OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 6 lipca 2023 r.(1)
Sprawa C‑122/22 P
Dyson Ltd,
Dyson Technology Ltd,
Dyson Operations Pte Ltd,
Dyson Manufacturing Sdn Bhd,
Dyson Spain, SLU,
Dyson Austria GmbH,
Dyson sp. z o.o.,
Dyson Ireland Ltd,
Dyson GmbH,
Dyson SAS,
Dyson Srl,
Dyson Sweden AB,
Dyson Denmark ApS,
Dyson Finland Oy,
Dyson BV
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Energia – Dyrektywa 2010/30/UE – Wskazania poprzez etykietowanie oraz standardowe informacje o produkcie zużycia energii oraz innych zasobów przez produkty związane z energią – Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 665/2013 – Etykietowanie energetyczne odkurzaczy – Metoda testowania – Odpowiedzialność pozaumowna Unii – Wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii
I. Wprowadzenie
1. Niniejsza sprawa stanowi ostatni rozdział sagi sądowej dotyczącej sporu między producentem odkurzaczy, spółką Dyson Ltd, i pozostałymi wnoszącymi odwołanie, którzy należą do tej samej grupy przedsiębiorstw (których będę zbiorczo nazywać „Dysonem”), a Komisją Europejską w przedmiocie metod testowania na potrzeby etykietowania energetycznego odkurzaczy na podstawie prawa Unii(2).
2. Dotyczy ona odwołania wniesionego przez Dysona od wyroku Sądu z dnia 8 grudnia 2021 r., Dyson i in./Komisja (T‑127/19, EU:T:2021:870, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”).
3. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę Dysona dotyczącą odpowiedzialności pozaumownej Unii Europejskiej, wniesioną na podstawie art. 268 i art. 340 akapit drugi TFUE. Dyson twierdził, że poniósł szkodę w wyniku przyjęcia przez Komisję rozporządzenia delegowanego (UE) nr 665/2013 dotyczącego etykietowania energetycznego odkurzaczy(3). Sąd stwierdził, że przesłanka dotycząca wystąpienia wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii nie została spełniona.
4. Przedmiotowa sprawa dotyczy zatem pojęcia wystarczająco istotnego naruszenia, które stanowi przesłankę odpowiedzialności, jaką ponoszą Unia i państwa członkowskie za szkody wynikające z naruszenia prawa Unii. Zadaniem Trybunału będzie wyjaśnienie metody oceny wagi naruszenia. Mówiąc ściślej, w sprawie tej pojawiają się następujące ważne pytania: Czy rzeczywiście ma znaczenie to, czy dana instytucja Unii (w niniejszej sprawie – Komisja) dysponowała uprawnieniami dyskrecjonalnymi do działania we właściwej dziedzinie, czy też pozostawiono jej bardzo ograniczone uprawnienia dyskrecjonalne w tym względzie albo nie pozostawiono ich wcale? W jaki sposób można ustalić, czy ta instytucja Unii dysponowała uprawnieniami dyskrecjonalnymi? W jaki sposób Trybunał powinien wykorzystać elementy określone w orzecznictwie, które umożliwiłyby usprawiedliwienie omawianego naruszenia?
II. Kontekst
A. Kontekst sprawy w skrócie
5. Zanim szczegółowo omówię złożony kontekst niniejszej sprawy, warto poczynić krótkie wprowadzenie. W rozporządzeniu delegowanym nr 665/2013 Komisja określiła między innymi metodę badania efektywności energetycznej odkurzaczy, która jest niezbędna do przyznania etykiety efektywności energetycznej takim urządzeniom. Wybrana metoda bazowała na testowaniu odkurzaczy na początku ich pierwszego użycia, gdy ich zbiorniki dopiero zaczynają wypełniać się kurzem. Metodę tę będę dalej nazywała „testem przy pustym zbiorniku”.
6. W sprawie Dyson/Komisja(4) Dyson wniósł do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności, w której podniósł, że metoda ta nie wykazuje efektywności energetycznej odkurzaczy „podczas użytkowania”, co jest wymagane na gruncie uregulowania podstawowego (dyrektywa 2010/30/UE(5)) uzupełnionego rozporządzeniem delegowanym nr 665/2013. Po uchyleniu przez Trybunał początkowego wyroku Sądu w postępowaniu odwoławczym(6) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd ten ostatni stwierdził nieważność rozporządzenia delegowanego nr 665/2013(7). Sąd uznał, że test przy pustym zbiorniku nie może wykazać efektywności energetycznej odkurzaczy „podczas użytkowania”. Aby tego dokonać, konieczne jest wypełnienie zbiorników do określonego poziomu.
7. Ponadto należy wyjaśnić powody, dla których Dyson był zainteresowany zakwestionowaniem testu przy pustym zbiorniku. Dyson produkuje i sprzedaje odkurzacze cyklonowe lub bezworkowe(8). W odróżnieniu od konwencjonalnych odkurzaczy workowych(9), które w celu wciągnięcia kurzu i brudu z podłogi do worka jednorazowego wytwarzają siłę ssącą, odkurzacze bezworkowe, jak sugeruje ich nazwa, nie korzystają z worków. Odkurzacz cyklonowy do oddzielania pyłu i zanieczyszczeń od powietrza wykorzystuje siłę odśrodkową, dzięki czemu nie ma potrzeby stosowania worków jednorazowych.
8. To rozróżnienie jest ważne w odniesieniu do metod testowania wydajności energetycznej odkurzaczy, które to metody stanowią sedno przedmiotowej sprawy. Jak rozumiem, problem jest następujący: odkurzacz workowy wykorzystuje ssanie do zbierania kurzu, co wpływa na jego wydajność; jeżeli worek lub zbiornik jest pusty, powietrze stosunkowo łatwo przepływa przez filtr urządzenia i szczeliny worka, dzięki czemu utrzymywana jest siła ssąca; jednak w miarę użytkowania worek i filtr odkurzacza ulegają zatkaniu kurzem, a przepływ powietrza zmniejsza się. W rezultacie siła ssania odkurzacza, skuteczność odkurzania i efektywność energetyczna obniżają się, ponieważ odkurzacz zużywa więcej energii w celu przezwyciężenia zatkania i zrekompensowania utraty siły ssącej. Tymczasem odkurzacze cyklonowe nie są wyposażone w worki, dzięki czemu nie dochodzi do zatykania. Mogą utrzymać siłę ssania niezależnie od tego, czy zbiornik jest napełniony. Innymi słowy, odkurzacze cyklonowe działają równie wydajnie niezależnie od tego, czy są pełne, czy puste. Powyższa okoliczność nie została zakwestionowana przez strony niniejszego postępowania.
9. Mówiąc w skrócie, problem sprowadza się w istocie do tego, że jak w niniejszej sprawie podnosi Dyson, testowanie przy pustym zbiorniku pokazuje maksymalną możliwą wydajność odkurzacza w zakresie zbierania kurzu, nie ujawniając tym samym tego, że w przypadku większości tradycyjnych odkurzaczy workowych po użyciu odkurzacza przez konsumenta dochodzi do zatykania worka i utraty siły ssącej. W związku z powyższym skuteczność odkurzania i zużycie energii odkurzaczy będą różne w zależności od tego, czy test wykonywany będzie z użyciem pustego, czy też wypełnionego worka.
10. Pomimo tego, że po wydaniu wyroku Sądu w przedmiocie stwierdzenia nieważności test przy pustym zbiorniku nie był już stosowany jako podstawa etykietowania energetycznego, Dyson uznał, że poniósł szkodę w okresie, w którym rozporządzenie delegowane nr 665/2013 obowiązywało, czyli przed stwierdzeniem jego nieważności. Dyson skierował zatem do Sądu skargę o odszkodowanie.
11. Przed omówieniem postępowań, które toczyły się przed Sądem (D) i Trybunałem (E), wyjaśnię, w zakresie niezbędnym do analizy roszczeń Dysona, przepisy mające znaczenie dla niniejszej sprawy (B), wraz z wcześniejszymi wyrokami Trybunału i Sądu wydanymi w ramach tej sądowej sagi (C).
B. Etykietowanie energetyczne w Unii i rozporządzenie delegowane nr 665/2013
1. Przegląd przepisów unijnych dotyczących etykietowania energetycznego i ekoprojektu
12. Ogólnie rzecz biorąc, przepisy unijne dotyczące etykietowania energetycznego służą dostarczaniu konsumentom informacji na temat zużycia energii i efektywności środowiskowej produktów, które to informacje mają im pomóc w podejmowaniu świadomych decyzji. Przepisy te stosowane są równolegle z unijnymi przepisami dotyczącymi ekoprojektu(10), które określają minimalne wymogi w zakresie efektywności energetycznej w odniesieniu do projektowania produktów w celu poprawy ich efektywności środowiskowej. Przepisy unijne dotyczące etykietowania energetycznego i ekoprojektu łącznie przyczyniają się do osiągnięcia celu Unii, jakim jest zapobieganie zmianom klimatu i łagodzenie ich skutków(11). Szacuje się, że przepisy te przynoszą konsumentom oszczędności przekraczające 250 miliardów euro rocznie(12).
