JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ELEANOR SHARPSTON

31 päivänä lokakuuta 2019 (1)

Asia C-715/17

Euroopan komissio

vastaan

Puolan tasavalta

Asia C-718/17

Euroopan komissio

vastaan

Unkarin tasavalta

Asia C-719/17

Euroopan komissio

vastaan

Tšekki

Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Päätökset (EU) 2015/1523 ja (EU) 2015/1601 – Kreikan tasavallan ja Italian tasavallan hyväksi toteutettavat kansainvälistä suojelua koskevat väliaikaiset toimenpiteet – Kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon tiettyjen jäsenvaltioiden alueelle aiheuttama hätätilanne – Tällaisten kansalaisten siirtäminen toisten jäsenvaltioiden alueelle – Siirtomenettely – Jäsenvaltioiden velvoite ilmoittaa säännöllisin väliajoin ja vähintään joka kolmas kuukausi niiden hakijoiden määrä, jotka voidaan siirtää nopeasti niiden alueelle – Tästä seuraavat velvoitteet toteuttaa siirto tehokkaasti – SEUT 72 artikla ja sisäinen turvallisuus

1.        Asetuksessa N:o 604/2013 (jäljempänä Dublin III ‑asetus)(2) säädetään normaaliolosuhteissa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyvastuun jakamisesta jäsenvaltioiden kesken. Syyrian konfliktin pitkittyminen johti kuitenkin tällaista suojelua hakevien henkilöiden kokonaismäärän dramaattiseen kasvuun.(3) Vaarallinen merimatka Välimeren yli oli ja on edelleen tällaisille henkilöille (ja muille mahdollisille pakolaisille) pääasiallinen reitti Euroopan unionin alueelle.(4) Tästä reitistä aiheutuva valtava paine kohdistuu kahteen unionin jäsenvaltioon, nimittäin Italiaan ja Kreikkaan (jäljempänä etulinjassa olevat jäsenvaltiot), joilla on Välimerellä pitkä rantaviiva, jonka valvominen on käytännössä mahdotonta. Normaaliolosuhteissa nämä jäsenvaltiot olisivat Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan(5) mukaan vastuussa alueensa kautta Euroopan unioniin tulevien henkilöiden jättämien kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä.(6) Pelkkä mahdollisten hakijoiden määrä oli liikaa molemmille jäsenvaltioille.(7)

2.        Neuvosto antoi 14. ja 22.9.2015 kaksi päätöstä, joilla otettiin käyttöön etulinjassa olevien jäsenvaltioiden hyväksi toteutettavia toimenpiteitä: neuvoston päätöksen (EU) 2015/1523(8) ja neuvoston päätöksen (EU) 2015/1601.(9) Molempien päätösten oikeusperustana oli SEUT 78 artiklan 3 kohta. Näillä kahdella päätöksellä otettiin käyttöön yksityiskohtaisia järjestelyjä 40 000:n ja 120 000:n kansainvälistä suojelua hakevan henkilön siirtämiseksi. Viittaan näihin kahteen päätökseen jäljempänä yhteisesti siirtopäätöksinä ja erikseen vain tarvittaessa.

3.        Päätöksen 2015/1601 laillisuuden riitauttamiseksi nostettu kanne jäi tuloksettomaksi.(10)

4.        Komissio on nyt nostanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen seuraavia kolmea jäsenvaltiota vastaan: Puolaa (asia C-715/17), Unkaria (asia C-718/17) ja Tšekkiä (asia C-719/17). Viittaan näihin jäsenvaltioihin jäljempänä tarvittaessa yhteisesti vastaajina olevina kolmena jäsenvaltiona.

5.        Näissä rinnakkaisissa menettelyissä komissio väittää, että vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota eivät ole noudattaneet, Puolan ja Tšekin tapauksessa, sekä päätöksen 2015/1523 että päätöksen 2015/1601 5 artiklan 2 kohtaa (vastaanottolupausta koskeva vaatimus) tai, Unkarin tapauksessa, pelkästään päätöksen 2015/1601 5 artiklan 2 kohtaa, eivätkä tästä seuraavia kyseisten päätösten 5 artiklan 4–11 kohdan mukaisia velvoitteitaan, minkä seurauksena ne eivät ole auttaneet Italiaa ja Kreikkaa siirtämällä kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä alueilleen tutkiakseen siellä yksittäiset hakemukset aineellisesti.(11)

6.        Puola, Unkari ja Tšekki kiistävät kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisen. Toissijaisesti ne väittävät voivansa vedota SEUT 72 artiklaan perusteena näiden päätösten (joiden pätevyyttä ne eivät nyt kiistä) soveltamatta jättämiselle, koska EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston (johon siirtopäätösten oikeusperustana oleva SEUT 78 artikla kuuluu) nojalla toteutetut unionin toimenpiteet ”[eivät] vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi”.

7.        Näitä kolmea asiaa käsiteltiin yhdessä istunnossa, ja esitän yhteisen ratkaisuehdotuksen kaikissa kolmessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä.

 Asiaa koskevat oikeussäännöt

8.        Siirtopäätöksiä ei voida tarkastella asiayhteydestä irrallaan. Niiden antamisen perustana on (erittäin monitahoinen) joukko kansainväliseen ja unionin oikeuteen sisältyviä velvoitteita ja niistä seuraavia järjestelyjä sekä unionin tuomioistuimen tuomiossa Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto annettu harkittu ja yksityiskohtainen ratkaisu. Pyrin esittämään tämän taustan mahdollisimman tiiviisti.

 Ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus

9.        Ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen(12) 14 artiklan 1 kohdassa määrätään laajasti, että ”jokaisella vainon kohteeksi joutuneella on oikeus hakea ja nauttia turvapaikkaa muissa maissa”. Saman artiklan 2 kappaleessa kuitenkin määrätään, että ”tähän oikeuteen ei voida vedota, kun on kysymys tosi epäpoliittisista rikoksista johtuvista syytteistä tai teoista, jotka ovat vastoin Yhdistyneiden Kansakuntien periaatteita ja päämääriä”.(13)

 Geneven yleissopimus

10.      Pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen(14) 1 artiklan A kohdan 2 alakohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että käsitteellä ”pakolainen” tarkoitetaan jokaista henkilöä, jolla ”on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskuntaluokkaan kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, [joka] oleskelee kotimaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan”. Samassa alakohdassa selvennetään, että kansalaisuudettomien henkilöiden tapauksessa ”sanotulla maalla” tarkoitetaan pysyvää asuinmaata.

11.      Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdassa kuitenkin määrätään, että yleissopimuksen määräyksiä ”ei ole sovellettava henkilöön, johon nähden on perusteltua aihetta epäillä, että: a) hän on tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen, tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti; b) hän on tehnyt törkeän ei-poliittisen rikoksen pakomaansa ulkopuolella ennen kuin hänet on otettu tähän maahan pakolaisena; c) hän on syyllistynyt Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin”.

 Sopimus Euroopan unionista

12.      SEU 4 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ”unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden tasa-arvoa perussopimuksia sovellettaessa sekä niiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita, myös alueellisen ja paikallisen itsehallinnon osalta. Se kunnioittaa keskeisiä valtion tehtäviä, erityisesti niitä, joiden tavoitteena on valtion alueellisen koskemattomuuden turvaaminen, yleisen järjestyksen ylläpitäminen sekä kansallisen turvallisuuden takaaminen. Erityisesti kansallinen turvallisuus säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla”.

 Sopimus Euroopan unionin toiminnasta

13.      SEUT 72 artikla kuuluu EUT-sopimuksen V osaston (”Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue”) 1 lukuun (”Yleiset määräykset”). Siinä määrätään ytimekkäästi, että ”tämä osasto ei vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi”.

14.      SEUT 78 artiklan, joka kuuluu 2 lukuun (”Rajavalvonta-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka”), 1 kohdassa edellytetään, että unioni ”kehittää turvapaikka-asioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan, jonka tarkoituksena on antaa asianmukainen asema kaikille kansainvälistä suojelua tarvitseville kolmansien maiden kansalaisille ja varmistaa palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen. Tämän politiikan on oltava [Geneven yleissopimuksen] sekä muiden asiaan liittyvien sopimusten mukaista”. SEUT 78 artiklan 2 kohta muodostaa oikeusperustan toimenpiteille, joita toteutetaan yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän käyttöön ottamiseksi.(15)

15.      SEUT 78 artiklan 3 kohdassa määrätään, että ”jos kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo aiheuttaa yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa hätätilanteen, neuvosto voi komission ehdotuksesta hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä kyseisen yhden tai useamman jäsenvaltion hyväksi. Neuvosto tekee ratkaisunsa Euroopan parlamenttia kuultuaan”.

16.      SEUT 80 artiklassa määrätään, että ”tässä luvussa tarkoitetussa unionin politiikassa ja sen toteuttamisessa noudatetaan jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatetta, myös rahoituksen osalta. Unionin tämän luvun nojalla antamiin säädöksiin sisällytetään tarvittaessa aina asianmukaisia toimenpiteitä tämän periaatteen soveltamiseksi”.

 Perusoikeuskirja

17.      Euroopan unionin perusoikeuskirjan(16) 18 artiklassa määrätään, että ”oikeus turvapaikkaan taataan [Geneven yleissopimuksen] sekä [EU- ja EUT-sopimusten] mukaisesti”.

 Turvapaikkasäännöstön asian kannalta merkitykselliset osatekijät

18.      Runsaassa unionin johdetussa oikeudessa otetaan käyttöön yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä ja vahvistetaan yhdenmukaiset menettelylliset ja aineelliset säännöt, joita jäsenvaltioiden on sovellettava käsitellessään ja ratkaistessaan kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia.

 Määrittelydirektiivi

19.      Direktiiviin 2011/95 (jäljempänä määrittelydirektiivi)(17) sisältyvät yhtenäiset vaatimukset, joita on sovellettava määritettäessä, ovatko kolmansien maiden kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt oikeutettuja pakolaisasemaan tai toissijaiseen suojeluun. Se sisältää myös säännöksiä, jotka koskevat tällaisen aseman epäämistä ja joiden nojalla jäsenvaltiot voivat peruuttaa, lakkauttaa tai jättää uusimatta tällaisen aseman tietyissä olosuhteissa.

20.      Määrittelydirektiivin 2 artiklan a alakohdan määritelmän mukaan ”kansainvälisellä suojelulla” tarkoitetaan ”pakolaisasemaa ja toissijaista suojeluasemaa, sellaisina kuin ne on määritelty e ja g alakohdassa”; saman artiklan d alakohdassa määritellään ”pakolainen” Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan 2 alakohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti; saman artiklan e alakohdassa selitetään, että ”pakolaisasemalla” tarkoitetaan ”kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tunnustamista pakolaiseksi jäsenvaltiossa”, ja saman artiklan f alakohdassa määritellään ”henkilö, joka voi saada toissijaista suojelua”.

21.      Mainitun 2 artiklan h alakohdan mukaan ”kansainvälistä suojelua koskevalla hakemuksella” tarkoitetaan ”kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön esittämää pyyntöä – –, kun hakijan voidaan katsoa tarkoittavan pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa”, ja i alakohdan mukaan ”hakijalla” tarkoitetaan ”kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, josta ei vielä ole tehty lopullista päätöstä”.

22.      Määrittelydirektiivissä käsitellään tämän jälkeen kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten arviointia (II luku, 4–8 artikla) ja määrittelemistä pakolaiseksi (III luku, 9–12 artikla). Sen 12 artiklaan, jonka otsikko on ”Poissulkeminen”, sisältyy yksityiskohtainen luettelo pakottavista perusteista, joiden vuoksi pakolaisasema jätetään myöntämättä kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle. Käsiteltävän asian kannalta on merkityksellistä panna merkille 12 artiklan 2 kohdan, jossa lueteltavat syyt vastaavat pitkälti Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohtaan sisältyviä, sanamuoto.(18)

23.      Määrittelydirektiivin IV lukuun, jonka otsikko on ”Pakolaisasema”, sisältyy pitkähkö säännös (14 artikla), jossa luetellaan olosuhteet, joissa jo myönnetty pakolaisasema voidaan kuitenkin lakkauttaa tai jättää uusimatta. Näihin kuuluvat tilanteet, joissa pakolaisasema olisi pitänyt jättää myöntämättä asianomaiselle 12 artiklan mukaisesti (14 artiklan 3 kohdan a alakohta), joissa hänen vääristelemänsä seikat olivat ratkaisevia pakolaisaseman myöntämisen kannalta (14 artiklan 3 kohdan b alakohta), joissa on perusteltua syytä olettaa, että hän on ”vaaraksi sen jäsenvaltion turvallisuudelle, jossa hän on” (14 artiklan 4 kohdan a alakohta), ja joissa ”hän on yhteiskunnalle vaarallinen kyseisessä jäsenvaltiossa, koska hänet on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta” (14 artiklan 4 kohdan b alakohta).(19)

24.      Määrittelydirektiivin V luvussa, jonka otsikko on ”Määritteleminen henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua”, olevaan 17 artiklaan sisältyvät, toissijaisen suojelun epäämistä kolmannen maan kansalaiselta tai kansalaisuudettomalta henkilöltä koskevat säännökset ovat pääosin samankaltaiset kuin 12 artiklan pakolaisasemaa koskevat säännökset. Mainitussa artiklassa lueteltuihin pakottaviin poissulkemisperusteisiin sisältyy Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohtaa vastaavaan direktiivin 12 artiklaan sisältyvien lisäksi myös se, että ”[hakija on] vaaraksi sen jäsenvaltion yhteiskunnalle tai turvallisuudelle, jossa hän on” (17 artiklan 1 kohdan d alakohta). Kyseisen 17 artiklan 2 kohdassa ulotetaan pakollisen poissulkemissäännöksen soveltamisala ”henkilöihin, jotka yllyttävät [17 artiklan 1 kohdassa] mainittuihin rikoksiin tai tekoihin tai muulla tavoin osallistuvat niiden suorittamiseen”. Saman artiklan 3 kohdassa annetaan lisäksi jäsenvaltioille mahdollisuus katsoa, että kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö ei voi saada toissijaista suojelua, ”jos hän on ennen asianomaiseen jäsenvaltioon pääsyään tehnyt yhden tai useamman [17 artiklan] 1 kohdan soveltamisalaan kuulumattoman rikoksen, josta voitaisiin määrätä vankeusrangaistus, jos se olisi tehty kyseisessä jäsenvaltiossa, ja jos hän on jättänyt alkuperämaansa ainoastaan välttääkseen näistä rikoksista johtuvia seuraamuksia”.

25.      Määrittelydirektiivin VI luvussa, jonka otsikko on ”Toissijainen suojeluasema”, olevaan 19 artiklaan sisältyy säännös, joka vastaa pakolaisasemaa koskevaa 14 artiklaa ja jossa luetellaan olosuhteet, joissa jo myönnetty toissijainen suojeluasema voidaan tästä huolimatta lakkauttaa tai jättää uusimatta. Tällaiset toimet ovat sallittuja muun muassa, jos asianomaista ei olisi 17 artiklan 3 kohdan mukaisesti voitu katsoa henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua (19 artiklan 2 kohta),(20) tai jos 17 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti asianomaista ei olisi pitänyt katsoa tai häntä ei ole katsottu henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua (19 artiklan 3 kohdan a alakohta), ja jos hänen vääristelemänsä tai salaamansa seikat olivat ratkaisevia toissijaisen suojeluaseman myöntämisen kannalta (19 artiklan 3 kohdan b alakohta).

26.      Määrittelydirektiivin VII lukuun, jonka otsikko on ”Kansainvälisen suojelun sisältö”, sisältyvä 21 artikla koskee suojaa palauttamista vastaan. Samalla kun siinä edellytetään, että jäsenvaltioiden ”on noudatettava palauttamiskiellon periaatetta kansainvälisten velvoitteidensa mukaisesti” (21 artiklan 1 kohta), sen 2 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että ”jos [21 artiklan] 1 kohdassa mainitut kansainväliset velvoitteet eivät sitä kiellä, jäsenvaltiot voivat palauttaa pakolaisen riippumatta siitä, onko tämä saanut virallisesti pakolaisaseman, jos: a) on perusteltua syytä katsoa hänen olevan vaaraksi sen jäsenvaltion turvallisuudelle, jossa hän on; tai b) hän on yhteiskunnalle vaarallinen kyseisessä jäsenvaltiossa, koska hänet on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta”.

 Menettelydirektiivi

27.      Direktiivissä 2013/32 (jäljempänä menettelydirektiivi)(21) vahvistetaan yhtenäiset menettelyt kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelylle. Sen johdanto-osan 51 perustelukappaleessa todetaan nimenomaisesti, että ”[SEUT] 72 artiklan mukaisesti tämä direktiivi ei vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi”.

28.      Menettelydirektiivin 2 artiklan c alakohtaan sisältyvä ”hakijan” määritelmä vastaa määrittelydirektiivin 2 artiklan i alakohtaa.

29.      Koska siirtopäätösten mukaisesti siirrettävien lukuisten hakijoiden joukossa oli myös ilman huoltajaa olevia alaikäisiä, on syytä mainita menettelydirektiivin 25 artiklan 6 kohdan a alakohdan iii alakohta ja b alakohdan iii alakohta, joiden mukaan jäsenvaltiot voivat poiketa muutoin sovellettavista menettelysäännöistä, jos kyseisen ilman huoltajaa olevan alaikäisen hakijan ”voidaan vakavista syistä katsoa olevan vaaraksi jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle taikka hakija on poistettu maasta pakkokeinoin kansallisen lainsäädännön mukaisesti yleistä turvallisuutta tai yleistä järjestystä koskevista vakavista syistä”.(22)

30.      Yleisemmin menettelydirektiivin 31 artiklassa, jonka otsikko on ”Tutkintamenettely”, nimenomaisesti annetaan jäsenvaltiolle mahdollisuus nopeuttaa tutkintamenettelyä ja/tai suorittaa se rajalla tai kauttakulkualueella, jos muun muassa ”hakijan voidaan vakavista syistä katsoa olevan vaaraksi jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle taikka hakija on poistettu maasta pakkokeinoin kansallisen lainsäädännön mukaisesti yleistä turvallisuutta tai yleistä järjestystä koskevista vakavista syistä” (31 artiklan 8 kohdan j alakohta).(23)

 Vastaanottodirektiivi

31.      Direktiivi 2013/33 (jäljempänä vastaanottodirektiivi)(24) täydentää menettelydirektiiviä vahvistamalla yksityiskohtaiset järjestelyt kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden kohtelulle (jäljempänä vastaanotto) heidän hakemustensa käsittelyn aikana. Vastaanottodirektiivin 2 artiklan b alakohtaan sisältyvä ”hakijan” määritelmä kuvastaa määrittelydirektiivin 2 artiklan i alakohtaa.

32.      Direktiivin II lukuun, jonka otsikko on ”Vastaanotto-olosuhteita koskevat yleiset säännökset”, sisältyvän 7 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan periaate, jonka mukaan hakijat voivat liikkua vapaasti vastaanottavan jäsenvaltion koko alueella tai tämän jäsenvaltion heille osoittamalla alueella. Poikkeuksena tähän periaatteeseen saman artiklan 2 kohdassa kuitenkin sallitaan nimenomaisesti jäsenvaltioiden ”päättää hakijan asuinpaikasta yleisen edun, yleisen järjestyksen tai tarvittaessa hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa sujuvan käsittelyn perusteella”.

33.      Vastaanottodirektiivin 8 artikla koskee hakijoiden säilöönottoa. Sen 2 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltiot voivat tarpeen mukaan kunkin tapauksen yksilöllisen arvioinnin perusteella ottaa hakijan säilöön, jos lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti”. Sallittujen säilöönottoperusteiden tyhjentävään luetteloon sisältyy 8 artiklan 3 kohdan e alakohdassa maininta ”silloin kun se on tarpeen kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen vuoksi”.

 Palauttamisdirektiivi

34.      Jos hakija, jolle ei ole myönnetty kansainvälistä suojelua, oleskelee edelleen laittomasti jäsenvaltion alueella, direktiivissä 2008/115 (jäljempänä palauttamisdirektiivi)(25) säädetään yhtenäisistä säännöistä hänen maastapoistamiselleen ja palauttamiselleen.

35.      Sen 1 artiklassa selitetään, että direktiivissä ”säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on [unionin] oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet”.

36.      Sen 2 artiklan mukaan direktiiviä sovelletaan, tietyin poikkeuksin,(26) jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin.

37.      Palauttamisdirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös(27) sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista. Jos kolmannen maan kansalaisen välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, palauttamispäätös voidaan tehdä, vaikka kyseisellä henkilöllä on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa (6 artiklan 2 kohta). Palauttamispäätöksessä määrätään tavallisesti vapaaehtoista paluuta varten asianmukaisesta ajasta, jonka pituus on 7 päivästä 30 päivään (7 artiklan 1 kohta), mutta ”jos on olemassa pakenemisen vaara – – taikka jos asianomainen henkilö on vaaraksi yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle, jäsenvaltiot voivat olla myöntämättä aikaa vapaaehtoista poistumista varten tai myöntää sitä varten vähemmän kuin seitsemän päivää” (7 artiklan 4 kohta). Viimeisenä keinona maastapoistamiseen voidaan käyttää pakkokeinoja (8 artiklan 4 kohta).

38.      Palauttamisdirektiivin 11 artikla koskee palauttamispäätöksiin liitettävää maahantulokieltoa. Tällainen kielto on pakollinen, jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa (11 artiklan 1 kohdan a alakohta). Maahantulokiellon kestoa ”määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet, eikä kielto saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään. Se voi kuitenkin olla pidempi kuin viisi vuotta, jos asianomainen kolmannen maan kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle” (11 artiklan 2 kohta). Erityisolosuhteissa, jos tällaiset pakkokeinot ovat oikeasuhteisia ja asianmukaisesti perusteltuja, jäsenvaltiot voivat ottaa kolmannen maan kansalaisen säilöön maastapoistamista varten (ks. 15 artiklan yksityiskohtaiset säännökset).

 Siirtopäätökset

39.      Ennen siirtopäätösten antamista Euroopan unioni ryhtyi toimenpiteisiin käsitelläkseen tilannetta, jota oli kuvattu maailmanlaajuiseksi muuttoliikekriisiksi. Sen jälkeen, kun komissio oli antanut 8.6.2015 suosituksensa,(28) 27 jäsenvaltiota (pois lukien Unkari) sopi yhdessä Islannin, Liechtensteinin, Norjan ja Sveitsin (jäljempänä Dublin-valtiot) kanssa 20.7.2015, että 22 504 kotiseudultaan siirtymään joutunutta henkilöä, jotka tulevat EU:n ulkopuolelta ja ovat selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa, sijoitetaan uudelleen monenvälisten ja kansallisten järjestelmien avulla.(29) Uudelleensijoituspaikat jaettiin jäsenvaltioiden ja Dublin-valtioiden kesken 20.7.2015 annetun päätöslauselman liitteessä esitettyjen sitoumusten mukaisesti.(30)

40.      Neuvosto antoi 14.9.2015 päätöksen 2015/1523 ja 22.9.2015 päätöksen 2015/1601 käyttäen SEUT 78 artiklan 3 kohtaa oikeusperustana väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamiselle, jotta voitaisiin käsitellä etulinjassa olevissa jäsenvaltioissa syntynyttä hätätilannetta. Molemmat päätökset annettiin komission ehdotuksen ja Euroopan parlamentin kuulemisen jälkeen. Päätös 2015/1523 annettiin yksimielisesti,(31) päätös 2015/1601 taas määräenemmistöllä.(32) Siirtopäätösten sanamuoto ei ole täysin sama kaikissa suhteissa. Päätöksen 2015/1523 mukaan Italiasta ja Kreikasta oli tarkoitus siirtää 40 000 kansainvälistä suojelua hakevaa henkilöä jäsenvaltioiden 20.7.2015 antamassa päätöslauselmassa sovitun mukaisesti. Päätöksen 2015/1601 mukaan 120 000 kansainvälistä suojelua hakevaa henkilöä oli tarkoitus siirtää Italiasta ja Kreikasta. Kyseisen päätöksen liitteissä esitetään kuhunkin jäsenvaltioon siirrettävien henkilöiden määrä.

41.      Komissio antoi 15.12.2015 suosituksen Turkin kanssa toteutettavasta vapaaehtoisesta humanitaarisen maahanpääsyn järjestelmästä ja ehdotti, että järjestelmään osallistuvat valtiot päästäisivät maahansa Syyrian konfliktin vuoksi kotiseudultaan siirtymään joutuneita henkilöitä, jotka ovat kansainvälisen suojelun tarpeessa ja jotka Turkin viranomaiset olivat rekisteröineet ennen 29.11.2015. Tällainen järjestelmä olisi rinnakkaistoimenpide molemminpuolisille sitoumuksille, jotka sisältyivät EU:n ja Turkin väliseen 29.11.2015 hyväksyttyyn yhteiseen toimintasuunnitelmaan.(33)

 Päätös 2015/1523

42.      Päätöksen 2015/1523 johdanto-osan perustelukappaleissa todettiin seuraavaa:(34)

”(1)      [SEUT] 78 artiklan 3 kohdassa todetaan, että jos kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo aiheuttaa yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa hätätilanteen, neuvosto voi komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä kyseisen yhden tai useamman jäsenvaltion hyväksi.

(2)      SEUT 80 artiklan mukaan rajatarkastuksia, turvapaikka-asioita ja maahanmuuttoa koskevassa unionin politiikassa ja sen toteuttamisessa noudatetaan jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteita ja unionin antamiin tämän alan säädöksiin sisällytetään asianmukaisia toimenpiteitä tämän periaatteen soveltamiseksi.

(3)      Välimeren äskettäinen kriisitilanne sai unionin toimielimet tunnustamaan välittömästi alueen poikkeukselliset muuttovirrat ja vaatimaan konkreettisia solidaarisuustoimenpiteitä etulinjassa olevien jäsenvaltioiden hyväksi. Komissio esitti esimerkiksi 20 päivänä huhtikuuta 2015 pidetyssä ulko- ja sisäasiainministerien yhteisessä kokouksessa kymmenkohtaisen suunnitelman välittömistä toimista kriisiin vastaamiseksi ja sitoutui tarkastelemaan vaihtoehtoja hätätilanteessa sovellettavaksi sisäisten siirtojen järjestelmäksi.

(4)       Eurooppa-neuvosto päätti 23 päivänä huhtikuuta 2015 pidetyssä kokouksessaan muun muassa lujittaa sisäistä solidaarisuutta ja vastuullisuutta ja sitoutui erityisesti lisäämään hätäapua etulinjassa oleville jäsenvaltioille ja tarkastelemaan vaihtoehtoja sisäisten siirtojen järjestämiseksi hätätilanteissa jäsenvaltioiden välillä vapaaehtoiselta pohjalta sekä lähettämään Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastosta, jäljempänä ’EASO’, ryhmiä etulinjassa oleviin jäsenvaltioihin kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten yhteiskäsittelyä varten, rekisteröinti ja sormenjälkien ottaminen mukaan luettuina.

