een bepaald niveau gevuld zijn.
7. Voorts moet worden uitgelegd waarom Dyson de lege-stofzaktest wilde aanvechten. Dyson produceert en verkoopt stofzuigers op basis van cycloontechnologie of stofzuigers zonder stofzak.(8) In tegenstelling tot conventionele stofzuigers met stofzak(9), die zuigkracht ontwikkelen om stof en vuil van de vloer in een wegwerpzak op te zuigen, maken stofzuigers zonder stofzak, zoals hun naam aangeeft, geen gebruik van zakken. Een stofzuiger op basis van cycloontechnologie gebruikt centrifugale kracht om stof en vuil van de lucht te scheiden, waardoor wegwerpzakken overbodig zijn.
8. Dit onderscheid is van belang voor de methoden voor het testen van de energieprestaties van stofzuigers die in de onderhavige zaak de kern vormen. Volgens mij is het probleem als volgt: wanneer een stofzuiger met stofzak zuigkracht aanwendt om stof op te zuigen, dan beïnvloedt dit zijn prestaties; wanneer de stofzak of de stofcontainer leeg is, stroomt de lucht relatief gemakkelijk door het filter van het apparaat en de poriën in de stofzak, zodat de zuigkracht behouden blijft; wanneer de stofzuiger echter wordt gebruikt, raken de stofzak en het filter verstopt met stof, en vermindert de luchtstroom. Hierdoor nemen de zuigkracht, de reinigingsprestaties en de energie-efficiëntie van de stofzuiger af, aangezien de stofzuiger meer stroom verbruikt om verstoppingen tegen te gaan en het verlies aan zuigkracht te compenseren. Stofzuigers op basis van cycloontechnologie hebben daarentegen geen zakken, zodat er geen verstopping optreedt. De zuigkracht blijft behouden, of de stofcontainer nu vol of leeg is. Met andere woorden: cyclonische stofzuigers presteren vol even goed als leeg. Deze vaststelling wordt door geen van de partijen in de onderhavige procedure betwist.
9. Kort gezegd is de essentie van de zaak gelegen in het feit dat, zoals Dyson in deze zaak stelt, bij het testen met een lege stofzak wordt aangegeven hoeveel stof de stofzuiger maximaal kan opnemen en bijgevolg wordt verhuld dat er verstopping optreedt in de zakken van de meeste traditionele stofzuigers met een stofzak en hun zuigkracht afneemt zodra de consument de stofzuiger gebruikt. De reinigingsprestaties en het energieverbruik van stofzuigers verschillen dan ook al naargelang wordt getest met een lege, dan wel een gevulde stofzak.
10. Hoewel na het arrest van het Gerecht houdende nietigverklaring was afgestapt van de lege-stofzaktest als basis voor energie-etikettering, was Dyson van mening dat zij schade had geleden gedurende de periode waarin gedelegeerde verordening nr. 665/2013 van kracht was voordat deze nietig werd verklaard. Dyson heeft bijgevolg bij het Gerecht beroep tot schadevergoeding ingesteld.
11. Alvorens de procedure bij het Gerecht (D) en de procedure bij het Hof (E) te bespreken, zal ik, voor zover nodig voor de analyse van de stellingen van Dyson, de voor deze zaak relevante wetgeving (B), alsmede de eerdere arresten van het Hof en het Gerecht in deze saga (C) uiteenzetten.
B. Uniewetgeving inzake energie-etikettering en gedelegeerde verordening nr. 665/2013
1. Overzicht van de Uniewetgeving inzake energie-etikettering en ecologisch ontwerp
12. Algemeen gezegd verschaft de Uniewetgeving inzake energie-etikettering de consumenten informatie over het energieverbruik en de milieuprestaties van producten om hen te helpen met kennis van zaken een beslissing te nemen. Zij gaat hand in hand met de Uniewetgeving inzake ecologisch ontwerp(10), die minimumeisen inzake energie-efficiëntie stelt aan het ontwerp van producten om de milieuprestaties te bevorderen. De Uniewetgeving inzake energie-etikettering en die inzake ecologisch ontwerp dragen samen bij tot de verwezenlijking van de doelstelling van de Unie om de klimaatverandering te voorkomen en de effecten ervan te beperken(11), en deze wetgevingen zullen de consumenten naar schatting een besparing van meer dan 250 miljard EUR per jaar opleveren.(12)
13. Momenteel gelden voor een aantal producten(13) zoals televisietoestellen, vaatwasmachines, ovens, koelkasten, wasmachines en droogkasten, Unievoorschriften inzake energie-etikettering en ecologisch ontwerp. De energie-etikettering van de Unie biedt de consument informatie over de energie-efficiëntie van het betrokken product aan de hand van een vergelijkende kleurenschaal van A (efficiëntst) tot G (minst efficiënt). Ongeveer 85 % van de consumenten zou het energielabel van de Unie herkennen en dit gebruiken bij hun aankoopbeslissingen.(14)
2. Regelgeving van richtlijn 2010/30 en gedelegeerde verordening nr. 665/2013
14. De energie-etikettering van de Unie gaat terug tot richtlijn 79/530/EEG van de Raad(15), die later is vervangen door richtlijn 92/75/EEG(16). Stofzuigers werden evenwel pas zo’n twintig jaar later, met de vaststelling van richtlijn 2010/30, in dit kader opgenomen.
15. Zoals in artikel 1, lid 1, ervan wordt aangegeven, bood richtlijn 2010/30 een kader voor de harmonisatie van nationale voorschriften met betrekking tot eindgebruikersinformatie, met name door middel van etikettering en verstrekking van standaard productinformatie over het energieverbruik en, waar van toepassing, het verbruik van andere essentiële hulpbronnen „tijdens het gebruik”, zodat de eindgebruiker kon kiezen voor efficiëntere producten.(17)
16. Zoals blijkt uit het feit dat de uitdrukking „tijdens het gebruik” 15 keer in richtlijn 2010/30 wordt genoemd(18), heeft deze richtlijn betrekking op energie-etikettering die het energieverbruik tijdens het gebruik van producten moet weergeven. Deze kwestie was namelijk besproken tijdens het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van die richtlijn(19) heeft geleid, en het was in feite de Commissie die in haar voorstel voor die richtlijn in verschillende bepalingen een formulering in die zin had opgenomen.(20)
17. Het is voor de onderhavige zaak belangrijk op te merken dat richtlijn 2010/30 in de relevante periode voor een algemeen kader zorgde, waarin de beleidsdoelstellingen en de taken en verantwoordelijkheden van onder meer de Commissie, de lidstaten, de fabrikanten en de handelaren werden omschreven. Krachtens artikel 10 van deze richtlijn was de Commissie bevoegd om gedelegeerde handelingen (in de zin van artikel 290 VWEU) vast te stellen met de vereisten inzake energie-etikettering voor specifieke productgroepen, waaronder stofzuigers.
18. Artikel 10, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2010/30 luidt als volgt:
„Dankzij bepalingen in gedelegeerde handelingen betreffende de op het etiket en het fiche verstrekte informatie over het verbruik van energie en van andere essentiële hulpbronnen tijdens het gebruik, kunnen de eindgebruikers hun aankoopbeslissingen met meer kennis van zaken nemen en kunnen de autoriteiten voor markttoezicht nagaan of de producten overeenstemmen met de verstrekte informatie.”(21)
19. Richtlijn 2010/30 is intussen vervangen door verordening (EU) 2017/1369(22). Deze verordening houdt in wezen dezelfde werkingssfeer van richtlijn 2010/30, maar wijzigt en versterkt een aantal bepalingen teneinde de inhoud te verduidelijken en te actualiseren, rekening houdend met de technologische vooruitgang die de voorbije jaren op het gebied van de energie-efficiëntie van producten is geboekt.(23) In die verordening wordt benadrukt dat de testmethoden het daadwerkelijke gebruik moeten weerspiegelen.(24)
20. Anders dan andere producten vielen stofzuigers pas vanaf richtlijn 2010/30 onder de Uniebepalingen inzake energie-etikettering en pas vanaf richtlijn 2009/125/EG(25) onder de Uniebepalingen inzake ecologisch ontwerp, en op basis van een grondige effectbeoordeling werd besloten dat de Commissie de desbetreffende verordeningen gezamenlijk zou vaststellen.(26)
21. Bij gedelegeerde verordening nr. 665/2013 zijn de etiketteringseisen vastgesteld voor de meeste standaardtypen stofzuigers.(27) Leveranciers en handelaren moesten met ingang van 1 september 2014 voldoen aan de etikettingseisen voor stofzuigers.(28) De informatie die op die etikettering moest komen, moest worden verkregen met behulp van betrouwbare, nauwkeurige en reproduceerbare testmethoden, zoals bepaald in bijlage VI bij gedelegeerde verordening nr. 665/2013.(29) Punt 1 van deze bijlage verwees daartoe naar de geharmoniseerde normen die in het Publicatieblad van de Europese Unie werden bekendgemaakt.