13. Unijne przepisy dotyczące etykietowania energetycznego i ekoprojektu obowiązują obecnie w odniesieniu do wielu produktów(13), takich jak telewizory, zmywarki do naczyń, piekarniki, lodówki, pralki i suszarki bębnowe. Unijne etykiety energetyczne dostarczają konsumentom informacji na temat efektywności energetycznej danego produktu, wykorzystując porównawczą skalę kolorów od A (najbardziej efektywny) do G (najmniej efektywny). Ocenia się, że około 85 % konsumentów rozpoznaje unijną etykietę energetyczną i wykorzystuje ją przy podejmowaniu decyzji zakupowych(14).
2. Ramy legislacyjne dyrektywy 2010/30 i rozporządzenia delegowanego nr 665/2013
14. Unijne etykietowanie energetyczne ma swoje początki w dyrektywie 79/530/EWG(15), która została następnie zastąpiona dyrektywą 92/75/EWG(16). Odkurzacze zostały jednak włączone w ten system dopiero prawie 20 lat później, wraz z przyjęciem dyrektywy 2010/30.
15. Jak wskazano w art. 1 ust. 1 dyrektywy 2010/30, ustanawia ona ramy dla harmonizacji krajowych przepisów dotyczących informacji dla użytkownika końcowego, w szczególności w formie etykiet oraz standardowych informacji o produkcie, dotyczącej zużycia energii i w miarę potrzeb innych podstawowych zasobów podczas użytkowania, umożliwiając tym samym użytkownikom końcowym wybór bardziej efektywnych produktów(17).
16. Dyrektywa 2010/30 dotyczy etykietowania energetycznego, które ma odzwierciedlać zużycie energii podczas użytkowania produktów, o czym świadczy fakt, że określenie „podczas użytkowania” występuje w tej dyrektywie 15 razy(18). Kwestia ta była bowiem omawiana w trakcie procesu decyzyjnego prowadzącego do przyjęcia tej dyrektywy(19), a Komisja w swoim wniosku w sprawie tej dyrektywy wprowadziła odpowiednie sformułowania w kilku przepisach(20).
17. W kontekście niniejszej sprawy należy zaznaczyć, że dyrektywa 2010/30 ustanowiła w odpowiednim czasie ogólne ramy, określając cele polityki oraz role i obowiązki między innymi Komisji, państw członkowskich, producentów i handlowców. Zgodnie z art. 10 tej dyrektywy Komisja została uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych (w rozumieniu art. 290 TFUE) określających wymogi dotyczące etykietowania energetycznego dla określonych grup produktów, w tym odkurzaczy.
18. Artykuł 10 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2010/30 ma następujące brzmienie:
„Przepisy zawarte w aktach delegowanych dotyczące informacji podawanej na etykiecie i w karcie w odniesieniu do zużycia energii i innych podstawowych zasobów podczas użytkowania umożliwiają użytkownikowi końcowemu dokonywanie bardziej świadomych decyzji dotyczących zakupu oraz umożliwiają organom nadzoru rynku sprawdzenie, czy produkty odpowiadają podanym informacjom”(21).
19. Dyrektywa 2010/30 została następnie zastąpiona rozporządzeniem (UE) 2017/1369(22). Rozporządzenie to zasadniczo zachowuje ten sam zakres stosowania co dyrektywa 2010/30, natomiast zmienia i poprawia niektóre z jej przepisów w celu doprecyzowania i aktualizacji ich treści z uwzględnieniem postępu technologicznego, jaki poczyniono w ostatnich latach w zakresie efektywności energetycznej produktów(23). W rozporządzeniu tym podkreślono, że metody testowania powinny odzwierciedlać rzeczywiste użytkowanie(24).
20. W przeciwieństwie do innych produktów, do momentu przyjęcia dyrektywy 2010/30 odkurzacze nie podlegały unijnym przepisom dotyczącym etykietowania energetycznego. Do czasu przyjęcia dyrektywy 2009/125/WE(25) nie były też objęte zakresem unijnych norm dotyczących ekoprojektu, a na podstawie kompleksowej oceny skutków zdecydowano, że Komisja przyjmie odpowiednie regulacje jednocześnie w obu tych dziedzinach(26).
21. W rozporządzeniu delegowanym nr 665/2013 ustanowiono wymogi dotyczące etykietowania większości standardowych typów odkurzaczy(27). Zobowiązało ono dostawców i dystrybutorów do spełnienia wymogów w zakresie etykietowania w odniesieniu do odkurzaczy ze skutkiem od dnia 1 września 2014 r.(28). Informacje, jakie miały być zamieszczane na etykietach, musiały być uzyskane przy zastosowaniu rzetelnych, dokładnych i odtwarzalnych metod testowania zgodnie z załącznikiem VI do rozporządzenia delegowanego nr 665/2013(29). Punkt 1 tego załącznika odsyłał w tym celu do norm zharmonizowanych opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
22. W związku z tym Komisja opublikowała odniesienia do normy EN 60312-1:2013 Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego Elektrotechniki (Cenelec) (zwanej dalej „normą Cenelec”), która dotyczy metod pomiaru efektywności odkurzaczy przeznaczonych do użytku domowego. Nie uwzględniono jednak sekcji 5.9 normy Cenelec, która dotyczy metody testowania z napełnionym zbiornikiem(30). Będę dalej nazywała tę metodę „testem przy napełnionym zbiorniku, o którym mowa w sekcji 5.9”.
23. Wyłączenie to spowodowało, że w zakresie stosowania załącznika VI do rozporządzenia delegowanego nr 665/2013 norma zharmonizowana dotycząca obliczania rocznego zużycia energii przez odkurzacze opierała się na metodzie testowania obejmującej użycie pustego zbiornika (zgodnie z sekcją 4.5 i 5.3 normy Cenelec), a nie na metodzie testowania obejmującej użycie napełnionego zbiornika (zgodnie z sekcją 5.9 normy Cenelec).
24. Tym samym do pomiaru efektywności energetycznej odkurzaczy na podstawie rozporządzenia delegowanego nr 665/2013 wykorzystywany mógł być jedynie test przy pustym zbiorniku(31).
C. Okoliczności faktyczne, które doprowadziły do postępowania przed Sądem
1. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozporządzenia delegowanego nr 665/2013
25. W dniu 7 października 2013 r. spółka Dyson Ltd wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia delegowanego nr 665/2013 na podstawie art. 263 TFUE. Na poparcie tej skargi Dyson podniósł trzy zarzuty, oparte kolejno na braku kompetencji Komisji, na braku uzasadnienia spornego rozporządzenia i na naruszeniu zasady równego traktowania.
26. Wyrokiem z dnia 11 listopada 2015 r., Dyson/Komisja (T‑544/13, EU:T:2015:836), Sąd oddalił tę skargę, uznając podniesione zarzuty za bezzasadne. Dyson wniósł odwołanie od tego wyroku.
27. Wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., Dyson/Komisja (C‑44/16 P, EU:C:2017:357, zwanym dalej „wyrokiem Trybunału stwierdzającym nieważność”), Trybunał uchylił wspomniany wyrok w zakresie, w jakim Sąd oddalił podniesione przez Komisję zarzuty braku kompetencji i naruszenia zasady równego traktowania.
28. Trybunał przede wszystkim uznał, że wymóg wynikający z art. 1 i art. 10 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2010/30, zgodnie z którym dostarczane konsumentom informacje winny odzwierciedlać zużycie energii w trakcie używania urządzenia, stanowi istotny element tej dyrektywy(32) w rozumieniu art. 290 TFUE. W związku z tym powinien być ustanowiony w drodze uregulowania podstawowego i nie podlega delegacji. Ponadto Trybunał orzekł, że wbrew temu, co stwierdził Sąd, rozumienie zawartego w art. 10 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2010/30 wyrażenia „podczas użytkowania”, jako odnoszącego się do rzeczywistych warunków użytkowania, nie stanowi „zbyt szerokiej interpretacji” tego przepisu, lecz samą istotę zawartego w nim objaśnienia(33).
29. W konsekwencji Trybunał orzekł w pkt 68 swojego wyroku, że „aby nie doszło do pominięcia przez Komisję istotnego elementu dyrektywy 2010/30”, Komisja „miała obowiązek przyjąć w ramach [rozporządzenia delegowanego nr 665/2013] taką metodę obliczania, która pozwoliłaby jej na zmierzenie wydajności energetycznej odkurzaczy w okolicznościach możliwie jak najbardziej zbliżonych do rzeczywistych warunków użytkowania, co wiąże się z wymogiem, aby zbiornik odkurzacza był wypełniony do określonego poziomu, przy czym jednak należy wziąć pod uwagę wymogi związane z uzasadnieniem naukowym uzyskanych wyników oraz z dostarczanymi konsumentom informacjami, o których jest w szczególności mowa w motywie 5 i art. 5 lit. b) tej dyrektywy”(34).
30. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., Dyson/Komisja (T‑544/13 RENV, EU:T:2018:761, zwanym dalej „wyrokiem Sądu w przedmiocie stwierdzenia nieważności w sprawie przekazanej do ponownego rozpoznania”), Sąd stwierdził nieważność rozporządzenia delegowanego nr 665/2013.
31. W tym wyroku(35) Sąd uznał, że – jak wynika z pkt 68 wyroku Trybunału stwierdzającego nieważność – aby metoda przyjęta przez Komisję była zgodna z istotnymi elementami dyrektywy 2010/30, muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, aby zmierzyć wydajność energetyczną odkurzaczy w warunkach możliwie jak najbardziej zbliżonych do rzeczywistych warunków użytkowania, zbiornik odkurzacza musi być wypełniony do określonego poziomu. Po drugie, przyjęta metoda musi spełniać określone wymogi związane ze uzasadnieniem naukowym uzyskanych wyników oraz z dostarczanymi konsumentom informacjami. Z art. 7 rozporządzenia delegowanego nr 665/2013 oraz z całości akt sprawy wynikało, że Komisja przyjęła metodę obliczania wydajności energetycznej odkurzaczy opartą na wykorzystaniu pustego zbiornika. W związku z tym pierwsza przesłanka nie została spełniona, co wystarczyło, aby Sąd stwierdził, że Komisja nie uwzględniła istotnego elementu dyrektywy 2010/30, bez konieczności rozstrzygania, czy metoda ta spełnia drugą przesłankę.
32. Ponadto Sąd wskazał, że jeżeli żadna z metod obliczania dokonywanego przy zbiorniku napełnionym do pewnego poziomu nie spełniała wymogów związanych z uzasadnieniem naukowym uzyskanych wyników i rzetelnością informacji dostarczanych konsumentom, Komisja miała możliwość skorzystania z przysługującego jej prawa inicjatywy ustawodawczej w celu zaproponowania zmiany dyrektywy 2010/30(36).
33. Sąd stwierdził tym samym nieważność rozporządzenia delegowanego nr 665/2013 w całości, uznając za zbędne orzekanie w przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania(37).
2. Postępowanie prejudycjalne dotyczące wykładni rozporządzenia delegowanego nr 665/2013
34. W międzyczasie wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., Dyson (C‑632/16, EU:C:2018:599), Trybunał wydał orzeczenie w trybie prejudycjalnym, udzielając odpowiedzi na skierowane przez jeden z sądów belgijskich pytania dotyczące wykładni rozporządzenia delegowanego nr 665/2013, a także dyrektywy 2005/29/WE w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów(38). Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w ramach sporu między spółkami Dyson Ltd i Dyson BV a BSH Home Appliances NV (zwanym dalej „BSH”), dotyczącego pewnej liczby etykiet opisujących zużycie energii przez konwencjonalne (workowe) odkurzacze sprzedawane przez BSH pod markami Siemens i Bosch, w tym unijnej etykiety energetycznej, której stosowanie jest wymagane przez rozporządzenie delegowane nr 665/2013. Dyson Ltd i Dyson BV podnosiły w szczególności, że używanie tych etykiet przez BSH bez sprecyzowania, że odzwierciedlają one wyniki testów przeprowadzonych z pustym zbiornikiem, stanowi nieuczciwą praktykę handlową mogącą wprowadzać konsumentów w błąd.
35. W tym wyroku(39) Sąd orzekł między innymi, że dyrektywę 2010/30 i rozporządzenie delegowane nr 665/2013 należy interpretować jako skutkujące brakiem możliwości dodania do unijnej etykiety energetycznej jakichkolwiek informacji dotyczących warunków, w jakich mierzona była efektywność energetyczna odkurzaczy.
D. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
36. W dniu 21 lutego 2019 r. Dyson wniósł do Sądu skargę o odszkodowanie, powołując się na odpowiedzialność pozaumowną Unii Europejskiej na podstawie art. 268 i art. 340 akapit drugi TFUE.
37. Dyson domagał się zapłaty kwoty 176,1 mln EUR wraz z odsetkami albo, tytułem żądania ewentualnego, kwoty 127,1 mln EUR wraz z odsetkami oraz zasądzenia od Komisji zwrotu kosztów postępowania. Komisja wniosła natomiast o oddalenie skargi i o obciążenie Dysona kosztami postępowania.
38. W zaskarżonym wyroku Sąd orzekł, że Dyson nie dowiódł spełnienia jednej z głównych przesłanek powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii, a mianowicie nie wykazał istnienia wystarczająco istotnego naruszenia w odniesieniu do czterech zarzucanych Komisji naruszeń prawa Unii. W konsekwencji Sąd oddalił skargę.
39. Przede wszystkim w odniesieniu do naruszenia art. 10 ust. 1 dyrektywy 2010/30 Sąd stwierdził, że Komisja nie dysponowała uprawnieniami dyskrecjonalnymi umożliwiającymi jej przekroczenie uprawnień przyznanych jej na mocy dyrektywy 2010/30 (pkt 36 zaskarżonego wyroku). Niemniej jednak Sąd stwierdził, że brak uprawnień dyskrecjonalnych nie wystarczy do stwierdzenia wystarczająco istotnego naruszenia i że konieczne jest uwzględnienie niektórych innych czynników wskazanych w orzecznictwie (pkt 37 i 38 zaskarżonego wyroku).
40. Sąd orzekł, że biorąc pod uwagę wyrok Trybunału stwierdzający nieważność i wyrok Sądu w przedmiocie stwierdzenia nieważności w sprawie przekazanej do ponownego rozpoznania, zastosowanie art. 10 ust. 1 dyrektywy 2010/30 do szczególnego przypadku odkurzaczy powodowało pewne rozbieżności w ocenie, wskazujące na trudności interpretacyjne dotyczące jasności i precyzji tego przepisu oraz bardziej ogólnie całości dyrektywy 2010/30 (pkt 40–45 zaskarżonego wyroku).
41. Wypowiadając się w kwestii złożoności sytuacji podlegającej uregulowaniu oraz tego, czy popełniony błąd był nieusprawiedliwiony lub umyślny, Sąd stwierdził również, że Komisja miała prawo uznać, nie naruszając w sposób oczywisty i poważny granic przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, że test przy napełnionym zbiorniku, o którym mowa w sekcji 5.9, nie był w stanie zagwarantować uzasadnienia naukowego i dokładności informacji dostarczanych konsumentom, i zamiast niego wybrać naukowo wiarygodny test przy pustym zbiorniku. Sąd zauważył ponadto, że art. 11 ust. 1 dyrektywy 2010/30 ograniczył okres delegowania uprawnień Komisji do pięciu lat, w związku z czym Komisja nie mogła odroczyć przyjęcia przepisów dotyczących etykietowania energetycznego do czasu przyjęcia przez Cenelec metody testowania przy napełnionym zbiorniku. Ponadto ani Parlament Europejski, ani Rada nie sprzeciwiły się przyjęciu rozporządzenia delegowanego nr 665/2013. Zdaniem Sądu okoliczności te potwierdzają, że naruszenie przez Komisję art. 10 ust. 1 dyrektywy 2010/30 można uznać za usprawiedliwione (pkt 94–97 zaskarżonego wyroku).
42. Sąd doszedł do wniosku, że ze względu na te czynniki i techniczną złożoność problemów, które należy rozwiązać, oraz z uwagi na trudności w stosowaniu i wykładni odpowiednich tekstów organ administracyjny działający ze zwykłą ostrożnością i starannością mógłby uznać, że naraziłby się na ryzyko, decydując się na zastosowanie metody testowania przy napełnionym zbiorniku w miejsce metody testowania przy pustym zbiorniku. W związku z tym Komisja zachowała się w sposób, jakiego można oczekiwać od takiego organu administracyjnego, i nie naruszyła w sposób oczywisty i poważny granic przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych (pkt 97 zaskarżonego wyroku).
43. Ponadto, opierając się na tych ustaleniach, Sąd stwierdził, że wybierając test przy pustym zbiorniku, Komisja nie naruszyła w sposób oczywisty i poważny granic przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, ani też nie dopuściła się zarzuconego jej wystarczająco istotnego naruszenia zasad prawa Unii w odniesieniu do trzech pozostałych zasad, a mianowicie zasady równego traktowania (pkt 105–112 zaskarżonego wyroku), zasady dobrej administracji i obowiązku staranności (pkt 116–119 zaskarżonego wyroku) oraz prawa do prowadzenia działalności gospodarczej (pkt 123–131 zaskarżonego wyroku).