(5)      Euroopan parlamentti toisti 28 päivänä huhtikuuta 2015 antamassaan päätöslauselmassa, että unionin on perustettava Välimeren viimeisimpien tragedioiden johdosta toteuttamansa toimet yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteille ja tehostettava tämän alan toimiaan niitä jäsenvaltioita kohtaan, jotka ottavat vastaan absoluuttisesti tai suhteellisesti suurimman määrän pakolaisia ja kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä.

– –

(9)      Jäsenvaltioista varsinkin Italian ja Kreikan alueelle on Välimeren viimeaikaisten traagisten tapahtumien vuoksi saapunut ennennäkemättömän suuria määriä muuttajia, myös kansainvälistä suojelua hakevia ja sitä selvästi tarvitsevia henkilöitä, mikä aiheuttaa niiden maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmiin huomattavaa painetta.

(10)      Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston, jäljempänä ’Frontex’, tietojen mukaan suurin osa unionin rajojen laittomista ylityksistä vuonna 2014 tapahtui keskisen ja eteläisen Välimeren reittien kautta. Vuonna 2014 pelkästään Italiaan saapui yli 170 000 laitonta muuttajaa, mikä on 277 prosenttia enemmän kuin vuonna 2013. Tasaista kasvua havaittiin myös Kreikassa, jossa maahan saapui yli 50 000 laitonta muuttajaa, mikä on 153 prosenttia enemmän kuin vuonna 2013. Kokonaisluvut kasvoivat edelleen vuoden 2015 aikana. Vuoden 2015 kuuden ensimmäisen kuukauden aikana laittomat rajanylitykset Italiassa lisääntyivät 5 prosentilla viime vuoden vastaavaan ajanjaksoon verrattuna. Laittomat rajanylitykset Kreikassa lisääntyivät voimakkaasti samana ajanjaksona ja kuusinkertaistuivat vuoden 2014 kuuden ensimmäisen kuukauden aikana (rajanylityksiä oli yli 76 000 tammi–kesäkuussa 2015 verrattuna niiden määrään tammi–kesäkuussa 2014, joka oli 11 336). Huomattava osuus kaikista näillä kahdella alueella havaituista laittomista muuttajista oli sellaisten maiden kansalaisia, joiden hakemukset Eurostatin tietojen perusteella hyvin usein hyväksytään unionin tasolla.

– –

(13)      Italian ja Kreikan välittömässä läheisyydessä olevilla alueilla käynnissä olevien konfliktien ja jatkuvan epävakauden vuoksi on erittäin todennäköistä, että niiden maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmiin kohdistuu jatkossakin huomattavaa ja kasvavaa painetta ja että merkittävä osa muuttajista saattaa tarvita kansainvälistä suojelua. Tämä on osoitus siitä, miten tärkeää on osoittaa solidaarisuutta Italiaa ja Kreikkaa kohtaan ja täydentää niiden tukemiseksi tähän mennessä toteutettuja toimia turvapaikka- ja maahanmuuttoalan väliaikaisilla toimenpiteillä.

– –

(16)      Jos jokin jäsenvaltio joutuu samanlaiseen hätätilaan, jonka aiheuttaa kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo, neuvosto voi komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä kyseisen jäsenvaltion hyväksi SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla. Tällaisiin toimenpiteisiin voi tarvittaessa kuulua kyseisen jäsenvaltion tässä päätöksessä säädettyjen velvoitteiden soveltamisen keskeyttäminen.

(17)      SEUT 78 artiklan 3 kohdan mukaisesti Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien toimenpiteiden olisi oltava luonteeltaan väliaikaisia. Ehdotettu 24 kuukauden määräaika on kohtuullinen sen varmistamiseksi, että tässä päätöksessä säädetyillä toimenpiteillä on todellista vaikutusta autettaessa Italiaa ja Kreikkaa käsittelemään alueelleen saapuvia huomattavia muuttajavirtoja.

(18)      Tässä päätöksessä säädetyt toimenpiteet siirtää henkilöitä Italiasta ja Kreikasta merkitsevät väliaikaista poikkeusta [Dublin III ‑asetuksen] 13 artiklan 1 kohdassa vahvistetusta säännöstä, jonka mukaan Italia ja Kreikka olisivat olleet muussa tapauksessa vastuussa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä kyseisen asetuksen III luvussa säädettyjen perusteiden mukaisesti, sekä väliaikaista poikkeusta kyseisen asetuksen 21, 22 ja 29 artiklassa säädetyistä menettelyn vaiheista, määräajat mukaan luettuina. [Dublin III ‑asetuksen] muita säännöksiä, komission asetuksessa (EY) N:o 1560/2003(35) ja komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) N:o 118/2014(36) säädetyt soveltamissäännöt mukaan luettuina, sovelletaan edelleen, mukaan lukien niihin sisältyvät säännöt, joissa velvoitetaan siirron toteuttavat jäsenvaltiot vastaamaan kustannuksista, jotka aiheutuvat hakijan siirtämisestä siirron kohteena olevaan jäsenvaltioon, ja säännöt, jotka koskevat jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä siirtojen osalta ja tietojen toimittamista sähköisen DubliNet-viestintäverkon välityksellä.

Tämä päätös sisältää myös poikkeuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 516/2014(37) 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun kansainvälistä suojelua hakeneen suostumukseen.

(19)      Siirtämistä koskevat toimenpiteet eivät vapauta jäsenvaltioita soveltamasta [Dublin III ‑asetusta] täysimääräisesti, mukaan lukien säännöksiä, jotka liittyvät perheenyhdistämiseen, ilman huoltajaa olevien alaikäisten erityissuojeluun ja humanitaarisesta syystä sovellettavaan harkintavaltalausekkeeseen.

– –

(21)      Väliaikaisten toimenpiteiden tarkoituksena on vähentää Italiaan ja Kreikkaan kohdistuvaa huomattavaa turvapaikanhakijapainetta erityisesti siirtämällä muihin jäsenvaltioihin suuri määrä sellaisia selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia hakijoita, jotka ovat saapuneet Italian tai Kreikan alueelle sen päivän jälkeen, jona tätä päätöstä aletaan soveltaa. Italiaan tai Kreikkaan vuonna 2014 laittomasti saapuneiden kolmansien maiden kansalaisten kokonaismäärän ja selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien hakijoiden määrän perusteella Italiasta ja Kreikasta olisi siirrettävä kaikkiaan 40 000 selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevaa hakijaa. Tämä luku vastaa noin 40:tä prosenttia niistä selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevista kolmansien maiden kansalaisista, jotka saapuivat Italiaan tai Kreikkaan laittomasti vuonna 2014. Näin ollen tässä päätöksessä ehdotettu siirtotoimenpide edustaa oikeudenmukaista taakanjakoa Italian ja Kreikan sekä muiden jäsenvaltioiden välillä. Samojen vuotta 2014 ja vuoden 2015 neljää ensimmäistä kuukautta koskevien käytettävissä olevien lukujen perusteella kyseisistä hakijoista 60 prosenttia olisi siirrettävä Italiasta ja 40 prosenttia Kreikasta.

– –

(24)      Solidaarisuuden ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteiden täytäntöön panemiseksi sekä sen huomioon ottamiseksi, että tällä päätöksellä kehitetään edelleen tämän alan politiikkaa, on asianmukaista varmistaa, että jäsenvaltiot, jotka vastaanottavat Italiasta tai Kreikasta siirrettäviä selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia henkilöitä tämän päätöksen mukaisesti, saavat jokaista siirrettyä henkilöä kohti kertakorvauksen, joka on samansuuruinen kuin asetuksen (EU) N:o 516/2014 18 artiklassa tarkoitettu kertakorvaus eli 6 000 euroa ja joka maksetaan noudattaen samoja menettelyjä. Tämä merkitsee rajallista ja väliaikaista poikkeusta asetuksen (EU) N:o 516/2014 18 artiklasta, sillä kertakorvaus olisi maksettava siirrettyjen hakijoiden eikä kansainvälistä suojelua saavien määrän perusteella. Tällainen kertakorvauksen mahdollisten saajien ryhmän väliaikainen laajentaminen on kiinteä osa tällä päätöksellä perustettavaa hätätilannejärjestelmää.

(25)      On tarpeen varmistaa siirtojärjestelmän ripeä käyttöönotto ja tukea väliaikaisten toimenpiteiden täytäntöönpanoa jäsenvaltioiden välisen tiiviin hallinnollisen yhteistyön ja EASOn tarjoaman operatiivisen tuen avulla.

(26)      Kansallinen turvallisuus ja yleinen järjestys olisi otettava huomioon siirtomenettelyn kaikissa vaiheissa siihen asti, kunnes hakijan siirto on saatu päätökseen. Jos jäsenvaltiolla on perustellut syyt katsoa, että hakija on vaaraksi jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle, sen tulisi ilmoittaa tästä muille jäsenvaltioille hakijan perusoikeuksia, tietosuojaa koskevat asiaankuuluvat säännöt mukaan lukien, täysimääräisesti kunnioittaen.

– –

(32)      Olisi toteutettava toimenpiteitä, jotta voitaisiin välttää siirrettyjen henkilöiden edelleen liikkuminen siirron kohteena olevasta jäsenvaltiosta muihin jäsenvaltioihin, mikä voisi haitata tämän päätöksen tehokasta soveltamista. Hakijoille olisi erityisesti tiedotettava seurauksista, joita aiheutuu luvattomista siirtymisistä toisiin jäsenvaltioihin sekä siitä, että jos siirron kohteena oleva jäsenvaltio myöntää heille kansainvälistä suojelua, heillä on kansainvälistä suojelua saavan henkilön asemaan liittyvät oikeudet periaatteessa ainoastaan kyseisessä jäsenvaltiossa.

– –

(41)      Tilanteen kiireellisyys huomioon ottaen tämän päätöksen olisi tultava voimaan sitä päivää seuraavana päivänä, jona se julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä.”

43.      Päätöksen 2015/1523 1 artiklan mukaan päätöksellä ”[otettiin] käyttöön Italian ja Kreikan hyväksi kansainvälisen suojelun alalla toteutettavia väliaikaisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on tukea kyseisiä valtioita selviytymään paremmin kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttamasta hätätilanteesta”.

44.      Sen 2 artiklassa esitettiin seuraavat määritelmät:

”a)      ’kansainvälistä suojelua koskevalla hakemuksella’ [tarkoitetaan] [määrittelydirektiivin] 2 artiklan h alakohdassa määriteltyä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta;

b)      ’hakijalla’ [tarkoitetaan] kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, josta ei vielä ole tehty lopullista päätöstä;

c)      ’kansainvälisellä suojelulla’ [tarkoitetaan] pakolaisasemaa, sellaisena kuin [se] on määritelty [määrittelydirektiivin] 2 artiklan e alakohdassa ja toissijaista suojeluasemaa, sellaisena kuin se on määritelty mainitun direktiivin 2 artiklan g alakohdassa;

d)      ’perheenjäsenillä’ [tarkoitetaan] perheenjäseniä, sellaisina kuin heidät on määritelty [Dublin III ‑asetuksen] 2 artiklan g alakohdassa;

e)      ’siirrolla’ [tarkoitetaan] hakijan siirtämistä sellaisen jäsenvaltion alueelta, joka on [Dublin III ‑asetuksen] III luvussa vahvistettujen perusteiden mukaan vastuussa hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä, siirron kohteena olevan jäsenvaltion alueelle;

f)      ’siirron kohteena olevalla jäsenvaltiolla’ [tarkoitetaan] jäsenvaltiota, jolle vastuu hakijan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä [Dublin III ‑asetuksen] nojalla siirtyy, kun hakija on siirretty kyseisen jäsenvaltion alueelle”.

45.      Päätöksen 2015/1523 3 artiklan 1 kohdan mukaan kyseisen päätöksen nojalla siirrettiin ainoastaan sellaisia hakijoita, jotka olivat jättäneet kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa Italiassa tai Kreikassa ja joiden hakemusten käsittelystä kyseiset valtiot olisivat muutoin olleet vastuussa Dublin III ‑asetuksen III luvussa vahvistettujen hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden mukaisesti.

46.      Päätöksen 2015/1523 4 artiklassa säädettiin seuraavaa:

47.      ”Jäsenvaltioiden sovittua neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien 20 päivänä heinäkuuta 2015 hyväksymällä päätöslauselmalla 40 000:n kansainvälisen suojelun tarpeessa selvästi olevan henkilön siirtämisestä Italiasta ja Kreikasta:

a)      Italiasta siirretään 24 000 hakijaa muiden jäsenvaltioiden alueelle;

b)      Kreikasta siirretään 16 000 hakijaa muiden jäsenvaltioiden alueelle.”

48.      Päätöksen 2015/1523 5 artiklassa säädettiin siirtomenettelystä. Kyseisen säännöksen sanamuoto oli hyvin samankaltainen kuin päätöksen 2015/1601 5 artiklan, jota lainaan kokonaisuudessaan jäljempänä. En näin ollen toista sen sanamuotoa tässä.

49.      Päätöksen 2015/1523 10 artiklassa säädettiin, että ”siirron kohteena oleva jäsenvaltio saa kutakin tämän päätöksen nojalla siirrettyä henkilöä kohti 6 000 euron kertakorvauksen. Tämä rahoitustuki pannaan täytäntöön soveltamalla asetuksen (EU) N:o 516/2014 18 artiklassa säädettyjä menettelyjä”.

50.      Päätöksen 2015/1523 12 artiklan mukaan komission oli raportoitava jäsenvaltioiden ja asianomaisten virastojen toimittamien tietojen pohjalta neuvostolle kuuden kuukauden välein päätöksen 2015/1523 täytäntöönpanosta. Komission oli raportoitava neuvostolle kuuden kuukauden välein myös 8 artiklassa tarkoitettujen etenemissuunnitelmien täytäntöönpanosta Italian ja Kreikan toimittamien tietojen pohjalta.(38)

51.      Päätöksen 2015/1523 13 artiklan mukaan päätös tuli voimaan 15.9.2015 ja sitä sovellettiin 17.9.2017 saakka.

 Päätös 2015/1601

52.      Päätöksen 2015/1601 johdanto-osan perustelukappaleissa todettiin lisäksi seuraavaa:(39)

”(11)       Jäsenvaltioiden erilaisten tilanteiden vuoksi hyväksyttiin 20 päivänä heinäkuuta 2015 yksimielisesti neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöslauselma selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien 40 000 henkilön siirtämisestä Italiasta ja Kreikasta. Italiasta siirretään kahden vuoden aikana 24 000 henkilöä ja Kreikasta 16 000 henkilöä. Neuvosto hyväksyi 14 päivänä syyskuuta 2015 päätöksen (EU) 2015/1523 tilapäisestä ja poikkeuksellisesta mekanismista, jolla selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia henkilöitä voidaan siirtää Italiasta ja Kreikasta muihin jäsenvaltioihin.

(12)      Viime kuukausien aikana muuttopaine eteläisillä maa- ja meriulkorajoilla on jälleen kasvanut jyrkästi, ja muuttajavirtojen siirtyminen keskiseltä Välimereltä itäiselle Välimerelle ja kohti Länsi-Balkanin reittiä on jatkunut sen seurauksena, että Kreikkaan ja Kreikasta saapuu yhä enemmän muuttajia. Tämän vuoksi olisi toteutettava uusia väliaikaisia toimenpiteitä turvapaikanhakijoiden Italiassa ja Kreikassa aiheuttamien paineiden vähentämiseksi.

– –

(18)      – – päätöksessä (EU) 2015/1523 Italia ja Kreikka velvoitetaan esittämään rakenteellisia ratkaisuja turvapaikka- ja maahanmuuttojärjestelmiinsä kohdistuvien poikkeuksellisten paineiden käsittelemiseksi perustamalla vakaat strategiset puitteet kriisitilanteeseen vastaamiseksi ja uudistusprosessin tehostamiseksi näillä aloilla. Etenemissuunnitelmat, jotka Italia ja Kreikka ovat esittäneet tätä varten, olisi saatettava ajan tasalle tämän päätöksen huomioon ottamiseksi.

– –

(20)      Italiasta ja Kreikasta olisi 26 päivästä syyskuuta 2016 lukien siirrettävä 54 000 hakijaa oikeassa suhteessa muihin jäsenvaltioihin. Neuvoston ja komission olisi seurattava jatkuvasti tilannetta, joka liittyy kolmansien maiden kansalaisten joukoittaisiin saapumisiin jäsenvaltioiden alueille. Komission olisi tarvittaessa tehtävä ehdotuksia tämän päätöksen muuttamiseksi, jotta voidaan ottaa huomioon kentällä tapahtuva kehitys ja sen vaikutukset sisäisen siirtojen järjestelmään sekä jäsenvaltioihin, erityisesti etulinjassa oleviin jäsenvaltioihin, kohdistuvan paineen kehittyminen. Tällöin komission olisi otettava huomioon todennäköisen edunsaajajäsenvaltion näkemykset.

– –

(26)       Väliaikaisten toimenpiteiden tarkoituksena on vähentää Italiaan ja Kreikkaan kohdistuvaa huomattavaa turvapaikanhakijapainetta erityisesti siirtämällä muihin jäsenvaltioihin merkittävä määrä sellaisia selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia hakijoita, jotka ovat saapuneet Italian tai Kreikan alueelle sen päivän jälkeen, jona tätä päätöstä aletaan soveltaa. Italiaan ja Kreikkaan vuonna 2015 laittomasti saapuneiden kolmansien maiden kansalaisten kokonaismäärän ja selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien hakijoiden määrän perusteella Italiasta ja Kreikasta olisi siirrettävä kaikkiaan 120 000 selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevaa hakijaa. Tämä luku on noin 43 prosenttia niistä selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevista kolmansien maiden kansalaisista, jotka saapuivat Italiaan ja Kreikkaan laittomasti heinä- ja elokuussa 2015. Tämän päätöksen mukainen siirtotoimenpide edustaa oikeudenmukaista taakanjakoa Italian ja Kreikan sekä muiden jäsenvaltioiden välillä, kun otetaan huomioon saatavilla olevat tiedot laittomista rajanylityksistä vuonna 2015. Ottaen huomioon kyseessä olevat luvut, 13 prosenttia näistä hakijoista olisi siirrettävä Italiasta, 42 prosenttia Kreikasta ja 45 prosenttia olisi siirrettävä siten kuin tässä päätöksessä säädetään.

– –

(44)      Jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tämän päätöksen tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden ja vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Sen vuoksi unioni voi toteuttaa toimenpiteitä [SEU] 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Mainitussa artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä päätöksessä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.

– –

(50)      Tilanteen kiireellisyys huomioon ottaen tämän päätöksen olisi tultava voimaan sitä päivää seuraavana päivänä, jona se julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä.”(40)

53.      Päätöksen 2015/1601 1 artiklan 1 kohdan sanamuoto oli täysin sama kuin päätöksen 2015/1523 1 artiklan ainoan virkkeen sanamuoto (väliaikaisten toimenpiteiden käyttöönotto). Saman artiklan 2 kohdan mukaan komission piti seurata jatkuvasti tilannetta, joka koskee kolmansien maiden kansalaisten joukoittaista tuloa jäsenvaltioihin, ja esittää ehdotuksia kyseisen päätöksen muuttamiseksi, jotta voidaan ottaa huomioon tilanteen kehitys kentällä ja sen vaikutukset sisäisten siirtojen järjestelmään.(41)

54.      Päätöksen 2015/1601 2 artiklan määritelmät vastasivat päätöksen 2015/1523 2 artiklassa esitettyjä, joten en toista niitä tässä.

55.      Päätöksen 2015/1601 3 artiklan (”Soveltamisala”) sanamuoto oli samankaltainen kuin päätöksen 2015/1523 3 artiklan.

56.      Sen 4 artiklan otsikko oli ”120 000:n hakijan siirtäminen jäsenvaltioihin”. Siinä säädettiin seuraavaa:

”1.      120 000 hakijaa siirretään muihin jäsenvaltioihin seuraavasti:

a)      Italiasta siirretään 15 600 hakijaa muiden jäsenvaltioiden alueelle liitteessä I olevan taulukon mukaisesti.

b)      Kreikasta siirretään 50 400 hakijaa muiden jäsenvaltioiden alueelle liitteessä II olevan taulukon mukaisesti.

c)      muiden jäsenvaltioiden alueelle siirretään 54 000 hakijaa suhteessa liitteessä I ja II esitettyihin lukuihin joko tämän artiklan 2 kohdan mukaisesti tai tähän päätökseen 1 artiklan 2 kohdassa ja tämän artiklan 3 kohdassa tarkoitetuin tavoin tehtävällä muutoksella.

2.      Italiasta ja Kreikasta siirretään 26 päivästä syyskuuta 2016 alkaen 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetut 54 000 hakijaa suhteutettuina 1 [kohdan] a ja b alakohdan kohdan mukaisesti muiden jäsenvaltioiden alueelle ja suhteessa liitteissä I ja II esitettyihin lukuihin. Komissio toimittaa neuvostolle ehdotuksen jäsenvaltioittain vastaavasti osoitettavista luvuista.

3.      Jos komissio viimeistään 26 päivänä syyskuuta 2016 katsoo, että sisäisten siirtojen järjestelmän muuttaminen on perusteltua kentällä olevan tilanteen kehittymisen johdosta tai että jo[ta]kin jäsenvaltiota kohtaa hätätila, jolle on ominaista kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo, joka aiheutuu muuttovirtojen äkillisestä muutoksesta, se voi tehdä, ottamalla huomioon todennäköisen edunsaajajäsenvaltion näkemykset, neuvostolle ehdotuksia 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin.

3a.      Edellä 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettujen hakijoiden sisäisten siirtojen osalta jäsenvaltiot voivat valita, että ne täyttävät velvoitteensa päästämällä alueelleen Turkissa olevia Syyrian kansalaisia selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa oleville henkilöille tarkoitettujen laillista maahanpääsyä koskevien kansallisten tai monenvälisten järjestelyjen osana, lukuun ottamatta neuvostossa 20 päivänä heinäkuuta 2015 kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätelmissä tarkoitettua uudelleensijoitusjärjestelmää. Jäsenvaltion näin alueelleen päästämien henkilöiden lukumäärä johtaa kyseisen jäsenvaltion velvoitteen vähentymiseen vastaavasti.

Kuhunkin tällaiseen lailliseen maahantuloon, joka johtaa sisäisiä siirtoja koskevien velvoitteiden vähentymiseen, sovelletaan 10 artiklaa soveltuvin osin.

Jäsenvaltioiden, jotka valitsevat tässä kohdassa säädetyn vaihtoehdon käyttämisen, on raportoitava komissiolle kuukausittain tätä kohtaa sovellettaessa laillisesti maahan päästettyjen henkilöiden määrästä ja ilmoitettava, minkä tyyppisen järjestelyn osana maahanpääsy on tapahtunut ja mitä laillisen maahanpääsyn muotoa on käytetty.”(42)

57.      Päätöksen 2015/1601 liitteessä I lueteltiin kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden siirrot Italiasta jäsenvaltiota kohti. Päätöksen 2015/1601 liitteessä II lueteltiin kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden siirrot Kreikasta jäsenvaltiota kohti.

58.      Päätöksen 2015/1601 5 artiklassa säädettiin seuraavaa:

”1.      Kunkin jäsenvaltion on nimettävä tämän päätöksen täytäntöönpanon edellyttämää hallinnollista yhteistyötä varten kansallinen yhteyspiste ja toimitettava sen yhteystiedot muille jäsenvaltioille ja EASOlle. Jäsenvaltioiden on yhteistyössä EASOn ja muiden asiaankuuluvien virastojen kanssa toteutettava kaikki aiheelliset toimenpiteet, jotta toimivaltaiset viranomaiset voivat suoraan tehdä yhteistyötä ja vaihtaa tietoja keskenään, myös 7 kohdassa tarkoitetut syyt mukaan lukien.

2.      Jäsenvaltioiden on säännöllisin väliajoin ja vähintään joka kolmas kuukausi ilmoitettava niiden hakijoiden määrä, jotka voidaan siirtää nopeasti niiden alueelle, sekä kaikki muut olennaiset tiedot.

3.      Italian ja Kreikan on tämän tiedon perusteella yksilöitävä EASOn ja tarvittaessa 8 kohdassa tarkoitettujen jäsenvaltioiden yhteyshenkilöiden avustamana yksittäiset hakijat, jotka voitaisiin siirtää muihin jäsenvaltioihin, ja toimitettava kyseisten jäsenvaltioiden yhteyspisteille mahdollisimman pian kaikki olennaiset tiedot. Tässä on annettava etusija direktiivin 2013/33/EU 21 ja 22 artiklassa tarkoitetuille haavoittuvassa asemassa oleville hakijoille.

4.      Siirron kohteena olevan jäsenvaltion annettua hyväksyntänsä Italian ja Kreikan on tehtävä EASOa kuullen mahdollisimman pian päätös kunkin yksilöidyn hakijan siirtämisestä tiettyyn siirron kohteena olevaan jäsenvaltioon ja ilmoitettava tästä hakijalle 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Siirron kohteena oleva jäsenvaltio voi päättää olla hyväksymättä hakijan siirtämistä ainoastaan tämän artiklan 7 kohdassa tarkoitetuista perustelluista syistä.

5.      Hakijoita, joiden sormenjäljet on otettava asetuksen (EU) N:o 603/2013(43) 9 artiklassa asetettujen velvoitteiden nojalla, voidaan ehdottaa siirrettäviksi ainoastaan siinä tapauksessa, että heidän sormenjälkensä on otettu ja toimitettu Eurodac-keskusjärjestelmään mainitun asetuksen mukaisesti.

6.      Hakija on siirrettävä siirron kohteena olevan jäsenvaltion alueelle mahdollisimman pian sen jälkeen, kun hänelle on annettu tämän päätöksen 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu siirtopäätöstä koskeva ilmoitus. Italian ja Kreikan on toimitettava siirron kohteena olevalle jäsenvaltiolle siirron päivämäärä ja ajankohta sekä kaikki muut olennaiset tiedot.

7.      Jäsenvaltioilla on oikeus kieltäytyä hakijan siirtämisestä ainoastaan, jos on olemassa perustellut syyt katsoa hakijan olevan vaaraksi niiden kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle tai jos on olemassa vakavat syyt soveltaa [määrittelydirektiivin] 12 ja 17 artiklassa säädettyjä poissulkemissäännöksiä.

