WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(druga izba)
z dnia 8 listopada 2007 r.
Sprawa F‑40/05
Marta Andreasen
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich
Służba publiczna – Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Postępowanie dyscyplinarne – Kara w postaci wydalenia ze służby – Komisja dyscyplinarna – Skład – Zastosowanie w czasie nowych przepisów – Artykuł 6 europejskiej konwencji praw człowieka – Dochowanie terminów w postępowaniu dyscyplinarnym – Non bis in idem – Proporcjonalność – Uzasadnienie
Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 236 WE i 152 EWEA, w której M. Andreasen żąda, między innymi, stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z dnia 13 października 2004 r. w sprawie jej wydalenia ze służby bez obniżenia uprawnień emerytalnych.
Orzeczenie: Skarga zostaje oddalona. Każda ze stron pokrywa własne koszty.
Streszczenie
1. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Postępowanie dyscyplinarne – Zgodność z prawem – Kontrola sądowa – Granice
(regulamin pracowniczy, załącznik IX)
2. Prawo wspólnotowe – Zasady – Prawo do skutecznej ochrony sądowej
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47)
3. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Postępowanie dyscyplinarne – Nieistotny dla sprawy charakter zarzutu opartego na art. 6 europejskiej konwencji praw człowieka
(regulamin pracowniczy, załącznik IX)
4. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Postępowanie dyscyplinarne – Wejście w życie nowych norm obowiązujących względem komisji dyscyplinarnej
(regulamin pracowniczy, załącznik IX, art. 5 ust. 1, 4, art. 6 ust. 5)
5. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Zasada ne bis in idem – Zawieszenie
(regulamin pracowniczy, załącznik IX, art. 9 ust. 3, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 2)
6. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Postępowanie dyscyplinarne – Termin wyznaczony do wydania rozstrzygnięcia odnośnie do sytuacji zawieszonego urzędnika
(regulamin pracowniczy, załącznik IX, art. 24 ust. 2)
7. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Postępowanie dyscyplinarne – Termin
(regulamin pracowniczy, załącznik IX, art. 18, art. 22 ust. 1)
8. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Sankcja – Wydalenie ze służby
9. Urzędnicy – Prawa i obowiązki – Swoboda wyrażania opinii – Wykonywanie – Granice – Powaga urzędu – Obowiązek lojalności
(regulamin pracowniczy, art. 11, art. 12 akapit pierwszy, art. 21)
10. Urzędnicy – Prawa i obowiązki – Oficjalne uczestnictwo w spotkaniach naukowych
11. Prawo wspólnotowe – Zasady – Prawa podstawowe – Swoboda wyrażania opinii – Ograniczenia uzasadnione interesem ogólnym
(regulamin pracowniczy, art. 17 akapit drugi)
12. Urzędnicy – Decyzja niekorzystna – Kara dyscyplinarna – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
(regulamin pracowniczy, art. 25 akapit drugi)
1. Regulamin pracowniczy powierza organowi powołującemu i komisji dyscyplinarnej wyłączną odpowiedzialność w zakresie przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Żaden przepis odnoszący się do środków dyscyplinarnych ustanowionych regulaminem pracowniczym nie zezwala, by takie postępowanie było ponownie przeprowadzone przez Sąd z jego własnej inicjatywy i niezależnie od zarzutów skutecznie podnoszonych przez stronę skarżącą. Nawet w zakresie środków dyscyplinarnych, kontrola zgodności z prawem wykonywana przez sąd wspólnotowy w ramach sporów o stwierdzenie nieważności ogranicza się zatem do sprawdzenia, wyłącznie w świetle podnoszonych zarzutów, zgodności z prawem przebiegu postępowania dyscyplinarnego, a także rzeczywistego wystąpienia, zakresu i ciężaru okoliczności, w odniesieniu do których organ powołujący wymierzył zaskarżoną karę dyscyplinarną.