22. De Commissie heeft in dit verband referenties gepubliceerd naar de norm EN 60312‑1:2013 van het Europees Comité voor Elektrotechnische Normalisatie („Cenelec”) (hierna: „Cenelec-norm”), die betrekking heeft op de methoden om de prestaties van stofzuigers voor huishoudelijk gebruik te meten. Onderdeel 5.9 van de Cenelec-norm, dat betrekking had op een testmethode met een gevulde stofcontainer, hoorde daar echter niet bij.(30) Ik zal naar deze methode verwijzen als de „gevulde-stofcontainertest van onderdeel 5.9”.
23. Als gevolg van deze uitsluiting berustte, voor de toepassing van bijlage VI bij gedelegeerde verordening nr. 665/2013, de geharmoniseerde norm voor de berekening van het jaarlijkse energieverbruik van stofzuigers op een testmethode waarbij een lege stofcontainer werd gebruikt (overeenkomstig de onderdelen 4.5 en 5.3 van de Cenelec-norm), en niet op een testmethode waarbij een gevulde stofcontainer werd gebruikt (overeenkomstig onderdeel 5.9 van de Cenelec-norm).
24. Bijgevolg kon alleen de „lege-stofzaktest” worden gebruikt om de energie-efficiëntie van stofzuigers te meten op basis van gedelegeerde verordening nr. 665/2013.(31)
C. Gebeurtenissen die hebben geleid tot de procedure bij het Gerecht
1. Beroep tot nietigverklaring van gedelegeerde verordening nr. 665/2013
25. Op 7 oktober 2013 heeft Dyson Ltd krachtens artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring van gedelegeerde verordening nr. 665/2013 ingesteld bij het Gerecht. Ter ondersteuning van haar beroep voerde Dyson drie middelen aan, waarvan het eerste was ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie, het tweede aan een ontoereikende motivering van die verordening en het derde aan schending van het beginsel van gelijke behandeling.
26. Bij arrest van 11 november 2015, Dyson/Commissie (T‑544/13, EU:T:2015:836), heeft het Gerecht deze middelen ongegrond verklaard en dit beroep verworpen. Dyson heeft tegen dat arrest hogere voorziening ingesteld.
27. Het Hof heeft dat arrest vernietigd bij arrest van 11 mei 2017, Dyson/Commissie (C‑44/16 P, EU:C:2017:357; hierna: „vernietigingsarrest van het Hof”), voor zover daarbij de middelen inzake onbevoegdheid van de Commissie en schending van het beginsel van gelijke behandeling waren afgewezen.
28. Belangrijk is dat het Hof heeft geoordeeld dat het vereiste dat voortvloeit uit artikel 1 en artikel 10, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2010/30, dat de aan de consument verstrekte informatie een afspiegeling moet zijn van het energieverbruik gedurende het gebruik van het toestel, een essentieel onderdeel van die richtlijn(32) in de zin van artikel 290 VWEU is. Het vereiste moet dienovereenkomstig in de basisregeling worden vastgelegd en kan niet worden gedelegeerd. Bovendien was het Hof, anders dan het Gerecht, van oordeel dat de opvatting van de uitdrukking „tijdens het gebruik” in artikel 10, lid 1, derde alinea, van die richtlijn in die zin dat daarmee op de reële gebruiksvoorwaarden wordt gedoeld, geen „te ruime” uitlegging van die bepaling vormde, maar juist de strekking van die precisering was.(33)
29. Bijgevolg oordeelde het Hof in punt 68 van dat arrest dat de Commissie, „om geen essentieel onderdeel van richtlijn 2010/30 te schenden, dus verplicht [was] om in het kader van [verordening nr. 665/2013] te kiezen voor een berekeningsmethode waarmee de energieprestatie van stofzuigers kan worden gemeten in omstandigheden die de reële gebruiksvoorwaarden zo dicht mogelijk benaderen, en daarbij te eisen dat de stofcontainer van de stofzuiger tot een bepaald niveau is gevuld, daarbij evenwel rekening houdend met de wetenschappelijke deugdelijkheid van de verkregen resultaten en met de juistheid van de aan de consument verstrekte informatie, zoals met name is bedoeld in overweging 5 en artikel 5, onder b), van die richtlijn”.(34)
30. Na de terugverwijzing heeft het Gerecht bij arrest van 8 november 2018, Dyson/Commissie (T‑544/13 RENV, EU:T:2018:761; hierna: „arrest van het Gerecht houdende nietigverklaring na terugwijzing”), gedelegeerde verordening nr. 665/2013 nietig verklaard.
31. In dit arrest(35) heeft het Gerecht geoordeeld dat uit punt 68 van het vernietigingsarrest van het Hof volgde dat, wilde de door de Commissie gekozen methode in overeenstemming zijn met de essentiële onderdelen van richtlijn 2010/30, aan twee cumulatieve voorwaarden moet zijn voldaan. Ten eerste moet de stofcontainer van de stofzuiger, om de energieprestatie ervan te meten in omstandigheden die de reële gebruiksomstandigheden zo dicht mogelijk benaderen, tot een bepaald niveau gevuld zijn. Ten tweede moet de gekozen methode voldoen aan bepaalde vereisten inzake de wetenschappelijke deugdelijkheid van de verkregen resultaten en de juistheid van de aan de consument verstrekte informatie. Uit artikel 7 van gedelegeerde verordening nr. 665/2013 en het volledige dossier is gebleken dat de Commissie een methode voor de berekening van de energieprestaties van stofzuigers had vastgesteld die berustte op een lege stofcontainer. Aan de eerste voorwaarde was dus niet voldaan, hetgeen voor het Gerecht volstond om te concluderen dat de Commissie een essentieel onderdeel van de richtlijn 2010/30 had geschonden, zonder dat het zich hoefde uit te spreken over de vraag of die methode aan de tweede voorwaarde voldeed.
32. Bovendien heeft het Gerecht erop gewezen dat indien geen enkele berekeningsmethode met de tot een bepaald niveau gevulde stofcontainer voldeed aan de vereisten inzake wetenschappelijke deugdelijkheid van de verkregen resultaten en juistheid van de aan de consument verstrekte informatie, de Commissie nog steeds haar initiatiefrecht op wetgevingsgebied had kunnen uitoefenen en een wijziging van richtlijn 2010/30 had kunnen voorstellen.(36)
33. Het Gerecht heeft gedelegeerde verordening nr. 665/2013 dus in haar geheel nietig verklaard zonder dat het zich hoefde uit spreken over het derde middel, ontleend aan schending van het beginsel van gelijke behandeling.(37)
2. Prejudiciële procedure betreffende de uitlegging van gedelegeerde verordening nr. 665/2013
34. Intussen had het Hof bij arrest van 25 juli 2018, Dyson (C‑632/16, EU:C:2018:599), een prejudiciële beslissing gegeven op de vragen die door een Belgische rechter waren gesteld over de uitlegging van gedelegeerde verordening nr. 665/2013 en van richtlijn 2005/29/EG betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten.(38) Dit verzoek was ingediend in het kader van een geding tussen Dyson Ltd en Dyson bv, enerzijds, en BSH Home Appliances nv (hierna: „BSH”), anderzijds, over een aantal etiketten die het energieverbruik van door BSH onder de merken Siemens en Bosch verkochte traditionele stofzuigers (met een zak) aangaven, waaronder het door gedelegeerde verordening nr. 665/2013 voorgeschreven energie-etiket. Dyson Ltd en Dyson bv betoogden onder meer dat de consument werd misleid door het gebruik van deze etiketten door BSH, aangezien er niet op werd vermeld dat zij de resultaten weergaven van tests die met een lege stofzak/-container waren uitgevoerd, en dat hier sprake was van een oneerlijke handelspraktijk die consumenten kon misleiden.