8.      Jäsenvaltiot voivat kaikkien olennaisten tietojen vaihdon jälkeen päättää nimittää Italiaan ja Kreikkaan yhteyshenkilöitä kaikkien tässä artiklassa kuvattujen siirtomenettelyn osatekijöiden täytäntöönpanoa varten.

9.      Jäsenvaltioiden on pantava velvoitteensa täysimääräisesti täytäntöön unionin säännöstön mukaisesti. Näin ollen Italian ja Kreikan on taattava henkilöllisyyden varmentaminen, tietojen kirjaaminen ja sormenjälkien ottaminen siirtomenettelyä varten. Sen varmistamiseksi, että menettely säilyy tehokkaana ja hallittavissa olevana, vastaanottotilat ja ‑toimenpiteet on organisoitava asianmukaisesti siten, että ihmisiä voidaan majoittaa unionin säännöstön mukaisesti tilapäisesti, kunnes heidän tilanteestaan tehdään nopeasti päätös. Siirto on evättävä siirtomenettelyä vältteleviltä hakijoilta.(44)

10.      Tämän artiklan mukainen siirtomenettely on saatettava päätökseen mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kahden kuukauden kuluessa 2 kohdassa tarkoitetusta siirron kohteena olevan jäsenvaltion antamasta ilmoituksesta, jollei 4 kohdassa tarkoitettua siirron kohteena olevan jäsenvaltion hyväksyntää anneta alle kaksi viikkoa ennen kyseisen kahden kuukauden määräajan umpeutumista. Siinä tapauksessa siirtomenettelyn päätökseen saattamisen määräaikaa voidaan jatkaa enintään kahdella viikolla. Lisäksi määräaikaa voidaan tarvittaessa jatkaa vielä neljällä viikolla, jos Italia tai Kreikka esittää siirrolle objektiivisesti perusteltuja käytännön esteitä.

Jos siirtomenettelyä ei saada päätökseen näiden määräaikojen kuluessa, vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä [Dublin III –asetuksen] nojalla jää Italialle ja Kreikalle, paitsi jos Italia ja Kreikka sopivat siirron kohteena olevan jäsenvaltion kanssa määräajan kohtuullisesta pidentämisestä.

11.      Siirron kohteena olevan jäsenvaltion on, sen jälkeen kun hakija on siirretty, otettava hakijan sormenjäljet ja toimitettava ne Eurodac-keskusjärjestelmään [Eurodac-asetuksen] 9 artiklan mukaisesti sekä päivitettävä tietokokonaisuus mainitun asetuksen 10 artiklan ja tarvittaessa sen 18 artiklan mukaisesti.”

59.      Päätöksen 2015/1601 10 artiklan mukaan kutakin siirrettyä henkilöä kohden siirron kohteena oleva jäsenvaltio sai 6 000 euron kertakorvauksen ja (tapauksen mukaan) Italia tai Kreikka sai vähintään 500 euron kertakorvauksen.

60.      Päätöksen 2015/1601 12 artiklan mukaan komission piti raportoida jäsenvaltioiden toimittamien tietojen pohjalta neuvostolle kuuden kuukauden välein päätöksen täytäntöönpanosta.

61.      Sen 13 artiklan mukaan päätös tuli voimaan 25.9.2015 ja sitä sovellettiin 26.9.2017 saakka.

62.      Komissio on antanut sittemmin 15 kertomusta sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta siirtopäätösten 12 artiklan ja 4.3.2016 annetun komission tiedonannon (”Etenemissuunnitelma Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi”, COM(2016) 120 final) 6 kohdan mukaisesti.(45)

 Tuomio Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto

63.      Slovakia nosti 2.12.2015 ja Unkari 3.12.2015 neuvostoa vastaan kanteen, jossa vaadittiin päätöksen 2015/1601 kumoamista.(46) Slovakia vetosi 6 kanneperusteeseen, ja Unkari esitti 10 kanneperustetta.

64.      Unionin tuomioistuin tutki esitetyt kanneperusteet ryhmittelemällä ne alaotsakkeiden alle. Se arvioi aluksi väitettä, jonka mukaan SEUT 78 artiklan 3 kohta ei soveltunut päätöksen 2015/1601 oikeusperustaksi. Tämä arviointi jakautui seuraaviin osatekijöihin: i) päätöksen lainsäädännöllinen luonne, ii) oliko päätös luonteeltaan väliaikainen ja sovellettiinko sitä liian pitkään, ja iii) täyttikö päätös SEUT 78 artiklan 3 kohdan soveltamisedellytykset.

65.      Seuraavaksi unionin tuomioistuin tarkasteli päätöksen 2015/1601 hyväksymismenettelyn sääntöjenmukaisuutta. Tässä yhteydessä se tutki, i) oliko lainsäätäjä rikkonut SEUT 68 artiklaa; ii) oliko rikottu olennaisia menettelymääräyksiä, kuten velvollisuutta kuulla parlamenttia; iii) oliko neuvoston sallittua olla tekemättä päätöstään yksimielisesti SEUT 293 artiklan 1 kohdan mukaisesti; iv) oliko neuvosto jättänyt kunnioittamatta kansallisten parlamenttien oikeutta antaa lausunto ja v) oliko neuvosto päätöstä 2015/1601 hyväksyessään noudattanut unionin oikeudessa vahvistettua kieliä koskevaa järjestelyä.

66.      Unionin tuomioistuimen tutkimien kanneperusteiden viimeinen ryhmä koski Slovakian ja Unkarin esittämiä aineellisia kanneperusteita. Niihin kuuluivat seuraavat: i) suhteellisuusperiaatteen väitetty loukkaaminen, ii) päätöksestä Unkarille aiheutuvien vaikutusten väitetty huomiotta jättäminen ja iii) oikeusvarmuuden periaatteen väitetty loukkaaminen ja Geneven yleissopimuksen väitetty rikkominen.

67.      Huolellisessa ja pitkähkössä ratkaisuehdotuksessaan, joka käsittää 344 kohtaa, arvostettu ja valitettavasti edesmennyt kollegani ja ystäväni julkisasiamies Bot suositti 6.9.2017, että unionin tuomioistuin hylkää nämä kanteet.(47)

68.      Yhtä huolellisessa ja pitkähkössä, 347 kohtaa käsittävässä tuomiossaan unionin tuomioistuimen suuri jaosto hylkäsi kaikki kanneperusteet ja hylkäsi kanteet kokonaisuudessaan.

69.      Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely kaikissa kolmessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä alkoi kesällä 2017, siis ennen tuomion Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto antamista.(48) Kanteet nostettiin unionin tuomioistuimessa kuitenkin 21.12.2017 (komissio v. Puola) ja 22.12.2017 (komissio v. Unkari ja komissio v. Tšekki), toisin sanoen sen jälkeen, kun unionin tuomioistuin oli vahvistanut päätöksen 2015/1601 pätevyyden. Unionin tuomioistuimen kirjallisen menettelyn alkaessa kyseisen päätöksen pätevyys oli näin ollen kiistaton.

70.      Olennainen kysymys näissä kolmessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä voidaan siten muotoilla uudelleen seuraavasti: kun otetaan huomioon, että päätös 2015/1601 on pätevä ja sitoi näin ollen aina kaikkia jäsenvaltioita, joille se osoitettiin, onko oikeudellisia perusteita, joita vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota voivat esittää ja jotka vapauttavat ne siirtopäätösten mukaisista velvoitteistaan?(49)

 Tosiseikat

71.      Puola ilmoitti 16.12.2015 komissiolle hyväksyvänsä 100 hakijan siirron (65 hakijaa Kreikasta ja 35 hakijaa Italiasta). Tämän perusteella Kreikka yksilöi 73 hakijaa ja Italia 36 hakijaa, jotka siirrettäisiin Puolaan. Komissio kuitenkin toteaa (Puolan tätä kiistämättä), ettei yhtäkään näistä hakijoista ole siirretty Puolaan ja ettei Puola ole ilmoittanut komissiolle ottavansa vastaan uusia hakijoita.

72.      Komissio toteaa (Unkarin tätä kiistämättä), ettei Unkari ole ilmoittanut komissiolle ottavansa vastaan hakijoita siirtopäätösten nojalla.

73.      Tšekki hyväksyi 8.7.2015 – toisin sanoen ennen oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 20.7.2015 pidetyssä kokouksessa esitettyjä päätelmiä(50) – päätöslauselman nro 556, joka koski hakijoiden siirtoa Kreikasta ja Italiasta.(51) Tšekki ilmoitti 5.2.2016 komissiolle ottavansa vastaan 30 hakijaa päätöksen 2015/1523 nojalla. Se täydensi tätä ilmoitusta 13.5.2016 toteamalla, että se ottaisi lisäksi vastaan 20 hakijaa päätöksen 2015/1601 nojalla. Tämän perusteella Kreikka yksilöi 30 hakijaa ja Italia 10 hakijaa, jotka siirrettäisiin Tšekkiin. Komissio toteaa (Tšekin myöskään tätä kiistämättä), että näin siirrettäväksi ehdotetuista hakijoista Tšekki suostui ottamaan vastaan Kreikasta 15 hakijaa, joista 12 tosiasiallisesti siirrettiin, ja ettei hakijoita Italiasta otettu vastaan tai siirretty.

74.      Samanaikaisesti Puolalle, Unkarille ja Tšekille lähettämissään, 10.2.2016 päivätyissä kirjeissä komissio kehotti näitä kolmea jäsenvaltiota aloittamaan maahantulijoiden siirtämisen mahdollisimman pian ja varmistamaan, että siirtomenettely toteutetaan nopeasti.

75.      Komissio antoi 4.3.2016 (siirtopäätösten 12 artiklan perusteella) tiedonannon ”Etenemissuunnitelma Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi”.(52) Sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta annettuihin komission eri kertomuksiin sisältyvissä seuraavissa toteamuksissa, yhdessä jäsenvaltioiden kanssa käydyn kirjeenvaihdon kanssa, selitetään tapahtumien kulkua tämän jälkeen.

76.      Sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta 16.3.2016 annetussa ensimmäisessä kertomuksessa komissio huomautti, että ”ainoastaan 937 henkilöä on siirretty Italiasta ja Kreikasta” ja että ”molempien järjestelmien heikko täytäntöönpano johtuu useista tekijöistä, kuten siitä, että jäsenvaltioilla ei ole poliittista tahtoa täyttää sisäisiin siirtoihin liittyviä oikeudellisia velvoitteitaan kokonaisuudessaan ja ajallaan”.(53)

77.      Sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta 15.6.2016 annetussa neljännessä kertomuksessa komissio totesi, että ”viisi jäsenvaltiota (Itävalta, Kroatia, Puola, Slovakia ja Unkari) ei ole siirtänyt ainuttakaan hakijaa” ja että ”seitsemän (Belgia, Bulgaria, Espanja, Liettua, Romania, Saksa ja Tšekki) on siirtänyt vain 1 prosenttia niille osoitetusta määrästä”.(54)

78.      Samanaikaisesti Puolalle ja Tšekille lähettämissään, 5.8.2016 päivätyissä kirjeissä komissio pyysi näitä jäsenvaltioita ”noudattamaan [siirtopäätösten] mukaisia sitoumuksiaan ja ryhtymään kiireellisesti asianmukaisiin toimiin osallistumalla aktiivisemmin ja säännöllisemmin hakijoiden siirtoon sekä Italiasta että Kreikasta”. Komissio myös muistutti Unkaria 5.8.2016 päivätyssä kirjeessään vastaavasti sen velvoitteista.

79.      Maltan toimiessa neuvoston puheenjohtajavaltiona (tammi–kesäkuussa 2017) Maltan sisäasiainministeri ja komissio lähettivät yhdessä 28.2.2017 kirjeen kaikkien muiden jäsenvaltioiden sisäasiainministereille.(55) Kirjeessä todettiin seuraavaa: ”erityisesti kehotamme niitä jäsenvaltioita, jotka eivät ole vielä siirtäneet hakijoita tai jotka eivät ole siirtäneet hakijoita niille osoitettua määrää, vauhdittamaan ponnistelujaan viipymättä, samalla kun kannustamme niitä jäsenvaltioita, jotka noudattavat velvoitteitaan, jatkamaan toimiaan”.

80.      Tšekki vastasi 1.3.2017 komissiolle pitävänsä alkuperäistä siirtotarjoustaan riittävänä. Tšekki hyväksyi 5.6.2017 päätöslauselman nro 439, joka koski ”Euroopan unionin turvallisuustilanteen merkittävää heikentymistä ja siirtojärjestelmän toimimattomuutta” ja jolla keskeytettiin sen aiemman, päätöksen 2015/1523 mukaista Kreikasta ja Italiasta tapahtuvaa siirtämistä koskevan päätöslauselman nro 556 soveltaminen. Päätöslauselmassa nro 439 myös keskeytettiin päätöksen 2015/1601 nojalla tehtävä hakijoiden siirto ja määrättiin sisäasiainministeri keskeyttämään toimet asianomaisilla aloilla. Päätöslauselmassa nro 439 viitattiin toteutettavien toimenpiteiden perusteluna ”[siirto]järjestelmän toimimattomuuteen”.

81.      Sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta 2.3.2017 annetussa kymmenennessä kertomuksessa komissio totesi, että ”Unkari, Itävalta ja Puola kieltäytyvät edelleen osallistumasta sisäisten siirtojen järjestelmään. Tšekki ei ole antanut uusia vastaanottolupauksia toukokuun 2016 jälkeen eikä ottanut vastaan yhtään sisäisesti siirrettävää henkilöä elokuun 2016 jälkeen”.(56)

82.      Sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta 6.9.2017 annetussa viidennessätoista kertomuksessa komissio totesi, että ”Puola ja Unkari ovat ainoat jäsenvaltiot, jotka eivät ole vastaanottaneet ensimmäistäkään siirrettävää henkilöä. Puola ei ole antanut yhtään vastaanottolupausta 16. joulukuuta 2015 jälkeen. Tšekki ei ole antanut uusia vastaanottolupauksia toukokuun 2016 jälkeen eikä ottanut vastaan yhtään siirrettävää henkilöä elokuun 2016 jälkeen. Näiden maiden olisi välittömästi ryhdyttävä antamaan vastaanottolupauksia ja vastaanottamaan sisäisiä siirtoja”.(57)

 Menettely unionin tuomioistuimessa

83.      SEUT 258 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisesti komissio lähetti viralliset huomautukset kaikille vastaajina oleville kolmelle jäsenvaltiolle.(58) Näiden vastaukset huomioon ottaen komissio osoitti tämän jälkeen kaikille kolmelle 26.7.2017 perustellut lausunnot, joissa asetettiin 23.8.2017 määräajaksi, johon mennessä kyseisten jäsenvaltioiden oli noudatettava perusteltuja lausuntoja. Ne eivät kuitenkaan tehneet näin.

84.      Komissio muistutti 19.9.2017 päivätyillä kirjeillään Puolaa, Unkaria ja Tšekkiä siitä, että ”Euroopan unionin tuomioistuin on äskettäin vahvistanut siirtotoimenpiteiden laillisuuden” tuomiossa Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto. Komissio kehotti vastaajina olevia kolmea jäsenvaltiota ”ryhtymään pikaisesti tarvittaviin toimiin jäljellä olevien, ehdot täyttävien hakijoiden siirtämiseksi aikataulun mukaisesti, aluksi yksilöimällä henkilöt, jotka [ne] aikovat siirtää [alueelleen]”.

85.      Yksikään vastaajina olevista kolmesta jäsenvaltiosta ei vastannut komissiolle.

86.      Komissio nosti tämän jälkeen nyt käsiteltävät kanteet 21.12.2017 (asiassa C-715/17, komissio v. Puola) ja 22.12.2017 (sekä asiassa C-718/17, komissio v. Unkari, että asiassa C-719/17, komissio v. Tšekki).

87.      Asiassa C-715/17, komissio v. Puola, komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Puola ei ole noudattanut siirtopäätösten 5 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan eikä myöskään muita mainittujen päätösten 5 artiklan 4–11 kohdan mukaisia siirtoon liittyviä velvoitteitaan, koska se ei ole ilmoittanut säännöllisin väliajoin ja vähintään joka kolmas kuukausi niiden hakijoiden määrää, jotka voidaan siirtää sen alueelle, eikä muita merkityksellisiä tietoja.

88.      Asiassa C-718/17, komissio v. Unkari, komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Unkari ei ole noudattanut sille päätöksen 2015/1601 5 artiklan 2 kohdan perusteella kuuluvia velvoitteita eikä näin ollen muitakaan kyseisen neuvoston päätöksen 5 artiklan 4–11 kohdassa asetettuja velvoitteita.

89.      Asiassa C-719/17, komissio v. Tšekki, komission vaatima toteamus on samansisältöinen kuin sen asiassa C-715/17, komissio v. Puola, vaatima toteamus.

90.      Kaikissa kolmessa asiassa toteutettiin täysimääräinen kirjallinen menettely.

91.      Yhteinen istunto pidettiin 15.5.2019. Puola, Unkari, Tšekki ja komissio osallistuivat istuntoon ja esittivät suullisia lausumia.

 Tutkittavaksi ottaminen

92.      Vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota kiistävät niitä vastaan nostettujen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisen. Ne esittävät lähinnä seuraaviin neljään ryhmään kuuluvia perusteita: i) menettelyillä ei ole kohdetta, komissiolla ei ole oikeudellista intressiä kanteiden nostamiseen ja hyvän lainkäytön periaatetta on loukattu; ii) yhdenvertaisen kohtelun periaatetta on loukattu; iii) puolustautumisoikeuksia on loukattu, sikäli kuin niille ei annettu riittävästi aikaa esittää huomautuksensa oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana ja komission väitettä ei ole esitetty riittävän täsmällisesti, ja iv) (asiassa, C-719/17, komissio v. Tšekki) komission kannekirjelmässä esitetyt vaatimukset (petitum) eivät ole riittävän täsmällisiä.

93.      Tarkastelen näin ollen näitä neljää väitteiden ryhmää sen arvioimiseksi, voidaanko nämä komission nostamat jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat kanteet ottaa tutkittaviksi.

 Kohteen puuttuminen, menettelyjen aloittamista koskevan oikeudellisen intressin puuttuminen ja hyvän lainkäytön periaatteen loukkaaminen

94.      Vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota väittävät, että komission niitä vastaan nostamia kanteita ei voida ottaa tutkittaviksi kohteen puuttumisen vuoksi, koska päätöksen 2015/1523 5 artiklan 2 kohdassa ja 4–11 kohdassa asetetut velvoitteet lakkasivat lopullisesti 17.9.2016 ja päätöksen 2015/1601 vastaavissa säännöksissä asetetut velvoitteet lakkasivat lopullisesti 26.9.2016.

95.      Puola (asiassa C-715/17) huomauttaa, että päätöksen 2015/1523 väitetty rikkominen päättyi 18.9.2017 ja päätöksen 2015/1601 väitetty rikkominen 27.9.2017. Puola myöntää, että SEUT 258 artiklaan perustuvan kanteen yhteydessä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä on arvioitava sellaisen unionin lainsäädännön perusteella, joka oli voimassa komission kyseiselle jäsenvaltiolle perustellun lausunnon noudattamista varten asettaman määräajan päättyessä(59) (käsiteltävässä asiassa 23.8.2017), mutta katsoo, että tällaisen kanteen tarkoituksena on oltava rikkomisen lopettaminen. Puola väittää, että koska siirtopäätökset eivät ole enää voimassa eivätkä kyseiset jäsenvaltiot voi enää korjata noudattamatta jättämistään, käsiteltävä kanne on vailla kohdetta. Se väittää lisäksi, että koska väitettyä rikkomista ei ole mahdollista korjata, unionin tuomioistuimen tuomiolla voi olla ainoastaan toteava vaikutus.

96.      Unkari ja Tšekki omaksuivat samankaltaisen lähestymistavan kirjallisissa huomautuksissaan ja istunnossa.

97.      Unkarin (asia C-718/17) mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn tällainen käyttö on epäasianmukaista, merkitsee väärinkäyttöä ja on hyvän lainkäytön periaatteen vastaista, koska se voi ainoastaan johtaa periaatteelliseen toteamukseen, jolla ei ole mitään todellista oikeusvaikutusta. Tšekki (asia C-719/17) lisää, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn tarkoituksena ei ole käydä ”teoreettista keskustelua” siitä kysymyksestä, onko jäsenvaltio aiemmin rikkonut unionin oikeutta vai ei.

98.      Samaan tapaan vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota väittävät, ettei komissio ole osoittanut riittävää oikeudellista intressiä näiden menettelyjen aloittamiseen ja että sen kanteilla on pelkästään poliittinen tavoite, nimittäin niiden jäsenvaltioiden ”leimaaminen”, jotka avoimesti kyseenalaistivat siirtopäätöksillä käyttöön otetun siirtomekanismin.(60) Niiden mukaan näin tehdessään komissio ei ole noudattanut SEUT 258 artiklan henkeä.

99.      Hylkään nämä väitteet.

100. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 258 artiklan mukainen menettely perustuu siihen, että jäsenvaltion on objektiivisesti todettu jättäneen noudattamatta unionin oikeuden mukaisia velvoitteitaan.(61)

101. Unionin tuomioistuimen kyseisen määräyksen nojalla antamat tuomiot ovat pohjimmiltaan luonteeltaan toteavia.(62) Unionin tuomioistuimen menettelyn tarkoituksena ei siten itsessään ole poistaa väitettyä rikkomista. Unionin tuomioistuin pelkästään toteaa, ettei jäsenvaltio ole noudattanut velvoitteitaan, tai hylkää kanteen. Kun rikkominen on todettu, unionin tuomioistuin ei osoita määräystä kyseiselle jäsenvaltiolle. On jäsenvaltion vastuulla, tapauksen mukaan, toteuttaa unionin oikeuden noudattamisen varmistamiseksi tarvittavat toimenpiteet SEUT 260 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

102. Samoin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia.(63) Komissio voi siten nostaa kanteen unionin tuomioistuimessa, vaikka väitetty velvoitteiden noudattamatta jättäminen on käytännössä päättynyt.(64)

103. Oikeuskäytäntö, johon Puola tältä osin vetosi kirjallisissa huomautuksissaan, ei ole relevanttia. Asia C-365/97, komissio v. Italia,(65) koski tilannetta, jossa sovellettavaa unionin oikeutta oli muutettu oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn kuluessa. Käsiteltävässä asiassa siirtopäätökset säilyivät muuttumattomina perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymiseen saakka. Sillä, että siirtopäätösten voimassaolo myöhemmin päättyi, ei ole vaikutusta siihen, että vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota eivät (kuten ne myös myöntävät) olleet noudattaneet päätösten vaatimuksia. Asiassa C-177/03, komissio v. Ranska,(66) kyseessä ollutta kansallista lainsäädäntöä oli muutettu perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen ja jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen nostamisen välisenä aikana, mikä olisi voinut ”viedä” tuomiolta, jonka unionin tuomioistuin antaa, ”pois merkittävän osan sen hyödyllisyydestä”. Kyseisessä tuomiossa katsottiin, että tällaisessa tilanteessa saattaa olla suotavaa, että komissio ei nosta kannetta vaan antaa ”uuden perustellun lausunnon, jossa tarkennetaan ne väitteet, joista se aikoo pitää kiinni muuttuneet olosuhteet huomioon ottaen”.(67) On itsestään selvää, ettei kyseistä tuomiota voida soveltaa käsiteltävien asioiden olosuhteisiin.

104. Koska ei ole kiistetty, että siirtopäätösten rikkominen jatkui perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä (23.8.2017), komissiolla on oikeus nostaa kanne näiden päätösten mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämisestä ja vaatia unionin tuomioistuinta toteamaan tällainen rikkominen. Koska siirtopäätösten voimassaolo on sittemmin päättynyt, vastaajina olevien kolmen jäsenvaltion ei ole tarpeen toteuttaa erityisiä toimenpiteitä noudattaakseen unionin oikeutta. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että menettely on vailla kohdetta.

105. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission ei tarvitse näyttää toteen oikeussuojan tarvetta eikä ilmoittaa syitä, joiden perusteella se nosti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.(68) On totta, että unionin tuomioistuimen mukaan silloin, kun rikkominen tapahtui aiemmin, sen on tutkittava, ”onko komissiolla edelleen riittävä oikeudellinen intressi” menettelyn aloittamiseen.(69) Nyt tarkasteltavassa tapauksessa – kuten komissio on perustellusti korostanut – komission ja vastaajina olevien kolmen jäsenvaltion välisen riidan yhteydessä esille nousee perustavia kysymyksiä, etenkin se, voidaanko SEUT 72 artiklaan vedota jäsenvaltioiden vapauttamiseksi niitä muutoin sitovista unionin johdetun oikeuden mukaisista velvoitteista.

106. Yleisemmin näiden menettelyjen yhteydessä esille nousee oikeutettuja ja tärkeitä kysymyksiä, jotka koskevat oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamista, yhteisvastuun periaatetta, yhteistä turvapaikkapolitiikkaa ja komission asemaa perussopimusten vartijana. Riippumatta siitä, tapahtuiko rikkominen aiemmin vai ei, nämä kysymykset ovat edelleen täysin merkityksellisiä. Kyse ei suinkaan ole – kuten Tšekki on väittänyt – ”teoreettisesta” keskustelusta. Laajamittaisen muuttoliikkeen tulevassa hallinnassa voi valitettavasti hyvinkin syntyä samankaltaisia ongelmia kuin ne, jotka johtivat siirtopäätösten antamiseen. Komission intressi rikkomisten toteamiseen ja jäsenvaltioiden velvoitteiden selventämiseen on nähdäkseni kiistaton.(70)

107. Katson näin ollen, etteivät komission käsiteltävissä asioissa nostamat kanteet ole vailla kohdetta. Komissiolla on riittävä oikeudellinen intressi menettelyn aloittamiseen, eikä sen lähestymistapaa voida pitää hyvän lainkäytön periaatteen vastaisena.

 Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen

108. Unkari (asiassa C-718/17) väittää, että nostamalla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat kanteet ainoastaan vastaajina olevia kolmea jäsenvaltiota vastaan, vaikka valtaosa jäsenvaltioista ei noudattanut täysimääräisesti siirtopäätösten mukaisia velvoitteitaan, komissio on loukannut SEU 4 artiklan 2 kohdassa vahvistettua yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja käyttänyt väärin SEUT 258 artiklan mukaista harkintavaltaansa.