E. Postępowanie przed Trybunałem
44. W odwołaniu złożonym w dniu 18 lutego 2022 r. Dyson wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, o orzeczenie, że Komisja dopuściła się wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii, oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd. Dyson zwraca się również do Trybunału o obciążenie Komisji kosztami postępowania.
45. W odpowiedzi na odwołanie złożonej w dniu 22 czerwca 2022 r. Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie Dysona kosztami postępowania.
46. Dyson i Komisja złożyły również replikę (w dniu 22 sierpnia 2022 r.) i duplikę (w dniu 30 września 2022 r.).
47. W dniu 20 kwietnia 2023 r. odbyła się rozprawa, podczas której Dyson i Komisja ustnie przedstawiły swoje stanowiska.
III. Analiza
48. Na poparcie odwołania Dyson podnosi siedem zarzutów. Cztery pierwsze zarzuty dotyczą podnoszonego przez Komisję naruszenia art. 10 ust. 1 dyrektywy 2010/30, przy czym zarzut pierwszy dotyczy błędnej kwalifikacji zarzutów podniesionych przez Dysona, a zarzuty drugi, trzeci i czwarty dotyczą błędnego zastosowania kryterium prawnego wystarczająco istotnego naruszenia: zarzut drugi dotyczy błędnego zastosowania metody oceny wagi naruszenia w związku z brakiem uprawnień dyskrecjonalnych Komisji, zarzut trzeci dotyczy błędnej oceny kryterium prawnego wystarczająco istotnego naruszenia w odniesieniu do trudności interpretacyjnych oraz jasności i precyzji naruszonego przepisu, a zarzut czwarty dotyczy błędnej oceny tego kryterium prawnego w odniesieniu do złożoności regulacyjnej. Zarzuty piąty, szósty i siódmy odwołania dotyczą błędnego zastosowania kryterium prawnego wystarczająco istotnego naruszenia w związku z zarzucanym naruszeniem – odpowiednio – zasady równego traktowania, zasady dobrej administracji oraz prawa do prowadzenia działalności gospodarczej.
49. Na wstępie odniosę się do zarzutu pierwszego odwołania. Moim zdaniem pozostała część oceny zależy od ustalenia, na czym dokładnie polegało naruszenie, którego zdaniem Dysona miała dopuścić się Komisja. Od tego ustalenia uzależniona jest bowiem odpowiedź na pytanie, czy Sąd naruszył prawo, rozstrzygając kwestię, czy naruszenie to było wystarczająco istotne. Jako że jestem zdania, iż Sąd przeinaczył zarzut Dysona, wiele z argumentów przedstawionych przezeń na poparcie tezy, że naruszenie nie było wystarczająco istotne, jest bez znaczenia. Ocenię jednak pozostałe sześć zarzutów odwołania, dotyczących błędnego zastosowania metody oceny wagi naruszenia.
A. W przedmiocie zarzutu pierwszego odwołania
50. W zarzucie pierwszym odwołania Dyson podnosi zasadniczo, że Sąd przeinaczył jego twierdzenie. W pkt 52–82 zaskarżonego wyroku Sąd błędnie odniósł się do kwestii, czy Komisja była uprawniona do odrzucenia testu przy napełnionym zbiorniku, o którym mowa w sekcji 5.9, podczas gdy Dyson podnosił, że Komisja dopuściła się wystarczająco istotnego naruszenia, dopuszczając test przy pustym zbiorniku(40).
51. Prawdą jest, że w zaskarżonym wyroku Sąd poświęcił wiele uwagi ocenie, czy Komisja mogła odrzucić test przy napełnionym zbiorniku, o którym mowa w sekcji 5.9. Ocena ta jest istotna tylko wówczas, gdy należy odnieść się do twierdzenia, że Komisja niesłusznie odrzuciła tę metodę. Jednakże Dyson tego nie zarzucał. Zarzut Dysona dotyczył nie tego, że Komisja niesłusznie wykluczyła jedną z możliwych metod testowania przy napełnionym zbiorniku. Dyson twierdził bowiem, że Komisja dopuściła się wystarczająco istotnego naruszenia, wybierając test przy pustym zbiorniku.
52. Jest to istotne rozróżnienie, ponieważ określa, jak szerokie są uprawnienia dyskrecjonalne, którymi dysponuje Komisja, co z kolei ma zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia pozostałych zarzutów Dysona przedstawionych przed Sądem. Dyson nie kwestionuje, że przysługujące Komisji uprawnienia dyskrecjonalne obejmują wybór rodzaju metody testowania przy napełnionym zbiorniku. Dyson podnosił jednak, że wybór testu przy pustym zbiorniku nie wchodzi w zakres uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych Komisji na mocy uregulowania podstawowego.
53. Komisja twierdzi, że z prawnego punktu widzenia istotne było dokonanie przez Sąd oceny, czy jedyna alternatywna metoda testowania, uznana i dostępna w momencie przyjęcia rozporządzenia delegowanego nr 665/2013, a mianowicie test przy napełnionym zbiorniku, o którym mowa w sekcji 5.9, była rzetelna z naukowego punktu widzenia. Kiedy opracowywano to rozporządzenie, Komisja w ramach przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do kompleksowego kształtowania polityki mogła wybierać wyłącznie między metodą testowania przy pustym zbiorniku a metodą testowania przy częściowo napełnionym zbiorniku; żadna metoda testowania przy częściowo napełnionym zbiorniku, w tym test przy napełnionym zbiorniku, o którym mowa w sekcji 5.9, nie była naukowo rzetelna. Komisja twierdzi zatem, że przyjęcie przez nią metody testowania, która była wówczas jedyną rzetelną pod względem naukowym metodą, a mianowicie testu przy pustym zbiorniku, może być usprawiedliwione.
54. Nie mogę się zgodzić z Komisją. Niedostępność możliwej do zastosowania z naukowego punktu widzenia metody testowania przy częściowo napełnionym zbiorniku nie oznacza, że Komisja może swobodnie dopuścić test przy pustym zbiorniku. Tym samym nie można było dokonać wyboru między testem przy pustym zbiorniku a metodą testowania przy częściowo napełnionym zbiorniku. Wybierać można było jedynie między jedną z metod testowania przy częściowo napełnionym zbiorniku a brakiem jakiegokolwiek testu.
55. Wyrokiem Sądu w przedmiocie stwierdzenia nieważności w sprawie przekazanej do ponownego rozpoznania Sąd uznał, że zastosowanie testu przy pustym zbiorniku wymaga zmiany uregulowania podstawowego(41). Na rozprawie Komisja wyjaśniła jednak, że wniesienie poprawki legislacyjnej do art. 10 dyrektywy 2010/30 byłoby nielogicznym i trudnym posunięciem. Przygotowanie takiej poprawki byłoby nie tylko czasochłonne, ale także skutkowałoby niedopasowaniem rozporządzenia delegowanego nr 665/2013 do przepisów dotyczących ekoprojektu z uwagi na fakt, że w kontekście produktów związanych z energią unijne ramy prawne dotyczące etykietowania energetycznego i ekoprojektu zazwyczaj funkcjonują równolegle i wzajemnie się wzmacniają.
56. Niezależnie od tego, jak bardzo trafny może być powyższy wniosek, nie może on uzasadniać wyboru niedopuszczalnej na gruncie prawa Unii metody testowania, jaką jest test przy pustym zbiorniku.
57. Uważam zatem, że zarzut pierwszy odwołania, dotyczący przeinaczenia przez Sąd twierdzenia skargi Dysona, jest zasadny.
B. W przedmiocie zarzutu drugiego odwołania
58. Zarzut drugi odwołania Dysona dotyczy zasadniczo tego, że w pkt 37 i 38 zaskarżonego wyroku Sąd błędnie uznał, iż naruszenie nieobjętego zakresem uprawnień dyskrecjonalnych wymogu samo w sobie nie było wystarczająco istotne z uwagi na szczególny kontekst niniejszej sprawy. Zdaniem Dysona wymóg testowania „podczas użytkowania” stanowił istotny element dyrektywy 2010/30, która w zamierzeniu prawodawcy unijnego miała ograniczyć uprawnienia dyskrecjonalne Komisji. Z treści własnej ekspertyzy i odpowiedzi udzielonych w ramach konsultacji z zainteresowanymi stronami Komisja dowiedziała się o nierzetelności testu przy pustym zbiorniku, a także o tym, że stosowanie tej metody testowania niosło ze sobą ryzyko szkód dla środowiska i uniemożliwiało producentom informowanie konsumentów o takim ryzyku. Jak Dyson podkreślił na rozprawie, Sąd doszedł do wniosku, że Komisja nie dysponowała uprawnieniami dyskrecjonalnymi, co powinno definitywnie rozstrzygnąć tę kwestię(42).
