Mål T‑217/11
Claire Staelen
mot
Europeiska ombudsmannen
”Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Ombudsmannens handläggning av ett klagomål avseende hanteringen av en förteckning över godkända sökande i ett allmänt uttagningsprov – Utredningsbefogenheter – Omsorgsplikt – Förlorad möjlighet – Ideell skada”
Sammanfattning – Tribunalens dom (fjärde avdelningen) av den 29 april 2015
1. Skadeståndstalan – Saken – Begäran om skadestånd för skada som uppkommit på grund av Europeiska ombudsmannens påstått bristfälliga handläggning av ett klagomål – Upptagande till sakprövning
(Artiklarna 268 FEUF och 340, andra stycket FEUF)
2. Skadeståndstalan – Självständig talan i förhållande till talan om ogiltigförklaring eller passivitetstalan – Huruvida en talan avseende ett agerande som kan tillskrivas en unionsinstitution eller ett unionsorgan kan tas upp till sakprövning – Slutligt beslut har ännu inte fattats avseende vissa omständigheter i det enskilda fallet som varit föremål för en undersökning på svarandens initiativ – Saknar betydelse
(Artiklarna 268 FEUF och 340, andra stycket FEUF)
3. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Skada – Orsakssamband – Kumulativa villkor – Ett av villkoren är inte uppfyllt – Skadeståndstalan ska ogillas i sin helhet
(Artikel 340, andra stycket FEUF)
4. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten – Europeiska ombudsmannens åsidosättande av omsorgsplikten inom ramen för en undersökning av fall som handlagts bristfälligt – Omfattas
(Artikel 340, andra stycket FEUF; Europaparlamentets beslut 94/262)
5. Europeiska ombudsmannen – Undersökningar – Utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller utövandet av undersökningsbefogenheter – Gränser – Iakttagande av omsorgsplikten – Åsidosättande – Fel som kan medföra skadeståndsansvar för unionen
(Artiklarna 228.1, FEUF och 340, andra stycket FEUF; Europaparlamentets beslut 94/262, artikel 3.1)
6. Unionsrätten – Principer – Principen om god förvaltningssed – Omsorgsplikt – Räckvidd
7. Europeiska ombudsmannen – Undersökningar – Undersökningar på eget initiativ – Inledande – Villkor
(Europaparlamentets beslut 94/262)
8. Talan om ogiltigförklaring – Unionsdomstolarnas behörighet – Yrkande om att det ska fastställas att ett brott föreligger – Avvisning
(Artiklarna 256 FEUF och 263 FEUF)
9. Europeiska ombudsmannen – Undersökningar – Rättigheterna för de personer som berörs av en undersökning – Ansökan om konfidentiell behandling av de handlingar och upplysningar som insamlas – Ombudsmannens ifrågasättande – Omfattas inte
(Europaparlamentets beslut 94/262)
10. Tjänstemän – Uttagningsprov – Uttagningskommitté – Upprättande av en förteckning över godkända sökande – Fastställande av giltighetstiden – Tillsättningsmyndighetens utrymme för skönsmässig bedömning – Gränser
(Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 29 och 30)
11. Unionsrätten – Principer – Likabehandling – Begrepp
12. Europeiska ombudsmannen – Undersökningar – Omsorgsplikt – Fastställande av att bristfällig handläggning inte förekommit som enbart görs på grundval av påståenden från den institution som berörs av en undersökning – Åsidosättande – Fel som kan medföra skadeståndsansvar för unionen
(Artikel 340, andra stycket FEUF; Europaparlamentets beslut 94/262)
13. Domstolsförfarande – Åberopande av nya grunder under rättegången – Villkor – Utvidgning av en tidigare åberopad grund – Upptagande till sakprövning
(Tribunalens rättegångsregler, artiklarna 44.1 c och 48.2)
14. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Maktmissbruk – Begrepp
(Artikel 263 FEUF)
15. Unionsrätten – Principer – Iakttagande av en skälig tidsfrist – Administrativt förfarande – Bedömningskriterier
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41)
16. Europeiska ombudsmannen – Kodex för god förvaltningssed – Tvingande verkan – Föreligger inte
(Artikel 228 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41)
17. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Faktisk och säker skada – Bevisbörda
(Artikel 340, andra stycket FEUF)
18. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Orsakssamband – Begrepp – Skada för en sökande i ett uttagningsförfarande på grund av förlusten av en chans att bli anställd till följd av fel begångna av Europeiska ombudsmannen – Den avgörande orsaken till skadan är inte ombudsmannens agerande – Orsakssamband saknas
(Artikel 340, andra stycket FEUF)
19. Skadeståndstalan – Saken – Ersättning för den skada som påstås ha uppkommit på grund av förlusten av en chans att bli anställd vid en unionsinstitution – Upptagande till sakprövning
(Artiklarna 268 FEUF och 340, andra stycket FEUF; Tjänsteföreskrifterna, artikel 30)
20. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Skada – Ersättningsgill skada – Ideell skada orsakad av förlorat förtroendet för Europeiska ombudsmannen – Omfattas
(Artikel 340, andra stycket FEUF)