109. Unkari väittää etenkin, että komissio on valinnut jäsenvaltiot, joita vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat kanteet on nostettu, mielivaltaisesti ja syrjivästi. Jos komissio olisi noudattanut objektiivista lähestymistapaa, se olisi nostanut tällaiset kanteet kaikkia niitä jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät olleet noudattaneet täysimääräisesti siirtopäätösten mukaisia velvoitteitaan, koska kaikki nämä jäsenvaltiot olivat toisiinsa rinnastettavissa olevassa tilanteessa. (Tämän väitteen esittäessään Unkari omaksuu näin ollen kaksijakoisen lähestymistavan. Sen mukaan olisi tarkasteltava ainoastaan kahta ryhmää: jäsenvaltioita, jotka ovat noudattaneet täysimääräisesti velvoitteitaan, ja jäsenvaltioita, jotka eivät ole niitä noudattaneet, riippumatta siitä, miten vakava tai vähämerkityksinen velvoitteiden noudattamatta jättäminen on.)(71) Nostamalla kanteet Puolaa, Unkaria ja Tšekkiä vastaan komissio pyrkii tekemään näistä jäsenvaltioista (Unkarin käyttämää ilmaisua lainatakseni) ”syntipukkeja”, minkä tarkoituksena on hyvittää siirtopäätöksillä käyttöön otetusta siirtojärjestelmästä aiheutunut ”fiasko”.

110. Puolan (asiassa C-715/17) kanta näihin kysymyksiin on samankaltainen kuin Unkarin.

111. Torjun nämä perustelut.

112. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissiolla on laaja harkintavalta nostaessaan SEUT 258 artiklan mukaista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta: ”komission tehtävänä on arvioida jäsenvaltioon kohdistettavien toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuutta, määrittää ne säännökset, joita se katsoo jäsenvaltion rikkoneen, ja valita ajankohta, jolloin se aloittaa jäsenvaltiota vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, eikä niillä näkökohdilla, joilla on ratkaiseva merkitys tässä valinnassa, ole vaikutusta kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin”.(72)

113. Siten arvioitaessa yhtä jäsenvaltiota vastaan nostetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä merkitystä ei ole sillä, ettei toista jäsenvaltiota vastaan ole nostettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta.(73)

114. Unionin tuomioistuin on myös selkeästi todennut, että ”jäsenvaltio ei voi perustella [EUT-sopimuksen] mukaisten velvoitteidensa laiminlyöntiä sillä, etteivät muutkaan jäsenvaltiot ole noudattaneet velvoitteitaan”. Jäsenvaltiot eivät voi unionin oikeusjärjestyksessä asettaa vastavuoroisuutta unionin oikeuden täytäntöönpanon edellytykseksi. SEUT 258 ja SEUT 259 artiklassa määrätään niistä kannetyypeistä, joiden avulla voidaan asianmukaisesti käsitellä EUT-sopimuksesta johtuvien velvoitteiden laiminlyöntejä jäsenvaltioissa.(74)

115. Sekä Unkari että Puola ovat todenneet, että esittäessään nämä väitteet ne eivät pyri vetoamaan siihen, etteivät muut jäsenvaltiot ole noudattaneet unionin oikeuden mukaisia velvoitteitaan, oikeuttamisperusteena sille, että ne ovat itse jättäneet noudattamatta näitä samoja velvoitteita. En pidä näitä niukkoja toteamuksia vakuuttavina. Kummankin jäsenvaltion kirjallisissa huomautuksissa todetaan, että ne pyrkivät nimenomaisesti vetoamaan yleisiin puutteisiin siirtojärjestelmän soveltamisessa sekä kyseenalaistaakseen niitä vastaan nostettujen kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisen että oikeuttaakseen sen, että ne ovat kieltäytyneet panemasta täytäntöön siirtopäätöksiä. Tällaiset yleiset puutteet, jos ne todetaan, vaikuttaisivat (ex hypothesi) kaikkien jäsenvaltioiden kykyyn noudattaa siirtopäätöksiä. Lisäksi sekä Unkari että Puola vetoavat (syrjintää koskevassa väitteessään) siihen, etteivät monet muut jäsenvaltiot ole noudattaneet täysimääräisesti näiden päätösten mukaisia velvoitteitaan.

116. Onko komissio käyttänyt väärin harkintavaltaansa käyttäessään toimivaltaansa? Tarkemmin sanoen, voidaanko perustellusti todeta, että vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota olivat toisten jäsenvaltioiden tilanteeseen rinnastettavissa olevassa tilanteessa ja että komissio käytti harkintavaltaansa ilmeisen väärin ja kohteli siten perusteettomasti eri tavalla kyseisiä kolmea jäsenvaltiota?

117. Mielestäni tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi.

118. Kuten komissio totesi kirjallisissa ja suullisissa huomautuksissaan, vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota olivat ainoat, jotka eivät antaneet muodollista siirtositoumusta (Unkari) tai eivät olleet antaneet siirtositoumuksia ainakaan vuoteen (Puola ja Tšekki) siirtopäätösten 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti komission toistuvista pyynnöistä huolimatta. Sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta annettuihin kahdenteentoista ja kolmanteentoista kertomukseen sisältyy runsaasti todisteita näistä tosiseikoista.

119. Tästä seuraa, että vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota ovat tilanteessa, joka voidaan erottaa rikkomisen vakavuuden ja jatkuvuuden perusteella niiden muiden jäsenvaltioiden tilanteesta, jotka ovat ainakin sitoutuneet siirtämään tietyn määrän kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä, vaikka nämä sitoumukset eivät (valitettavasti) olekaan käytännössä järjestelmällisesti toteutuneet hakijoiden tosiasiallisena siirtämisenä.(75)

120. Katson näin ollen, ettei komissio ole ylittänyt sille SEUT 258 artiklassa annettua harkintavaltaa, kun se on nostanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat kanteet Puolaa, Unkaria ja Tšekkiä vastaan ja kun se ei ole nostanut tällaisia kanteita myös muita sellaisia jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät ole täysimääräisesti noudattaneet siirtopäätösten mukaisia velvoitteita.

121. Lopuksi tässä yhteydessä on syytä mainita lisäväite, jonka Unkari esitti kirjallisissa huomautuksissaan. Unkari kyseenalaistaa sen, onko todella mahdollista vaatia noudattamaan päätöksestä 2015/1601 johtuvia velvoitteita, kun päätöksessä 2015/1523 asetettuja velvoitteita ei noudateta täysimääräisesti. Unkarin esittämänä tämä väite on nähdäkseni yksinkertaisesti merkityksetön. Ainoastaan päätöksellä 2015/1601 oli vaikutuksia Unkariin, ja sitä vastaan nostettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne koskee ainoastaan sen kyseisen päätöksen mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämistä.

122. Katson näin ollen, että yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamiseen perustuvat tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä koskevat väitteet on hylättävä.

 Puolustautumisoikeuksien loukkaaminen

123. Unkari (asiassa C-718/17) väittää, että komissio loukkasi sen puolustautumisoikeuksia oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä, i) kun se antoi Unkarille ainoastaan neljä viikkoa aikaa vastata sekä viralliseen huomautukseen että perusteltuun lausuntoon ja ii) kun se ei määritellyt selvästi väitettyä rikkomista, sikäli kuin komissio ei selittänyt riittävästi päätöksen 2015/1601 5 artiklan 2 kohdan väitetyn rikkomisen ja sen 5 artiklan 4–11 kohdan väitettyjen rikkomisten välistä yhteyttä.

 Määräajat komission kirjeenvaihtoon vastaamiseen oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä

124. Unkari myöntää, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yhteydessä komissiolla on kiistatta laaja harkintavalta asettaa määräajat eri menettelyvaiheille. Se kuitenkin katsoo, että komissio on nyt käyttänyt harkintavaltaansa väärin. Unkari väittää, että komissio asetti ”äärimmäisen lyhyet” määräajat keskellä kesää ottamatta huomioon, että Unkaria vastaan oli samaan aikaan vireillä muitakin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia menettelyjä. Unkarin mukaan tällaisen menettelytavan tarkoituksena oli tehdä puolustautumisoikeuksiensa käyttäminen mahdottomaksi Unkarille.

125. Unkari väittää lisäksi, ettei komissio voinut vedota kiireelliseen tilanteeseen, jonka se itse oli aiheuttanut, kun se ei ollut ryhtynyt toimiin aiemmin, ja että komissio lyhensi määräaikoja yksinomaan sen varmistamiseksi, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat kanteet, jotka komissio oli päättänyt nostaa unionin tuomioistuimessa ennen vuoden loppua, täyttäisivät tutkittavaksi ottamisen edellytykset.(76)

126. Unkari myös väittää, ettei lyhyitä määräaikoja voida oikeuttaa sillä, että Unkari oli täysin tietoinen väitetystä rikkomisesta.

127. Olen samaa mieltä komission kanssa siitä, ettei oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä asetetuilla lyhyillä määräajoilla ole loukattu Unkarin puolustautumisoikeuksia.

128. Unionin tuomioistuin on selittänyt, että SEUT 258 artiklan mukaisella oikeudenkäyntiä edeltävällä menettelyllä on kahtalainen tarkoitus. Sen tarkoituksena on antaa asianomaiselle jäsenvaltiolle yhtäältä tilaisuus täyttää unionin oikeuden mukaiset velvoitteensa ja toisaalta tilaisuus puolustautua asianmukaisesti komission esittämiä väitteitä vastaan.(77) Tämän menettelyn virheettömyys on EUT-sopimuksessa tavoiteltu olennainen tae, jotta yhtäältä kyseisen jäsenvaltion oikeuksia voidaan suojata ja jotta toisaalta voidaan varmistaa, että oikeusriita, joka mahdollisesti tulee käsiteltäväksi oikeudenkäyntimenettelyssä, on selkeästi määritelty.(78) Oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä (virallinen huomautus, jota seuraa perusteltu lausunto) siten rajataan riidan kohde ja annetaan jäsenvaltiolle mahdollisuus valmistella puolustuksensa ja myös (mikä on tärkeää) mahdollisuus noudattaa velvoitteitaan ennen kanteen nostamista unionin tuomioistuimessa.

129. Komission on siten annettava jäsenvaltioille kohtuullinen määräaika, jotta nämä voivat vastata viralliseen huomautukseen ja noudattaa perusteltua lausuntoa tai – tarvittaessa – valmistella puolustuksensa. Arvioitaessa asetetun määräajan kohtuullisuutta on otettava huomioon kaikki kuhunkin yksittäistapaukseen vaikuttavat seikat. Erittäin lyhyet määräajat voivat siten olla perusteltuja erityistapauksissa, muun muassa silloin, kun jäsenyysvelvoitteen noudattamatta jättäminen on korjattava kiireellisesti tai kun komission näkökanta on täysin kyseisen jäsenvaltion tiedossa ennen menettelyn aloittamista.(79)

130. Muistutan myös, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission tehtävänä on ”valita ajankohta, jolloin se aloittaa jäsenvaltiota vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, eikä niillä näkökohdilla, joilla on ratkaiseva merkitys tässä valinnassa, ole vaikutusta kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin”.(80)

131. Kiireellisyydestä totean, että siirtopäätökset annettiin vastauksena erityisen kriittiseen ja uhkaavaan laajamittaisen muuttoliikkeen synnyttämään tilanteeseen, joka oikeutti päätöksissä säädettyjen väliaikaisten toimenpiteiden käyttöönoton.

132. Komissio on selittänyt, että se omaksui yhteistyöhön perustuvan lähestymistavan, jonka tarkoituksena oli kannustaa jäsenvaltioita toteuttamaan siirtopäätösten mukaiset toimenpiteet omasta tahdostaan. Komissio myös halusi ottaa huomioon ajan, jonka kukin jäsenvaltio tarvitsisi valmistautuakseen siirtomenettelyyn, johon liittyi – kuten se perustellusti huomautti – jäsenvaltioiden tiivistä yhteistyötä edellyttäviä monitahoisia hallinnollisia menettelyjä.

133. Sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta annetuissa komission kertomuksissa kiinnitettiin toistuvasti jäsenvaltioiden huomiota niiden velvoitteisiin.

134. Näin ollen loogisesti juuri siksi, että komissio päätti kannustaa jäsenvaltioita noudattamaan omasta tahdostaan siirtopäätöksiä, se ei aloittanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä aiemmin siirtopäätösten täytäntöönpanolle varattujen 24 kuukauden kuluessa. Toukokuuhun 2017 mennessä oli nimittäin tullut ehdottoman tarpeelliseksi harkita jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamista. Tämä ei johtunut komissiosta vaan siitä, että vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota kieltäytyivät itsepintaisesti noudattamasta velvoitteitaan. Komissiota ei siten voida syyttää siitä, että se on ”vedonnut itse aiheuttamaansa kiireellisyyteen”, kun se ei aloittanut oikeudenkäyntiä edeltänyttä menettelyä aiemmin. Tästä syystä sillä, että Unkari on vedonnut asiaan 293/85, komissio v. Belgia,(81) ei ole merkitystä.

135. Palautan myös mieleen, että asiassa C-20/09, komissio v. Portugali, annetussa tuomiossa katsottiin, että komission tehtävänä on huolehtia viran puolesta yleisen edun mukaisesti siitä, että jäsenvaltiot noudattavat unionin oikeutta, ja saada todetuksi unionin oikeudesta johtuvien velvollisuuksien mahdolliset noudattamatta jättämiset näiden lopettamiseksi.(82) Tästä seuraa, että komissio saattoi oikeutetusti varmistaa – käsiteltävissä asioissa asettamalla asianmukaiset (lyhyet) määräajat oikeudenkäyntiä edeltäneelle menettelylle –, että vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota saatettiin unionin tuomioistuimeen vastaamaan tietoisesta valinnastaan olla panematta siirtopäätöksiä täytäntöön.(83)

136. Komission asettamat lyhyet määräajat vaikuttavat myös oikeutetuilta, sikäli kuin komission näkökanta oli täysin vastaajina olevien kolmen jäsenvaltion tiedossa hyvissä ajoin ennen menettelyn muodollista aloittamista.(84) Komissio oli kehottanut Unkaria noudattamaan päätöksen 2015/1601 mukaisia velvoitteitaan useassa erillisessä kirjeessä ja kuukausittaisissa kertomuksissaan ennen virallisen huomautuksen lähettämistä. Sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta (16.5.2017) annetussa kahdennessatoista kertomuksessa tehtiin kaikille jäsenvaltioille täysin selväksi, että komissio aikoi aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, jos siirtopäätöksiä ei edelleenkään noudateta.(85)

137. Lisäksi väite, jonka mukaan olisi otettava huomioon se, että oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely tapahtui kesäaikana, jolloin Unkari puolusti itseään myös muissa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä, on nähdäkseni perusteeton. Jäsenvaltiolla on oltava käytössään tarvittavat hallinnolliset järjestelyt, jotta se voi tarvittaessa puolustaa itseään oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä mihin aikaan vuodesta tahansa. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä nyt käsiteltävissä asioissa, joissa komission aikomus aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely oli ollut tiedossa viikkoja.

138. Katson näin ollen, että komission näiden jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien menettelyjen oikeudenkäyntiä edeltäneessä vaiheessa asettamat määräajat eivät olleet kohtuuttoman lyhyitä eivätkä heikentäneet Unkarin puolustautumisoikeuksien käyttämistä.

 Väitetyn rikkomisen määritteleminen

139. Unkari moittii komissiota siitä, että se ei määritellyt väitettyä rikkomista ajoissa ja että se ei etenkään selittänyt, miksi komissio väittää sen rikkoneen päätöksen 2015/1601 5 artiklan 2 kohdan lisäksi myös sen 5 artiklan 4–11 kohtaa.

140. Unkari etenkin väittää, ettei sen ollut mahdollista ymmärtää päätöksen 2015/1601 5 artiklan 2 kohdan (lupaukset niiden hakijoiden määrästä, jotka voitaisiin siirtää) noudattamatta jättämisen ja 5 artiklan 4–11 kohdan (siirron myöhempi toteuttaminen) noudattamatta jättämisen välistä yhteyttä. Unkarin mukaan komissio ei selittänyt perustellussa lausunnossaan yksityiskohtaisesti, miten nämä kaksi liittyivät toisiinsa, eikä siten määritellyt selvästi rikkomista, jonka se väitti Unkarin tehneen. Tätä epäselvyyttä pahensi väitetysti se, että Unkarille lähetetyssä perustellussa lausunnossa viitattiin virheellisesti päätökseen 2015/1523, jota Unkari pitää merkityksettömänä. (Oletettavasti näin tapahtui, koska Puolaa ja Tšekkiä koskevat perustellut lausunnot laadittiin samanaikaisesti ja näiden kahden jäsenvaltion väitettiin rikkoneen sekä päätöstä 2015/1523 että päätöstä 2015/1601.)

141. Huomautan, että sekä Unkarille lähetetyn virallisen huomautuksen että perustellun lausunnon loppuosassa viitattiin päätöksen 2015/1601 5 artiklan 4–11 kohtaan ja 5 artiklan 2 kohtaan. Vaikka tämä saattaakin vaikuttaa itsestään selvältä: siirtopäätösten tarkoituksena oli mahdollistaa se, että Italian ja Kreikan alueelle saapuvien hakijoiden siirtäminen tosiasiallisesti tapahtuu. Lupauksen antaminen ottaa vastaan tietty määrä hakijoita oli pakollista, mutta se oli vasta ensimmäinen vaihe siirtomenettelyssä; se ei itsessään ollut vielä riittävä. Tämä käy myös erittäin selvästi ilmi sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta annetuista useista kertomuksista. Siten sen, että päätöksen 2015/1601 5 artiklan 2 kohdan rikkominen merkitsi de facto myös sen 5 artiklan 4–11 kohdan rikkomista, olisi pitänyt olla itsestään selvää kenelle tahansa vilpittömässä mielessä sitä lukevalle.(86)

142. Vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota väittivät – etenkin istunnossa – nimenomaisesti olevansa ”kapinallisia”, jotka halusivat puolustaa näkemystään ja vastustaa siirtomekanismin täytäntöönpanoa. Komissio ei kiistä tätä nyt vireillä oleviin menettelyihin johtaneiden tapahtumien kuvausta. Näiden jäsenvaltioiden omaksumasta kannasta kuitenkin myös seuraa, että on vaikea pitää uskottavana Unkarin väitettä, jonka mukaan se oli jokseenkin tietämätön päätöksen 2015/1601 rikkomisen, johon sen voitaisiin väittää syyllistyneen, laajuudesta.

143. On tietysti valitettavaa, että Unkarille osoitettuun perusteltuun lausuntoon oli lipsahtanut asiaankuulumattomia viittauksia päätökseen 2015/1523. Vaikuttaa todennäköiseltä, että virheet johtuivat leikkaa ja liimaa ‑toiminnon käyttämisestä, kun Puolalle, Unkarille ja Tšekille osoitettavia perusteltuja lausuntoja laadittiin samanaikaisesti. Nämä virheet eivät ole mielestäni luonteeltaan sellaisia, että ne vaikeuttaisivat Unkaria vastaan perustellussa lausunnossa esitettyjen väitteiden ymmärtämistä. Tällä ei siten nähdäkseni ollut kielteisiä vaikutuksia Unkarin puolustautumisoikeuksien käyttämiseen.

144. Katson näin ollen, että Unkarin väite on hylättävä kokonaisuudessaan siltä osin kuin se koskee puolustautumisoikeuksien loukkaamista.

 Asiassa C-719/17 kannekirjelmässä esitettyjen vaatimusten (petitum) epätäsmällisyys

145. Sekä Tšekille lähettämässään virallisessa huomautuksessa että perustellussa lausunnossa komissio yksilöi rikkomisen alkamisajankohdaksi 13.8.2016. Kanteessaan komissio totesi, että 13.5.2016 antamansa ilmoituksen jälkeen Tšekki ei ollut yksilöinyt niiden hakijoiden määrää, jotka voitaisiin siirtää, vaikka sen olisi pitänyt tehdä näin ainakin kolmen kuukauden välein. Komissio katsoi, että Tšekki oli näin ollen jättänyt noudattamatta velvoitteitaan 13.8.2016 lähtien.(87) Kannekirjelmän vaatimuksissa (petitum) ei kuitenkaan täsmennetä ajankohtaa, jona rikkominen alkoi.(88) Myöhemmässä menettelyä koskevassa asiakirjassa komissio myös mainitsi 13.8.2016 rikkomisen alkamisajankohtana.

146. Tšekki väittää, että vaatimusten (petitum) sanamuodon vuoksi on mahdotonta määrittää sen väitetyn rikkomisen laajuus, josta sitä syytetään.(89) Se myös väittää, että komission kirjalliset huomautukset ovat moniselitteisiä sen osalta, alkoiko rikkominen 13.5.2016 vai 13.8.2016.

147. Tšekin esittämät väitteet ovat mielestäni perusteettomia.

148. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”kannekirjelmässä on mainittava oikeudenkäynnin kohde sekä perusteet ja perustelut, joihin asiassa vedotaan, ja yhteenveto mainituista perusteista. Näiden mainintojen on oltava riittävän selkeitä ja täsmällisiä, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta unionin tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa. Tästä johtuu, että niiden oleellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen, joihin kanne perustuu, on ilmettävä johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi itse kannekirjelmän tekstistä ja että kanteessa esitetyt vaatimukset on muotoiltava yksiselitteisesti, jottei unionin tuomioistuin lausuisi kanteen ulkopuolelta tai jättäisi lausumatta jostakin perusteesta.”(90)

149. Kannekirjelmän tekstistä ilmenee nähdäkseni selvästi, että Tšekki antoi viimeisen ilmoituksen siirtopäätösten 5 artiklan 2 kohdan nojalla 13.5.2016. Koska kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on annettava tällaisia ilmoituksia vähintään joka kolmas kuukausi, tästä voidaan loogisesti päätellä, että rikkominen alkoi kolmen kuukauden kuluttua kyseisestä ajankohdasta eli 13.8.2016. Komissio oli nimittäin yksilöinyt tämän ajankohdan sekä virallisessa huomautuksessa että perustellussa lausunnossa, ja se vahvisti kyseisen ajankohdan unionin tuomioistuimelle myöhemmin esittämissään kirjallisissa huomautuksissa. Komission kannekirjelmästä käy nimenomaisesti ilmi 13.5.2016 ja 13.8.2016 välinen looginen yhteys.(91)

150. On tietenkin valitettavaa, ettei vaatimuksissa (petitum) itsessään viitata nimenomaisesti ajankohtaan 13.8.2016. Kannekirjelmän tekstiin sisältyy kuitenkin oleellisia tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, joihin kanne perustuu. Nämä seikat esitetään johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi, eikä oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana käyty kirjeenvaihto ole ristiriidassa niiden kanssa.(92) Tässä tilanteessa, vaikka tätä ajankohtaa ei mainittukaan vaatimuksissa (petitum), en pidä todellisena uhkana, että unionin tuomioistuin lausuisi kanteen ulkopuolelta tai jättäisi lausumatta jostakin perusteesta.

151. En myöskään yhdy Tšekin näkemykseen siitä, että rikkomisen alkamisajankohtaa koskevat komission väitteet on muotoiltu moniselitteisesti tai ristiriitaisesti. Komission kirjallisissa huomautuksissaan mainitsemat ajankohdat ovat johdonmukaisia eivätkä voi aiheuttaa sekaannusta kenessäkään, joka lukee niitä tarkkaavaisesti ja vilpittömässä mielessä.

152. Katson näin ollen, että vaatimusten (petitum) epätäsmällisyyteen perustuva Tšekin väite (asiassa C-719/17) on hylättävä perusteettomana.

 Tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä koskeva päätelmä

153. Edellä esitetyn perusteella katson, että vastaajina olevia kolmea jäsenvaltiota vastaan nostetut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat kanteet voidaan ottaa tutkittaviksi.

 Asiakysymys

 Alustavat huomautukset

154. Unionin tuomioistuimen tuomiossa Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto päätöksestä 2015/1601 tekemä tyhjentävä arviointi päättyi kyseisen toimen kumoamiseksi nostetun kanteen hylkäämiseen. Aiempaa päätöstä 2015/1523 ei ollut riitautettu määräajassa. Päätöstä 2015/1601 koskevasta suuren jaoston tarkastelusta seuraa väistämättä, että jos päätös 2015/1523 olisi riitautettu analogisin perustein, kanteella olisi ollut sama kohtalo.

155. Siirtopäätöksiä on siten pidettävä kiistattomasti intra vires  ja pätevinä. Vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota myöntävät tämän käsiteltävissä asioissa.(93)

156. Molemmat siirtopäätökset olivat SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla toteutettuja väliaikaisia toimenpiteitä. Kuten unionin tuomioistuin tuomiossa Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto selitti, ”– – SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla hyväksyttäviä toimenpiteitä on pidettävä ’muina kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävinä toimina’, koska niitä ei hyväksytä lainsäädäntömenettelyn päätteeksi”.(94)

157. SEUT 288 artiklassa määrätään, että ”päätös on kaikilta osiltaan velvoittava. Jos siinä nimetään ne, joille se on osoitettu, se velvoittaa ainoastaan niitä”. Siirtopäätöksissä ei nimetä niitä, joille ne on osoitettu. Ne olivat kaikilta osiltaan sitovia, ja niillä luotiin selkeästi oikeudellisia velvoitteita vastaajina oleville kolmelle jäsenvaltiolle.

158. Se, että jäsenvaltio ei noudata (tai sitäkin suuremmalla syyllä kieltäytyy noudattamasta) siirtopäätösten mukaisia oikeudellisia velvoitteitaan, vaikuttaa väistämättä kielteisesti sen kiireellisen siirtomenettelyn tehokkuuteen, joka näillä päätöksillä otettiin käyttöön kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon käsittelemiseksi. Se jättää edunsaajajäsenvaltiot (Italian ja Kreikan) kamppailemaan alueelleen ympäri vuorokauden saapuvien kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden suunnattoman määrän kanssa. Se estää näitä jäsenvaltioita ja unionin toimielimiä hoitamasta omia siirtopäätösten mukaisia velvoitteitaan ja/tai hankaloittaa sitä.

 Komission kanne

159. Unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että SEUT 258 artiklaan perustuvassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on ”esitettävä väitteet johdonmukaisesti ja täsmällisesti, jotta jäsenvaltio ja unionin tuomioistuin voivat arvioida tarkasti sen unionin oikeuden rikkomisen laajuuden, josta jäsenvaltiota moititaan; tämä on välttämätön edellytys sille, että kyseinen jäsenvaltio voi käyttää hyödyllisesti puolustautumisoikeuksiaan ja että unionin tuomioistuin voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta väitetyllä tavalla”.(95)

160. Komissio on yksilöinyt väitetyn rikkomisen koostuvan lähinnä siitä, etteivät kyseiset jäsenvaltiot ole antaneet siirtopäätösten 5 artiklan 2 kohdan mukaisia vastaanottolupauksia eivätkä toteuttaneet siirtoja niiden 5 artiklan 4–11 kohdan mukaisesti.(96)

161. Vastaajina olevista kolmesta jäsenvaltiosta Puola ja Tšekki pyrkivät jossain määrin kiistämään komission esittämät tosiseikkoja koskevat väitteet (tai tarkemmin ottaen esittämään ne eri valossa). Unkari ei pohjimmiltaan kiistä komission tosiseikoista esittämää kuvausta.