59. Komisja podnosi, że Sąd prawidłowo zastosował zasadę wystarczająco istotnego naruszenia w odniesieniu do uprawnień dyskrecjonalnych Komisji(43). Komisja argumentowała na rozprawie, że Trybunał powinien podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie Sądu, zgodnie z którym brak uprawnień dyskrecjonalnych nie powinien skutkować automatycznym stwierdzeniem wystarczająco istotnego naruszenia, a także że należy uwzględnić inne czynniki wymienione w orzecznictwie. Komisja stwierdziła ponadto podczas rozprawy, że chociaż ograniczone uprawnienia dyskrecjonalne lub ich brak prowadzą do stwierdzenia wystarczająco istotnego naruszenia w sytuacji, gdy istnieje jasny i precyzyjny obowiązek wynikający z prawa Unii, sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
60. Czy samo naruszenie normy prawa Unii, które pozbawia zainteresowaną instytucję uprawnień dyskrecjonalnych, jest wystarczające do stwierdzenia, że naruszenie tej normy jest wystarczająco istotne? A może Trybunał powinien jednak wziąć pod uwagę inne czynniki, które mogą usprawiedliwiać to naruszenie?
61. Moim zdaniem z orzecznictwa nie wynika jednoznaczna odpowiedź na to pytanie. Co równie ważne, w orzecznictwie nie wskazano, w jaki sposób ustalić, kiedy instytucji przysługują uprawnienia dyskrecjonalne. Na przestrzeni lat niektórzy rzecznicy generalni(44) i przedstawiciele doktryny(45) wskazywali na niejednoznaczność orzecznictwa i kwestionowali znaczenie kryterium uprawnień dyskrecjonalnych, ponieważ ocena tego, czy naruszenie jest wystarczająco istotne, zależy w każdym wypadku od innych czynników.
62. Z przeprowadzonej przeze mnie analizy istniejącego orzecznictwa wynika, że uprawnienia dyskrecjonalne odgrywają pewną – ale nie decydującą – rolę przy rozstrzyganiu, czy naruszenie prawa Unii można uznać za wystarczająco istotne. W tym świetle uznać należy, że Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając w pkt 37 i 38 zaskarżonego wyroku, iż brak uprawnień dyskrecjonalnych nie jest wystarczający do stwierdzenia braku wystarczająco istotnego naruszenia i że należy jeszcze zbadać, czy mogą istnieć czynniki usprawiedliwiające to naruszenie.
63. W dalszych rozważaniach omówię pokrótce właściwe orzecznictwo dotyczące odpowiedzialności Unii i odpowiedzialności państw członkowskich(46).
1. Orzecznictwo dotyczące odpowiedzialności Unii i odpowiedzialności państw członkowskich
64. Jak wiadomo, od czasu wydania wyroku w sprawie Bergaderm(47) orzecznictwo dotyczące odpowiedzialności Unii i odpowiedzialności państw członkowskich za szkody wynikające z naruszenia prawa Unii rozwijało się harmonijnie. Opierając się na swoim wcześniejszym wyroku dotyczącym odpowiedzialności państwa, wydanym w sprawie Brasserie(48), Trybunał przypomniał w sprawie Bergaderm, że przesłanki odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną osobom fizycznym na skutek naruszenia prawa Unii powinny być takie same zarówno w przypadku Unii, jak i państw członkowskich. Dzieje się tak, ponieważ stopień ochrony praw przysługujących jednostkom na podstawie prawa Unii nie może być różny w zależności od tego, czy organ, który wyrządził szkodę, jest organem krajowym, czy unijnym(49).
65. Oznacza to, że orzecznictwo dotyczące przesłanek ustalenia odpowiedzialności pozaumownej Unii, w tym istnienia wystarczająco istotnego naruszenia, ukształtowało się zgodnie z orzecznictwem dotyczącym odpowiedzialności państwa. I tak w wyroku Bergaderm Trybunał posłużył się formułą, która wydawała się jasno wynikać z wcześniejszego orzecznictwa dotyczącego odpowiedzialności państwa, zgodnie z którym ocena wagi naruszenia zależy od tego, czy państwo członkowskie lub instytucja Unii dysponują uprawnieniami dyskrecjonalnymi w momencie podejmowania zarzucanego działania z naruszeniem prawa Unii. Jeżeli dana instytucja nie dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi lub przysługują jej jedynie znacznie ograniczone uprawnienia dyskrecjonalne, samo naruszenie prawa Unii uznaje się za wystarczające dla stwierdzenia istnienia wystarczająco istotnego naruszenia(50).
66. To rozróżnienie między istnieniem uprawnień dyskrecjonalnych a ich brakiem wynikało z dwóch spraw, które ukształtowały linię orzeczniczą w zakresie odpowiedzialności państwa. W sprawie Francovich(51), w której Trybunał po raz pierwszy ustanowił zasadę odpowiedzialności państwa, Trybunał nie wskazał nawet wystarczająco istotnego naruszenia jako przesłanki odpowiedzialności(52). Okoliczności tej sprawy dotyczyły jednak sytuacji, w której państwo członkowskie działało w obszarze prawa Unii, w którym nie przysługiwały mu uprawnienia dyskrecjonalne. W tej sprawie naruszenie polegało na niedokonaniu przez państwo członkowskie terminowej transpozycji dyrektywy. O ile państwa członkowskie mogą zazwyczaj wybrać środki, za pomocą których dokonują transpozycji dyrektywy do prawa krajowego, o tyle nie mają wyboru co do tego, czy w ogóle dokonają transpozycji dyrektywy. W takim przypadku oczywiste jest, że samo naruszenie prawa Unii (brak transpozycji dyrektywy) skutkuje odpowiedzialnością państwa członkowskiego wobec osoby fizycznej, która poniosła szkodę z powodu takiego braku transpozycji.
67. Sytuacja byłaby inna, gdyby państwo członkowskie dokonało transpozycji dyrektywy, lecz w sposób nieprawidłowy. Państwa członkowskie mają możliwość wyboru sposobu transpozycji dyrektywy, a zatem błąd ten może być w pewnych okolicznościach usprawiedliwiony i nie skutkować powstaniem odpowiedzialności. Pierwsza sprawa, w której Trybunał miał okazję rozstrzygnąć, w jaki sposób powstaje odpowiedzialność w sytuacji, w której państwu członkowskiemu pozostawiono wybór, nie dotyczyła jednak transpozycji dyrektywy, tylko naruszenia postanowienia traktatu. W sprawie Brasserie(53) oba zainteresowane państwa członkowskie dopuściły się naruszenia prawa Unii, ponieważ przyjęły uregulowania krajowe (dotyczące odpowiednio definicji piwa i rejestrów statków), które w dalszym ciągu naruszały zasady rynku wewnętrznego określone w traktacie. Owe państwa członkowskie znajdowały się w sytuacji, w której dysponowały swobodą uznania odnośnie do wyboru sposobu regulacji. Niemniej jednak uprawnienia dyskrecjonalne przysługujące im przy wyborze odpowiednich środków były ograniczone wskazanymi postanowieniami traktatu. Okoliczności te doprowadziły do stwierdzenia przez Trybunał, że gdy państwo członkowskie podejmuje działania w obszarze, w którym dysponuje szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi, odpowiedzialność może powstać tylko wtedy, gdy naruszenie jest wystarczająco istotne.
68. Powodem, dla którego instytucje Unii lub państwa członkowskiego ponoszą odpowiedzialność nie za każde naruszenie prawa Unii, ale jedynie za naruszenie wystarczająco istotne, jest to, że należy zachować równowagę między ochroną osób fizycznych przed bezprawnym działaniem instytucji (Unii lub państwa członkowskiego), a swobodą, jaką należy przyznać tym instytucjom, aby nie sparaliżować ich działań(54).
69. W wyroku Brasserie(55) Trybunał orzekł, że decydującym kryterium dla uznania, że naruszenie jest wystarczająco istotne w sytuacji, w której państwo członkowskie dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi, jest kryterium oczywistego i poważnego przekroczenia granic przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych. To samo kryterium jest również stosowane od czasu wydania wyroku Bergaderm przy określaniu wagi naruszenia popełnionego przez instytucje Unii(56).
70. To właśnie w kontekście oceny tego, czy państwo członkowskie w sposób oczywisty i poważny naruszyło granice przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych, Trybunał w wyroku w sprawie Brasserie(57) wymienił pewne czynniki, które mogą być brane pod uwagę(58). I tak na przykład naruszenie może być usprawiedliwione niejasnym lub nieprecyzyjnym charakterem naruszonego przepisu lub okolicznością, że stanowisko zajęte przez instytucję Unii mogło przyczynić się do zaniechania. Natomiast okoliczność, że naruszenie miało charakter umyślny lub trwało pomimo wyroku stwierdzającego dane uchybienie lub utrwalonego orzecznictwa Trybunału w tym zakresie, stanowiła podstawę stwierdzenia jego wystarczająco istotnego charakteru. W każdym razie, jak zdaje się sugerować orzecznictwo(59), czynniki wskazane w wyroku Brasserie mają charakter jedynie przykładowy.