1. Se domen.
(se punkt 55)
2. En skadeståndstalan enligt FEUF är en självständig form av talan, som har en särskild funktion i rättsmedelssystemet och som är underkastad villkor som utformats med hänsyn till denna talans särskilda syfte. Medan talan om ogiltigförklaring och passivitetstalan syftar till att vidta sanktionsåtgärder då en juridiskt bindande rättsakt är rättsstridig eller då en juridiskt bindande rättsakt saknas, är skadeståndstalans föremål ett yrkande om ersättning för en skada som följer av en rättsakt eller av ett otillåtet agerande som en institution eller ett gemenskapsorgan ansvarar för.
Upptagandet till sakprövning av en talan om skadestånd för en skada som sökanden påstår sig ha lidit till följd av Europeiska ombudsmannens handläggning av hennes klagomål kan således inte påverkas av att ombudsmannen ännu inte har fattat ett slutgiltigt beslut vad angår vissa punkter som var föremål för en undersökning som han inledde på eget initiativ för att kontrollera om det rörde sig om bristfällig handläggning från hans sida vid bedömningen av sökandens situation.
(se punkterna 59 och 60)
3. Se domen.
(se punkterna 68 och 69)
4. Vad gäller uppkomsten av utomobligatoriskt skadeståndsansvar för unionen för en institutions rättsstridiga handlande, krävs det att det har styrkts att överträdelsen av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter är tillräckligt klar. Detta skyddsvillkor är uppfyllt när den åsidosatta bestämmelsen, trots att den till sin natur avser intressen av allmän karaktär, tillika säkerställer skyddet av de berörda enskildas individuella intressen. Omsorgsplikten och rätten till god förvaltning har helt klart till syfte att skydda de enskilda. Detsamma gäller bestämmelserna om ombudsmannens undersökning som ger den enskilde rätt att inkomma med klagomål beträffande bristfällig handläggning och att bli informerad om resultatet av den utredning som ombudsmannen gjort härvidlag.
(se punkterna 70 och 88)
5. Vad gäller det utrymme för skönsmässig bedömning som ombudsmannen förfogar över vad angår inledandet och räckvidden av de undersökningar som ska utföras samt vad gäller de undersökningsverktyg som ska användas kan endast ett uppenbart och allvarligt överskridande av gränserna för de befogenheter som föreskrivs i artikel 3.1 i beslut 94/262 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning och i artiklarna 4.1, 5 och 9.2 i de genomförandebestämmelser, som ombudsmannen antagit med tillämpning av artikel 14 i nämnda beslut, utgöra en överträdelse som är tillräckligt klar för att ge upphov till skadeståndsansvar för unionen.