162. Puola väittää siten, ettei siirtopäätösten nojalla ollut mahdollista todentaa, oliko mahdollisesti siirrettävillä henkilöillä sellaisia yhteyksiä ääri- tai rikollisjärjestöihin, joiden vuoksi he voisivat muodostaa turvallisuusuhan. Puola viittaa yleisesti muissa jäsenvaltioissa sattuneisiin tapauksiin, joissa jotkut hakijat, joille oli myönnetty pakolaisasema, olivat myöhemmin osallistuneet pahoinpitelyihin ja muihin rikoksiin. Puola väittää, että luotettavien asiakirjojen puuttumisen, sen seikan, että siirrettävät henkilöt olivat ulkomailla eivätkä Puolassa, yhteyshenkilön käytettävissä olleen lyhyen ajan ja (joidenkin mahdollisesti siirrettävien henkilöiden tapauksessa) sen seikan, ettei ennen siirtoa ollut mahdollista tehdä turvallisuushaastatteluja, vuoksi Puolan oli käytännössä mahdotonta noudattaa SEUT 72 artiklan mukaisia velvoitteitaan ja silti noudattaa siirtopäätöksiä.

163. Tšekki väittää, että monilta Kreikan ja Italian valitsemilta, mahdollisesti siirrettäviltä henkilöiltä puuttuivat asianmukaiset henkilöllisyysasiakirjat ja että näiden kahden jäsenvaltion siirtopäätösten nojalla tekemä yhteistyö oli riittämätöntä. Se syyttää näin ollen Italiaa ja Kreikkaa siitä, että ainoastaan hyvin pieni määrä hakijoita siirrettiin.

164. Yksikään Puolan ja Tšekin esittämistä tosiseikkoja koskevista osatekijöistä ei, vaikka se näytettäisiinkin toteen, voisi kumota komission väitettä siitä, että kaikki vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota olivat jättäneet noudattamatta siirtopäätösten 5 artiklan 2 kohdan mukaista velvoitettaan ilmoittaa joka kolmas kuukausi niiden hakijoiden määrä, jotka voidaan siirtää. Sen yksilöiminen, miten monta hakijaa jäsenvaltio voisi ottaa vastaan tiettynä ajanjaksona, on käsitteellisesti kokonaan toinen kysymys kuin se, onko jäsenvaltiolla hyvä syy olla ottamatta vastaan tiettyä Italian tai Kreikan siirrettäväksi ehdottamaa henkilöä.

165. Samaan tapaan Puolan ja Tšekin painottamat erityiset ongelmat saattavat yksittäistapauksessa selittää sen, miksi tiettyä hakijaa ei voitaisi hyväksyä siirrettäväksi siirtopäätöksiin sisältyvistä yhdyshenkilöiden käyttöä ja yhteistyötä koskevista yksityiskohtaisista järjestelyistä huolimatta. Ne eivät kuitenkaan riitä millään tavalla perustaksi sen oikeuttamiselle, että siirtopäätösten 5 artiklan 4–11 kohtaan sisältyviä velvoitteita on jätetty lähes täysin noudattamatta (kaikissa vastaajina olevissa kolmessa jäsenvaltiossa).

166. Katson näin ollen, että komission vastaajina olevia kolmea jäsenvaltiota vastaan esittämien väitteiden tosiseikkoja koskeva perusta on riittävä.

167. Kahdessa siirtopäätöksessä käsitellään eri tavoin sitä, miten jäsenvaltioiden oli tarkoitus osallistua siirtomenettelyyn. Päätöksen 2015/1523 4 artiklassa siten pelkästään täsmennettiin siirrettävien henkilöiden kokonaismäärä (24 000 Italiasta, 16 000 Kreikasta) ja jätettiin avoimeksi se, montako hakijaa kunkin jäsenvaltion olisi otettava vastaan. Päätöksen 2015/1601 4 artiklaan, luettuna yhdessä liitteiden I ja II kanssa, sitä vastoin sisältyy tarkempi ja yksityiskohtaisempi mekanismi. Mainitun päätöksen 4 artiklan 1 kohdassa täsmennettiin, miten 120 000 siirrettävästä hakijasta aluksi 66 000 oli tarkoitus jakaa muiden jäsenvaltioiden kesken (liite I käsittää Italiasta siirrettävät 15 600 hakijaa ja liite II käsittää Kreikasta siirrettävät 50 400 hakijaa). Saman artiklan 2 kohdassa sitten selitettiin, että jäljelle jäävät 54 000 hakijaa siirrettäisiin ”suhteessa liitteissä I ja II esitettyihin lukuihin”.(97)

168. Siirtopäätösten 5 artiklan 2 kohdassa edellytetään kuitenkin selvästi siirrettävien hakijoiden määrän ilmoittamista vähintään joka kolmas kuukausi, kun taas 5 artiklan 4–11 kohdassa asetetaan velvoite (niissä säädettyjen menettelyjen mukaisesti) ottaa vastaan siirrettäviä henkilöitä, paitsi jos sovelletaan erityisiä poikkeuksia, kuten 5 artiklan 7 kohdassa säädettyä, jossa hakijan katsotaan olevan vaaraksi niiden kansalliselle turvallisuudelle.

169. Näissä kahdessa siirtopäätöksessä yksilöimästäni jäsenvaltioille annettavasta (erilaisesta) liikkumavarasta huolimatta en epäröi todeta, että sitä, että jäsenvaltio on luvannut ottaa vastaan 100 hakijaa (Puola)(98) tai 50 hakijaa (Tšekkiä)(99) tai että se ei ole antanut lainkaan vastaanottolupausta (Unkari),(100) ei voida pitää siirtopäätöksillä asetettujen velvoitteiden kirjaimen tai hengen noudattamisena.

170. Entä komission lisäväite, jonka mukaan vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota rikkoivat myös siirtopäätösten 5 artiklan 4–11 kohdan mukaisia velvoitteitaan?

171. Komissio on nähdäkseni loogisesti oikeassa väittäessään, että jos jäsenvaltio ei ilmoita niiden hakijoiden määrää, jotka se on valmis ottamaan vastaan, se ei väistämättä myöskään tällaisten ilmoitusten perusteella ota vastaan siirrettäviä hakijoita ja jättää näin ollen noudattamatta myös siirtopäätösten 5 artiklan 4–11 kohdan mukaisia velvoitteitaan. Vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota eivät näet myöskään vakavissaan väitä päinvastaista; tämä johtuu siitä, että ne eivät ole ottaneet siirrettäviä hakijoita vastaan käytännöllisesti katsoen lainkaan (Puola ja Tšekki) tai tosiasiallisesti ollenkaan (Unkari).

172. Katson näin ollen, että komissio on esittänyt argumenttinsa SEUT 258 artiklassa edellytetyllä tavalla. Kyse on näin ollen siitä, voidaanko tekijöillä, joihin vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota ovat vedonneet, puolustautua oikeudellisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta vastaan. Tässä kohden todistustaakka tämän puolustuksen esittämiseksi siirtyy väistämättä kyseisille jäsenvaltioille.

 Asianosaisten lausumat

173. Puola väittää, että siirtopäätösten noudattaminen olisi estänyt sitä täyttämästä SEUT 72 artiklan, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 2 kohdan kanssa, mukaisia velvollisuuksiaan, joita sillä on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi, joiden osalta sillä on yksinomainen toimivalta.(101) Primaarioikeuden määräyksenä SEUT 72 artiklalla on etusija siirtopäätöksiin nähden, ja siinä taataan jäsenvaltioille täysi määräysvalta sisäisen turvallisuutensa ja yleisen järjestyksensä osalta. Kyse ei ole pelkästä laillisuuden tarkastamista lainsäädäntömenettelyn kuluessa koskevasta säännöstä vaan pikemminkin lainvalintasäännöstä, jossa annetaan etusija jäsenvaltioiden toimivallalle. Jäsenvaltioiden tehtävä on arvioida, onko tietyissä olosuhteissa olemassa tällainen lainvalintaa koskeva tilanne. Puolan mukaan jäsenvaltio voi siten vedota SEUT 72 artiklaan torjuakseen väitteet, jotka koskevat siirtopäätösten ”tehokkaan vaikutuksen” viemistä, tai yhteisvastuuseen vetoamiset – jäsenvaltio ei ole velvollinen vaarantamaan sisäistä turvallisuuttaan osoittamalla yhteisvastuullisuutta muita jäsenvaltioita kohtaan. Tuomio Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto ei vie (eikä voisi viedä) jäsenvaltion luovuttamatonta oikeutta vedota SEUT 72 artiklaan sellaisten muiden väitettyjen velvoitteiden syrjäyttämiseksi, jotka johtuvat EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston nojalla annetuista unionin johdetun oikeuden toimenpiteistä. Tästä syystä Puola nimenomaisesti ei pyri vetoamaan SEUT 277 artiklaan perustuvaan lainvastaisuusväitteeseen.

174. Unkari vetoaa samoin SEUT 72 artiklaan, jonka se katsoo antavan sille oikeuden olla soveltamatta SEUT 78 artiklan 3 kohtaan perustuvaa päätöstä, jos se katsoo, ettei päätöksessä anneta riittäviä takeita sen kansallisesta turvallisuudesta. Unkarin mukaan se, että päätöksen 2015/1601 nojalla mahdollisesti siirrettävien henkilöiden olisi oltava hakijoita, joilla on sellainen kansalaisuus, jonka kohdalla kansainvälistä suojelua koskevien myönteisten päätösten osuus on vähintään 75 prosenttia (päätöksen 2015/1601 3 artiklan 1 kohta), rajoittaa sen mahdollisuuksia vedota suojeluaseman (pakolaisena tai toissijaista suojelua saavana henkilönä) poissulkemisperusteisiin, jotka liittyvät kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen. Unkari pitää merkityksettömänä sitä, että tuomiossa Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto vahvistettiin päätöksen 2015/1601 pätevyys. Nyt tarkasteltava kysymys on erillinen ja erilainen: voiko jäsenvaltio vedota SEUT 72 artiklaan sulkeakseen pois päätöksen 2015/1601 mukaiset siirrot tai rajoittaakseen niitä, kun ne suhtautuvat varauksella tällaisten siirtojen vaikutukseen kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen alueellaan?

175. Tšekki väittää lähinnä, että siirtopäätöksillä käyttöön otettu siirtomekanismi ei toimi ja että se on toteuttanut muita, tehokkaampia toimenpiteitä auttaakseen muuttoliikekriisin torjunnassa. Se on etenkin antanut huomattavaa apua kolmansille maille, joista lähtijöitä on ollut eniten, ja siirtänyt merkittävän määrän poliiseja työhön suojelemaan unionin ulkorajoja.

176. Komissio vetoaa lähinnä tuomioon Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto, tarpeeseen taata siirtopäätösten tehokas vaikutus ja jäsenvaltioiden yhteisvastuun periaatteeseen. Se pitää kiinni näkemyksestään, jonka mukaan siirtopäätöksiin sisältyi riittäviä mekanismeja, joiden avulla siirron kohteena olevat jäsenvaltiot(102) voivat kenen tahansa yksittäisen hakijan osalta ryhtyä tarvittaviin toimiin suojellakseen kansallista turvallisuutta ja yleistä järjestystä alueellaan.

177. Jäljempänä tehtävää tarkastelua varten ryhmittelen vastaajina olevien kolmen jäsenvaltion esittämät väitteet seuraavasti: i) sillä, että tuomiossa Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto vahvistettiin päätöksen 2015/1601 pätevyys, ei ole merkitystä (Puola ja Unkari); ii) jäsenvaltioilla oli oikeus jättää soveltamatta siirtopäätöksiä (vaikka ne ovat päteviä) niille SEUT 72 artiklassa, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 2 kohdan kanssa, annetun toimivallan perusteella (Puola ja Unkari) ja iii) siirtopäätöksillä luotiin toimimaton järjestelmä (Tšekki).

 i) Sillä, että tuomiossa Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto vahvistettiin päätöksen 2015/1601 pätevyys, ei ole merkitystä

178. Virallisiin huomautuksiin ja perusteltuihin lausuntoihin antamissaan vastauksissa Puola ja Unkari ovat väittäneet, että siirtopäätökset olivat pätemättömiä. Nämä väitteet esitettiin ennen kuin annettiin tuomio Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto, jossa unionin tuomioistuin vahvisti päätöksen 2015/1601 pätevyyden. Siirtopäätösten pätevyyttä ei voida nyt enää riitauttaa SEUT 263 artiklan nojalla määräajassa.

179. Kirjallisten huomautusten perusteella unionin tuomioistuin oli pyytänyt menettelyn osapuolia tarkastelemaan istunnossa kysymystä siitä, voisiko jäsenvaltio SEUT 258 artiklan mukaisessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä oikeuttaa unionin toimen soveltamatta jättämisen, jos kanne, jossa riitautetaan kyseisen toimen pätevyys (käsiteltävissä asioissa Slovakian ja Unkarin nostamat kanteet, joiden perusteella annettiin tuomio Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto), ei johtanut kyseisen toimen täytäntöönpanon automaattiseen lykkäämiseen SEUT 278 artiklan nojalla eikä unionin tuomioistuin ollut määrännyt tällaisesta lykkäämisestä. Unionin tuomioistuin tiedusteli myös, voisiko jäsenvaltio SEUT 258 artiklan mukaisessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä oikeuttaa unionin toimen soveltamatta jättämisen vetoamatta SEUT 277 artiklaan perustuvaan lainvastaisuusväitteeseen ja voitaisiinko siirtopäätöksiä pitää SEUT 277 artiklan mukaisina soveltamisalaltaan yleisinä toimina.

180. Istunnossa vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota totesivat nimenomaisesti, että ne eivät kiistä siirtopäätösten pätevyyttä tai pyri vetoamaan SEUT 277 artiklaan perustuvaan lainvastaisuusväitteeseen. Unkari antoi unionin tuomioistuimelle halutessaan mahdollisuuden arvioida sen puolustukseen esittämiä väitteitä tämän artiklan perusteella.

181. Istunto huomioon ottaen SEUT 277 artiklasta esitetyt näkökohdat eivät nähdäkseni ole enää tosiasiallisesti ”ajankohtaisia”. Niin mielenkiintoista kuin olisikin älyllisesti tutkia tämän artiklan soveltamisalan rajoja, pidättäydyn tekemästä niin. Se jää odottamaan toista asiaa ja myöhempää ajankohtaa.

182. Puolan ja Unkarin käsiteltävissä asioissa esittämä väite koskee sitä, että tuomio Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto ei ole merkityksellinen niiden puolustuksen kannalta.

183. Tämän väitteen arvioimiseksi on tarpeen tarkastella sitä, mitä kyseisessä tuomiossa todettiin SEUT 72 artiklasta ja siitä, miten päätöksessä 2015/1601 otettiin huomioon jäsenvaltioiden toimivalta hoitaa velvollisuuksiaan, joita niillä on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi. Tämä on kätevintä tehdä siinä yhteydessä, kun tarkastellaan Puolan ja Unkarin SEUT 72 artiklan, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 2 kohdan kanssa, perusteella esittämää puolustusta. Tarkastelen sitä seuraavaksi.

 ii) Jäsenvaltioilla oli oikeus jättää soveltamatta siirtopäätöksiä (vaikka ne ovat päteviä) niille SEUT 72 artiklassa, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 2 kohdan kanssa, annetun toimivallan perusteella

184. Menettelyn osapuolille ennen istuntoa lähettämissään kirjallisissa kysymyksissä unionin tuomioistuin pohjusti tämän väitteen tarkastelua kysymällä komissiolta, oliko käsitteitä ”yleinen järjestys” ja ”sisäinen turvallisuus” tulkittava samalla tavalla kuin vastaavia käsitteitä, joita sovelletaan perusvapauksien osalta ja joita käytetään SEUT 346 artiklan kaltaisissa määräyksissä.

185. Komissio katsoo, että SEUT 346 artiklassa käsitellään tietojen antamista ja aseiden kauppaa koskevia nimenomaisia kysymyksiä ja että siinä käytetty turvallisuuden käsite on merkityksetön käsiteltävien asioiden kannalta.

186. Unionin tuomioistuin myös tiedusteli komissiolta, voisiko jäsenvaltio vedota SEUT 72 artiklaan oikeuttaakseen EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston nojalla annetun unionin säädöksen soveltamatta jättämisen, jos kyseiseen toimeen ei sisältynyt riittäviä toimenpiteitä ”yleisen järjestyksen” ja ”sisäisen turvallisuuden” suojaamiseksi, ja myös, olisiko SEUT 72 artiklaan oltava mahdollista vedota laajemmassa asiayhteydessä.

187. Komission mukaan SEUT 72 artiklassa ilmaistaan oikeusperiaate, joka on otettava huomioon aina, kun unionin lainsäätäjä toimii. Jos unionin lainsäätäjä ei tee näin, jäsenvaltio voi nostaa näin annetusta oikeudellisesta toimesta kanteen menettelyä unionin tuomioistuimessa koskevien perussopimusten määräysten mukaisesti.

188. Komissio väittää lisäksi, että SEUT 72 artiklaa sitovat samaan tapaan rajoitukset, joita sovelletaan SEUT 36 artiklaan, SEUT 45 artiklan 3 kohtaan ja SEUT 52 artiklan 1 kohtaan, kun kyse on vapaasta liikkuvuudesta sisämarkkinoilla. Vaikka jäsenvaltiot voivat kyseisten määräysten nojalla rajoittaa vapaata liikkuvuutta, asetetut rajoitukset kuuluvat unionin toimielinten ja etenkin unionin tuomioistuimen harjoittaman valvonnan piiriin.

189. Tätä taustaa vasten tarkastelen seuraavaksi esille tulevia kysymyksiä.

 SEUT 72 artiklaa koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

190. Unionin tuomioistuin on tietääkseni tarkastellut SEUT 72 artiklaa tähän mennessä kolme kertaa.

191. Ensinnäkin tuomiossa  Adil(103) unionin tuomioistuin tarkasteli Schengenin rajasäännöstön(104) 21 artiklan a alakohdan asianmukaista tulkintaa SEUT 72 artiklan taustaa vasten. Se muistutti, että ”[Schengenin rajasäännöstön] 21 artiklan a alakohdassa säädetään tältä osin, että rajavalvonnan poistaminen sisärajoilta ei vaikuta jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten kansallisen lainsäädännön nojalla käyttämiin poliisivaltuuksiin, kunhan valtuuksien käyttämisellä ei ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla, ja että tätä sovelletaan myös raja-alueilla. [Schengenin rajasäännöstön] mainitussa säännöksessä täsmennetään, että poliisivaltuuksien käyttämistä ei voida kyseisen säännöksen toisen virkkeen mukaan rinnastaa rajatarkastusten suorittamiseen, jos poliisitoimenpiteen tarkoituksena ei ole rajavalvonta, poliisitoimenpiteet perustuvat poliisin yleisiin tietoihin ja kokemuksiin, jotka koskevat yleiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia, ja niiden erityisenä tarkoituksena on torjua rajatylittävää rikollisuutta, poliisitoimenpiteet suunnitellaan ja toteutetaan henkilöihin ulkorajoilla järjestelmällisesti kohdistuvista rajatarkastuksista selkeästi poikkeavalla tavalla ja poliisitoimenpiteet toteutetaan satunnaistarkastuksina”.(105)

192. Unionin tuomioistuin katsoi, että mainitussa asiassa kyseessä olleet liikkuvan ryhmän suorittamat turvatarkastukset eivät olleet Schengenin rajasäännöstön 20 artiklalla kiellettyjä ”rajatarkastuksia” vaan mainitun asetuksen 21 artiklassa tarkoitettuja jäsenvaltion alueen sisällä tehtäviä tarkastuksia.(106) Myöhemmin samassa tuomiossa unionin tuomioistuin vahvisti, että ”[Schengenin rajasäännöstön] 21 artiklan a–d alakohdan säännöksillä ja SEUT 72 artiklan sanamuodolla nimittäin vahvistetaan se, ettei rajavalvonnan poistaminen sisärajoilta ole vaikuttanut niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi”.(107)

193. Seuraavaksi, asiassa A,(108) unionin tuomioistuin vahvisti olennaisin osin asiassa Adil antamansa ratkaisun (tällä kertaa kyse oli samankaltaisesta järjestelmästä, joka koski Saksassa käytössä olleita liikkuvan ryhmän suorittamia turvatarkastuksia).

194. Tuomiossa Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto unionin tuomioistuin tarkasteli Puolan kyseisessä asiassa esittämää väitettä siitä, että ”riidanalaisella päätöksellä loukataan suhteellisuusperiaatetta, koska jäsenvaltioiden ei sallita täyttää tehokkaasti velvollisuuksiaan, joita niillä on SEUT 72 artiklan perusteella yleisen järjestyksen ylläpitämisen ja sisäisen turvallisuuden suojaamisen osalta”.(109)

195. Unionin tuomioistuin huomautti, että päätöksen 2015/1601 johdanto-osan 32 perustelukappaleessa todetaan nimenomaisesti, että ”kansallinen turvallisuus ja yleinen järjestys olisi otettava huomioon siirtomenettelyn kaikissa vaiheissa siihen asti, kun hakijan siirto on saatu päätökseen” ja että 5 artiklan 7 kohdassa varattiin jäsenvaltioille oikeus kieltäytyä hakijan siirtämisestä ainoastaan, jos on olemassa perustellut syyt katsoa hakijan olevan vaaraksi niiden kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle. Jos tämä mekanismi ”olisi – – tehoton, koska jäsenvaltiot velvoitetaan siinä tarkastamaan lyhyessä ajassa lukuisia henkilöitä, tällaiset käytännölliset ongelmat eivät ole väistämätön osa tätä mekanismia, ja ne on tarvittaessa ratkaistava niiden jäsenvaltioiden viranomaisten, joiden eduksi siirtoja tehdään, ja siirron kohteena olevien jäsenvaltioiden viranomaisten kesken yhteistyön ja keskinäisen luottamuksen hengessä, jonka [päätöksen 2015/1601] 5 artiklassa säädetyn siirtomenettelyn täytäntöönpanon yhteydessä on vallittava”.(110)

196. Tuomio Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto enteilee siten jossain määrin vastaajina olevien kolmen jäsenvaltion käsiteltävissä asioissa esittämiä väitteitä. Koska tukeutuminen SEUT 72 artiklassa jäsenvaltioille annettuun toimivaltaan on kuitenkin keskeinen osa niiden puolustusta, seuraavaksi on tarpeen tutkia lähemmin tätä perustetta.

 Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden käsitteet

197. Yleisen järjestyksen käsitettä tarkasteltiin tuomiossa N,(111) jossa unionin tuomioistuin katsoi, että ”käsite ’yleinen järjestys’ edellyttää joka tapauksessa, että kyse on – paitsi yhteiskuntajärjestyksen häiriintymisestä, jota kaikki lain rikkominen merkitsee – yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavasta todellisesta, välittömästä ja riittävän vakavasta uhasta”.

198. Aiemmin tuomiossa Zh. ja O.(112) unionin tuomioistuin katsoi, että kolmansien maiden kansalaisten perusoikeuksien osalta ”jäsenvaltiot [eivät] voi kukin yksinään määritellä [turvallisuuden kaltaisten käsitteiden] ulottuvuutta ilman unionin toimielinten valvontaa”.

199. Käytän näitä kahta lainausta seuraavan arvioinnin lähtökohtana.

200. Yleisesti ottaen vaikuttaa siltä, että perusvapauksista – etenkin henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta – annettu unionin tuomioistuimen nykyinen oikeuskäytäntö muodostaa kestävän perustan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden käsitteiden tarkasteluun käsiteltävissä asioissa. Muistutan, että turvapaikkasäännöstössä – erityisesti Dublin III ‑asetuksessa(113) ja määrittelydirektiivissä(114) – käsitellään asioita yksittäisen hakijan näkökulmasta. Aivan kuten unionin tuomioistuin selitti kauan sitten tuomiossa Bouchereau, kyseisen henkilön omaa käyttäytymistä on arvioitava sen määrittämiseksi, kohdistuuko kyseisen jäsenvaltion yhteiskuntaan uhka.(115)

201. Olen samaa mieltä komission kanssa siitä, että SEUT 346 artikla on erityistilannetta koskeva perussopimuksen määräys. Tästä syystä siihen ei nähdäkseni voida hyödyllisesti vedota käsiteltävissä asioissa.

202. Muistutan kuitenkin, että SEUT 78 artiklan 3 kohta on olemassa juuri siksi, että neuvostolla on mahdollisuus toteuttaa väliaikaisia toimenpiteitä auttaakseen jäsenvaltiota, jossa ”kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo aiheuttaa – – hätätilanteen”. Sikäli kuin jo pelkästään jäsenvaltioon saapuvien henkilöiden suuri määrä voi aiheuttaa hätätilanteen (tämä käsite kattaa ymmärtääkseni myös tilanteen, joka on uhka yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle), SEUT 78 artiklan 3 kohta muodostaa tarvittavan oikeusperustan sellaisten asianmukaisten toimenpiteiden toteuttamiselle, joilla kunnioitetaan sekä Geneven yleissopimuksen mukaisia jäsenvaltioiden sisäisiä velvollisuuksia että kaikkia sovellettavia unionin oikeuden perusperiaatteita. Viimeksi mainittuihin periaatteisiin kuuluvat sekä yhteisvastuu että oikeusvaltion kunnioittaminen, joihin palaan tämän ratkaisuehdotuksen lopussa.

 SEUT 72 artiklan asema

203. SEUT 72 artikla kuuluu EUT-sopimuksen V osaston (”Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue”) 1 lukuun, jonka otsikko on ”Yleiset määräykset”. Kun SEUT 72 artiklassa tunnustetaan selkeästi jäsenvaltioiden toimivaltuudet ja velvollisuudet, joita niillä on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi, sen tarkoituksena on mitä ilmeisimmin muistuttaa unionin lainsäätäjää tarpeesta antaa missä tahansa V osaston nojalla annetussa johdetun oikeuden säädöksessä jäsenvaltioille mahdollisuus täyttää nämä velvollisuudet. Jos unionin lainsäätäjä ei noudata tätä velvoitetta lainsäädäntöä laatiessaan, SEUT 72 artikla muodostaa selkeän perustan jäsenvaltion kumoamiskanteen nostamiselle (tältä osin yhdyn komission väitteeseen). Tällaista laiminlyöntiä ei kuitenkaan tapahtunut nyt tarkasteltavissa tapauksissa.