35. In zijn arrest(39) heeft het Hof met name geoordeeld dat richtlijn 2010/30 en gedelegeerde verordening nr. 665/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat op het energie-etiket van de Unie geen informatie mag worden toegevoegd over de omstandigheden waaronder de energie-efficiëntie van stofzuigers is gemeten.
D. Procedure bij het Gerecht en het in hogere voorziening bestreden arrest
36. Op 21 februari 2019 heeft Dyson bij het Gerecht krachtens artikel 268 en artikel 340, tweede alinea, VWEU beroep tot schadevergoeding ingesteld op basis van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie.
37. Dyson vorderde een bedrag van 176,1 miljoen EUR, inclusief rente, of, subsidiair, een bedrag van 127,1 miljoen EUR, inclusief rente en daarnaast verwijzing van de Commissie in de kosten. De Commissie heeft verzocht om dat beroep te verwerpen en Dyson te verwijzen in de kosten.
38. In het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat Dyson met betrekking tot vier beweerde schendingen van het Unierecht door de Commissie niet voldeed aan een van de belangrijkste voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie, te weten het bestaan van een voldoende gekwalificeerde schending. Het Gerecht heeft het beroep bijgevolg verworpen.
39. Wat ten eerste de schending van artikel 10, lid 1, van richtlijn 2010/30 betreft, heeft het Gerecht vastgesteld dat de Commissie helemaal geen beoordelingsbevoegdheid had op basis waarvan zij de grenzen van de haar bij richtlijn 2010/30 verleende bevoegdheden kon overschrijden (punt 36 van het bestreden arrest). Het Gerecht heeft evenwel geoordeeld dat het ontbreken van beoordelingsbevoegdheid niet volstond om een voldoende gekwalificeerde schending vast te stellen en dat rekening moest worden gehouden met bepaalde andere elementen zoals uiteengezet in de rechtspraak (punten 37 en 38 van het bestreden arrest).
40. Het Gerecht was van oordeel dat, gezien het vernietigingsarrest van het Hof en het arrest van het Gerecht houdende nietigverklaring na terugwijzing, de toepassing van artikel 10, lid 1, van richtlijn 2010/30 op het specifieke geval van stofzuigers leidde tot bepaalde uiteenlopende beoordelingen, waaruit bleek dat het moeilijk was om die bepaling, en meer in het algemeen richtlijn 2010/30 in haar geheel, duidelijk en helder uit te leggen (punten 40‑45 van het bestreden arrest).
41. Met betrekking tot de complexiteit van de te regelen situatie en de vraag of de gemaakte fout onverschoonbaar of opzettelijk was, oordeelde het Gerecht ook dat de Commissie zich, zonder kennelijk en ernstig de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid te overschrijden, op het standpunt mocht stellen dat het onzeker was of de gevulde-stofcontainertest van onderdeel 5.9 kon waarborgen dat de aan de consument verstrekte informatie wetenschappelijk geldig en juist was, en in plaats daarvan mocht kiezen voor de lege-stofzaktest, die wetenschappelijk verantwoord was. Het Gerecht heeft verder opgemerkt dat de delegatie van bevoegdheden aan de Commissie in artikel 11, lid 1, van richtlijn 2010/30 werd beperkt tot vijf jaar, zodat de Commissie de vaststelling van de regels voor energie-etikettering niet kon uitstellen totdat Cenelec een testmethode met gevulde stofcontainer had vastgesteld. Bovendien had het Europees Parlement noch de Raad bezwaar gemaakt tegen de vaststelling van gedelegeerde verordening nr. 665/2013. Gezien deze omstandigheden kon volgens het Gerecht worden bevestigd dat de schending door de Commissie van artikel 10, lid 1, van richtlijn 2010/30 kon worden gerechtvaardigd (punten 94‑97 van het bestreden arrest).
42. Het Gerecht is tot het oordeel gekomen dat een normaal voorzichtig en zorgvuldig bestuursorgaan, gelet op deze elementen alsmede op de technische complexiteit van de op te lossen problemen en de moeilijkheden bij de toepassing en de uitlegging van de relevante teksten, zich op het standpunt kon stellen dat de beslissing om de testmethode met een gevulde-container te gebruiken in plaats van de testmethode met de lege stofcontainer, niet zonder risico was. De Commissie had zich dus gedragen zoals van een dergelijk bestuursorgaan mocht worden verwacht en had de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk en ernstig overschreden (punt 97 van het bestreden arrest).
43. Daarenboven heeft het Gerecht op basis van deze constateringen geoordeeld dat de Commissie, door de vaststelling van de lege-stofzaktest, de aan haar beoordelingsbevoegdheid gestelde grenzen niet kennelijk en ernstig heeft overschreden en geen voldoende gekwalificeerde schending heeft begaan van de andere drie aangevoerde beginselen van het Unierecht, te weten het beginsel van gelijke behandeling (punten 105‑112 van het bestreden arrest), het beginsel van behoorlijk bestuur en de zorgvuldigheidsplicht (punten 116‑119 van het bestreden arrest) en het beginsel van vrije uitoefening van een beroepsactiviteit (punten 123‑131 van het bestreden arrest).
E. Procedure bij het Hof
44. In de op 18 februari 2022 ingestelde hogere voorziening verzoekt Dyson het Hof het bestreden arrest in zijn geheel te vernietigen, te verklaren dat de Commissie een voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht heeft begaan en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht. Voorts verzoekt Dyson het Hof de Commissie te verwijzen in de kosten.
45. In haar op 22 juni 2022 ingediende memorie van antwoord verzoekt de Commissie het Hof de hogere voorziening af te wijzen en Dyson te verwijzen in de kosten.
46. Dyson en de Commissie hebben een repliek respectievelijk een dupliek ingediend op 22 augustus 2022 en 30 september 2022.
47. Op 20 april 2023 heeft een terechtzitting plaatsgevonden, waar Dyson en de Commissie pleidooi hebben gehouden.
III. Analyse
48. Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert Dyson zeven middelen aan. Met de eerste vier middelen betoogt zij dat de Commissie artikel 10, lid 1, van richtlijn 2010/30 heeft geschonden. Het eerste middel berust op een verkeerde opvatting van de middelen van Dyson. Het tweede, het derde en het vierde middel zijn als volgt ontleend aan onjuiste toepassing van het juridische criterium voor voldoende gekwalificeerde schending: het tweede middel berust op een onjuiste toepassing van de methode ter beoordeling van de mate waarin de schending is gekwalificeerd ten opzichte van het gebrek aan beoordelingsbevoegdheid van de Commissie, het derde middel is ontleend aan een onjuiste beoordeling van de juridische toets voor voldoende gekwalificeerde schending wat de uitleggingsproblemen en de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel betreft, en het vierde middel is ontleend aan een onjuiste beoordeling van die juridische toets wat betreft de complexiteit van de regelgeving. Het vijfde, het zesde en het zevende middel zijn gebaseerd op een onjuiste toepassing van de juridische toets voor voldoende gekwalificeerde schending in verband met de beweerde schendingen van respectievelijk het beginsel van gelijke behandeling, behoorlijk bestuur en vrije uitoefening van een beroepsactiviteit.
49. Ik zal om te beginnen ingaan op het eerste middel. Naar mijn mening hangt de rest van de beoordeling af van het antwoord op de vraag welke schending de Commissie volgens Dyson precies heeft begaan. De vraag of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling of die schending voldoende was gekwalificeerd, hangt hier dus van af. Aangezien het Gerecht mijns inziens de vordering van Dyson verkeerd heeft begrepen, zijn veel van de argumenten op grond waarvan het heeft geoordeeld dat de schending niet voldoende gekwalificeerd was, irrelevant. Niettemin zal ik ingaan op de zes andere middelen, die ontleend zijn aan de onjuiste toepassing van de methode voor de beoordeling van de mate waarin de schending is gekwalificeerd.