71. Należy zauważyć, że w wyroku Brasserie czynniki potencjalnie usprawiedliwiające naruszenie odnosiły się do sytuacji, w której zainteresowane państwa członkowskie dysponowały szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi.
72. W czasie, gdy Trybunał zdecydował się na ujednolicenie odpowiedzialności Unii i państw członkowskich w wyroku Bergaderm, wydawało się, że istnieją jasne zasady określania wagi naruszenia. Jeżeli instytucja Unii nie dysponowała żadnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi albo dysponowała nimi w bardzo ograniczonym zakresie, to każde naruszenie prawa Unii było uznawane za wystarczająco istotne. Jeżeli natomiast instytucja Unii dysponowała uprawnieniami dyskrecjonalnymi, naruszenie było wystarczająco istotne tylko wtedy, gdy instytucja ta w sposób oczywisty i poważny naruszyła granice przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych. W zależności od okoliczności danej sprawy sądy Unii miały uwzględniać różne czynniki w celu ustalenia, czy naruszenie można uznać za usprawiedliwione.
73. Przechodząc zaś na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że gdyby określone w orzecznictwie zasady dotyczące oceny wystarczająco istotnego naruszenia były rzeczywiście tak jednoznaczne, to należałoby przyjąć, że Sąd naruszył prawo, gdyż wziął on pod uwagę szereg czynników, mimo że stwierdził, iż Komisja nie dysponowała swobodą uznania umożliwiającą jej wybór testu przy pustym zbiorniku.
74. Orzecznictwo w kształcie wypracowanym po wyroku Bergaderm nie pozwala jednak na stwierdzenie, że rozróżnienie między istnieniem i nieistnieniem uprawnień dyskrecjonalnych, a relacją łączącą uprawnienia dyskrecjonalne i wagę naruszenia jest tak wyraźne.
75. Przedstawię teraz klasyfikację i krótką analizę tego orzecznictwa.
2. Klasyfikacja orzecznictwa po wyroku Bergaderm
76. Na potrzeby niniejszej sprawy orzecznictwo po wyroku Bergaderm można podzielić na cztery grupy. Po pierwsze, są to orzeczenia, w których sądy Unii stwierdziły brak uprawnień dyskrecjonalnych, a co za tym idzie – wystarczająco istotne naruszenie. Po drugie, są to orzeczenia, w których sądy Unii stwierdziły co prawda brak uprawnień dyskrecjonalnych albo istnienie jedynie ograniczonych uprawnień dyskrecjonalnych, ale po zbadaniu różnych czynników orzekły, że naruszenie nie było wystarczająco istotne. Po trzecie, są to orzeczenia, w których sądy Unii stwierdziły, że uprawnienia dyskrecjonalne istnieją, ale po zbadaniu różnych czynników orzekły, że naruszenie było wystarczająco istotne. Po czwarte wreszcie, są to orzeczenia, w których sądy Unii stwierdziły istnienie uprawnień dyskrecjonalnych i po zbadaniu różnych czynników orzekły, że naruszenie nie było wystarczająco istotne.
a) Pierwsza grupa orzeczeń
77. Po pierwsze, istnieją orzeczenia, w których sądy Unii stwierdziły, że instytucja, która dopuściła się naruszenia, nie dysponowała jakimikolwiek uprawnieniami dyskrecjonalnymi, a zatem automatycznie ponosi odpowiedzialność. Sprawy takie dotyczą zarówno odpowiedzialności Unii(60), jak i państwczłonkowskich(61).
78. Co ciekawe, niektóre z tych orzeczeń dotyczących odpowiedzialności państwa nie zostały wydane w sprawach, w których państwa członkowskie nie przeprowadziły transpozycji dyrektywy w terminie, lecz w sprawach dotyczących nieprawidłowej transpozycji dyrektywy następującej w sytuacji, w której państwa członkowskie mają zazwyczaj swobodę wyboru. Niemniej jednak Trybunał uznał, że w tych sprawach państwa członkowskie w ogóle nie dysponowały uprawnieniami dyskrecjonalnymi. Ważnym czynnikiem dla Trybunału była jasność i precyzja naruszonej normy, która nie pozostawiała wątpliwości co do rezultatu, jaki miał zostać osiągnięty przez państwa członkowskie.
79. Stosując takie rozumowanie w niniejszej sprawie, można byłoby stwierdzić, tak jak uczynił to Sąd, że Komisja nie dysponowała żadnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi w odniesieniu do decyzji o zastosowaniu testu przy pustym zbiorniku, ponieważ zawarta w uregulowaniu podstawowym zasada nakazująca testowanie odkurzaczy „podczas użytkowania” była jasna. Jednakże, orzeczenia odnoszące się do pierwszej grupy wskazują, że wbrew temu, co stwierdził Sąd, odpowiedzialność powinna powstawać automatycznie.
b) Druga grupa orzeczeń
80. Istnieją także orzeczenia wskazujące odmienny kierunek. Druga grupa spraw dotyczy sytuacji, w których sądy Unii uznały, że w odniesieniu do naruszonego przepisu prawa Unii uprawnienia dyskrecjonalne nie istniały lub były ograniczone, natomiast sądy owe oceniły inne czynniki i stwierdziły, że naruszenie można usprawiedliwić, a co za tym idzie, że nie powstała odpowiedzialność. Chociaż trudno znaleźć takie przykłady w odniesieniu do odpowiedzialności państwa(62), pojawiają się nierzadko w orzecznictwie dotyczącym odpowiedzialności Unii(63).
81. Przykładowo wyrok Holcim (Deutschland)/Komisja(64) dotyczył zwrotu opłat z tytułu gwarancji bankowych, które strona skarżąca uiściła w miejsce grzywien nałożonych decyzją Komisji wydaną na podstawie przepisów prawa konkurencji, która została następnie unieważniona. Sąd orzekł, że w tych okolicznościach uprawnienia dyskrecjonalne Komisji były ograniczone, a zatem naruszenie, to jest nieprzedstawienie wystarczających dowodów na poparcie twierdzenia o dopuszczeniu się przez stronę skarżącą zakazanych praktyk, mogło okazać się wystarczające dla stwierdzenia istnienia wystarczająco istotnego naruszenia. Biorąc jednak pod uwagę złożoność sprawy i trudności w stosowaniu postanowień traktatu w sprawach dotyczących karteli, Sąd orzekł, że naruszenie nie było wystarczająco istotne. W postępowaniu odwoławczym(65) Trybunał przychylił się do stanowiska Sądu(66).
82. Stosując ten tok rozumowania w niniejszej sprawie, można stwierdzić, że Sąd nie naruszył prawa, uznając, że może dokonać oceny dodatkowych czynników nawet w obliczu stwierdzenia, że Komisja nie dysponowała uprawnieniami dyskrecjonalnymi umożliwiającymi jej podjęcie decyzji o zastosowaniu testu przy pustym zbiorniku. Takie dodatkowe czynniki mogłyby usprawiedliwić naruszenie przepisów przez Komisję, które w takim przypadku nie zostałoby uznane za wystarczająco istotne do powstania odpowiedzialności.
c) Trzecia i czwarta grupa orzeczeń
83. Trzecia grupa orzeczeń dotyczy spraw, w których sądy Unii stwierdziły, że instytucja dysponowała uprawnieniami dyskrecjonalnymi w odniesieniu do naruszonego przepisu prawa Unii, i po uwzględnieniu różnych czynników stwierdziły, że to naruszenie było wystarczająco istotne. Przykłady można znaleźć w kontekście odpowiedzialności zarówno Unii(67), jak i państwa(68).
84. Na przykład wyrok w sprawie Rzecznik/Staelen(69) dotyczył zarzucanych Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich naruszeń obowiązku staranności przy rozpatrywaniu skargi. Trybunał orzekł, że Sąd naruszył prawo, orzekając w sposób ogólny, że samo naruszenie obowiązku staranności stanowiło wystarczająco istotne naruszenie; jak wynika z orzecznictwa, Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne. Trybunał stwierdził jednak, że Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich popełnił niemożliwe do usprawiedliwienia błędy oraz w sposób oczywisty i poważny naruszył granice przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych w prowadzonym dochodzeniu, w związku z czym dopuścił się trzech wystarczająco istotnych naruszeń prawa Unii(70).
85. W przypadku czwartej grupy orzeczeń istnienie uprawnień dyskrecjonalnych i ocena poszczególnych czynników skłoniły sądy Unii do stwierdzenia, że naruszenie nie było wystarczająco istotne. Również w tym kontekście orzecznictwo zawiera przykłady odpowiedzialności zarówno Unii(71) i państwa(72).