204. Vastaus Puolan ja Unkarin esittämään perustavaan väitteeseen löytyy suoraan itse siirtopäätösten kahdesta keskeisestä säännöksestä. Niiden 5 artiklan 4 kohdan viimeisessä virkkeessä säädettiin, että ”siirron kohteena oleva jäsenvaltio voi päättää olla hyväksymättä hakijan siirtämistä ainoastaan tämän artiklan 7 kohdassa tarkoitetuista perustelluista syistä”. Saman artiklan 7 kohdassa säädettiin, että ”jäsenvaltioilla on oikeus kieltäytyä hakijan siirtämisestä ainoastaan, jos on olemassa perustellut syyt katsoa hakijan olevan vaaraksi niiden kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle tai jos on olemassa vakavat syyt soveltaa [määrittelydirektiivin] 12 ja 17 artiklassa säädettyjä poissulkemissäännöksiä”.

205. Sivuhuomautuksena lisättäköön, että sekä päätöksen 2015/1523 johdanto-osan 26 perustelukappaleessa että päätöksen 2015/1601 johdanto-osan 32 perustelukappaleessa todettiin, että ”kansallinen turvallisuus ja yleinen järjestys olisi otettava huomioon siirtomenettelyn kaikissa vaiheissa siihen asti, kunnes hakijan siirto on saatu päätökseen” ja että ”jos jäsenvaltiolla on perustellut syyt katsoa, että hakija on vaaraksi jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle, sen tulisi ilmoittaa tästä muille jäsenvaltioille”. Tekemällä näin mahdollinen vastaanottava jäsenvaltio osoittaa yhteisvastuullisuutta muita jäsenvaltioita kohtaan, joilla on – sen tapaan – velvollisuus suojata kansallinen turvallisuus ja yleinen järjestys alueillaan.

206. Yhdessä luettuina näissä siirtopäätösten kahdessa olennaisessa kohdassa tunnustettiin nimenomaisesti, että siirron kohteena olevalla jäsenvaltiolla on oikeus kieltäytyä tietyn hakijan siirtämisestä, i) jos oli olemassa perustellut syyt katsoa hakijan olevan vaaraksi sen kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle tai ii) jos oli olemassa vakavat syyt katsoa, että kyseiseltä henkilöltä voitaisiin laillisesti evätä hänen hakemansa kansainvälinen suojelu.

207. Siinä määrin kuin siirron kohteena olevalla jäsenvaltiolla oli perusteltuja epäilyjä sen suhteen, pitäisikö sen ottaa vastaan hakija X, siirtopäätöksissä annettiin siten tälle jäsenvaltiolle selkeä, ilmeinen ja laillinen peruste kyseisen nimenomaisen hakijan siirrosta kieltäytymiselle.

208. Jos näissä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä esille tulevia kysymyksiä tarkastellaan suppeasti, tätä voitaisiin pitää riittävänä sen pääasiallisen perusteen hylkäämiseksi, jonka vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota ovat esittäneet puolustaakseen menettelyään. Niiden oli täysin mahdollista varmistaa kansalaistensa turvallisuus ja hyvinvointi kieltäytymällä (itse siirtopäätösten nojalla) ottamasta vastaan hakijaa X täyttäen näin ”[velvollisuudet], joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi” (SEUT 72 artikla).

209. Ollakseni kuitenkin oikeudenmukainen vastaajina olevia kolmea jäsenvaltiota kohtaan asiaa ei pitäisi jättää tähän. Siirtopäätösten 5 artiklan 7 kohtaan sisältyvä viittaus määrittelydirektiiviin toimii kätevänä siltana kyseessä olevaan perustavampaan kysymykseen. Jäsenvaltioille SEUT 72 artiklan mukaan jäävää toimivaltaa on tarkasteltava sen kattavan ja yhtenäisen unionin johdetun oikeuden yhteydessä, jossa säädetään kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyyn sovellettavasta menettelystä ja tällaisten hakemusten käsittelyssä sovellettavista aineellisista arviointiperusteista (turvapaikkasäännöstö). Tätä taustaa vasten on pohdittava, voiko jäsenvaltio vedota SEUT 72 artiklaan (luettuna yhdessä – kuten Unkari väittää – SEU 4 artiklan 2 kohdan kanssa) pelkästään jättääkseen soveltamatta pätevää unionin toimenpidettä, joka on toteutettu(116) SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla ja josta se on eri mieltä.

210. Tätä kysymystä tarkastellessani sivuutan siten tarkoituksella menettelylliset näkökohdat (esimerkiksi suorien kanteiden määräaikoja tai lainvastaisuusväitteen parametrejä koskevat) keskittyäkseni kyseessä olevaan perustavaan seikkaan.

211. Yksittäisten jäsenvaltioiden Geneven yleissopimuksen mukaiset kansainväliset velvoitteet ilmaistaan yhtenäisesti unionin tasolla direktiivien, joissa säädetään kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä ja aineellisesta arvioinnista, muodostamassa monisyisessä verkostossa, etenkin määrittely-, menettely- ja vastaanottodirektiivissä. Näiden toimien oikeusperustan muodostaa SEUT 78 artiklan 2 kohta, joka sisältyy V osaston 2 lukuun, jonka otsikko on ”Rajavalvonta-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka”. Kyseessä on siten ala, josta määrätään yksityiskohtaisesti itse EUT-sopimuksessa ja säädetään unionin johdetussa oikeudessa, joka perustuu unionin primaarioikeuteen.

212. Tällaisessa tilanteessa, jossa perussopimuksissa todetaan, että jäsenvaltioille jää toimivaltaa, velvollisuus tai velvoite, jäsenvaltioiden on käytettävä toimivaltaansa tavalla, joka ei ole ristiriidassa unionin oikeuden asiaa koskevien periaatteiden kanssa.

213. SEUT 72 artikla ei siten ole – kuten Puola ja Unkari väittävät – lainvalintasääntö, jossa annetaan jäsenvaltioiden toimivallalle etusija unionin lainsäätäjän tai päätöksentekijän hyväksymiin toimenpiteisiin nähden; se on pikemminkin rinnakkaiselosääntö. Toimivalta toimia tietyllä alalla jää jäsenvaltiolle (sitä ei ole siirretty Euroopan unionille). Toteutetuissa toimissa on kuitenkin kunnioitettava niitä yleisiä periaatteita, joihin jäsenvaltio sitoutui, kun siitä tuli unionin jäsenvaltio, ja kaikkia perussopimuksiin tai unionin johdettuun oikeuteen sisältyviä asiaa koskevia määräyksiä ja säännöksiä.

214. Tämän osoittamiseksi riittää, kun esitetään kaksi esimerkkiä.

215. Factortame-oikeusriitaan(117) johtaneiden tapahtumien osalta on mainittava se, että Yhdistynyt kuningaskunta antoi vuonna 1988 lain kauppamerenkulusta (Merchant Shipping Act 1988). Kyseisellä parlamentin lailla muutettiin radikaalisti Yhdistyneen kuningaskunnan laivarekisteriä ja vietiin näin espanjalaisten omistamilta kalastusaluksilta oikeus kuulua kyseiseen rekisteriin, käyttää(118) Yhdistyneen kuningaskunnan lippua ja siten kalastaa Yhdistyneen kuningaskunnan kalastuskiintiöistä.(119) Näin tehdessään Yhdistynyt kuningaskunta (jota Belgia ja Kreikka myöhemmin tukivat yhteisöjen tuomioistuimessa) tukeutui kansainvälisen oikeuden mukaiseen jokaisen valtion toimivaltaan määritellä parhaaksi katsomallaan tavalla edellytykset, joilla se antaa alukselle oikeuden käyttää lippuaan.(120)

216. High Courtin esittämässä ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä tiedusteltiin yksinkertaisesti seuraavaa: ”Onko [unionin] oikeudella vaikutusta niihin edellytyksiin, jotka jäsenvaltio lainsäädännössään on asettanut sen määräämiseksi, mitkä alukset voidaan lainmukaisesti rekisteröidä tässä jäsenvaltiossa, mitkä alukset voivat purjehtia sen lipun alla sekä mitkä alukset voivat saada sen kansallisuuden?”

217. Vastatessaan tähän kysymykseen yhteisöjen tuomioistuin nimenomaisesti myönsi, että ”[unionin] oikeuden tässä kehitysvaiheessa jäsenvaltioiden tehtävänä on päättää alusten rekisteröintiä koskevista edellytyksistä”(121) mutta että ”jäsenvaltioiden on käytettävä toimivaltaansa [unionin] oikeutta noudattaen”.(122) Yhdistyneen kuningaskunnan kansainvälisen oikeuden nojalla esittämällä väitteellä ”olisi merkitystä vain, jos jäsenvaltioiden toimivaltaa alusten rekisteröinnissä koskevat [unionin] oikeuden vaatimukset olisivat ristiriidassa kansainvälisen oikeuden sääntöjen kanssa”.(123) On selvää, että yhteisöjen tuomioistuin ei katsonut tällaista ristiriitaa olevan, koska tuomion seuraavassa kohdassa todettiin, että ”tämän vuoksi ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että [unionin] oikeuden nykyisessä kehitysvaiheessa jäsenvaltioiden asiana on kansainvälisen oikeuden yleisiä sääntöjä noudattaen päättää edellytyksistä, jotka koskevat aluksen rekisteröintiä niiden alusrekistereihin ja luvan myöntämistä niiden lipun alla purjehtimiseen, mutta tätä toimivaltaa käyttäessään jäsenvaltioiden on kuitenkin noudatettava [unionin] oikeuden sääntöjä”.(124)

218. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi lisäksi, että kauppamerenkulusta annettuun vuoden 1988 lakiin sisältyneille kansalaisuusvaatimuksille olivat esteenä sijoittautumisvapautta ja pääomien vapaata liikkuvuutta sekä kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän yleistä kieltoa koskevat perustamissopimuksen määräykset.

219. Viime aikoina unionin tuomioistuin on käsitellyt useita asioita, joissa oli kyse jäsenvaltioiden (kiistattoman) lainsäädäntövallan käytöstä välittömän verotuksen alalla – ala, jota ei ole yhdenmukaistettu unionissa. Kansallisilla säännöksillä on kuitenkin toisinaan sellainen vaikutus, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneet veronmaksajat asetetaan epäedullisempaan asemaan. Tässä yhteydessä ei ole tarpeen tarkastella näiden asioiden teknisiä yksityiskohtia. Unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että jäsenvaltioiden on välitöntä verotusta koskevaa toimivaltaansa käyttäessään noudatettava unionin oikeutta.(125)

220. Käsiteltävissä asioissa kyseessä olevien kaltaisessa tilanteessa jäsenvaltioiden on nähdäkseni samoin käytettävä SEUT 72 artiklan mukaista toimivaltaansa täyttääkseen velvollisuutensa, joita niillä on ”yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi”, tavalla, jolla kunnioitetaan muita unionin oikeuden merkityksellisiä säännöksiä. Nämä säännökset sisältyvät yhtäältä itse siirtopäätöksiin (jotka, kuten olemme jo nähneet, muodostivat riittävän oikeusperustan sellaisille toimille, joita jäsenvaltion oli yksittäistapauksessa toteutettava) ja toisaalta siihen koko kehykseen, joka unionin oikeudessa on jo olemassa ja joka koskee yksittäisen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyä ja aineellista päätöstä, jonka jäsenvaltio tekee antaessaan ratkaisun hakemuksesta.

221. Siten määrittelydirektiivin 12 ja 17 artikla kuvastavat Geneven yleissopimusta, ja niissä säädetään yksityiskohtaisista perusteista, joiden mukaisesti hakijalta voidaan evätä pakolaisasema tai toissijainen suojelu (poissulkeminen). Näitä säännöksiä vahvistavat saman direktiivin 14 ja 19 artikla,(126) joissa annetaan jäsenvaltiolle mahdollisuus lakkauttaa suojeluasema, jos kyseinen henkilö on vaaraksi sen jäsenvaltion yhteiskunnalle tai turvallisuudelle, jossa hän on. Menettelydirektiivin mukaan hakijat voidaan tutkia rajalla tai kauttakulkualueilla, jos hakijoiden voidaan vakavista syistä katsoa olevan vaaraksi jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle (31 artiklan 8 kohdan j alakohta),(127) ja jopa ilman huoltajaa olevaan alaikäiseen voidaan samalla perusteella soveltaa tiukempia hakemuksen käsittelyjärjestelyjä (25 artiklan 6 kohdan a alakohdan iii alakohta ja b alakohdan iii alakohta).(128)Vastaanottodirektiivissä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus päättää hakijan asuinpaikasta (poikkeuksena hänen tavalliseen oikeuteensa liikkua vapaasti) muun muassa yleiseen etuun ja järjestykseen liittyvistä syistä (7 artiklan 2 kohta).(129) Hakija voidaan ottaa säilöön silloin, kun se on tarpeen kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen vuoksi (8 artiklan 3 kohdan e alakohta).(130)Palauttamisdirektiivissä annetaan jäsenvaltiolle oikeus olla myöntämättä aikaa vapaaehtoista poistumista varten, ottaa säilöön kansainvälistä suojelua hakeva henkilö, jolle suojelua ei ole myönnetty, ja määrätä pidennetty maahantulokielto, jos nämä (pakko)keinot ovat perusteltuja kansallisuuden turvallisuuden tai yleisen järjestyksen kannalta (ks. 7 artiklan 4 kohta, 8 artiklan 4 kohta, 11 artiklan 2 kohta ja 15 artikla).

222. Lyhyesti sanottuna turvapaikkasäännöstöön sisältyvä unionin johdettu oikeus tarjoaa näin ollen riittävän lainsäädäntökehyksen, jossa kansalliseen turvallisuuteen, yleiseen järjestykseen ja yhteiskunnan suojelemiseen liittyviä jäsenvaltioiden oikeutettuja huolenaiheita voidaan käsitellä kansainvälistä suojelua hakevan yksittäisen hakijan osalta. Tätä taustaa vasten en näe mitään perustetta hyväksyä väitettä, jonka mukaan SEUT 72 artiklassa annetaan jäsenvaltioille avoin valtakirja jättää soveltamatta unionin johdetun oikeuden pätevää toimenpidettä, josta ne eivät satu olemaan täysin samaa mieltä.

223. Tässä yhteydessä se, että Puola vetoaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa N v. Suomi antamaan tuomioon (valitus nro 38885/02),(131) ei edesauta sen väitettä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi mainitussa tuomiossa, että ”sopimusvaltioilla on vakiintuneen kansainvälisen oikeuden nojalla ja jollei niiden sopimusvelvoitteista, Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaiset velvoitteet mukaan luettuina, muuta johdu, oikeus valvoa ulkomaalaisten maahantuloa, maassa oleskelua ja maasta poistamista”. Tämä on kiistatonta. Tapaa, jolla jäsenvaltio käyttää tätä oikeutta, rajoittavat kuitenkin velvoitteet, jotka se vapaaehtoisesti hyväksyi kansainvälisen oikeuden nojalla liittyessään Euroopan unioniin, nimittäin velvoitteet noudattaa unionin oikeudesta johtuvia velvoitteita.

224. Kuten olen osoittanut, unionin oikeudessa itsessään annetaan jäsenvaltiolle runsaasti keinoja suojella kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyviä oikeutettuja huolenaiheitaan tietyn hakijan osalta unionin oikeudesta johtuvien velvoitteidensa asettamissa rajoissa. Unionin oikeudessa ei kuitenkaan sallita jäsenvaltion ehdottomasti jättävän näitä velvoitteita noudattamatta ja ikään kuin pystyttävän kylttiä, jossa lukee ”chasse gardée” (suomeksi lähinnä ”yksityinen metsästysalue – pääsy kielletty”).

 SEU 4 artiklan 2 kohta

225. Puola ja Unkari ovat molemmat muistuttaneet, että SEU 4 artiklan 2 kohdassa viitataan ”kansalliseen identiteettiin” ja määrätään, että ”unioni kunnioittaa – – [jäsenvaltioiden] keskeisiä valtion tehtäviä, erityisesti niitä, joiden tavoitteena on valtion alueellisen koskemattomuuden turvaaminen, yleisen järjestyksen ylläpitäminen sekä kansallisen turvallisuuden takaaminen. Erityisesti kansallinen turvallisuus säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla”. Ne pyrkivät eriasteisesti vetoamaan kyseiseen määräykseen, luettuna yhdessä SEUT 72 artiklan kanssa, sillä niiden mukaan siinä annetaan jäsenvaltioille oikeus jättää soveltamatta siirtopäätöksiä sosiaalisen ja kulttuurisen yhteenkuuluvuuden takaamiseksi sekä mahdollisten etnisten ja uskonnollisten konfliktien välttämiseksi.

226. Käsittelen tätä väitettä lyhyesti.

227. Asiassa komissio v. Luxemburg(132) unionin tuomioistuimelle esitettiin samankaltainen väite, joka koski kansalaisuusedellytyksen soveltamista notaareihin. Luxemburg väitti muun muassa, että tämä edellytys oli perusteltu, koska oli tarpeen turvata luxemburgin kielen käyttö notaarin toimintoja harjoitettaessa. Hylätessään tämän väitteen unionin tuomioistuin totesi, että ”vaikka jäsenvaltioiden kansallisen identiteetin suojaaminen on unionin oikeuden mukainen laillinen tavoite, kuten myös SEU 4 artiklan 2 kohdassa tunnustetaan, Luxemburgin suurherttuakunnan esittämä suojaamistarve voidaan saavuttaa muutenkin kuin sulkemalla yleisesti muiden jäsenvaltioiden kansalaiset ulkopuolelle”.

228. Samasta syystä SEU 4 artiklan 2 kohta ei voi olla peruste sille, että yksinkertaisesti kieltäydytään siirtämästä hakijoita siirtopäätösten mukaisesti. Jäsenvaltioiden oikeutettu intressi suojella sosiaalista ja kulttuurista yhteenkuuluvuutta voidaan turvata tehokkaasti muilla, vähemmän rajoittavilla keinoilla kuin kieltäytymällä yksipuolisesti ja täydellisesti täyttämästä niiden unionin oikeuden mukaisia velvoitteita.

 iii) Siirtopäätöksillä luotiin toimimaton järjestelmä

229. Puola ja Unkari ovat tähdentäneet siihen erottamattomasti liittyviä turvallisuusriskejä, että käsitellään suuria määriä kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia, kun hakijoista osalla voi tosiasiassa olla yhteyksiä kansainväliseen terrorismiin. Tässä yhteydessä Puola viittaa Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston (Frontex) vuotta 2016 koskevaan vuosittaiseen riskianalyysiin, jonka mukaan ”tuhansien haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden pelastamisen, turvallisuuden, rekisteröimisen ja tunnistamisen varmistaminen on äärimmäisen työläs tehtävä, johon kuuluu olennaisesti tietyn tasoinen riski ja joka merkitsee ulkorajojen haavoittuvuutta”.(133)

230. Tšekki esittää saman väitteen. Se väittää, että Kreikka ja Italia nimesivät siirrettäviksi hakijoita, joilla ei ollut henkilöllisyysasiakirjoja. Tšekki ei olisi pystynyt arvioimaan riskiä, joka tällaisista ilman henkilöllisyysasiakirjoja saapuvista henkilöistä voi aiheutua kansalliselle turvallisuudelle. Tšekin ei olisi siten ollut mielekästä ilmoittaa komissiolle niiden hakijoiden määrää, jotka se oli valmis ottamaan vastaan. Siirtopäätöksillä käyttöön otettu järjestelmä oli Tšekin mukaan ”toimimaton”.

231. Hylkään väitteen, jonka mukaan suurten hakijamäärien hakemusten käsittelyyn erottamattomasti liittyvät riskit vapauttivat vastaajina olevat kolme jäsenvaltiota oikeudellisesta velvoitteestaan osallistua siirtopäätöksillä käyttöön otettuihin järjestelyihin.

232. Siirtopäätösten johdanto-osan perustelukappaleissa todetaan nimenomaisesti, että ”jos jäsenvaltiolla on perustellut syyt katsoa, että hakija on vaaraksi jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle, sen olisi ilmoitettava tästä muille jäsenvaltioille”.(134) Siirtopäätösten artikloissa asetettiin sitten Kreikan ja Italian viranomaisille erityisiä velvoitteita, jotka koskevat mahdollisesti siirrettävien hakijoiden yksilöimistä ja käsittelyä.(135)

233. Siirtopäätösten 5 artiklan 7 kohdassa annettiin jäsenvaltioille nimenomaisesti oikeus kieltäytyä yksittäisen hakijan siirtämisestä, jos on olemassa ”perustellut syyt katsoa hakijan olevan vaaraksi niiden kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle tai jos on olemassa vakavat syyt soveltaa [määrittelydirektiivin] 12 ja 17 artiklassa säädettyjä poissulkemissäännöksiä”.

234. Tuomiossa Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto unionin tuomioistuin katsoi erityisesti, että käytännölliset ongelmat on ”ratkaistava niiden jäsenvaltioiden viranomaisten, joiden eduksi siirtoja tehdään, ja siirron kohteena olevien jäsenvaltioiden viranomaisten kesken yhteistyön ja keskinäisen luottamuksen hengessä, jonka [päätöksen 2015/1601] 5 artiklassa säädetyn siirtomenettelyn täytäntöönpanon yhteydessä on vallittava”.(136)

235. Tämä vastaa nähdäkseni täysin käsiteltävissä asioissa esitettyyn väitteeseen. Sovellettavassa lainsäädännössä (siirtopäätöksissä) ei säädetty asianmukaisesta mekanismista, jolla voitaisiin käsitellä monimutkaisia kysymyksiä ja logistiikkaa, jotka liittyvät siihen, että erittäin suuri määrä kansainvälistä suojelua hakevia siirretään etulinjassa olevista jäsenvaltioista muihin jäsenvaltioihin. Päätöksiä itsessään ei siten voida järkevästi kuvata ”toimimattomiksi”. Tilanteessa, joka oli selkeästi hätätilanne, oli sekä etulinjassa olevien jäsenvaltioiden että mahdollisten siirron kohteena olevien jäsenvaltioiden velvollisuus varmistaa, että tämä mekanismi toimii riittävästi, jotta riittävä määrä hakijoita voidaan siirtää ja näin lievittää etulinjassa oleviin jäsenvaltioihin kohdistuvaa sietämätöntä painetta. Siitä yhteisvastuussa on kyse.

236. Lisään kattavuuden vuoksi, että siirtopäätösten täytäntöönpanoa koskevista tietyistä kertomuksista myös ilmenee, että muut jäsenvaltiot, joilla oli ongelmia siirtovelvoitteidensa kanssa, kuten Itävalta ja Ruotsi, hakivat tilapäistä vapauttamista siirtopäätösten mukaisista velvoitteistaan ja saivat vapautuksen, sellaisena kuin siitä säädetään näiden päätösten 4 artiklan 5 ja 6 kohdassa.(137) Jos vastaajina olevilla kolmella jäsenvaltiolla todellakin oli huomattavia vaikeuksia, tämä oli selkeästi asianmukainen toimintatapa yhteisvastuun periaatteen noudattamiseksi – sen sijaan, että ne päättivät yksipuolisesti jättää noudattamatta siirtopäätöksiä. Palaan tähän kysymykseen ratkaisuehdotukseni lopussa.

237. Panen myös merkille vastaajina olevien kolmen jäsenvaltion esittämät väitteet, joiden mukaan ne ovat pyrkineet auttamaan Kreikkaa ja Italiaa muilla keinoin kuin siirtämällä hakijoita. Tämä peruste on yksinkertaisesti merkityksetön. Siirtopäätöksissä ei ole oikeusperustaa vastaanottolupausta koskevan vaatimuksen ja siitä seuraavien siirtovelvoitteiden korvaamiselle muilla toimenpiteillä.

238. Hylkään näin ollen väitteen siitä, että koska siirtojärjestelmä oli (väitetysti) toimimaton, tämä oikeutti jäsenvaltion yksipuolisesti keskeyttämään siirtopäätöksissä asetettujen vastaanottolupausta koskevan vaatimuksen ja siirtovelvoitteiden noudattamisen.

 Loppuhuomautukset

239. Tähän mennessä käsittelemieni erityisten kysymysten (jotka koskevat etenkin SEUT 72 artiklan soveltamisalaa ja tulkintaa) lisäksi näissä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa asioissa tulee esille perustavia kysymyksiä, jotka liittyvät unionin oikeusjärjestyksen parametreihin ja jäsenvaltioilla oleviin velvoitteisiin. Näissä loppuhuomautuksissa käsittelen siten unionin oikeusjärjestyksen kolmea tärkeää osatekijää: oikeusvaltioperiaatetta, vilpittömän yhteistyön periaatetta ja yhteisvastuun periaatetta.

 Oikeusvaltioperiaate

240. EU-sopimuksen johdanto-osassa korostetaan, että oikeusvaltioperiaate on ”yleismaailmallinen arvo”, joka juontaa juurensa ”Euroopan kulttuurisesta, uskonnollisesta ja humanistisesta perinteestä”(138) – arvo, johon jäsenvaltiot vahvistavat sitoutumisensa.(139) SEU 2 artiklassa annetaan näille johdanto-osan perustelukappaleille aineellisoikeudellinen vaikutus ja selitetään, että ”unionin perustana olevat arvot ovat – – oikeusvaltio – –. Nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja – –”.

241. Uraauurtavassa tuomiossa Les Verts v. parlamentti vahvistettiin ensin periaate, jonka mukaan (silloinen) Euroopan talousyhteisö ”on oikeusyhteisö, koska sekä sen jäsenvaltiot että sen toimielimet ovat sellaisen valvonnan alaisia, jonka kohteena on niiden toteuttamien toimenpiteiden yhteensoveltuvuus perustuslakia vastaavan asiakirjan eli perustamissopimuksen kanssa”.(140)

242. Oikeusvaltioperiaatteessa on monta tärkeää osatekijää, kuten valtiovallan kolmijako-oppi(141) ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden takaaminen suojaamalla tuomareiden viranhoidon jatkamista.(142) Syvemmällä tasolla oikeusvaltioperiaatteen kunnioittaminen tarkoittaa oikeudellisten velvoitteiden noudattamista. Näiden velvoitteiden noudattamatta jättäminen siksi, että ne ovat tietyssä tilanteessa epämieluisia tai epäsuosittuja, on vaarallinen askel kohti sen järjestäytyneen ja jäsentyneen yhteiskunnan murentumista, jota oikeusvaltioperiaate ohjaa ja jonka tarjoamasta hyvinvoinnista ja turvallisuudesta me kansalaisina nautimme. Huono esimerkki on erityisen haitallinen, jos sitä näyttää jäsenvaltio.

 Vilpittömän yhteistyön periaate

243. SEU 4 artiklan 3 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään.

Jäsenvaltiot toteuttavat kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista tai unionin toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen.

Jäsenvaltiot tukevat unionia sen täyttäessä tehtäviään ja pidättäytyvät kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen.”