A. Eerste middel in hogere voorziening
50. Met haar eerste middel verwijt Dyson het Gerecht in wezen haar middel verkeerd te hebben begrepen. Terwijl Dyson stelde dat de Commissie een voldoende gekwalificeerde schending had begaan door de lege-stofzaktest vast te stellen, heeft het Gerecht zich in de punten 52 tot en met 82 van het bestreden arrest in plaats daarvan ten onrechte gebogen over de vraag of de Commissie de gevulde-stofcontainertest van onderdeel 5.9 mocht afwijzen.(40)
51. Het klopt dat het Gerecht in het bestreden arrest veel aandacht heeft besteed aan de beoordeling van de vraag of de Commissie voorbij mocht gaan aan de gevulde-stofcontainertest van onderdeel 5.9. Deze beoordeling is alleen van belang wanneer wordt ingegaan op het argument dat de Commissie deze methode ten onrechte heeft afgewezen. Dat was echter niet wat Dyson stelde. Dyson heeft namelijk niet beweerd dat de Commissie ten onrechte een mogelijke testmethode met gevulde stofcontainer had uitgesloten, maar wel dat de Commissie een voldoende gekwalificeerde schending had begaan door te kiezen voor de „lege-stofzaktest”.
52. Dit onderscheid is belangrijk, aangezien het bepalend is voor de beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie beschikte, hetgeen op haar beurt dan weer belangrijk is voor het onderzoek van de andere middelen die Dyson voor het Gerecht heeft aangevoerd. Dyson betwist niet dat de Commissie beoordelingsbevoegdheid heeft om te beslissen welk type testmethode met gevulde stofcontainer zij vaststelt. De keuze voor de lege-stofzaktest viel volgens Dyson daarentegen niet binnen de beoordelingsbevoegdheid die de Commissie krachtens de basisregeling was gegeven.
53. De Commissie voert aan dat het voor het Gerecht juridisch relevant was om te beoordelen of de enige andere testmethode die bij de vaststelling van gedelegeerde verordening nr. 665/2013 erkend en beschikbaar was, namelijk de gevulde-stofcontainertest van onderdeel 5.9, een wetenschappelijk nauwkeurig alternatief was. Toen deze verordening werd ontworpen kon er alleen maar worden gekozen, zoals de Commissie op grond van haar beoordelingsbevoegdheid in het kader van complexe beleidsvorming had gedaan, tussen de testmethode met een lege stofzak en die met een gedeeltelijk gevulde stofcontainer; geen enkele testmethode met een gedeeltelijk gevulde stofcontainer, met inbegrip van de gevulde-stofcontainertest van onderdeel 5.9, was wetenschappelijk betrouwbaar. De Commissie betoogt dan ook dat het haar niet kwalijk kon worden genomen dat zij de toentertijd vanuit methodologisch oogpunt enige wetenschappelijk betrouwbare test had toegepast: de lege-stofzaktest.
54. Ik ben het niet met de Commissie eens. Het feit dat er geen wetenschappelijk uitvoerbare testmethode met een gedeeltelijk gevulde stofcontainer beschikbaar was, geeft de Commissie geen vrijbrief om de lege-stofzaktest vast te stellen. Het ging dus niet om een keuze tussen de lege-stofzaktest en een testmethode met een gedeeltelijk gevulde stofcontainer. De enige mogelijke keuze was die tussen verschillende testmethoden met een gedeeltelijk gevulde stofcontainer of helemaal geen test.
55. In het arrest van het Gerecht houdende nietigverklaring na terugverwijzing heeft het Gerecht geoordeeld dat de lege-stofzaktest pas kon worden gebruikt na een wijziging van de basisregeling.(41) Ter terechtzitting heeft de Commissie evenwel uiteengezet dat het niet logisch en zelfs moeilijk zou zijn geweest een wetswijziging van artikel 10 van richtlijn 2010/30 voor te stellen: niet alleen zou het veel tijd hebben gekost om een dergelijk amendement voor te bereiden, maar daardoor zou ook gedelegeerde verordening nr. 665/2013 uit de pas zijn gaan lopen met de bepalingen inzake ecologisch ontwerp, aangezien het rechtskader van de Unie inzake energie-etikettering en dat inzake ecologisch ontwerp normaliter hand in hand gaan en elkaar versterken met betrekking tot energiegerelateerde producten.
56. Voor zover dit zou kloppen, kan het niet rechtvaardigen waarom werd geopteerd voor een testmethode die krachtens het Unierecht onmogelijk was, dat wil zeggen de lege-stofzaktest.
57. Daarom ben ik van mening dat het eerste middel waarmee wordt gesteld dat het Gerecht het middel van Dyson verkeerd heeft opgevat, gegrond is.
B. Tweede middel in hogere voorziening
58. Met haar tweede middel verwijt Dyson het Gerecht in wezen in de punten 37 en 38 van het bestreden arrest ten onrechte te hebben geoordeeld dat de schending van een vereiste dat buiten de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie viel, op zich niet voldoende gekwalificeerd was, gelet op de bijzondere context van de zaak. Volgens Dyson was het vereiste „tijdens het gebruik” een wezenlijk onderdeel van richtlijn 2010/30, waarmee de Uniewetgever de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie heeft willen beperken. De Commissie was zich er op basis van haar eigen deskundigenverslag en de reacties bij de raadpleging van de belanghebbenden van bewust dat de lege-stofzaktest misleidend was, en dat deze test nadelige gevolgen voor het milieu dreigde te hebben en de fabrikanten belette de consumenten over dergelijke risico’s te informeren. Zoals Dyson ter terechtzitting heeft benadrukt, heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie geen beoordelingsbevoegdheid had, zodat de kwestie hiermee moest zijn opgelost.(42)
59. De Commissie stelt dat het Gerecht op correcte wijze juridisch heeft getoetst of de door haar begane schending voldoende gekwalificeerd was in het licht van haar beoordelingsbevoegdheid.(43) Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, zou het Hof de rechtspraak van het Gerecht moeten bekrachtigen volgens welke er geen automatisch verband bestaat tussen het ontbreken van beoordelingsbevoegdheid en de vaststelling van een voldoende gekwalificeerde schending, en volgens welke met de andere in de rechtspraak genoemde elementen rekening moet worden gehouden. De Commissie heeft ter terechtzitting nog aangevoerd dat een beperkte of niet-bestaande beoordelingsbevoegdheid weliswaar leidt tot de vaststelling van een voldoende gekwalificeerde schending wanneer in het Unierecht een duidelijke en nauwkeurige verplichting is opgenomen, maar dat dit in casu niet het geval is.
60. Volstaat de enkele schending van een regel van Unierecht die de betrokken instelling van de Unie geen beoordelingsbevoegdheid laat, om die schending als voldoende gekwalificeerd te beschouwen of moet het Hof niettemin rekening houden met andere elementen die deze schending kunnen rechtvaardigen?
61. De rechtspraak over deze vraag levert volgens mij geen duidelijk antwoord op. Even belangrijk is dat de rechtspraak niet aangeeft hoe moet worden bepaald of een instelling beoordelingsbevoegdheid heeft. In de loop der jaren hebben sommige advocaten-generaal(44) en rechtsgeleerden(45) erop gewezen dat de rechtspraak niet eensluidend is en de relevantie van de beoordelingsbevoegdheid als criterium in twijfel getrokken, aangezien de beoordeling of een schending gekwalificeerd is hoe dan ook afhangt van andere elementen.
62. Mijn analyse van de bestaande rechtspraak duidt erop dat beoordelingsbevoegdheid wel een rol speelt bij de vaststelling of een schending van het Unierecht als voldoende gekwalificeerd kan worden aangemerkt, maar dat die rol niet doorslaggevend is. Vanuit dit oogpunt heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 37 en 38 van het bestreden arrest te oordelen dat het ontbreken van beoordelingsbevoegdheid niet volstaat om te concluderen dat sprake is van voldoende gekwalificeerde schending en dat hoe dan ook eerst moet worden nagegaan of er eventueel elementen zijn die haar kunnen rechtvaardigen.