86. Na przykład wyrok SGL Carbon i in./Komisja(73) dotyczył zarzutu niezgodności z prawem klasyfikacji pewnej substancji, dokonanej przez Komisję na podstawie odpowiedniego rozporządzenia Unii. Trybunał przychylił się do dokonanej przez Sąd oceny postępowania Komisji, które ten ostatni uznał za uzasadnione ze względu na złożoność procesu klasyfikacji substancji i trudności w interpretacji normy zawartej w metodzie sumowania.
87. Stosując powyższy tok rozumowania w niniejszej sprawie, można stwierdzić, że Sąd nie naruszył prawa, dokonując oceny dodatkowych czynników – o ile przyjmiemy, iż Komisja dysponowała uprawnieniami dyskrecjonalnymi.
88. Czy Komisja dysponowała uprawnieniami dyskrecjonalnymi?
89. Jeśli porównamy niniejszą sprawę ze sprawą Brasserie, odpowiedź na to pytanie wydaje się twierdząca. Sprawa Brasserie dotyczyła dziedziny prawa Unii, w zakresie której zainteresowane państwa członkowskie mogły dokonywać wyborów regulacyjnych, podlegających jednak ograniczeniom wynikającym z nadrzędnej normy prawa Unii. Ściślej rzecz ujmując, prawo Unii ograniczyło wybór, którym dysponowali ustawodawcy krajowi tych państw członkowskich, wykluczając możliwość stanowienia uregulowań dyskryminacyjnych. W niniejszej sprawie Komisja przyjęła rozporządzenie dotyczące efektywności energetycznej odkurzaczy w charakterze aktu delegowanego, a zatem w dziedzinie prawa Unii, w której prawodawca Unii pozostawił jej swobodę wyboru regulacyjnego. Taki wybór był jednak ograniczony przez brak możliwości przyjęcia metod testowania innych niż testy „podczas użytkowania”. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, że Komisja przekroczyła granice przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych i że Sąd słusznie ocenił inne czynniki w celu ustalenia, czy przekroczenie tych granic było poważne i oczywiste.
90. Jednak tę samą sytuację można by również opisać jako niedotyczącą uprawnień dyskrecjonalnych. Z tego punktu widzenia Komisja wykonywała tak naprawdę mandat powierzony przez uregulowanie podstawowe (podobnie jak w przypadku transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie), a następnie naruszyła wyraźną normę, która nie pozostawiała jej jakichkolwiek uprawnień dyskrecjonalnych.
91. Biorąc pod uwagę, że jedną i tę samą sytuację można uznać za wiążącą się z istnieniem lub nieistnieniem uprawnień dyskrecjonalnych, moim zdaniem lepsze wydaje się przyjęcie podejścia sugerowanego przez niektórych rzeczników generalnych (jak wspomniano wyżej w pkt 61 niniejszej opinii), zgodnie z którym swoboda uznania jest ważnym – ale nie decydującym – czynnikiem umożliwiającym ustalenie, czy naruszenie jest wystarczająco istotne. Tak czy inaczej, konieczne jest ustalenie, czy dana instytucja dysponowała uprawnieniami dyskrecjonalnymi. Niemniej jednak z braku uprawnień dyskrecjonalnych nie wynika jeszcze w automatyczny sposób, że naruszenie było wystarczająco istotne. W zależności od okoliczności danej sprawy pod uwagę mogą zostać wzięte inne czynniki prowadzące do wyłączenia odpowiedzialności. Z powyższych rozważań wynika, że – niezależnie od tego, czy sytuację w niniejszej sprawie można uznać za taką, w której uprawnienia dyskrecjonalne istniały, lecz ich granice zostały przekroczone, czy też jako nieobejmującą takich uprawnień – w celu ustalenia, czy naruszenie było wystarczająco istotne, można wziąć pod uwagę dodatkowe czynniki.
92. Uważam tym samym, że Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając w pkt 37 i 38 zaskarżonego wyroku, iż należy uwzględnić dodatkowe czynniki. Zarzut drugi odwołania należy zatem oddalić.
93. Jednakże według mnie Sąd naruszył prawo przy ocenie tych dodatkowych elementów. W związku z tym przystąpię teraz do omówienia zarzutów trzeciego i czwartego odwołania.
C. W przedmiocie zarzutów trzeciego i czwartego odwołania
94. Jak wskazano powyżej (zob. pkt 41 i 42 niniejszej opinii), Sąd uznał, że naruszenie przez Komisję art. 10 ust. 1 dyrektywy 2010/30 jest usprawiedliwione. Sąd wziął pod uwagę złożoność podlegającej uregulowaniu sytuacji oraz trudności w interpretacji i stosowaniu odpowiednich dokumentów. Stwierdził, że decydując się na zastosowanie testu przy pustym zbiorniku, a nie testu przy napełnionym zbiorniku, o którym mowa w sekcji 5.9, Komisja nie naruszyła w sposób oczywisty i poważny granic przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych.
95. W zarzutach trzecim i czwartym odwołania Dyson podnosi w istocie, że Sąd nie mógł zgodnie z prawem stwierdzić, że naruszenie przez Komisję art. 10 ust. 1 dyrektywy 2010/30 może być usprawiedliwione trudnościami interpretacyjnymi i złożonością regulacyjną. Oczywiste było, że test, który ma zostać zastosowany, powinien wykazywać efektywność energetyczną „podczas użytkowania” i że celem tej zasady było zagwarantowanie uzyskania przez konsumentów rzetelnych informacji na temat efektywności energetycznej odkurzaczy. Chociaż wybór odpowiedniego testu naukowego może być skomplikowany z technicznego punktu widzenia, nie było tak w wypadku reguły zakazującej Komisji stosowania testu, który nie bada wydajności odkurzaczy „podczas użytkowania”.
96. Komisja podnosi w istocie, że decydując się na stosowanie testu przy pustym zbiorniku, uznała, iż stosowała metodę testowania jak najbardziej zbliżoną do rzeczywistego użytkowania, która stanowi jednocześnie metodę rzetelną, dokładną i odtwarzalną, dzięki czemu umożliwia użytkownikom końcowym podejmowanie bardziej świadomych decyzji o zakupie. W ocenie Komisji całkowicie uzasadnione jest zachowanie pewnej ostrożności przy określaniu metod testowania i przy rozstrzyganiu o tym, czy uzasadnienie naukowe takich metod należy uznać za decydujący czynnik przy podejmowaniu decyzji w zakresie określania zasad polityki. W związku z powyższym, nawet jeśli Trybunał i Sąd stwierdziły następnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, że Komisja nie miała racji, przyjmując to podejście (zob. pkt 27–33 niniejszej opinii), to naruszenie, którego się dopuściła, można uznać za usprawiedliwione, i co za tym idzie, za niewystarczająco istotne.
1. W przedmiocie dopuszczalności
97. Na rozprawie Komisja podnosiła, że zarzuty trzeci i czwarty odwołania są niedopuszczalne z uwagi na to, że zakwestionowano w nich dokonaną przez Sąd ocenę stanu faktycznego.
98. Nie podzielam tego poglądu Komisji.
99. Zgodnie z orzecznictwem w przypadku skargi dotyczącej pozaumownej odpowiedzialności Unii ocena okoliczności faktycznych i ich złożoności należy co prawda i co do zasady do Sądu(74), jednak Trybunał może dokonać kontroli kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych i wynikających z nich wniosków prawnych w celu ustalenia, czy istnieje wystarczająco istotne naruszenie(75).
100. W niniejszej sprawie, jak podnosił Dyson na rozprawie, zarzuty trzeci i czwarty odwołania nie mają na celu uzyskania ponownej oceny okoliczności faktycznych, której dokonał Sąd, lecz zmierzają w istocie do zakwestionowania przyjętej przezeń kwalifikacji prawnej, na podstawie której Sąd orzekł, że Komisja nie dopuściła się wystarczająco istotnego naruszenia. Dyson w szczególności domaga się zakwestionowania uzasadnienia prawnego Sądu, zgodnie z którym naruszenie popełnione przez Komisję wiązało się z trudnościami interpretacyjnymi i złożonością regulacyjną, co doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że Komisja nie naruszyła w sposób oczywisty i poważny granic przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych. Jest to kwestia prawna podlegająca kontroli Trybunału w ramach postępowania odwoławczego.
101. Uważam zatem, że zarzuty trzeci i czwarty odwołania są dopuszczalne.
2. Co do istoty
102. Według mnie Sąd naruszył prawo, uznając, że naruszenie przez Komisję art. 10 ust. 1 dyrektywy 2010/30 może być usprawiedliwione trudnościami interpretacyjnymi lub złożonością regulacyjną.