244. Suuri jaosto esitti tuomiossa Achmea hyvin selvästi, mitä tämä tarkoittaa: ”Unionin oikeus nojautuu siis siihen perustavanlaatuiseen lähtökohtaan, jonka mukaan kukin jäsenvaltio jakaa kaikkien muiden jäsenvaltioiden kanssa – ja tunnustaa sen, että nuo muut jäsenvaltiot jakavat sen kanssa – lukuisia yhteisiä arvoja, joihin unioni perustuu, kuten SEU 2 artiklassa täsmennetään. Tämä lähtökohta merkitsee sitä – ja perustelee sen –, että jäsenvaltioiden välillä vallitsee keskinäinen luottamus siihen, että kyseiset arvot tunnustetaan ja että siis ne täytäntöön panevaa unionin oikeutta noudatetaan. Tässä asiayhteydessä jäsenvaltioiden on erityisesti SEU 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen nojalla varmistettava omilla alueillaan unionin oikeuden soveltaminen ja noudattaminen ja toteutettava kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista tai unionin toimielinten toimista johtuvien velvoitteiden täyttäminen – –.”(143)

245. Unionin tuomioistuin on myös todennut selvästi, että se, että jäsenvaltiolla on epäilyjä unionin toimenpiteen pätevyydestä tai että jäsenvaltio uskoo, että sillä voi olla vakuuttavia syitä toimia kyseisen toimenpiteen vastaisesti, ei vapauta kyseistä jäsenvaltiota velvoitteestaan kunnioittaa vilpittömän yhteistyön periaatetta.(144)

246. Lisäksi vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaan kullakin jäsenvaltiolla on oikeus odottaa, että muut jäsenvaltiot noudattavat tätä velvollisuutta asianmukaisen huolellisesti.(145) Käsiteltävissä asioissa näin ei kuitenkaan selvästi tapahtunut.

 Yhteisvastuun periaate

247. Euroopan yhdentymishankkeen perustajaisät – Robert Schuman, Jean Monnet ja Konrad Adenauer – olivat valtionmiehiä maissa, jotka olivat äskettäin joutuneet mukaan (niin hyökkääjät kuin uhrit, voittajat kuin voitetut) kuusi vuotta kestäneeseen järkyttävään ja tuhoisaan konfliktiin. Ilman heidän alkuperäistä näkemystään ja avarakatseisuuttaan Euroopan hiili- ja teräsyhteisö (EHTY) ja (kuusi vuotta myöhemmin) Euroopan talousyhteisö ja Euratom eivät olisi koskaan syntyneet.

248. Schumanin julistuksessa, joka annettiin 9.5.1950, myönnettiin tunnetusti, että ”Eurooppaa ei rakenneta hetkessä eikä millään kokonaisratkaisulla. Siihen tarvitaan käytännön toimenpiteitä, joilla luodaan ensin aito yhteisvastuullisuus”.(146) Tämä toteamus toistuu Euroopan hiili- ja teräsyhteisön (EHTY) perustamissopimuksen (joka edelsi ETY:n perustamissopimusta, jonka suoria jälkeläisiä nykyiset EU- ja EUT-sopimukset ovat) johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa, jossa todettiin nimenomaisesti, että sopimusvaltiot ”tunnustavat, että Eurooppa voidaan rakentaa ainoastaan todellisin toimenpitein joilla luodaan ensin aito yhteisvastuullisuus ja toteutetaan yhteinen perusta taloudelliselle kehitykselle”.(147)

249. SEU 2 artiklassa lisäksi muistutetaan meitä siitä, että unionin perustana ovat yhteiset arvot ja että ”nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo” (kursivointi tässä).

250. Unionin tuomioistuin on vuosien saatossa vastannut tähän yhteisvastuuta koskevaan kehotukseen. Siten jo vuonna 1983, teräskiintiöiden yhteydessä, yhteisöjen tuomioistuin selitti, että ”on tosiasiallisesti mahdotonta harkita tarpeellisuuden käsitettä sen EHTY:n perustamissopimuksen 58 artiklassa määrätyn kiintiöjärjestelmän yhteydessä, joka perustuu kaikkien yhteisön teräsyritysten keskinäiseen yhteisvastuuseen kriisin uhatessa ja jolla pyritään jakamaan tasapuolisesti uhraukset, joita väistämättömien taloudellisten olosuhteiden vuoksi on tehtävä”.(148) Näitä toteamuksia voitaisiin soveltuvin osin helposti soveltaa käsiteltävissä asioissa.

251. Hieman myöhemmin, ylijäämäsokerin myymistä koskevien yksityiskohtaisten järjestelyjen(149) yhteydessä, yhteisöjen tuomioistuimen oli asiassa Eridania zuccherifici nazionali ym.(150) ratkaistava, oliko kiintiöjärjestelmä, jonka väitettiin rasittavan taloudellisesti enemmän italialaisia tuottajia kuin muiden jäsenvaltioiden tuottajia, lainvastainen. Järjestelmää puolustanut komissio väitti, että kiintiöiden vahvistaminen yritysten todellisen tuotannon perusteella oli tuottajien välisen yhteisvastuun periaatteen mukaista. Tuomiossa todettiin, että ”neuvosto jakoi perustellusti kiintiöt yksittäisten yritysten kesken niiden tosiasiallisen tuotannon perusteella – – tällainen taakanjako on – – tuottajien välisen yhteisvastuun periaatteen mukaista, sillä tuotanto on oikeutettu peruste arvioida tuottajien taloudellista vahvuutta ja niiden järjestelmästä saamia hyötyjä”.(151)

252. Todetessaan näin yhteisöjen tuomioistuin teki selväksi, että yhteisvastuun periaate merkitsee väistämättä toisinaan taakanjaon hyväksymistä.

253. Uudemmassa tuomiossa Grzelczyk(152) vedottiin unionin kansalaisuuteen yhdessä yhteisvastuullisuuden kanssa perusteena Belgian velvoitteelle taata Grzelczykille oikeus samaan etuuteen (ns. minimex-tuki) kuin hänen belgialaisille opiskelukavereilleen opintojen viimeisiksi vuosiksi. Tuomiossa Bidar(153) todettiin mainitun ratkaisun pohjalta, että vaikka jäsenvaltio saattoikin oikeutetusti edellyttää, että opiskelijat ”ovat osoittaneet integroituneensa” vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan ”jossain määrin”, ennen taloudellisen yhteisvastuun osoittamista, se ei voi asettaa lisäedellytyksiä, joiden vuoksi muista jäsenvaltioista peräisin olevien unionin kansalaisten, jotka täyttivät kyseessä olleet oleskelua koskevat edellytykset, oli mahdotonta saada opintolainaa.

254. Yhteisvastuullisuus on Euroopan yhdentymishankkeen elinehto. Tähän hankkeeseen osallistumisen ja Euroopan unionin kansalaisuuden myötä jäsenvaltioilla ja niiden kansalaisilla on velvoitteita samoin kuin etuja, velvollisuuksia samoin kuin oikeuksia. Eurooppalaisen dèmoksen osalta jakaminen ei tarkoita perussopimusten ja johdetun oikeuden tutkimista tarkoituksena keksiä, mitä voidaan vaatia. Se edellyttää myös yhteisten vastuiden ja (kyllä) taakkojen kantamista yhteisen hyvän edistämiseksi.

255. ”Pelisääntöjen” noudattaminen ja oman osuuden tekeminen yhteisvastuullisesti muita eurooppalaisia kohtaan ei voi perustua kitsastelevaan kustannushyöty-analyysiin (joka on valitettavasti tuttu Brexit-retoriikasta), jossa pohditaan, ”mitä EU tarkasti ottaen maksaa minulle viikossa ja mitä minä henkilökohtaisesti tarkalleen ottaen hyödyn siitä”. Tällainen itsekeskeisyys tarkoittaa rauhanomaista ja hyvinvoivaa maanosaa koskevan perustajaisien vision pettämistä. Se on vastakohta lojaalille jäsenvaltiolle ja sille, että yksilö on yhteisen eurooppalaisen kansalaisuuden arvoinen. Jos Euroopan yhdentymishankkeen on tarkoitus kukoistaa ja edetä, meidän kaikkien on pystyttävä parempaan.

256. Muistutan lopuksi juutalaisen perinteen mukaisesta vanhasta tarinasta, joka ansaitsee tulla tunnetuksi laajemminkin. Ryhmä miehiä matkustaa yhdessä laivalla. Yhtäkkiä yksi heistä ottaa esiin poran ja alkaa porata reikää laivan runkoon alapuolellaan. Hänen matkakumppaninsa esittävät vastalauseita. ”Miksi teet noin”, he valittavat. ”Mitä valitatte”, hän sanoo. ”Enkö poraakin reikää oman istuimeni alle?” ”Kyllä”, he vastaavat, ”mutta vesi tulee siitä sisään ja tulvii koko laivaan”.(154)

 Oikeudenkäyntikulut

257. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista vastaajina olevia kolmea jäsenvaltiota vastaan nostamissaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa kanteissa ja jokainen näistä jäsenvaltioista on hävinnyt asian, Puola, Unkari ja Tšekki on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.

258. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

 Ratkaisuehdotus

259. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin

 asiassa C-715/17, komissio v. Puola

1)      toteaa, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta 14.9.2015 annetun neuvoston päätöksen (EU) 2015/1523 5 artiklan ja Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta 22.9.2015 annetun neuvoston päätöksen (EU) 2015/1601 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole ilmoittanut säännöllisin väliajoin ja vähintään joka kolmas kuukausi niiden hakijoiden määrää, jotka voidaan siirtää nopeasti Puolan alueelle, sekä kaikkia muita olennaisia tietoja kyseisten päätösten 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

–        Hakijoiden siirto, sellaisena kuin siitä säädettiin sekä päätöksen 2015/1523 4 artiklassa että päätöksen 2015/1601 4 artiklassa, ei siten ole tapahtunut kyseisten päätösten 5 artiklassa säädetyn siirtomenettelyn mukaisesti. Kyseisen 5 artiklan rikkominen on erityisesti estänyt Italiaa ja Kreikkaa yksilöimästä 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti yksittäisiä hakijoita, jotka voitaisiin siirtää Puolaan, ja tekemästä päätöksiä tällaisten hakijoiden siirtämisestä 5 artiklan 4 kohdan mukaisesti, mikä on SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen vastaista.

–        Puola on näin rikkonut myös päätöksen 2015/1523 ja päätöksen 2015/1601 5 artiklan 5–11 kohdan mukaisia velvoitteitaan, etenkin velvoitetta saattaa siirtomenettely päätökseen mahdollisimman nopeasti, sellaisena kuin siitä säädettiin mainittujen päätösten 5 artiklan 10 kohdassa

2)      velvoittaa Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut

3)      toteaa, että Tšekki ja Unkari vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

 asiassa C-718/17, komissio v. Unkari

1)      toteaa, että Unkari ei ole noudattanut päätöksen 2015/1601 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole ilmoittanut säännöllisin väliajoin ja vähintään joka kolmas kuukausi niiden hakijoiden määrää, jotka voidaan siirtää nopeasti Unkarin alueelle, sekä kaikkia muita olennaisia tietoja kyseisen päätöksen 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

–        Hakijoiden siirto, sellaisena kuin siitä säädettiin päätöksen 2015/1601 4 artiklassa, ei siten ole tapahtunut kyseisen päätöksen 5 artiklassa säädetyn siirtomenettelyn mukaisesti. Kyseisen 5 artiklan rikkominen on erityisesti estänyt Italiaa ja Kreikkaa yksilöimästä 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti yksittäisiä hakijoita, jotka voitaisiin siirtää Unkariin, ja tekemästä päätöksiä tällaisten hakijoiden siirtämisestä 5 artiklan 4 kohdan mukaisesti, mikä on SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen vastaista.

–        Unkari on näin rikkonut myös päätöksen 2015/1601 5 artiklan 5–11 kohdan mukaisia velvoitteitaan, etenkin velvoitetta saattaa siirtomenettely päätökseen mahdollisimman nopeasti, sellaisena kuin siitä säädettiin mainitun päätöksen 5 artiklan 10 kohdassa

2)      velvoittaa Unkarin korvaamaan oikeudenkäyntikulut

3)      toteaa, että Tšekki ja Puola vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

 asiassa C-719/17, komissio v. Tšekki

1)      toteaa, että Tšekki ei ole noudattanut päätöksen 2015/1523 ja päätöksen 2015/1601 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole ilmoittanut säännöllisin väliajoin ja vähintään joka kolmas kuukausi niiden hakijoiden määrää, jotka voidaan siirtää nopeasti Tšekin alueelle, sekä kaikkia muita olennaisia tietoja kyseisten päätösten 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

–        Hakijoiden siirto, sellaisena kuin siitä säädettiin sekä päätöksen 2015/1523 4 artiklassa että päätöksen 2015/1601 4 artiklassa, ei siten ole tapahtunut kyseisten päätösten 5 artiklassa säädetyn siirtomenettelyn mukaisesti. Kyseisen 5 artiklan rikkominen on erityisesti estänyt Italiaa ja Kreikkaa yksilöimästä 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti yksittäisiä hakijoita, jotka voitaisiin siirtää Tšekkiin, ja tekemästä päätöksiä tällaisten hakijoiden siirtämisestä 5 artiklan 4 kohdan mukaisesti, mikä on SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen vastaista.

–        Tšekki on näin rikkonut myös päätöksen 2015/1523 ja päätöksen 2015/1601 5 artiklan 5–11 kohdan mukaisia velvoitteitaan, etenkin velvoitetta saattaa siirtomenettely päätökseen mahdollisimman nopeasti, sellaisena kuin siitä säädettiin mainittujen päätösten 5 artiklan 10 kohdassa

2)      velvoittaa Tšekin korvaamaan oikeudenkäyntikulut

3)      toteaa, että Unkari ja Puola vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

1      Alkuperäinen kieli: englanti.

2      Kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja ‑menettelyjen vahvistamisesta 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 604/2013 (EUVL 2013, L 180, s. 31). Dublin III ‑asetus on kolmas tällainen toimenpide, jonka tarkoituksena on määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, ja se perustuu yleissopimukseen Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioon jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion ratkaisemisesta (EYVL 1997, C 254, s. 1; jäljempänä Dublinin yleissopimus), joka korvattiin niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, 18.2.2003 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 343/2003 (EUVL 2003, L 50, s. 1; jäljempänä Dublin II ‑asetus).

3      Yksityiskohtaisempi kuvaus näistä tapahtumista esitetään ratkaisuehdotuksessani AS ja Jafari (C-490/16 ja C-646/16, EU:C:2017:443, 1–18 kohta).

4      Kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä saapui merkittävästi myös nk. Länsi-Balkanin reittiä pitkin, kuten kuvaan ratkaisuehdotuksessani AS ja Jafari (C-490/16 ja C-646/16, EU:C:2017:443, 7–18 kohta).

5      Dublin III ‑asetuksen 13 artiklassa säädetään, että ”jos – – hakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti maitse, meritse tai lentoteitse kolmannesta maasta käsin, on kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa se jäsenvaltio, johon hän on tällä tavoin tullut”. Yleisesti ottaen useimmat Italiaan ja Kreikkaan saapuneista kansainvälistä suojelua hakevista henkilöistä kuuluivat tämän säännöksen soveltamisalaan.

6      Ratkaisuehdotuksessani Mengesteab (C-670/16 EU:C:2017:480, 69–73 kohta) kiinnitin huomiota joihinkin siihen liittyviin ongelmiin, että Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan mukaan hakemuksen käsittelystä on automaattisesti vastuussa ”rannikkojäsenvaltio”, johon nämä henkilöt nousevat maihin merellä tapahtuvan etsintä- ja pelastuspalvelun jälkeen. Nämä (hankalat) kysymykset ovat edelleen ratkaisematta.

7      Jo vuonna 2011 unionin tuomioistuin oli 21.12.2011 antamassaan tuomiossa N.S. ym. (C-411/10 ja C-493/10, EU:C:2011:865, 81–94 kohta) todennut, että saattoi olla olosuhteita, joissa jäsenvaltio (kyseisessä asiassa Yhdistynyt kuningaskunta) ei voinut palauttaa turvapaikanhakijaa Kreikkaan, koska kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyä varten luotu Kreikan järjestelmä oli katkeamispisteessä.

8      Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta 14.9.2015 annettu päätös (EUVL 2015, L 239, s. 146).

9      Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta 22.9.2015 annettu päätös (EUVL 2015, L 248, s. 80).

10      Tuomio 6.9.2017, Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto (C-643/15 ja C-647/15, EU:C:2017:631; jäljempänä tuomio Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto). Ks. lisäksi jäljempänä 62–69 kohta.

11      Ks. lisäksi jäljempänä 86–88 kohta kunkin kanteen vaatimuksista.

12      Annettu Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksessa Pariisissa 10.12.1948, yleiskokouksen päätöslauselma 217 A.

13      Vaikka ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus ei ole oikeudellisesti sitova, se muodostaa viitekohdan sekä kansainvälisessä että unionin oikeudessa. Ks. Zamfir, I., The Universal Declaration of Human Rights and its relevance for the European Union, European Parliament 2018, EPRS_ATA (2018)628295_EN.

14      Allekirjoitettiin Genevessä 28.7.1951 ja tuli voimaan 22.4.1954 (Yhdistyneiden kansakuntien sopimussarja, nide 189, s. 137), sellaisena kuin se on täydennettynä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla (Yhdistyneiden kansakuntien sopimussarja, nide 606, s. 267), joka tehtiin New Yorkissa 31.1.1967 ja joka tuli voimaan 4.10.1967 (jäljempänä yhdessä Geneven yleissopimus).

15      Dublin III ‑asetuksen johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan turvapaikka-asioita koskeva yhteinen politiikka, johon sisältyy yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä, on ”olennainen osa Euroopan unionin tavoitetta muodostaa asteittain vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue, joka on avoin niille, jotka olosuhteiden pakosta joutuvat oikeutetusti hakemaan suojelua unionista”.

16      EUVL 2012, C 326, s. 391.

17      Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU (EUVL 2011, L 337, s. 9). Määritelmädirektiivillä kumottiin kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annettu neuvoston aiempi direktiivi 2004/83/EY (EUVL 2004, L 304, s. 12). Direktiiviin 2004/83 sisältyi myös säännöksiä, jotka koskivat pakolaisaseman myöntämättä jättämistä (12 artikla) tai toissijaisen suojelun myöntämättä jättämistä (17 artikla), ja säännöksiä, joiden nojalla tällainen asema, jos se oli myönnetty, voitiin lakkauttaa tai peruuttaa (pakolaisten osalta 14 artikla ja toissijaista suojelua saavien osalta 19 artikla), jos on perusteltua syytä olettaa, että kyseinen henkilö on vaaraksi sen jäsenvaltion turvallisuudelle, jossa hän on.

18      Tärkeimmät erot ovat se, että 12 artiklan 2 kohdan b alakohdassa käytetään ilmaisua ”törkeän muun kuin poliittisen rikoksen” ja todetaan, että ”erityisen raa'at teot voidaan luokitella törkeiksi muiksi kuin poliittisiksi rikoksiksi, vaikka niillä väitettäisiin olleen poliittiset päämäärät”, ja että 12 artiklan 2 kohdan c alakohdassa viitataan poissulkemisperusteena nimenomaisesti ”Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan johdanto-osassa sekä 1 ja 2 artiklassa esitetyn mukaisesti”.

19      Ks. myös johdanto-osan 37 perustelukappale, jossa selitetään, että ”kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen käsite kattaa myös tapaukset, joissa kolmannen maan kansalainen kuuluu kansainvälistä terrorismia tukevaan järjestöön tai tukee tällaista järjestöä”.

20      Määritelmädirektiivin 19 artiklan 2 kohdan sanamuoto on itse asiassa ”ettei asianomaista olisi 17 artiklan 3 kohdan mukaisesti pitänyt katsoa – –” (kursivointi tässä). Koska viimeksi mainitussa säännöksessä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus evätä toissijainen suojeluasema hakijalta eikä edellytetä niiden tekevän näin, olen kuitenkin käyttänyt ratkaisuehdotukseni tekstissä ilmaisua ”olisi voitu” – joka vaikuttaa loogisemmalta.

21      Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU (EUVL 2013, L 180, s. 60).

22      Mainitun 25 artiklan sanamuoto on, kauniisti sanottuna, sekava; kehotan asiasta kiinnostuneita lukijoita, jotka haluavat perehtyä tähän seikkaan lähemmin, tutustumaan menettelydirektiivin koko tekstiin.

23      Ks. myös tässä yhteydessä johdanto-osan 20 perustelukappale: ”Tarkasti määritellyissä olosuhteissa,– – joihin liittyy kansallista turvallisuutta tai yleistä järjestystä koskevia vakavia huolenaiheita, jäsenvaltioiden olisi voitava nopeuttaa tutkintamenettelyä erityisesti soveltamalla tiettyihin menettelyn vaiheisiin lyhyempiä mutta kohtuullisia aikarajoja, tämän kuitenkaan rajoittamatta hakemuksen asianmukaista ja perusteellista tutkintaa ja tämän direktiivin mukaisten perusperiaatteiden ja takeiden tehokasta saatavuutta hakijan kannalta.”

24      Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2013, L 180, s. 96).

25      Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY (EUVL 2008, L 348, s. 98).

26      Jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta direktiiviä kolmansien maiden kansalaisiin, jotka kuuluvat jommankumman 2 artiklan 2 kohdassa luetellun poikkeuksen piiriin eli ”a) joita koskee maahantulokielto Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan mukaisesti tai jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti jäsenvaltion ulkorajan maa-, meri- tai ilmateitse ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa” tai ”b) jotka on rikosoikeudellisena seuraamuksena tai rikosoikeudellisen seuraamuksen johdosta määrätty palautettavaksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti tai jotka ovat luovuttamismenettelyn kohteena”. Direktiiviä ei myöskään sovelleta ”henkilöihin, joilla on Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 kohdassa määritelty oikeus vapaaseen liikkumiseen [unionissa]” (poikkeus, joka todennäköisesti ei ole merkityksellinen käsiteltävien asioiden kannalta).

27      Palauttamisdirektiivin 3 artiklan 4 alakohdan määritelmän mukaan palauttamispäätöksellä tarkoitetaan ”hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta” (”palauttamisen” käsite määritellään yksityiskohtaisesti 3 artiklan 3 alakohdassa).

28      Komission suositus, annettu 8.6.2015, Euroopan uudelleensijoitusjärjestelmäksi (C(2015) 3560 final).

29      Ks. komission ehdotus neuvoston päätökseksi Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta 22.9.2015 annetun neuvoston päätöksen (EU) 2015/1601 muuttamisesta (COM(2016) 171 final), Perustelut, s. 2. Dublin-valtiot osallistuivat unionin jäsenvaltioiden kanssa myöhempään aloitteeseen.

30      Neuvoston asiakirja 11130/15: ”Neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätelmät 20000:n selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevan henkilön uudelleensijoittamisesta monenvälisten ja kansallisten järjestelmien avulla” (jäljempänä 20.7.2015 annettu päätöslauselma).

31      Ks. neuvoston asiakirja 11969/15, PRESSE 53, PR CO 45, neuvoston 3498. istunnosta. Perussopimusten pöytäkirjojen N:o 21 ja 22 mukaisesti Tanska, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät osallistuneet päätöksen 2015/1523 antamiseen.

32      Ks. tuomio Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto, 11 kohta. Neuvosto muutti komission alkuperäistä päätösehdotusta Unkarin pyynnöstä siten, että kaikki viittaukset Unkariin jäsenvaltiona, jonka eduksi siirtoja tehdään, poistettiin. Myöhemmässä äänestyksessä Tšekki, Unkari, Romania ja Slovakian tasavalta äänestivät muutetun ehdotuksen hyväksymistä vastaan. Suomi pidättyi äänestyksestä. Kuten päätöksen 2015/1523 tapauksessakin perussopimusten pöytäkirjojen N:o 21 ja 22 mukaisesti Tanska, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät osallistuneet päätöksen 2015/1601 antamiseen.

33      COM(2016) 171 final, 1.2 kohta, s. 2.

34      Päätöksen 2015/1601 johdanto-osan ensimmäisestä viidenteen perustelukappale vastaavat päätöksen 2015/1523 johdanto-osan ensimmäisestä viidenteen perustelukappaletta. En siten toista niitä jäljempänä 51 kohdassa. Ensimmäisissä viidessä johdanto-osan perustelukappaleessa esitettyjen toteamusten jälkeen perustelukappaleiden numerointi vaihtelee mutta niiden sisältö on usein pääosin sama.

35      Asetuksen N:o 343/2003 soveltamista koskevista säännöistä 2.9.2003 annettu komission asetus (EY) N:o 1560/2003 (EUVL 2003, L 222, s. 3).

36      Asetuksen N:o 1560/2003 muuttamisesta 30.1.2014 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 118/2014 (EUVL 2014, L 39, s. 1).

37      Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston perustamisesta, neuvoston päätöksen 2008/381/EY muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätösten N:o 573/2007/EY ja N:o 575/2007/EY ja neuvoston päätöksen 2007/435/EY kumoamisesta 16.4.2014 annettu asetus (EUVL 2014, L 150, s. 168).

38      Päätöksen 2015/1523 8 artiklassa kuvattiin täydentävät toimenpiteet, jotka Italian ja Kreikan oli toteutettava ja jotka kummankin jäsenvaltion oli esitettävä komissiolle 16.9.2015 mennessä ”etenemissuunnitelmassa”.

39      Päätöksen 2015/1601 johdanto-osan ensimmäisestä viidenteen perustelukappaleessa toistettiin päätöksen 2015/1523 johdanto-osan ensimmäisestä viidenteen perustelukappale, kuten edellä 42 kohdassa todettiin.

40      Edellä 42 kohdassa jo esitettyjä päätöksen 2015/1523 johdanto-osan perustelukappaleita vastaavat päätöksen 2015/1601 johdanto-osan 10, 16, 21, 22, 23, 24, 30, 31, 32 ja 38 perustelukappale. Toiston välttämiseksi en ole esittänyt niitä tässä toiseen kertaan.

41      Päätöstä 2015/1601 muutettiin asianmukaisesti neuvoston päätöksellä (EU) 2016/1754: ks. jäljempänä 55 kohta ja alaviite 42.