Ombudsmannens utövande av sin befogenhet att göra en skönsmässig bedömning i sin undersökning måste emellertid ske med iakttagande av unionsrättsliga bestämmelser med högre dignitet. Det utrymme för skönsmässig bedömning som ombudsmannen tillerkänns i beslut 94/262 och i genomförandebestämmelserna vad angår de åtgärder som han vidtar vid fullgörandet av sitt uppdrag befriar honom således inte från att iaktta omsorgsplikten. Även om ombudsmannen är fri att besluta om han vill inleda en undersökning, och om han beslutar att göra det kan vidta alla undersökningsåtgärder som han anser vara berättigade, måste han dock försäkra sig om att han till följd av dessa undersökningsåtgärder noggrant och opartiskt kan pröva alla omständigheter som är relevanta för att avgöra om ett påstående angående bristfällig handläggning är välgrundat och vilka åtgärder som ska vidtas med anledning härav. Ombudsmannens iakttagande av omsorgsplikten i sin ämbetsutövning är så mycket viktigare som han enligt artikel 228.1 FEUF och artikel 3.1 i beslut 94/262 just har tilldelats uppgiften att upptäcka och försöka undanröja fall av bristfällig handläggning i det allmännas och den berörde medborgarens intresse.
Ombudsmannen förfogar således inte över något utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller iakttagandet av omsorgsplikten i ett konkret fall. Enbart den omständigheten att omsorgsplikten åsidosatts räcker därför för att det ska kunna fastställas att det rör sig om en tillräckligt klar överträdelse för att kunna leda till skadeståndsansvar för unionen. Varje oegentlighet som ombudsmannen har gjort sig skyldig till utgör emellertid inte ett åsidosättande av omsorgsplikten. Endast en oegentlighet vilken lett till att han inte omsorgsfullt och opartiskt kunnat pröva alla relevanta omständigheter i syfte att avgöra om ett påstående angående bristfällig handläggning av unionens institutioner, organ eller byråer är välgrundat och om de eventuella åtgärder som ska vidtas med anledning av detta påstående kan medföra utomobligatoriskt skadeståndsansvar för unionen på grund av åsidosättande av omsorgsplikten.
(se punkterna 78–80 och 85–87)
6. När en unionsinstitution har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning är det av grundläggande betydelse att det görs en kontroll av att institutionen verkligen följer de skyddsregler som enligt unionens rättsordning ska tillämpas i administrativa förfaranden.
Det är nämligen av stor vikt att kommissionen iakttar skyldigheten att omsorgsfullt samla in de uppgifter om faktiska omständigheter som är nödvändiga för att den ska kunna göra sin skönsmässiga bedömning och för unionsdomstolarnas kontroll därvidlag, eftersom denna skönsmässiga bedömning endast omfattas av en begränsad domstolsprövning i sak, vilken enbart avser huruvida ett uppenbart fel har begåtts. Den behöriga institutionens skyldighet att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet är en nödvändig förutsättning för att unionsdomstolarna ska kunna kontrollera om de rättsliga och faktiska omständigheter förelegat som ligger till grund för det stora utrymmet för skönsmässig bedömning.
(se punkterna 83 och 84)
7. Europeiska ombudsmannen är inte skyldig att, ex officio i samband med en undersökning på eget initiativ, upphöra med utredningen när en person som berördes av utredningen motsätter sig denna. Det finns ingen bestämmelse i beslut 94/262 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning eller i de genomförandebestämmelser, som ombudsmannen antagit med tillämpning av artikel 14 i nämnda beslut som innebär att ombudsmannen måste erhålla ett medgivande från den person som anfört klagomål för att kunna utföra undersökningar vid unionens institutioner eller organ. Likaledes finns det ingen bestämmelse som ålägger ombudsmannen att inleda en undersökning på eget initiativ enbart när det motiveras av ett högre allmänt intresse.
Ombudsmannens skyldighet att utföra undersökningen omsorgsfullt ålägger honom emellertid att beakta samtliga relevanta omständigheter när han vidtar utredningsåtgärder. Bland dessa omständigheter kan nämnas de berörda personernas attityd och det allmänna intresset av undersökningen. Ombudsmannen har befogenhet att göra en skönsmässig bedömning vid avvägningen mellan dessa omständigheter i syfte att besluta om det finns anledning att fullfölja en undersökning eller ej.