63. Hierna zal ik kort ingaan op de relevante rechtspraak inzake de aansprakelijkheid van de Unie en die van de lidstaten.(46)
1. Relevante rechtspraak met betrekking tot de aansprakelijkheid van de Unie en die van de lidstaten
64. Zoals bekend heeft de rechtspraak over de aansprakelijkheid van de Unie en die van de lidstaten voor schade ten gevolge van schending van het Unierecht zich sinds het arrest Bergaderm(47) harmonieus ontwikkeld. In dat arrest heeft het Hof op basis van zijn eerdere arrest Brasserie(48) over staatsaansprakelijkheid in herinnering gebracht dat de voorwaarden waaronder de Unie en de lidstaten aansprakelijk kunnen zijn voor schade die ten gevolge van schending van het Unierecht aan particulieren is veroorzaakt, niet van elkaar mogen verschillen. De reden daarvoor is dat de bescherming van de rechten die de particulieren aan het Unierecht ontlenen niet mag verschillen naargelang een nationaal orgaan dan wel een orgaan van de Unie voor de schade aansprakelijk is.(49)
65. Dat houdt in dat de rechtspraak over de voorwaarden voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van Unie, waaronder een voldoende gekwalificeerde schending, zich heeft ontwikkeld in overeenstemming met de rechtspraak over staatsaansprakelijkheid. Zo heeft het Hof in het arrest Bergaderm de formulering overgenomen die duidelijk leek te vastgesteld in eerdere rechtspraak over staatsaansprakelijkheid, volgens welke de beoordeling van de mate waarin de schending is gekwalificeerd, afhangt van de vraag of de instelling van de lidstaat of van de Unie al dan niet discretionair bevoegd was toen zij het Unierecht zou hebben geschonden. Wanneer de betrokken instelling geen of slechts een zeer beperkte beoordelingsmarge heeft, kan de enkele inbreuk op het Unierecht volstaan om een voldoende gekwalificeerde schending te doen vaststellen.(50)
66. Dit onderscheid tussen het bestaan en het ontbreken van beoordelingsbevoegdheid is voortgevloeid uit twee zaken die bepalend waren voor staatsaansprakelijkheid. In de eerste zaak, waarin het Hof het beginsel van staatsaansprakelijkheid heeft aanvaard, te weten de zaak Francovich(51), werd voldoende gekwalificeerde schending zelfs niet genoemd als voorwaarde voor aansprakelijkheid.(52) De omstandigheden van die zaak sloegen echter op een situatie waarin een lidstaat was opgetreden op een gebied van het Unierecht waar hij niet beoordelingsbevoegd was. In die zaak bestond de schending in de tardieve omzetting door een lidstaat van een richtlijn. De lidstaten kunnen doorgaans weliswaar de maatregelen kiezen waarmee zij een richtlijn in nationaal recht omzetten, maar hebben niet de keuze om deze al of niet om te zetten. In een dergelijk geval is het duidelijk dat de loutere inbreuk (niet-omzetting van een richtlijn) volstaat voor de aansprakelijkheid van een lidstaat jegens een particulier die schade heeft geleden ten gevolge van een dergelijk verzuim om de maatregel om te zetten.
67. Het zou anders geweest zijn indien de lidstaat de richtlijn wel zou hebben omgezet, maar niet correct. Aan de lidstaten wordt immers de keuze gelaten hoe zij een richtlijn omzetten, zodat die vergissing in bepaalde omstandigheden mogelijk verschoonbaar is en niet tot aansprakelijkheid zou leiden. De eerste zaak waarin het Hof zich heeft kunnen uitspreken over de vraag hoe aansprakelijkheid ontstaat in een situatie waarin een lidstaat nog keuzevrijheid heeft, had echter geen betrekking op de omzetting van een richtlijn, maar op de schending van een Verdragsbepaling. In het arrest Brasserie(53) was het Unierecht door de twee betrokken lidstaten geschonden omdat zij ervoor gekozen hadden nationale wetgeving aan te nemen (met betrekking tot respectievelijk de definitie van bier en registers voor vaartuigen), waarmee de in het Verdrag bepaalde regels voor de interne markt nog steeds werden geschonden. Die lidstaten bevonden zich in een situatie waarin zij over beoordelingsbevoegdheid beschikten om te beslissen op welke wijze zij de regeling zouden invoeren. Hun bevoegdheid om de passende maatregelen te kiezen werd echter beknot door deze Verdragsregels. Het Hof oordeelde gelet op deze omstandigheden dat een lidstaat die optreedt op een gebied waarop hij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, slechts aansprakelijk kan worden gesteld indien de schending voldoende gekwalificeerd is.
68. De reden waarom de instellingen van de Unie of de lidstaten niet gewoon voor elke schending van het Unierecht, maar alleen voor een voldoende gekwalificeerde schending aansprakelijk kunnen worden gesteld, vloeit voort uit de noodzaak een afweging te maken tussen enerzijds de bescherming van particulieren tegen onrechtmatige handelingen van de instellingen (van de Unie of de lidstaat) en anderzijds de handelingsvrijheid die aan deze instellingen moet worden gelaten om daadkrachtig te kunnen optreden.(54)
69. In het arrest Brasserie(55) heeft het Hof geoordeeld dat het beslissende criterium om vast te stellen dat een schending voldoende gekwalificeerd is in een situatie waarin een lidstaat over discretionaire bevoegdheid beschikt, de kennelijke en ernstige miskenning is van de grenzen waarbinnen diens discretionaire bevoegdheid dient te blijven. Hetzelfde criterium wordt sinds het arrest Bergaderm ook gebruikt om de ernst van een door de instellingen van de Unie begane schending te bepalen.(56)
70. Met betrekking tot de beoordeling van de vraag of een lidstaat kennelijk en ernstig de aan zijn beoordelingsbevoegdheid gestelde grenzen heeft miskend, heeft het Hof in het arrest Brasserie(57) een aantal elementen opgesomd waarmee rekening kan worden gehouden.(58) Zo kan de schending bijvoorbeeld worden gerechtvaardigd door de mate van onduidelijkheid of het gebrek aan nauwkeurigheid van de geschonden regel of de omstandigheid dat een door een instelling van de Unie ingenomen standpunt heeft kunnen bijdragen tot het verzuim. Het feit dat de schending opzettelijk is begaan of verder is blijven bestaan in weerwil van de uitspraak van een arrest houdende vaststelling van de verweten niet-nakoming of van vaste rechtspraak van het Hof ter zake, is dan weer een element op grond waarvan kan worden besloten dat de schending voldoende gekwalificeerd is. De elementen als die welke in het arrest Brasserie zijn opgesomd, zijn in ieder geval niet uitputtend, zoals in de rechtspraak lijkt te worden gesuggereerd.(59)
71. Opgemerkt zij dat in het arrest Brasserie de elementen die de schending konden rechtvaardigen, verband hielden met een situatie waarin de betrokken lidstaten over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikten.
72. Toen het Hof er met het arrest Bergaderm voor koos om de aansprakelijkheid van de Unie en die van de lidstaten op één lijn te brengen, bleken er dus duidelijke regels te bestaan om te bepalen in welke mate de schending was gekwalificeerd. Indien een instelling van de Unie niet of in zeer beperkte mate discretionair bevoegd was, was de loutere schending van het Unierecht op zich voldoende gekwalificeerd. Beschikte de instelling van de Unie daarentegen over beoordelingsbevoegdheid, dan was de schending slechts voldoende gekwalificeerd indien die instelling de grenzen waarbinnen haar beoordelingsbevoegdheid diende te blijven, kennelijk en ernstig had overschreden. Afhankelijk van de bijzondere omstandigheden van het geval diende de Unierechter met verschillende elementen rekening te houden om te bepalen of de schending al dan niet kon worden gerechtvaardigd.