(zob. pkt 111)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑242/97 Z przeciwko Parlamentowi, 4 maja 1999 r., RecFP str. I‑A‑77, II‑401, pkt 19
2. Prawa podstawowe stanowią integralną część ogólnych zasad prawa, których przestrzeganie zapewnia sąd wspólnotowy. W tym celu sąd ten czerpie z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim oraz ze wskazówek zawartych w instrumentach międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka, przy których opracowaniu państwa członkowskie współpracowały lub do których przystąpiły. Europejska konwencja praw człowieka posiada w tym kontekście znaczenie szczególne.
Prawo do niezawisłego i bezstronnego sądu stanowi takie prawo podstawowe. Jednostki powinny bowiem móc korzystać ze skutecznej ochrony sądowej swoich praw, jakie wywodzą ze wspólnotowego porządku prawnego. Prawo to zostało również zapisane w art. 6 i 13 europejskiej konwencji praw człowieka i potwierdzone w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
(zob. pkt 122, 124)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 222/84 Johnston, 15 maja 1986 r., Rec. str. 1651, pkt 18; sprawa C‑50/00 P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, 25 lipca 2002 r., Rec. str. I‑6677, pkt 39; sprawa C‑112/00 Schmidberger, 12 czerwca 2003 r., Rec. str. 5659, pkt 71; sprawa C‑263/02 P Komisja przeciwko Jégo‑Quéré, 1 kwietnia 2004 r., Zb.Orz. str. I‑3425, pkt 29; sprawa C‑540/03 Parlament przeciwko Radzie, 27 czerwca 2006 r., Zb.Orz. str. I‑5769, pkt 35; sprawa C‑229/05 P PKK i KNK przeciwko Radzie, 18 stycznia 2007 r., Zb.Orz. str. I‑439, pkt 76; sprawa C‑432/05 Unibet, 13 maja 2007 r., Zb.Orz. str. I‑2271, pkt 37
3. Zgodnie z art. 6 ust. 1 europejskiej konwencji praw człowieka każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej.
Zarzut oparty na art. 6 ust. 1 europejskiej konwencji praw człowieka pod adresem kary przewidzianej regulaminem pracowniczym, zastosowanej po przeprowadzeniu dochowującego wymogów staranności postępowania dyscyplinarnego przeciwko urzędnikowi, może być jedynie odrzucony.
Po pierwsze bowiem, kara taka ewidentnie nie posiada cech orzeczenia w przedmiocie oskarżenia w sprawie karnej w rozumieniu art. 6 ust. 1 europejskiej konwencji praw człowieka.
Po drugie, z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że decyzja dyscyplinarna wydana przez organ administracyjny niekoniecznie podlega wymogom ustanowionym w tym przepisie, który wymaga jedynie możliwości poddania takiej decyzji kontroli sądu spełniającego wymienione w nim warunki.
(zob. pkt 125–127)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑26/89 De Compte przeciwko Parlamentowi, 17 października 1991 r., Rec. str. II‑781, pkt 94
4. Artykuły 5–8 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, które weszły w życie w dniu 1 maja 2004 r., wprowadziły pewne zmiany w ustanawianiu i składzie komisji dyscyplinarnej. Ich zastosowanie względem komisji dyscyplinarnej ustanowionej przed tą datą celem rozpatrzenia przypadku urzędnika, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne, nie dotyczyłoby tylko przyszłych skutków sytuacji powstałej pod rządami dawnej ustawy, lecz prowadziłoby bezwzględnie do nadania tym przepisom mocy wstecznej.
Biorąc pod uwagę zasady, które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem regulują skutki w czasie przepisów prawa wspólnotowego, w braku jakiegokolwiek, nawet dorozumianego, wskazania w nowych przepisach, umożliwiającego przyjęcie, że mogą one mieć zastosowanie z mocą wsteczną, należy stwierdzić, że nie zobowiązują w żaden sposób do zmiany ustanawiania i składu komisji dyscyplinarnej ustanowionej przed ich wejściem w życie.