(se punkterna 155 och 156)
8. Även om unionsdomstolen är behörig att bedöma huruvida visst agerande från institutioners sida kan ge upphov till skadeståndsansvar för unionen, är den inte behörig att pröva huruvida detta agerande innebär att ett brott har begåtts. Följaktligen kan ett påstående som betyder att unionsdomstolen ska konstatera att Europeiska ombudsmannen har gjort sig skyldig till brottet förfalskning och användning av falsk handling inte tas upp till sakprövning.
(se punkt 165)
9. Enligt artikel 13.3 i de genomförandebestämmelser, som ombudsmannen antagit med tillämpning av artikel 14 i beslut 94/262 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning ska den person som lämnat in klagomålet inte ha tillgång till handlingar som erhållits genom inspektionen när dessa betecknats som konfidentiella gentemot ombudsmannen. Artikel 10.1 i genomförandebestämmelserna föreskriver att ombudsmannen ska behandla klagomålet konfidentiellt om den person som lämnat in klagomålet begär det. Det föreskrivs inte något undantag eller specifikt förfarande i dessa bestämmelser för att kontrollera huruvida ansökningarna om konfidentiell behandling är välgrundade.
Följaktligen ankommer det inte på ombudsmannen att ifrågasätta ansökningar från institutioners sida om konfidentiell behandling av vissa handlingar eller viss information angående personer som lämnar in klagomål på samma sätt som det inte ankommer på ombudsmannen att ifrågasätta en klagande persons ansökan om konfidentiell behandling av klagomålet.
När ombudsmannen i ett beslut grundar sin bedömning på konfidentiella uppgifter och en klagande ifrågasätter att detta beslut är lagenligt vid unionsdomstolen, kan emellertid inte ombudsmannen med framgång invända mot klagandens anmärkningar genom att åberopa skäl som grundas på konfidentiella uppgifter som varken klaganden eller domstolen har tillgång till. Om ombudsmannen delvis, eller helt och hållet, motsätter sig utlämning av uppgifterna och bevisningen i fråga, ska domstolen nämligen göra sin laglighetsprövning av den angripna rättsakten på grundval av de uppgifter som har lämnats ut.
(se punkterna 178, 179 och 181)
10. Det framgår av artikel 29 jämförd med artikel 30 i tjänsteföreskrifterna att det ankommer på tillsättningsmyndigheten att bestämma hur länge en förteckning över godkända sökande i ett uttagningsprov ska gälla. Tillsättningsmyndigheten har härvidlag ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som måste utövas med iakttagande av allmänna principer som principen om likabehandling och motiveringsskyldigheten.
(se punkt 193)
11. Se domen.
(se punkt 198)
12. Den omständigheten att en förklaring som en institution ger till Europeiska ombudsmannen under en undersökning kan förefalla övertygande befriar inte ombudsmannen från hans ansvar att försäkra sig om att de faktiska omständigheter på vilka denna förklaring bygger, visar sig överensstämma med verkligheten då denna förklaring utgör den enda grundvalen för hans konstaterande att det inte förekommit någon bristfällig handläggning från denna institutions sida. Ombudsmannen har således inte agerat med den omsorg som krävs när han har slagit fast att en institution inte gjort sig skyldigt till bristfällig handläggning, genom att förlita sig på institutionens förklaringar angående rekryteringen av de godkända sökandena i uttagningsprov, utan att ha erhållit tillräckligt med uppgifter som vittnar om tidpunkten för rekrytering av var och en av dessa godkända sökande och dessa förklaringar har visat sig vara grundlösa. Denna bristande omsorg kan ge upphov till skadeståndsansvar för unionen med anledning av ombudsmannens agerande.
Den omständigheten att ombudsmannen i detta fall felaktigt förlitade sig på institutionens uppgifter visar däremot inte att ombudsmannen var i ond tro eller att han ville dölja sitt eget misstag.