73. Indien de in de rechtspraak geformuleerde regels inzake de beoordeling van een voldoende gekwalificeerde schending inderdaad zo duidelijk waren, zou in de onderhavige zaak de conclusie moeten worden getrokken dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien het verschillende elementen in aanmerking heeft genomen hoewel het had vastgesteld dat de Commissie geen beoordelingsbevoegdheid had om te opteren voor de lege-stofzaktest.
74. Uit de na het arrest Bergaderm ontwikkelde rechtspraak kan echter geen duidelijk onderscheid worden afgeleid tussen het al dan niet bestaan van beoordelingsbevoegdheid en het verband tussen de beoordelingsbevoegdheid en de mate waarin de schending gekwalificeerd is.
75. In het volgende deel geef ik een indeling en een korte analyse van deze rechtspraak.
2. Indeling van de rechtspraak na het arrest Bergaderm
76. Ten behoeve van de onderhavige zaak kan de rechtspraak na het arrest Bergaderm in vier groepen worden ingedeeld: een eerste groep zaken waarin de Unierechter heeft geoordeeld dat er geen beoordelingsbevoegdheid bestond en hij derhalve een voldoende gekwalificeerde schending heeft vastgesteld; een tweede groep zaken waarin hij heeft geoordeeld dat er geen of slechts een beperkte beoordelingsbevoegdheid bestond maar, na onderzoek van verschillende elementen, meende dat de schending niet voldoende gekwalificeerd was; een derde groep zaken waarin de Unierechter vaststelde dat sprake was van beoordelingsbevoegdheid maar, na onderzoek van verschillende elementen, had geconcludeerd dat de schending voldoende gekwalificeerd was, en een vierde groep zaken waarin volgens de Unierechter sprake was van beoordelingsbevoegdheid en na onderzoek van verschillende elementen werd besloten dat de schending niet voldoende gekwalificeerd was.
a) Eerste groep zaken
77. Om te beginnen bestaat er rechtspraak waarin de Unierechter heeft geoordeeld dat de instelling die de schending had begaan, geen beoordelingsbevoegdheid had en dat zij daarom automatisch aansprakelijk was. Daarbij zijn zowel zaken die verband houden met de aansprakelijkheid van de Unie(60) als met de staatsaansprakelijkheid(61).
78. Opmerkelijk is dat een aantal van die zaken met betrekking tot staatsaansprakelijkheid geen zaken waren waarin lidstaten een richtlijn niet tijdig hadden omgezet, maar zaken waarin een richtlijn niet correct was omgezet, een situatie waarin de lidstaten gewoonlijk een zekere keuzevrijheid hebben. Het Hof heeft echter geoordeeld dat lidstaten in die zaken geen beoordelingsbevoegdheid hadden. Het hoofdelement voor het Hof was de duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel, hetgeen geen enkele twijfel liet bestaan over het resultaat dat de lidstaten moesten bereiken.
79. Bij toepassing van die redenering op de onderhavige zaak zou kunnen worden geconcludeerd, zoals het Gerecht heeft gedaan, dat de Commissie geen beoordelingsbevoegdheid had om de lege-stofzaktest vast te stellen, omdat de regel van de basisregeling volgens welke stofzuigers „tijdens het gebruik” moeten worden getest, duidelijk was. Uit de rechtspraak betreffende de eerste groep zaken blijkt echter dat de aansprakelijkheid, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, dan automatisch vaststaat.
b) Tweede groep zaken
80. Er is ook rechtspraak die in een andere richting wijst. De tweede groep zaken betreft situaties waarin de Unierechter had geoordeeld dat er ten aanzien van de geschonden Unieregel geen of slechts een beperkte beoordelingsbevoegdheid bestond, maar niettemin rekening had gehouden met andere elementen en had geoordeeld dat de schending kon worden gerechtvaardigd. Van aansprakelijkheid was bijgevolg geen sprake. Dergelijke voorbeelden zijn moeilijk te vinden wanneer het gaat om staatsaansprakelijkheid(62), maar zijn niet zo ongewoon in de rechtspraak betreffende de aansprakelijkheid van de Unie(63).
81. Het arrest Holcim (Deutschland)/Commissie(64) had bijvoorbeeld betrekking op de vergoeding van de kosten van de bankgarantie die verzoekster had betaald in plaats van geldboeten die waren opgelegd bij een later nietig verklaarde beschikking van de Commissie op het gebied van het mededingingsrecht. Het Gerecht oordeelde dat de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie in deze omstandigheden beperkt was en dat de schending, te weten de ontoereikendheid van de bewijzen die tot staving van de aan verzoekster verweten gedragingen waren aangevoerd, dan ook het bestaan van een voldoende gekwalificeerde schending zou kunnen aantonen. Gelet op de ingewikkeldheid van de zaak en de problemen bij de toepassing van de Verdragsbepalingen op het gebied van mededingingsregelingen, oordeelde het Gerecht evenwel dat de schending niet voldoende gekwalificeerd was. In hogere voorziening(65) heeft het Hof de zienswijze van het Gerecht bevestigd.(66)
82. Wanneer die redenering wordt toegepast op de onderhavige zaak, kan worden geoordeeld dat het Gerecht, met zijn oordeel dat het met bijkomende elementen rekening mocht houden, geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, zelfs nadat het had vastgesteld dat de Commissie geen beoordelingsbevoegdheid had om de lege-stofzaktest vast te stellen. Deze bijkomende elementen zouden de schending van de Commissie kunnen rechtvaardigen, in welk geval zij niet als voldoende gekwalificeerd zou worden beschouwd om de Commissie aansprakelijk te stellen.
c) Derde en vierde groep zaken
83. In de derde groep zaken heeft de Unierechter geoordeeld dat de instelling met betrekking tot de geschonden Unieregel beoordelingsbevoegd was en heeft hij, nadat hij verschillende elementen in overweging had genomen, geconcludeerd dat de schending voldoende gekwalificeerd was. Voorbeelden zijn zowel in de context van aansprakelijkheid van de Unie(67) als in die van staatsaansprakelijkheid(68) te vinden.
84. Zo had het arrest Ombudsman/Staelen(69) betrekking op beweerde schendingen door de Europese Ombudsman van het zorgvuldigheidsbeginsel bij de behandeling van een klacht. Het Hof oordeelde dat het Gerecht blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door algemeen te oordelen dat het enkele feit dat het zorgvuldigheidsbeginsel door de Ombudsman was geschonden, een voldoende gekwalificeerde schending van een regel van het Unierecht vormde. Uit de rechtspraak blijkt duidelijk dat de Ombudsman over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt. De Ombudsman zou echter volgens het Hof niet-verschoonbare fouten hebben gemaakt, de grenzen die in het kader van een onderzoek aan zijn beoordelingsbevoegdheid zijn gesteld ernstig en kennelijk hebben miskend en zich bijgevolg op drie punten schuldig hebben gemaakt aan een voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht.(70)
85. In de vierde groep zaken heeft de Unierechter op grond van het bestaan van beoordelingsbevoegdheid en de beoordeling van de verschillende elementen vastgesteld dat de schending niet voldoende gekwalificeerd was. Ook hier bevat de rechtspraak voorbeelden van aansprakelijkheid van de Unie(71) en die van de staat(72).
86. Het arrest SGL Carbon e.a./Commissie(73) had bijvoorbeeld betrekking op de beweerde onrechtmatige indeling door de Commissie van een bepaalde stof krachtens de betreffende Uniewetgeving. Het Hof bevestigde het oordeel van het Gerecht dat de handelwijze van de Commissie gerechtvaardigd was door de complexiteit van het proces van indeling van een stof en de moeilijkheid om de regel van de optelmethode te interpreteren.
87. Wanneer die redenering op de onderhavige zaak wordt toegepast, kan worden geconcludeerd dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door bijkomende elementen te beoordelen indien de Commissie over beoordelingsbevoegdheid beschikte.