(zob. pkt 159, 171)
5. Środek zawieszający, który może zostać zastosowany względem urzędnika, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne, posiada z natury charakter tymczasowy i jako taki nie jest środkiem dyscyplinarnym, a tym samym nie wchodzi w zakres zastosowania zasady ne bis in idem, wyraźnie wyrażonej w przepisach regulaminu pracowniczego dotyczących środków dyscyplinarnych wobec urzędników.
(zob. pkt 181–183)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa C‑308/04 P SGL Karbon przeciwko Komisji, 29 czerwca 2006 r., Zb.Orz. str. I‑5977, pkt 26
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑333/99 X przeciwko EBC, 18 października 2001 r., Rec. str. II‑3021, pkt 149, 151
6. Artykuł 24 ust. 2 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, który wszedł w życie w dniu 1 maja 2004 r. i który przewiduje, że sytuacja zawieszonego urzędnika musi zostać ostatecznie rozstrzygnięta w ciągu sześciu miesięcy od daty początku obowiązywania decyzji o zawieszeniu, a jeżeli w tym terminie nie podjęto takiej decyzji, zainteresowany urzędnik ponownie ma prawo do otrzymywania pełnego wynagrodzenia, ma zapobiec temu, by urzędnik, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne, mógł zostać pozbawiony wynagrodzenia przez okres ponad sześciu miesięcy bez rozstrzygnięcia jego sprawy. Z tego wynika, że tak przewidziany termin jest jedynie ostateczny w tym sensie, że po jego upływie urzędnik ponownie korzysta z prawa do wynagrodzenia w pełnej wysokości. Natomiast okoliczność, że organ powołujący nie rozstrzygnął ostatecznie sprawy danego urzędnika w rozpatrywanym terminie, nie może, jako taka, prowadzić do wniosku o niezgodności z prawem decyzji kończącej prowadzone przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne.
(zob. pkt 189, 190)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑549/93 D przeciwko Komisji, 26 stycznia 1995 r., RecFP str. I‑A‑13, II‑43, pkt 32, 33; sprawa T‑121/99 Irving przeciwko Komisji, 16 maja 2000 r., RecFP str. I‑A‑85, II‑357, pkt 49
7. Terminy ustalone na przeprowadzenie postępowania dyscyplinarnego, choć nie są terminami ostatecznymi, wyrażają jednak zasadę dobrej administracji mającej na celu uniknięcie, w interesie zarówno administracji jak i urzędników, nieuzasadnionego opóźnienia w wydaniu kończącej je decyzji. Organy dyscyplinarne mają zatem obowiązek prowadzić postępowanie z zachowaniem staranności i działać w taki sposób, by każdy akt w ramach postępowania następował w rozsądnym terminie po wydaniu poprzedzającego go aktu. Nieprzestrzeganie tego terminu, co może podlegać ocenie wyłącznie w świetle szczególnych okoliczności danego przypadku, może prowadzić do stwierdzenia nieważności aktu wydanego po terminie, i to pod rządami zarówno dawnego regulaminu pracowniczego jak i obowiązującego po dniu 1 maja 2004 r.
(zob. pkt 194, 195)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 13/69 Van Eick przeciwko Komisji, 4 lutego 1970 r., Rec. str. 3, pkt 4; sprawa 228/83 F. przeciwko Komisji, 29 stycznia 1985 r., Rec. str. 275, pkt 30; sprawy połączone 175/86 i 209/86 M. przeciwko Radzie, 19 kwietnia 1988 r., Rec. str. 1891, pkt 16
Sąd Pierwszej Instancji: ww. sprawa De Compte przeciwko Parlamentowi, pkt 88; ww. sprawa D przeciwko Komisji, pkt 25; sprawa T‑197/00 Onidi przeciwko Komisji, 30 maja 2002 r., RecFP str. I‑A‑69, II‑325, pkt 91; sprawa T‑307/01 François przeciwko Komisji, 10 czerwca 2004 r., Zb.Orz. str. II‑1669, pkt 47
8. Decyzja nakładająca karę w postaci wydalenia ze służby wiąże się koniecznie z działaniem nacechowanym dużą rozwagą ze strony instytucji, zważywszy na poważne i nieodwracalne konsekwencje płynące z takiej decyzji. Instytucja korzysta w tym względzie z szerokiego zakresu uznania, a kontrola sądowa ogranicza się do sprawdzenia ścisłości ustalonego stanu faktycznego oraz braku oczywistego błędu w ocenie okoliczności faktycznych.