103. Kwestię tego, czy naruszenie normy prawa Unii da się usprawiedliwić, należy oceniać, biorąc pod uwagę okoliczności, które istniały w chwili wydania decyzji, w wyniku której doszło do naruszenia(76). Należy zatem ocenić, czy Sąd błędnie uznał, że trudności interpretacyjne i złożoność regulacyjna mogły usprawiedliwić Komisję w momencie przyjęcia rozporządzenia delegowanego nr 665/2013.
104. Moim zdaniem w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że Komisja jako „dobry” administrator działający ze zwykłą ostrożnością i starannością(77) mogła uznać za uzasadnione przyjęcie metody testowania wprowadzającej konsumentów w błąd co do efektywności energetycznej odkurzaczy po prostu dlatego, że była to jedyna dostępna wówczas metoda testowania.
105. Po pierwsze, Komisja nie wskazała na brak jasności co do tego, że metoda testowania, która miała zostać wybrana, musi mierzyć wydajność odkurzaczy „podczas użytkowania”. Problem polegał jednak na tym, że w odnośnym czasie nie istniał rzetelny z naukowego punktu widzenia test przy napełnionym zbiorniku(78). Komisja zdecydowała się zatem na zastosowanie testu przy pustym zbiorniku.
106. Na rozprawie Komisja wyjaśniała, że – przynajmniej we właściwym okresie – nadal można było uznać, że testowanie odkurzaczy na początku ich użytkowania (przy pustych zbiorniku) było testowaniem „podczas użytkowania”. Dopiero później, bo w swoim wyroku stwierdzającym nieważność, Trybunał wyjaśnił, że „podczas użytkowania” oznacza mierzenie wydajności energetycznej odkurzaczy w warunkach jak najbardziej zbliżonych do rzeczywistych warunków użytkowania, co wiąże się z wymogiem, aby zbiornik odkurzacza był wypełniony do określonego poziomu(79).
107. Czy można zaakceptować takie usprawiedliwienie?
108. Stosując wykładnię czysto tekstualną i koncentrując się wyłącznie na tych dwóch słowach, rzeczywiście można dojść do wniosku, że określenie „na początku użytkowania” oznacza również „podczas użytkowania”.
109. We właściwym okresie Komisja była jednak świadoma, jak stwierdziła na rozprawie, że w przypadku odkurzaczy workowych występował spadek wydajności energetycznej. W szczególności, jak wskazał Dyson, dowodzi tego ekspertyza Komisji(80), a także informacje dostarczone przez organizacje konsumenckie(81) i samego Dysona(82) podczas konsultacji z zainteresowanymi stronami, które doprowadziły do przyjęcia rozporządzenia delegowanego nr 665/2013.
110. Komisja była zatem we właściwym okresie świadoma, że test przy pustym zbiorniku nie może służyć osiągnięciu celu dyrektywy 2010/30, jakim jest informowanie konsumentów o efektywności energetycznej odkurzaczy i umożliwienie im zakupu odkurzaczy bardziej energooszczędnych. Wręcz przeciwnie, Komisja nie mogła nie zdawać sobie sprawy, że taki test wprowadza konsumentów w błąd.
111. Żaden dobry administrator nie powinien lekceważyć celu przepisów prawnych, które wdraża. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Komisję sformułowania „podczas użytkowania” interpretowane w kontekście celów dyrektywy 2010/30 nie można rozumieć jako zezwalającego na testowanie przy pustym zbiorniku.
112. Moim zdaniem okoliczności, że we właściwym okresie Parlament lub Rada nie sprzeciwiły się rozporządzeniu delegowanemu nr 665/2013, co mogły uczynić na mocy art. 12 dyrektywy 2010/30, nie można wykorzystać jako dowodu na istnienie niejasnego umocowania.
113. Nie uważam zatem, aby trudności interpretacyjne mogły usprawiedliwić naruszenie popełnione przez Komisję.
114. Jeśli zaś chodzi o złożoność regulacyjną, Komisja wyjaśniła, że musi zrównoważyć potrzebę stosowania metody testowania, która odzwierciedlałaby rzeczywiste warunki użytkowania, z wymogiem naukowej rzetelności i dokładności takiej metody. Komisja nie mogła jednak uwzględnić przy takim zrównoważeniu zasady, której zastosowanie daje konsumentom wprowadzające w błąd wyniki. Z konkluzją o braku możliwości stosowania testu przy pustym zbiorniku nie wiąże się kwestia złożoności regulacyjnej.
115. To wystarczy, by stwierdzić, że pomimo możliwych trudności technicznych związanych ze odnalezieniem odpowiedniego testu we właściwym okresie było jasne, że jedyny test, który Komisja zdecydowała się wykorzystać, nie mógł zostać wykorzystany. Trudno zatem zrozumieć, w jaki sposób Komisja, działając jako dobry administrator, mogłaby w usprawiedliwiony sposób nie uznawać tego faktu.
116. Wreszcie, Komisja podniosła, że zgodnie z art. 11 ust. 1 dyrektywy 2010/30 powinna była przyjąć rozporządzenie delegowane w terminie pięciu lat. Komisja słusznie zatem uznała, że lepiej było podjąć decyzję o stosowaniu testu przy pustym zbiorniku, niż nie stosować żadnego testu.
117. W odpowiedzi na ten argument należy przede wszystkim wskazać, że Komisja błędnie zinterpretowała znaczenie pięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 dyrektywy 2010/30. Przepis ten nie ustanawiał nieprzekraczalnego terminu, w którym Komisja musiałaby za wszelką cenę przyjąć metodę testowania. Termin ów określał jedynie początkowy okres przekazania uprawnień, po upływie którego Komisja miała za zadanie sporządzić sprawozdanie. Okres ten miał zostać automatycznie przedłużony o kolejne pięć lat, jeżeli Parlament lub Rada nie zadecydują o odwołaniu przekazanych uprawnień. Co więcej, nawet jeżeli okres pięciu lat stanowiłby dla Komisji termin nieprzekraczalny, nie mogłoby to usprawiedliwiać jej wyboru testu niezgodnego z powierzonymi uprawnieniami, bo wprowadzającego konsumentów w błąd.
118. Podsumowując, jeżeli twierdzenie Dysona zostało właściwie scharakteryzowane (zobacz moje rozważania na temat zarzutu pierwszego odwołania) jako zarzut dopuszczenia się przez Komisję wystarczająco istotnego naruszenia w konsekwencji przyjęcia testu przy pustym zbiorniku, to jest całkiem oczywiste, że ani trudności interpretacyjne, ani złożoność regulacyjna nie mogą usprawiedliwić podjęcia przez Komisję decyzji o stosowaniu tego testu.
119. Uważam zatem, że zarzuty trzeci i czwarty odwołania są zasadne i że Komisja dopuściła się wystarczająco istotnego naruszenia art. 10 ust. 1 dyrektywy 2010/30.
D. W przedmiocie zarzutów piątego, szóstego i siódmego odwołania
120. W pozostałych trzech zarzutach odwołania Dyson podnosi, że Sąd naruszył prawo, uznając, że naruszenie popełnione przez Komisję nie było wystarczająco istotne w odniesieniu do zarzucanych naruszeń zasady równego traktowania (zarzut piąty), zasady dobrej administracji i obowiązku staranności (zarzut szósty) oraz prawa do prowadzenia działalności gospodarczej (zarzut siódmy).
121. Jak wynika z pkt 43 niniejszej opinii, Sąd oparł swe rozumowanie dotyczące zarzucanego naruszenia art. 10 ust. 1 dyrektywy 2010/30 na ustaleniu, że w odniesieniu do pozostałych podnoszonych naruszeń prawa Unii nie można mówić o wystarczająco istotnym naruszeniu. Ponieważ w ramach analizy zarzutów pierwszego, trzeciego i czwartego odwołania uznałam, że Sąd przeinaczył twierdzenie Dysona i naruszył prawo, stwierdzając, że naruszenie przez Komisję art. 10 ust. 1 dyrektywy 2010/30 nie jest wystarczająco istotne, ustalenia Sądu odnoszące się do tego, czy pozostałe podnoszone naruszenia prawa Unii są wystarczająco istotne, obarczone są tymi samymi naruszeniami prawa.
122. Uważam zatem, że zarzuty piąty, szósty i siódmy odwołania są zasadne.
IV. Wnioski
123. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
– uznał zarzuty pierwszy, trzeci, czwarty, piąty, szósty i siódmy odwołania za zasadne;
– uchylił wyrok Sądu z dnia 8 grudnia 2021 r., Dyson i in./Komisja (T‑127/19, EU:T:2021:870);
– uznał, że naruszenie przez Komisję art. 10 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/30 z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie wskazania poprzez etykietowanie oraz standardowe informacje o produkcie, zużycia energii oraz innych zasobów przez produkty związane z energią jest wystarczająco istotne;
– przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd;
– zastrzegł, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.