(se punkterna 204, 205 och 236)
13. Se domen.
(se punkterna 214 och 329)
14. Se domen.
(se punkt 247)
15. Se domen.
(se punkt 252)
16. Den europeiska kodexen för god förvaltningssed är inte en lagtext utan en resolution av parlamentet med ändringar av ett förslag från Europeiska ombudsmannen till parlamentet, där kommissionen uppmanas att presentera ett lagförslag i detta avseende. När ombudsmannen antog denna kodex var det således inte med syftet att stifta rättsregler som tillerkänner enskilda rättigheter. Följaktligen är ett åsidosättande av dem inte en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som syftar till att tillerkänna enskilda rättigheter vilket kan ge upphov till skadeståndsansvar för unionen. Det är endast därför att bestämmelserna är ett uttryck för den grundläggande rätten till en god förvaltning, såsom den har stadfästs i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som de kan ge upphov till skadeståndsansvar för unionen.
Angående den regel enligt vilken varje skrivelse som inkommer till en institution ska besvaras inom två veckor med en bekräftelse på mottagandet, vilken kommit till uttryck artikel 14 i kodexen, rör det sig enbart om en formalitet som inte uttryckligen föreskrivs i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Ett åsidosättande av denna regel kan således inte medföra skadeståndsansvar för unionen.
(se punkterna 263–265)
17. Se domen.
(se punkterna 273 och 274)
18. Inom ramen för en skadeståndstalan föreligger ett orsakssamband när det finns ett tillräckligt direkt samband mellan orsak och verkan, det vill säga mellan unionsinstitutionens handlande och den åberopade skadan. Det ankommer på sökanden i ett mål att bevisa detta samband. Handlandet måste alltså vara den avgörande orsaken till skadan.
Detta är inte fallet vad gäller orsakssambandet mellan en skada som består i förlusten av en möjlighet för en deltagande i ett uttagningsprov att bli anställd och fel som Europeiska ombudsmannen begått, när den avgörande orsaken till skadan är en unionsinstitutions agerande och inte ombudsmannens agerande. Även om ombudsmannen borde ha samarbetat med parlamentet för att nå en uppgörelse i godo och, om en sådan uppgörelse i godo inte är möjlig, formulera en kritisk anmärkning eller utarbeta en rapport är inte någon av dessa åtgärder rättsligt bindande. Den omständigheten att samarbetet leder till en uppgörelse i godo beror på såväl ombudsmannen som den berörda institutionen. I avsaknad av bindande verkan hos de åtgärder som ombudsmannen kan vidta gentemot nämnda institution, kan åtgärderna inte betraktas som den avgörande orsaken till den skada som bestod i förlusten av en möjlighet för sökanden att bli anställd.
Denna bedömning kan inte vederläggas genom argumentet enligt vilket den berörda institutionen alltid har följt ombudsmannens rekommendationer och att en vägran skulle ha kunnat läggas till grund för en skadeståndstalan mot nämnda institution. Även om detta hade bevisats skulle det för övrigt inte kunna påvisa förekomsten av ett tillräckligt direkt orsakssamband mellan ombudsmannens rättsstridiga handlande och förlusten av en möjlighet för sökanden att bli anställd.
(se punkterna 275, 281 och 284–286)
19. Den omständigheten att en godkänd sökandes namn skrivits in i förteckningen över godkända sökande i ett uttagningsprov tillerkänner inte vederbörande rätten att bli anställd. Den befogenhet att göra en skönsmässig bedömning som institutionerna har i fråga om rekrytering av sökande som godkänts i uttagningsprov utgör hinder för en sådan rättighet. När det gäller en talan om skadestånd för den skada som en person lidit med anledning av ett fel som gäller inskrivningen av personens namn i en förteckning över godkända sökande i ett uttagningsprov kan följaktligen den skada som lidits inte motsvara den inkomstförlust som uppkomer på grund av förlusten av denna rättighet.
Även om det är mycket svårt, om inte omöjligt, att fastställa en metod som gör det möjligt att exakt kvantifiera möjligheten att anställas vid en institution och därmed värdera den skada som förlust av den möjligheten innebär, kan av detta inte slutsatsen dras att en begäran om ersättning för förlust av en möjlighet ska avvisas eller ogillas ex officio.
(se punkterna 277 och 280)
20. Se domen.
(se punkterna 290–293)