(zob. pkt 220)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑141/97 Yasse przeciwko EBI, 28 września 1999 r., RecFP str. I‑A‑177, II‑929, pkt 63
9. Artykuł 12 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 kwietnia 2004 r.) ma zapewniać, by urzędnicy wspólnotowi przedstawiali w swoim zachowaniu obraz godności, odpowiadający szczególnie właściwemu i godnemu szacunku postępowaniu, którego ma się prawo oczekiwać od członków międzynarodowej służby publicznej. Wynika z tego w szczególności, że zniewagi wyrażone publicznie przez urzędnika i godzące w część osób, do których się odnoszą, stanowią same w sobie naruszenie powagi urzędu w rozumieniu tego przepisu. Artykuł 12 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego jest, podobnie jak art. 11 i 21, jednym ze szczególnych wyrazów obowiązku lojalności, który zobowiązuje urzędnika nie tylko do powstrzymania się od zachowań godzących w powagę urzędu i szacunek należny instytucji i jej władzom, lecz również do wykazania się, tym bardziej jeśli ma on wysoką grupę zaszeregowania, postępowaniem poza wszelkimi podejrzeniami, aby związek zaufania łączący go z instytucją był wciąż zachowany. Wspomniany art. 12 nie stanowi przeszkody w będącej prawem podstawowym swobodzie wyrażania opinii, z jakiej korzystają urzędnicy wspólnotowi, lecz nakłada rozsądne granice w wykonywaniu tego prawa w interesie służby.
Na podstawie art. 12 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego, za poważne zniewagi godzące w część osób, do których są kierowane, uważa się nie tylko sugestie mogące jako takie szkodzić godności tych osób, lecz również twierdzenia o charakterze rzucającym cień na ich reputację zawodową. Forma tych twierdzeń nie ma znaczenia: chodzi tu zarówno o bezpośrednie ataki, jak i o twierdzenia poczynione w sposób powątpiewający, pośredni, ukryty, w drodze insynuacji lub dotyczące osoby niewymienionej wyraźnie, lecz której identyfikacja jest możliwa.
W tym względzie przesłanie przez urzędnika notatek, które przez swój charakter naruszają powagę jego urzędu, stanowi samo w sobie naruszenie obowiązku zawartego w art. 12 akapit pierwszy tego regulaminu pracowniczego, bez względu na poziom upublicznienia takich notatek.
(zob. pkt 233–235)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑146/89 Williams przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, 26 listopada 1991 r., Rec. str. II‑1293, pkt 76; sprawa T‑273/94 N przeciwko Komisji, 15 maja 1997 r., RecFP str. I‑A‑97, II‑289, pkt 126–129; sprawa T‑183/96 E przeciwko KES, 17 lutego 1998 r., RecFP str. I‑A‑67, II‑159, pkt 38, 39, 41; sprawy połączone T‑34/96 i T‑163/96 Connolly przeciwko Komisji, 19 maja 1999 r., RecFP str. I‑A‑87, II‑463, pkt 123, 124, 129; sprawa T‑259/97 Teixeira Neves przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 12 września 2000 r., RecFP str. I‑A‑169, II‑773, pkt 29, 30, 47
10. Wyłącznie do przełożonych należy, przy zachowaniu pełnej swobody, decyzja w sprawie możliwości zezwolenia na uczestnictwo urzędników w spotkaniach naukowych w oficjalnym charakterze.