42      4 artiklan 3a kohta lisättiin päätöksen 2015/1601 muuttamisesta 29.9.2016 annetulla neuvoston päätöksellä (EU) 2016/1754 (EUVL 2016, L 268, s. 82). Muutoksessa oli kyse siitä, että jäsenvaltioiden toimet, joilla ne sallivat maahanpääsyn Turkissa oleville syyrialaisille uudelleensijoittamisen, humanitaarisen maahanpääsyn tai muun laillisen maahanpääsyn kautta, lasketaan jäsenvaltioiden hyväksi siten, että nämä Turkista muuttavat syyrialaiset vastaavat päätöksen 2015/1601 nojalla jäsenvaltioiden alueelle siirrettäviä, kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä. Niiden 54 000 hakijan osalta, joita tarkoitetaan päätöksen 2015/1601 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa, todetaan, että tällä muutoksella annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus vähentää niille osoitetuista siirrettävien hakijoiden määrästä niiden Turkissa olevien syyrialaisten määrä, jotka pääsevät jäsenvaltioiden alueelle uudelleensijoittamisen, humanitaarisen maahanpääsyn tai muun laillisen maahanpääsyn kautta kansallisten tai monenvälisten järjestelmien nojalla. Viimeksi mainittuihin järjestelmiin ei kuitenkaan kuulu uudelleensijoitusjärjestelmä, joka on perustettu neuvostossa 20.7.2015 kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätelmien mukaisesti. Päätöksen 2015/1601 10 artiklaa sovelletaan, mikä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltiolle, joka toteuttaa tässä tarkoitettuja toimia, maksetaan 6 500 euron määrä jokaisesta siirretystä hakijasta. Ks. COM(2016) 171 final, 2.1 kohta.

43      Asetuksen (EU) N:o 604/2013 tehokkaaksi soveltamiseksi sekä jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten ja Europolin esittämistä, Eurodac-tietoihin lainvalvontatarkoituksessa tehtäviä vertailuja koskevista pyynnöistä sekä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaavan eurooppalaisen viraston perustamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1077/2011 muuttamisesta 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 603/2013 (EUVL 2013, L 180, s. 1; jäljempänä Eurodac-asetus). Sen 9 artiklan 1 kohdan mukaan ”kunkin jäsenvaltion on otettava viipymättä kaikkien vähintään 14-vuotiaiden kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden kaikista sormista sormenjäljet”.

44      Päätöksen 2015/1601 5 artiklan 9 kohta oli pohjimmiltaan seikkaperäisempi versio päätöksen 2015/1523 5 artiklan 9 kohdasta.

45      Ks. lisäksi jäljempänä 74 kohta. Luettelen nämä kertomukset tässä tiedoksi: Ensimmäinen kertomus 16.3.2016, COM(2016) 165 final; toinen kertomus 12.4.2016, COM(2016) 222 final; kolmas kertomus 18.5.2016, COM(2016) 360 final; neljäs kertomus 15.6.2016, COM(2016) 416 final; viides kertomus 13.7.2016, COM(2016) 480 final; kuudes kertomus 28.9.2016, COM(2016) 636 final; seitsemäs kertomus 9.11.2016, COM(2016) 720 final; kahdeksas kertomus 8.12.2016, COM(2016) 791 final; yhdeksäs kertomus 8.2.2017, COM(2017) 74 final; kymmenes kertomus 2.3.2017, COM(2017) 202 final: yhdestoista kertomus 12.4.2017, COM(2017) 212 final; kahdestoista kertomus 16.5.2017, COM(2017) 260 final; kolmastoista kertomus 13.6.2017, COM(2017) 330 final; neljästoista kertomus 26.7.2017, COM(2017) 405 final ja viidestoista kertomus 6.9.2017, COM(2017) 465 final. Myöhemmin, 13.5.2015 antamansa tiedonannon ”Euroopan muuttoliikeagenda”, COM(2015) 240 final, perusteella komissio on antanut 15.11.2017 ensimmäisen edistymiskertomuksen, COM(2017) 669 final, 14.3.2018 toisen edistymiskertomuksen, COM(2018) 250 final, 16.5.2018 kolmannen edistymiskertomuksen, COM(2018) 301 final, ja 6.3.2019 neljännen edistymiskertomuksen, COM(2019) 126 final.

46      Puola oli väliintulijana tukemassa Slovakian tasavallan ja Unkarin vaatimuksia. Belgia, Ranska, Saksa, Kreikka, Italia, Luxemburg, Ruotsi ja komissio tukivat neuvostoa päätöksen 2015/1601 puolustamisessa.

47      Julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus Slovakian tasavalta v. neuvosto ja Unkari v. neuvosto (C-643/15 ja C-647/15, EU:C:2017:618).

48      Ks. oikeudenkäyntiä edeltäneestä menettelystä jäljempänä 82–90 kohta.

49      Täsmällisyyden vuoksi palautan mieleen, että tuomio Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto koski ainoastaan päätöstä 2015/1601. Määräaika sen edeltäjän eli päätöksen 2015/1523 riitauttamiselle on päättynyt jo kauan sitten, ja nämä kaksi päätöstä ovat pääasiallisen mekanisminsa osalta samanlaiset. Puola ja Tšekki ovat ainoat jäsenvaltiot, joiden osalta päätöksen 2015/1523 noudattamatta jättäminen on tällä hetkellä vireillä unionin tuomioistuimessa. Senkään uhalla, että leimaudun purismin sijasta pragmaattisuuden kannattajaksi, en voi ymmärtää, miten olisi realistista olettaa – kun otetaan huomioon huolellinen ja pitkähkö tuomio Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto –, että jompikumpi niistä voisi esittää jonkin uuden perusteen, jolla onnistuttaisiin kyseenalaistamaan päätöksen 2015/1523 pätevyys (eikä kumpikaan jäsenvaltio ole pyrkinyt tekemään näin).

50      Ks. edellä 39 kohta ja alaviite 29.

51      Unionin tuomioistuimelle ei ole esitetty aineistoa kyseisen päätöslauselman sisällöstä. Ks. lisäksi jäljempänä 79 kohta.

52      Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle ja neuvostolle, COM(2016) 120 final. Kyseinen tiedonanto muodosti perustan edellä alaviitteessä 45 mainituille kertomuksille, joita lainataan tämän ratkaisuehdotuksen 75, 76, 80 ja 81 kohdassa.

53      Ks. edellä alaviite 45, kertomuksen 1 kohta, s. 2.

54      Ks. edellä alaviite 45, kertomuksen 2 kohta, s. 3.

55      Ref. Ares(2017)2738421-31/05/2017.

56      Ks. edellä alaviite 45, kertomuksen 2 kohta, s. 4.

57      Ks. edellä alaviite 45, kertomuksen 2 kohta, s. 3.

58      Kirjeet oli päivätty 15.6.2017 (sekä asiassa C-718/17, komissio v. Unkari, että asiassa C-719/17, komissio v. Tšekki)  ja 16.6.2017 (asiassa C-715/17, komissio v. Puola).

59      Ks. tuomio 24.5.2011, komissio v. Kreikka (C-61/08, EU:C:2011:340, 122 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

60      Ks. myös jäljempänä 107–110 kohta, jotka koskevat yhdenvertaisen kohtelun periaatteen väitettyä loukkaamista.

61      Tuomio 24.4.2007, komissio v. Alankomaat (C-523/04, EU:C:2007:244, 28 kohta).

62      Ks. von Bardeleben, E., Donnat, F. ja Siritzky, D., La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, La Documentation française, Paris, 2012, s. 196.

63      Ks. tuomio 19.9.2017, komissio v. Irlanti (C-552/15, EU:C:2017:698, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) (kursivointi tässä).

64      Tuomio 9.7.1970, komissio v. Ranska (26/69, EU:C:1970:67, 9 ja 10 kohta).

65      Tuomio 9.11.1999, komissio v. Italia (C-365/97, EU:C:1999:544).

66      Tuomio 9.12.2004, komissio v. Ranska (C-177/03, EU:C:2004:784).

67      Tuomio 9.12.2004, komissio v. Ranska (C‑177/03, EU:C:2004:784, 21 kohta).

68      Tuomio 3.3.2016, komissio v. Malta (C-12/14, EU:C:2016:135, 26 kohta) ja tuomio 6.10.2009, komissio v. Espanja (C-562/07, EU:C:2009:614, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

69      Tuomio 9.7.1970, komissio v. Ranska (26/69, EU:C:1970:67, 10 kohta) (kursivointi tässä).

70      Kuten unionin tuomioistuin toteaa 15.11.2012 antamassaan tuomiossa komissio v. Portugali (C-34/11, EU:C:2012:712, 36 kohta), jota Puola lainasi huomautuksissaan, komissiolle on hyötyä tällaisesta selventämisestä, vaikka se koskisikin jo päättynyttä tilannetta.

71      Unkari esittää lisäksi sitä koskevalle asialle ominaisen teknisen perusteen, jota tarkastelen lyhyesti jäljempänä 120 kohdassa.

72      Ks. tuomio 19.9.2017, komissio v. Irlanti (C-552/15, EU:C:2017:698, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

73      Tuomio 3.3.2016, komissio v. Malta (C-12/14, EU:C:2016:135, 25 kohta).

74      Ks. tuomio 11.7.2018, komissio v. Belgia (C-356/15, EU:C:2018:555, 106 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

75      Siten esimerkiksi sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta annetun kolmannentoista kertomuksen mukaan Itävalta antoi ensimmäisen ja viimeisen muodollisen vastaanottolupauksensa toukokuussa 2017. Kyseinen lupaus käsitti ilmeisesti Italiasta siirrettävät 50 henkilöä, joista 15 tosiasiallisesti siirrettiin Itävallan alueelle (ks. kolmannentoista kertomuksen liite 2).

76      Kirjallisissa huomautuksissaan Puola moitti samaan tapaan lyhyitä ajanjaksoja, jotka sille annettiin oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä käytyyn kirjeenvaihtoon vastaamiseen, väittämättä kuitenkaan, että sen puolustautumisoikeuksia olisi loukattu. Puolan tarkoituksena on käsittääkseni näillä lausumillaan osoittaa, että komissio pyrki näyttämään vastaajina olevien kolmen jäsenvaltion rikkomiset toteen leimatakseen ne sen vuoksi, että ne vastustivat siirtopäätöksillä käyttöön otettua siirtomekanismia.

77      Ks. tuomio 19.9.2017, komissio v. Irlanti (C-552/15, EU:C:2017:698, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

78      Ks. tuomio 19.9.2017, komissio v. Irlanti (C-552/15, EU:C:2017:698, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

79      Tuomio 13.12.2001, komissio v. Ranska (C-1/00, EU:C:2001:687, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kursivointi tässä.

80      Ks. tuomio 19.9.2017, komissio v. Irlanti (C-552/15, EU:C:2017:698, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

81      Tuomio 2.2.1988, komissio v. Belgia (293/85, EU:C:1988:40).

82      Tuomio 7.4.2011, komissio v. Portugali (C-20/09, EU:C:2011:214, 41 kohta).

83      Muistutan, että Unkarin tapaus koskee ainoastaan päätöstä 2015/1601.

84      Ks. myös jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 138–143 kohta väitetyn rikkomisen määrittelemisestä.

85      Kattavuuden vuoksi huomautan, että vastaajina olevien kolmen jäsenvaltion unionin tuomioistuimessa (vastineissaan, vastauksissaan ja väliintulokirjelmissään) esittämät väitteet ovat samankaltaisia kuin ne, joita ne esittivät virallisiin huomautuksiin ja perusteltuihin lausuntoihin antamissaan vastauksissa. Tämä vahvistaa päätelmäni siitä, että vaikka komission kirjeenvaihtoon vastaamiseen oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä asetetut määräajat olivat verrattain lyhyet, tällä ei heikennetty jäsenvaltioiden puolustautumisoikeuksia.

86      Ks. lisäksi jäljempänä 169–171 kohta.

87      Komission kanteen 21 kohdassa selitetään kyseisten kahden ajankohdan (13.5.2016 ja 13.8.2016) välinen yhteys.

88      Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistu tiedoksianto (EUVL 2018, C 112, s. 19).

89      Tšekki on huomauttanut, että Unkaria vastaan nostetun kanteen (asia C-718/17) vaatimuksissa (petitum) ei myöskään mainita rikkomisen alkamisajankohtaa. Unkari ei vedonnut tähän seikkaan puolustuksekseen. Totean, että Puola ja Tšekki ovat molemmat antaneet joitain ilmoituksia siirtopäätösten 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti, kun taas Unkari ei ole missään vaiheessa noudattanut, edes osittain, päätöksen 2015/1601 mukaisia velvoitteitaan. Näin ollen ei ollut tarpeen (ellei sitten puhtaasti pro forma) täsmentää rikkomisen alkamisajankohtaa Unkarin osalta.

90      Ks. tuomio 19.9.2017, komissio v. Irlanti (C-552/15, EU:C:2017:698, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

91      Sen 21 ja 33 kohdasta.

92      Toistan, että ”jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohde rajataan – – oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä, joten kanteen on perustuttava samoihin syihin ja perusteisiin kuin perusteltu lausunto” (ks. tuomio 8.12.2005, komissio v. Luxemburg, C-33/04, EU:C:2005:750, 36 kohta).

93      Ks. jäljempänä 172–176 kohta.

94      Tuomion 66 kohta. Tuomion 70–74 kohdassa unionin tuomioistuin tarkasteli lähemmin SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla hyväksyttävien ”väliaikaisten toimenpiteiden” luonnetta ja selitti, että SEUT 78 artiklan 2 ja 3 kohta ovat kaksi unionin primaarioikeuteen kuuluvaa eri määräystä, joilla pyritään eri tavoitteisiin. SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla hyväksytyt toimenpiteet ovat ”muiden kuin lainsäädäntötoimien muodossa olevia sellaisia väliaikaisia toimenpiteitä – –, joilla pyritään vastaamaan nopeasti jäsenvaltioiden kohtaamaan hätätilanteeseen” (73 kohta). Ks. myös julkisasiamies Botin samoissa asioissa esittämän ratkaisuehdotuksen (EU:C:2017:618) 64–68 kohta.

95      Ks. tuomio 22.10.2014, komissio v. Alankomaat (C-252/13, EU:C:2014:2312, 34 kohta); tuomio 16.1.2014, komissio v. Espanja (C-67/12, EU:C:2014:5, 42 kohta) ja tuomio 16.7.2009, komissio v. Puola (C-165/08, EU:C:2009:473, 43 kohta).

96      Täsmällisestä väitteestä ja vaatimuksesta (petitum) kussakin kolmessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessa ks. edellä 86–88 kohta.

97      Päätöksen 2015/1601 4 artiklan 3a kohdan, joka lisättiin päätöksellä 2015/1754, vaikutuksesta ks. edellä alaviite 42.

98      Ks. edellä 70 kohta.

99      Ks. edellä 72 kohta.

100      Ks. edellä 71 kohta.

101      Puola viittaa tältä osin tuomioon 9.12.1997, komissio v. Ranska (C-265/95, EU:C:1997:595, 33 kohta).

102      ”Siirron kohteena oleva jäsenvaltio” on käsite, jota käytetään tuomiossa Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto kuvaamaan jäsenvaltiota, johon hakija siirrettäisiin etulinjassa olevasta jäsenvaltiosta. Ks. esim. tuomion 290 kohta.

103      Tuomio 19.7.2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508).

104      Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä 15.3.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006 (Schengenin rajasäännöstö) (EUVL 2006, L 105, s. 1).

105      Tuomio 19.7.2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, 53 ja 54 kohta).

106      Tuomio 19.7.2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, 56 kohta).

107      Tuomio 19.7.2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, 66 kohta).

108      Tuomio 21.6.2017, A (C-9/16, EU:C:2017:483).

109      Puolan väite, sellaisena kuin se esitetään tuomion 306 kohdassa.

110      Tuomion 309 kohta.

111      Tuomio 15.2.2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 65 kohta).

112      Tuomio 11.6.2015, Zh. ja O. (C-554/13, EU:C:2015:377, 48 kohta).

113      Ks. ratkaisuehdotukseni A.S. ja Jafari (C-490/16 ja C-646/16, EU:C:2017:443, 4 kohta).

114      Ks. edellä 19 kohta.

115      Ks. (passim) tuomio 27.10.1977,  Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172) (direktiivin 64/221/ETY 2 ja 3 artiklan tulkintaa koskeva asia). Ks. nykyisin – samoin henkilöiden vapaan liikkuvuuden yhteydessä – Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (EUVL 2004, L 158, s. 77; jäljempänä kansalaisten oikeuksia koskeva direktiivi) 27 artiklan 2 kohta.

116      Suuri jaosto on tietenkin vahvistanut päätöksen 2015/1601 pätevyyden tuomiossa Slovakian tasavalta ja Unkari v. neuvosto.

117      Kyseisen oikeusriidan osalta esitettyjä ennakkoratkaisupyyntöjä käsiteltiin tuomiossa 19.6.1990, Factortame ym. (C-213/89, EU:C:1990:257) (välitoimia koskeva asia); tuomiossa 25.7.1991, Factortame ym. (C-221/89, EU:C:1991:320) (asiakysymystä koskeva asia) ja tuomiossa 5.3.1996, Brasserie du Pêcheur ja Factortame (C-46/93 ja C-48/93, EU:C:1996:79) (vahingonkorvauskanne). Julkisasiamies Mischon huolellinen ratkaisuehdotus asiassa Factortame ym. (C-221/89, ei julkaistu, EU:C:1991:113) on erityisesti tarkastelun arvoinen. Komissio myös nosti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan (tuomio 4.10.1991, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, C-246/89, EU:C:1991:375) ja teki samanaikaisesti (menestyksekkäästi) välitoimihakemuksen (tuomio 10.10.1989, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, 246/89 R, EU:C:1989:368).

118      (Vanhanaikaisena) purjehtijana on sanottava, että teknisesti ottaen alus ”käyttää” lippua [wears a flag] eikä purjehdi sen alla [fly a flag]. Unionin tuomioistuimen asiakirjojen englanninkielisissä käännöksissä on kuitenkin annettu siunaus purjehtia-verbin käytölle, joten käytän tätä käsitettä suorissa lainauksissa.

119      Menettely koski 95:tä alusta, jotka oli siihen saakka merkitty rekisteriin brittiläisinä aluksina kauppamerenkulusta annetun vuoden 1894 lain nojalla. Näistä aluksista 53 oli rekisteröity alun perin Espanjassa ja purjehtinut Espanjan lipun alla, mutta ne oli vuodesta 1980 alkaen merkitty eri ajankohtina Yhdistyneen kuningaskunnan alusrekisteriin. Jäljelle jääneet 42 alusta oli aina ollut merkitty Yhdistyneen kuningaskunnan alusrekisteriin, mutta espanjalaiset yritykset olivat ostaneet ne eri ajankohtina. Yksi yhtiö, Rawlings Trawling – jota Nicholas Forwood (joka oli tuolloin QC) maineikkaasti kuvasi välitoimia koskevassa asiassa (C-213/89) pidetyssä istunnossa ”sivusaaliiksi” – ei ollut espanjalainen mutta joutui jotenkin mukaan seuranneeseen oikeudelliseen sekasotkuun. Ks. lisäksi tuomio 25.7.1991, Factortame ym. (C-221/89, EU:C:1991:320, 3–10 kohta).

120      Jäsenvaltiot viittasivat aavaa merta koskevan, 29.4.1958 tehdyn Geneven yleissopimuksen (Yhdistyneiden kansakuntien sopimussarja, nide 450, s. 11) 5 artiklan 1 kappaleeseen, jossa määrätään seuraavaa: ”Kunkin valtion tulee määrätä ne ehdot, joiden mukaan sen kansallisuus myönnetään aluksille ja joiden mukaan alukset rekisteröidään sen alueella sekä joilla niille annetaan oikeus käyttää sen lippua. Aluksilla on sen valtion kansallisuus, joiden lippua ne ovat oikeutetut käyttämään. Valtion ja aluksen välillä pitää olla todellinen yhdysside; erikoisesti on valtion tehokkaasti harjoitettava tuomiovaltaansa ja hallinnollisia, teknillisiä ja sosiaalisia kysymyksiä koskevaa valvontaansa sen lipun alla purjehtivissa aluksissa.”

121      Tuomio 25.7.1991, Factortame ym. (C-221/89, EU:C:1991:320, 13 kohta). Tuomiossa 19.1.1988, Pesca Valentia v. Minister for Fisheries and Forestry (223/86, EU:C:1988:14, 13 kohta) oli jo todettu, että neuvoston asetuksessa, jossa vahvistettiin yhteinen rakennepolitiikka kalataloudelle, jätettiin kyseiseen asetukseen sisältyneiden käsitteiden ”jäsenvaltion lipun alla purjehtiva” tai ”rekisteröity” määritteleminen jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön tehtäväksi.

122      Tuomio 25.7.1991, Factortame ym. (C-221/89, EU:C:1991:320, 14 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

123      Tuomio 25.7.1991, Factortame ym. (C-221/89, EU:C:1991:320, 16 kohta).

124      Tuomio 25.7.1991, Factortame ym. (C-221/89, EU:C:1991:320, 17 kohta ja tuomiolauselman ensimmäinen kohta) (kursivointi tässä).

125      Ks. tuomio 26.5.2016, NN (L) International (C-48/15, EU:C:2016:356, 43 kohta) ja tuomio 23.2.2016, komissio v. Unkari (C-179/14, EU:C:2016:108, 171 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

126      Panen merkille erityisesti 14 artiklan 4 kohdan a ja b alakohdan (ks. edellä 23 kohta) ja 19 artiklan 3 kohdan a alakohdan (ks. edellä 25 kohta).

127      Ks. edellä 30 kohta.

128      Ks. edellä 29 kohta.

129      Ks. edellä 32 kohta.

130      Ks. edellä 33 kohta.

131      Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 26.7.2005, CE:ECHR:2005:0726JUD003888502, 158 kohta.

132      Tuomio 24.5.2011, komissio v. Luxemburg (C-51/08, EU:C:2011:336, 124 kohta).

133      Risk Analysis for 2016, Frontex 2016, ISBN 978-92-95205-47-5, s. 5.

134      Ks. päätöksen 2015/1523 johdanto-osan 26 perustelukappale ja päätöksen 2015/1601 johdanto-osan 32 perustelukappale.

135      Ks. erityisesti niiden 5 artiklan 4, 5 ja 9 kohta. Lisäksi 5 artiklan 8 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat nimittää yhteyshenkilöitä siirtomenettelyn helpottamiseksi.

136      Tuomion 309 kohta. Keskinäisen luottamuksen periaate on nykyään osa unionin oikeuden perustaa, ja siihen perustuu suuri osa jäsenvaltioiden vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella tekemästä yhteistyöstä. Ks. lausunto 2/13 (Euroopan unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 18.12.2014 (EU:C:2014:2454, 191 kohta). Unionin tuomioistuin on myös selventänyt, että keskinäinen luottamus ei tarkoita sokeaa luottamista: ks. tuomio 5.4.2016, Aranyosi ja Căldăraru (C-404/15 ja C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, 78–82 kohta).

137      Ks. [päätöksen 2015/1601] mukaisten sisäisten siirtojen väliaikaisesta keskeyttämisestä 30 prosentin osalta Itävallalle osoitetusta hakijoiden määrästä 10.3.2016 annettu neuvoston täytäntöönpanopäätös (EU) 2016/408 (EUVL 2016, L 74, s. 36) ja Ruotsin hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta [päätöksen 2015/1523] 9 artiklan ja [päätöksen 2015/1601] 9 artiklan mukaisesti 9.6.2016 annettu neuvoston päätös (EU) 2016/946 (EUVL 2016, L 157, s. 23).

138      Johdanto-osan toinen perustelukappale.

139      Johdanto-osan neljäs perustelukappale.

140      Tuomio 23.4.1986, Les Verts v. parlamentti (294/83, EU:C:1986:166, 23 kohta).

141      Hätkähdyttävä äskettäinen esimerkki kotijäsenvaltiostani on Yhdistyneen kuningaskunnan Supreme Courtin tuomio R (Miller) v. The Prime Minister ja Cherry v. Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41.

142      Ks. tuomio 24.6.2019, komissio v. Puola (ylimmän tuomioistuimen riippumattomuus) (C-619/18, EU:C:2019:531).

143      Tuomio 6.3.2018, Achmea (C-284/16, EU:C:2018:158, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, kursivointi tässä). Ks. vastaavasti tuomio 14.9.2017, The Trustees of the BT Pension Scheme (C-628/15, EU:C:2017:687, 47 kohta).

144      Ks. pitkä ja yksityiskohtainen tuomio 27.3.2019, komissio v. Saksa (C-620/16, EU:C:2019:256) ja etenkin sen 98–100 kohdassa esitetty päätelmä.

145      Ks. esim. tuomio 6.2.2018, Altun ym. (C-359/16, EU:C:2018:63, 42 kohta) ja tuomio 3.3.2016, komissio v. Malta (C-12/14, EU:C:2016:135, 37 kohta).

146      Julistus on saatavilla kokonaisuudessaan seuraavalla verkkosivulla: https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/europe-day/schuman-declaration_en.

147      CELEX:11951K.

148      Tuomio 14.12.1983, Klöckner-Werke v. komissio (263/82, EU:C:1983:373, 17 kohta) (kursivointi tässä). Myös tuomion 18–20 kohta ovat tarkastelemisen arvoisia.

149      Minulla on ollut siitä lähtien, kun tulin unionin tuomioistuimeen vuonna 2006, kyseenalainen etuoikeus tutkia joitain näiden järjestelyjen näkökohtia useissa ratkaisuehdotuksissa, ja kehotankin lukijaa, joka on kiinnostunut perehtymään tarkemmin sokerimarkkinoiden toimintaan, tutustumaan näihin ratkaisuehdotuksiin. Ks. esim. ratkaisuehdotukseni Zuckerfabrik Jülich (C-5/06 ja C-23/06–C-36/06, EU:C:2007:346) ja ratkaisuehdotukseni Zuckerfabrik Jülich ym. (C-113/10, C-147/10 ja C-234/10, EU:C:2011:701).

150      Tuomio 22.1.1986, Eridania zuccherifici nazionali ym. (250/84, EU:C:1986:22).

151      Tuomio 22.1.1986, Eridania zuccherifici nazionali ym. (250/84, EU:C:1986:22, 20 kohta).

152      Tuomio 20.9.2001, Grzelczyk (C-184/99, EU:C:2001:458). Ks. tuomion 31–46 kohtaan sisältyvä kattava ja huolellinen analyysi ja sen 44 kohtaan sisältyvä nimenomainen maininta ”tietty tämän jäsenvaltion kansalaisten taloudellinen solidaarisuus muiden jäsenvaltioiden kansalaisia kohtaan”.

153      Tuomio 15.3.2005, Bidar (C-209/03, EU:C:2005:169). Ks. erityisesti tuomion 56–63 kohta.

154      Rabbi Shimon bar Yochain opetuksista (”Rashbi”: 2^nd century C.E.), joita Midrash siteeraa (Vayikra Rabbah 4:6). Ks. https://www.sefaria.org/Vayikra_Rabbah.1.1?lang=bi&with=all&lang2=en. Olen hieman sujuvoittanut käännöstä.