88. Beschikte de Commissie over beoordelingsbevoegdheid?
89. Bij vergelijking van de onderhavige zaak met de zaak Brasserie lijkt dat het geval te zijn. Die zaak had betrekking op een gebied van het Unierecht waarop de betrokken lidstaten regelgevingskeuzes konden maken, waaraan door een hogere Unierechtelijke bepaling echter beperkingen waren gesteld. Meer bepaald waren door het Unierecht discriminerende regels uitgesloten van de keuzen waarover de nationale wetgevers van die lidstaten beschikten. In casu heeft de Commissie een verordening betreffende de energie-efficiëntie van stofzuigers vastgesteld als een gedelegeerde handeling, en dus op een gebied van het Unierecht waar de Uniewetgever het aan de Commissie heeft gelaten om regelgevingskeuzes te maken. Die keuzevrijheid werd echter beperkt door de onmogelijkheid om andere testmethoden vast te stellen dan die welke „tijdens het gebruik” worden uitgevoerd. Dit zou dus kunnen leiden tot de conclusie dat de Commissie de aan haar beoordelingsbevoegdheid gestelde grenzen heeft overschreden en dat het Gerecht terecht andere elementen heeft beoordeeld om vast te stellen of er hier sprake was van een ernstige en kennelijke miskenning.
90. Dezelfde situatie kan echter evengoed worden omschreven als een situatie zonder beoordelingsbevoegdheid. Vanuit dit gezichtspunt voerde de Commissie in feite een door de basisregeling opgelegd mandaat uit (vergelijkbaar met lidstaten die richtlijnen omzetten) en schond zij vervolgens een duidelijke regel die haar geen beoordelingsbevoegdheid liet.
91. Aangezien er voor dezelfde situatie zowel sprake is van beoordelingsbevoegdheid als van het ontbreken daarvan, verdient het de voorkeur de zienswijze te volgen die door sommige advocaten-generaal is voorgesteld (zoals hierboven vermeld in punt 61 van deze conclusie) volgens welke beoordelingsbevoegdheid een belangrijk element is om te bepalen of de schending voldoende gekwalificeerd is, maar niet doorslaggevend is. In elk geval moet worden vastgesteld of de betrokken instelling over beoordelingsbevoegdheid beschikte. Had zij die niet, dan volgt daaruit echter nog niet automatisch dat de schending voldoende gekwalificeerd was. Naargelang de bijzondere omstandigheden van elk geval kunnen andere elementen in aanmerking worden genomen en kan worden besloten dat aansprakelijkheid is uitgesloten. Op basis van deze overwegingen kan rekening worden gehouden met de bijkomende elementen om te bepalen of de schending voldoende gekwalificeerd is, ongeacht of de situatie in de onderhavige zaak wordt aangemerkt als een situatie waarin sprake is van beoordelingsbevoegdheid, maar de aan die bevoegdheid gestelde grenzen zijn overschreden, dan wel als een situatie waarin geen sprake is van beoordelingsbevoegdheid.
92. Bijgevolg ben ik van mening dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 37 en 38 van het bestreden arrest vast te stellen dat het noodzakelijk was om rekening te houden met de bijkomende elementen. Het tweede middel moet derhalve worden afgewezen.
93. Mijns inziens heeft het Gerecht deze aanvullende elementen echter onjuist beoordeeld. Dit brengt mij tot het derde en vierde middel.
C. Derde en vierde middel
94. Zoals hierboven is gezegd (zie punten 41 en 42 van deze conclusie), heeft het Gerecht geoordeeld dat de schending door de Commissie van artikel 10, lid 1, van richtlijn 2010/30 kan worden gerechtvaardigd. Het Gerecht heeft rekening gehouden met de complexiteit van de te regelen situatie en met de problemen bij de uitlegging en toepassing van de relevante bepalingen. Het kwam tot het oordeel dat de Commissie door te opteren voor de lege-stofzaktest en niet voor de gevulde-stofcontainertest van onderdeel 5.9, de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk en ernstig had overschreden.
95. Met het derde en het vierde middel voert Dyson in wezen aan dat het Gerecht niet op wettige wijze tot het oordeel kon komen dat de schending door de Commissie van artikel 10, lid 1, van richtlijn 2010/30 kon worden gerechtvaardigd door uitleggingsproblemen en de complexiteit van de regelgeving. Het was duidelijk dat de toe te passen test energie-efficiëntie „tijdens het gebruik” moest aantonen en dat de regel ertoe strekte consumenten betrouwbare informatie te verstrekken over de energie-efficiëntie van stofzuigers. Het mag dan wel technisch complex zijn om een geschikte wetenschappelijke test te kiezen, maar de regel dat de Commissie geen gebruik mag maken van een test die de prestaties van stofzuigers „tijdens het gebruik” niet kan meten, was dat niet.
96. De Commissie voert in wezen aan dat zij bij de vaststelling van de lege-stofzaktest meende gebruik te maken van een testmethode die het reële gebruik zo dicht mogelijk benaderde en tegelijkertijd betrouwbaar, nauwkeurig en reproduceerbaar was, zodat de eindgebruikers in staat gesteld werden aankoopbeslissingen met meer kennis van zaken te nemen. Zij vond het volstrekt redelijk een zekere voorzichtigheid aan de dag te leggen bij de vaststelling van de testmethoden en hierbij de wetenschappelijke geldigheid van die methoden als beslissende factor te laten meespelen in haar beleidskeuze. Hoewel het Hof en het Gerecht in het kader van de procedure tot nietigverklaring achtereenvolgens hebben geoordeeld dat de Commissie een fout had gemaakt bij haar keuze voor deze benadering (zie punten 27‑33 van deze conclusie), kan haar schending worden gerechtvaardigd en is deze bijgevolg niet voldoende gekwalificeerd.
1. Ontvankelijkheid
97. Ter terechtzitting heeft de Commissie betoogd dat het derde en het vierde middel niet-ontvankelijk zijn, aangezien deze middelen de beoordeling van de feiten door het Gerecht betwisten.
98. Ik ben het niet met de Commissie eens.
99. Volgens de rechtspraak zijn de beoordeling van de feiten en de vraag of zij in het kader van een vordering wegens niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie complex zijn, weliswaar in beginsel een zaak van het Gerecht(74), maar kan het Hof toezicht uitoefenen op de wijze waarop het Gerecht de feiten juridisch heeft gekwalificeerd en op de rechtsgevolgen die het daaraan heeft verbonden om vast te stellen of er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending.(75)
100. Zoals Dyson ter terechtzitting heeft betoogd, strekken het derde en het vierde middel in de onderhavige zaak er niet toe om de feitelijke beoordelingen van het Gerecht te laten heroverwegen, maar betwisten zij in wezen de juridische kwalificatie op basis waarvan het Gerecht heeft beslist dat de Commissie geen voldoende gekwalificeerde schending heeft begaan. Dyson betwist met name de juridische redenering van het Gerecht, volgens dewelke de door de Commissie begane schending ingegeven was door uitleggingsproblemen en de complexiteit van de regelgeving, waardoor het tot het oordeel kwam dat de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk en ernstig had overschreden. Dit is een rechtsvraag die in hogere voorziening vatbaar is voor toetsing door het Hof.
101. Bijgevolg ben ik van oordeel dat het derde en het vierde middel ontvankelijk zijn.
2. Ten gronde
102. Mijns inziens heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de schending door de Commissie van artikel 10, lid 1, van richtlijn 2010/30 kon worden gerechtvaardigd door uitleggingsproblemen of door de complexiteit van de regelgeving.
103. Om te beoordelen of een schending van een regel van het Unierecht kan worden gerechtvaardigd, moet rekening worden gehouden met de omstandigheden zoals die bestonden op het tijdstip van de vaststelling van het besluit waarmee de schending is begaan.(76) Derhalve moet worden beoordeeld of het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de uitleggingsproblemen en de complexiteit van de regelgeving op het tijdstip van de vaststelling van gedelegeerde verordening nr. 665/2013 door de Commissie een rechtvaardiging konden vormen.
104. Mijns inziens kan in de omstandigheden van de onderhavige zaak niet worden aanvaard dat de Commissie, als „goed” bestuursorgaan dat normaal voorzichtig en zorgvuldig te werk is gegaan(77), zich op het standpunt heeft gesteld dat zij een testmethode mocht vaststellen die de consument misleidt over de energie-efficiëntie van stofzuigers, enkel omdat dit de enige testmethode was die destijds beschikbaar was.