(zob. pkt 250)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 338/82 Albertini i Montagnani przeciwko Komisji, 17 maja 1984 r., Rec. str. 2123, pkt 32
11. Prawo do swobody wyrażania opinii, zapisane w art. 10 europejskiej konwencji praw człowieka, stanowi prawo podstawowe, którego przestrzeganie zapewnia sąd wspólnotowy i z którego korzystają, między innymi, urzędnicy wspólnotowi. Niemniej prawo do swobody wyrażania opinii nie stanowi prerogatywy bezwzględnej, lecz może zawierać ograniczenia, pod warunkiem że faktycznie odpowiadają one celom interesu ogólnego, realizowanym przez Wspólnotę i nie stanowią – w świetle zamierzonego celu – nieproporcjonalnej i niemożliwej do zniesienia ingerencji, która naruszałaby samą treść tak gwarantowanego prawa. Nie można uznać, by rozpatrywany w świetle tych zasad art. 17 akapit drugi regulaminu pracowniczego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 kwietnia 2004 r.), mówiący o publikacji przez urzędników tekstów dotyczących działania Wspólnot, nakładał nieuzasadnione ograniczenie na swobodę wyrażania opinii przez urzędników.
Po pierwsze, przewidziany tym przepisem wymóg uprzedniej zgody na publikacje odpowiada zasługującemu na ochronę celowi, by tekst dotyczący działania Wspólnot nie mógł godzić w ich interesy, a w szczególności w reputację i obraz jednej z instytucji. Po drugie, wspomniany art. 17 akapit drugi nie stanowi środka nieproporcjonalnego do celu interesu ogólnego, jaki ma chronić. Uprzednia zgoda na publikacje jest wymagana tylko wówczas, gdy tekst, jaki zainteresowany urzędnik zamierza opublikować lub do którego publikacji zamierza doprowadzić, dotyczy działania Wspólnot. Ponadto nie wprowadzono żadnego bezwzględnego zakazu publikacji. Wprost przeciwnie, art. 17 akapit drugi zdanie ostatnie regulaminu pracowniczego ustala jasno zasadę udzielania zgody na publikację, ponieważ takiej zgody można odmówić jedynie w przypadku, gdy planowana publikacja mogłaby naruszyć interesy Wspólnot.
(zob. pkt 251, 252)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: ww. sprawa Connolly przeciwko Komisji, pkt 148, 149–152
12. Uzasadnienie decyzji niekorzystnej ma na celu zapewnienie zainteresowanej osobie informacji koniecznych do stwierdzenia, czy decyzja jest zasadna i umożliwienie sądowi wspólnotowemu przeprowadzenie jej kontroli sądowej.
Kwestia tego, czy uzasadnienie decyzji organu powołującego nakładającej karę na urzędnika spełnia te wymogi, winna być oceniona w świetle nie tylko brzmienia, lecz również jej kontekstu oraz wszystkich norm prawnych regulujących daną materię. W tym względzie, o ile organ powołujący powinien dokładnie wskazać okoliczności obciążające urzędnika oraz względy, które skłoniły go do zastosowania wybranej kary, o tyle nie wymaga się jednak od niego ustosunkowania się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych podnoszonych przez zainteresowanego w trakcie postępowania. Jeśli organ powołujący zdecyduje się na taką samą karę, jaką zaproponowała komisja dyscyplinarna, nie jest konieczne dodatkowe uzasadnienie w przedmiocie właściwego charakteru kary.
(zob. pkt 259, 260)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa C‑188/96 P Komisja przeciwko V, 20 listopada 1997 r., Rec. str. I‑6561, pkt 26–29
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑12/94 Daffix przeciwko Komisji, 28 marca 1995 r., RecFP str. I‑A‑71, II‑233, pkt 33; sprawa T‑144/96 Y przeciwko Parlamentowi, 16 lipca 1998 r., RecFP str. I‑A‑405, II‑1153, pkt 27; ww. sprawa Connolly przeciwko Komisji, pkt 93; ww. sprawa Onidi przeciwko Komisji, pkt 156; sprawa T‑277/01 Stevens przeciwko Komisji, 5 grudnia 2002 r., RecFP str. I‑A‑253, II‑1273, pkt 70, 71