105. Ten eerste heeft de Commissie niet gesteld dat het onduidelijk was dat de vast te stellen testmethode de prestaties van stofzuigers „tijdens het gebruik” moest meten. Het probleem was echter dat er in die periode geen wetenschappelijk betrouwbare test met gevulde stofcontainers bestond.(78) De Commissie opteerde daarom voor de lege-stofzaktest.
106. Ter terechtzitting heeft de Commissie verklaard dat, althans in de betrokken periode, nog steeds kon worden aangenomen dat het testen van stofzuigers bij het eerste gebruik (met lege zakken) als testen „tijdens het gebruik” kon worden beschouwd. Het Hof heeft pas later, in zijn vernietigingsarrest, de betekenis van „tijdens het gebruik” uitgelegd: de energieprestaties van stofzuigers moeten worden gemeten in omstandigheden die de reële gebruiksvoorwaarden zo dicht mogelijk benaderen, en waarbij de stofcontainer van de stofzuiger tot een bepaald niveau moet zijn gevuld.(79)
107. Is een dergelijke rechtvaardiging aanvaardbaar?
108. Als alleen wordt uitgegaan van een zuiver tekstuele uitlegging en alleen wordt gekeken naar de woorden „tijdens het gebruik”, zou inderdaad kunnen worden geconcludeerd dat het eerste gebruik hier ook onder valt.
109. Zoals de Commissie ook ter terechtzitting heeft verklaard, was zij in de betrokken periode echter wel op de hoogte van een daling van de energieprestaties bij stofzuigers met stofzak. Zoals Dyson heeft aangegeven, blijkt dit met name uit het deskundigenverslag van de Commissie(80) en uit de informatie die de consumentenorganisaties(81) en Dyson zelf(82) hebben verstrekt tijdens de raadplegingen van de belanghebbenden die tot de vaststelling van gedelegeerde verordening nr. 665/2013 hebben geleid.
110. De Commissie wist in de betrokken periode dus dat de lege-stofzaktest niet kon voldoen aan de doelstelling van richtlijn 2010/30 om consumenten te informeren over de energie-efficiëntie van stofzuigers en hen in staat te stellen efficiëntere producten te kopen. De Commissie kon juist niet onkundig zijn van het feit dat een dergelijke test misleidend is voor de consument.
111. Geen enkel goed bestuursorgaan zou voorbij mogen gaan aan het doel van de wettelijke bepalingen die het uitvoert. Op basis van de informatie die de Commissie had, kon zij de zinsnede „tijdens het gebruik”, bij de uitlegging ervan in het kader van de doelstellingen van richtlijn 2010/30, niet aldus hebben opgevat dat tests met een lege stofzak waren toegestaan.
112. Mijns inziens kan het feit dat het Parlement noch de Raad in de betreffende periode bezwaar heeft gemaakt tegen gedelegeerde verordening nr. 665/2013, zoals zij krachtens artikel 12 van richtlijn 2010/30 hadden kunnen doen, niet worden gebruikt als bewijs dat er een onduidelijk mandaat zou zijn gegeven.
113. Ik vind dan ook niet dat uitleggingsproblemen de door de Commissie begane schending kunnen rechtvaardigen.
114. Wat de complexiteit van de regelgeving betreft, heeft de Commissie uitgelegd dat zij een de noodzaak om een testmethode toe te passen die de reële gebruiksomstandigheden weergeeft en het vereiste dat die methode wetenschappelijk nauwkeurig en betrouwbaar moet zijn tegen elkaar moest afwegen. De Commissie mocht bij die afweging echter geen rekening houden met een test die de consument misleidende resultaten gaf. De conclusie dat de lege-stofzaktest uitgesloten was stond los van complexe regelgeving.
115. Dit volstaat om te concluderen dat het in de betreffende periode, ondanks eventuele technische moeilijkheden om de juiste test te bepalen, duidelijk was dat de Commissie geen gebruik kon maken van net die test. Het is dan ook moeilijk te begrijpen dat de Commissie, handelend als goed bestuursorgaan, verschoond zou worden van het feit dat zij dat niet heeft ingezien.
116. Ten slotte heeft de Commissie aangevoerd dat zij krachtens artikel 11, lid 1, van richtlijn 2010/30 binnen een termijn van vijf jaar een gedelegeerde verordening moest vaststellen. Zij was dus terecht van mening dat het beter was de lege-stofzaktest vast te stellen dan helemaal geen test.
117. In antwoord op dit argument moet ik er allereerst op wijzen dat de Commissie de vijfjarige periode van artikel 11, lid 1, van richtlijn 2010/30 onjuist heeft begrepen. Deze bepaling legde geen uiterste datum op waarop de Commissie koste wat het kost een testmethode moest vaststellen, maar stelde alleen een aanvankelijke periode van bevoegdheidsdelegatie vast na afloop waarvan de Commissie verslag moest uitbrengen. Die periode zou automatisch met nog eens vijf jaar worden verlengd indien het Parlement of de Raad de bevoegdheidsdelegatie niet zou intrekken. Maar zelfs als het verstrijken van de vijfjarige periode als een uiterste datum voor de Commissie zou worden aangemerkt, kan dit niet de keuze rechtvaardigen voor een test die niet in overeenstemming was met de bevoegdheidsdelegatie, aangezien hij misleidend was voor de consument.
118. Kortom, indien de vordering van Dyson op de juiste manier wordt aangemerkt (zie mijn analyse van het eerste middel van de hogere voorziening) in die zin dat de Commissie een voldoende gekwalificeerde schending zou hebben begaan door de lege-stofzaktest vast te stellen, is het vrij duidelijk dat noch de uitleggingsproblemen, noch de complexiteit van de regelgeving kunnen rechtvaardigen waarom de Commissie voor die test heeft gekozen.
119. Bijgevolg ben ik van oordeel dat het derde en het vierde middel gegrond zijn en dat de Commissie een voldoende gekwalificeerde schending van artikel 10, lid 1, van richtlijn 2010/30 heeft begaan.
D. Vijfde, zesde en zevende middel
120. Met de drie overige middelen verwijt Dyson het Gerecht blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de schending door de Commissie onvoldoende gekwalificeerd was ten opzichte van de beweerde schendingen van het beginsel van gelijke behandeling (vijfde middel), het beginsel van behoorlijk bestuur en de zorgvuldigheidsplicht (zesde middel) en beginsel van vrije uitoefening van een beroepsactiviteit (zevende middel).
121. Zoals in punt 43 van deze conclusie is aangegeven, is het Gerecht uitgegaan van zijn redenering ten aanzien van de gestelde schending van artikel 10, lid 1, van richtlijn 2010/10, waarmee het heeft geoordeeld dat geen sprake was van voldoende gekwalificeerde schending met betrekking tot de andere gestelde schendingen van het Unierecht. Aangezien ik in mijn analyse van het eerste, net derde en het vierde middel al heb overwogen dat het Gerecht Dysons vordering onjuist heeft opgevat en blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de schending voor de Commissie van artikel 10, lid 1, van richtlijn 2010/30 onvoldoende was gekwalificeerd, zijn ook de conclusies van het Gerecht over de vraag of de andere gestelde schendingen van het Unierecht voldoende zijn gekwalificeerd, om dezelfde redenen gebrekkig.
122. Om deze reden ben ik van oordeel dat het vijfde, het zesde en het zevende middel gegrond zijn.
IV. Conclusie
123. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
– het eerste, het derde, het vierde, het vijfde, het zesde en het zevende middel gegrond te verklaren;
– het arrest van het Gerecht van 8 december 2021, Dyson e.a./Commissie (T‑127/19, EU:T:2021:870), te vernietigen;
– te oordelen dat de Commissie een voldoende gekwalificeerde schending heeft begaan van artikel 10, lid 1, van richtlijn 2010/30/EU van het Europees Parlement en de Raad van 10 mei 2010 betreffende de vermelding van het energieverbruik en het verbruik van andere hulpbronnen op de etikettering en in de standaardproductinformatie van energiegerelateerde producten;
– de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht;
– de beslissing omtrent de kosten aan te houden.