ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
PAOLO MENGOZZI
της 30ής Απριλίου 2014 (1)
Υπόθεση C‑138/13
Naime Dogan
κατά
Bundesrepublik Deutschland
[αίτηση του Verwaltungsgericht Berlin (Γερμανία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Συμφωνία Συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας – Πρόσθετο Πρωτόκολλο – Άρθρο 41, παράγραφος 1 – Εθνική ρύθμιση που τροποποιεί τους όρους εισόδου στο εθνικό έδαφος λόγω οικογενειακής επανενώσεως για τον/τη σύζυγο Τούρκου υπηκόου που ασκεί την ελευθερία εγκαταστάσεως – Οδηγία 2003/86/ΕΚ – Άρθρο 7, παράγραφος 2 – Εθνική ρύθμιση που απαιτεί την απόδειξη στοιχειωδών γλωσσικών γνώσεων για τον/τη σύζυγο που επιθυμεί να εισέλθει στο εθνικό έδαφος λόγω οικογενειακής επανενώσεως»
1. Με την παρούσα αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει το άρθρο 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου, που υπογράφηκε στις 23 Νοεμβρίου 1970 στις Βρυξέλλες και συνάφθηκε, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2760/72 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1972 (2) (στο εξής: Πρόσθετο Πρωτόκολλο), σχετικά με τα μέτρα που θα πρέπει να ληφθούν κατά το μεταβατικό στάδιο της συνδέσεως που συστήθηκε με τη συμφωνία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και της Δημοκρατίας της Τουρκίας, που υπεγράφη στις 12 Σεπτεμβρίου 1963, στην Άγκυρα, από τη Δημοκρατία της Τουρκίας αφενός, καθώς και τα κράτη μέλη της ΕΟΚ και την Κοινότητα, αφετέρου, και συνάφθηκε, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της τελευταίας με την απόφαση 64/732/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 1963 (3) (στο εξής: Συμφωνία Συνδέσεως), καθώς και το άρθρο 7, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/86/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Σεπτεμβρίου 2003, σχετικά με το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης (4). Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της Naime Dogan και της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας λόγω της απορρίψεως από τις γερμανικές αρχές της αιτήσεως που υπέβαλε για χορήγηση θεωρήσεως εισόδου λόγω οικογενειακής επανενώσεως.
I – Το νομικό πλαίσιο
Α – Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η Συμφωνία Συνδέσεως και το Πρόσθετο Πρωτόκολλο
2. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, της Συμφωνίας Συνδέσεως, αντικείμενο της συμφωνίας είναι η προαγωγή της συνεχούς και ισόρροπης ενισχύσεως των εμπορικών και οικονομικών σχέσεων μεταξύ των μερών, λαμβανομένης πλήρως υπόψη της ανάγκης εξασφαλίσεως της επιταχυνόμενης αναπτύξεως της τουρκικής οικονομίας και της ανυψώσεως του επιπέδου απασχολήσεως και των όρων διαβιώσεως του τουρκικού λαού. Κατά το άρθρο 13 της Συμφωνίας Συνδέσεως, «τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να εμπνέονται από τα άρθρα [43 ΕΚ] έως [46 ΕΚ] και [48 ΕΚ] για την σταδιακή κατάργηση μεταξύ τους των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως.»
3. Το πρόσθετο πρωτόκολλο αποτελεί, σύμφωνα με το άρθρο του 62, αναπόσπαστο τμήμα της Συμφωνίας Συνδέσεως. Κατά το άρθρο 41, παράγραφος 1, του προσθέτου πρωτοκόλλου, «τα συμβαλλόμενα μέρη δεν επιβάλλουν μεταξύ τους νέους περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών».
2. Η οδηγία 2003/86
4. Σύμφωνα με το άρθρο 1 της οδηγίας 2003/86, σκοπός της είναι «να καθορίσει τους όρους υπό τους οποίους µπορούν να ασκούν το δικαίωµα οικογενειακής επανένωσης οι υπήκοοι τρίτων χωρών που διαµένουν νόµιµα στην επικράτεια των κρατών µελών». Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, τα κράτη μέλη επιτρέπουν την είσοδο και τη διαμονή, υπό την επιφύλαξη της τηρήσεως των προϋποθέσεων που αναφέρονται στο κεφάλαιο IV της οδηγίας, καθώς και στο άρθρο της 16, των μελών της οικογένειας, μεταξύ των οποίων ο/η σύζυγος του συντηρούντος.
5. Το άρθρο 7 της εν λόγω οδηγίας, που περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο IV το οποίο επιγράφεται «Απαιτήσεις άσκησης του δικαιώµατος οικογενειακής επανένωσης», έχει ως εξής:
«1. Κατά την υποβολή της αίτησης οικογενειακής επανένωσης, το οικείο κράτος μέλος μπορεί να απαιτήσει το πρόσωπο που υπέβαλε την αίτηση να προσκομίσει αποδεικτικά στοιχεία ότι ο συντηρών διαθέτει:
α) κατάλυμα […]·
β) ασφάλιση ασθενείας […]·
γ) σταθερούς και τακτικούς πόρους, επαρκείς για τη συντήρηση του ιδίου/της ιδίας και των μελών της οικογένειάς του/της, […].
2. Τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτήσουν από τους υπηκόους των τρίτων χωρών να συμμορφωθούν με μέτρα ενσωμάτωσης, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο.
Όσον αφορά τους πρόσφυγες ή/και τα μέλη της οικογένειάς τους που αναφέρονται στο άρθρο 12, τα μέτρα ενσωμάτωσης του πρώτου εδαφίου μπορούν να εφαρμόζονται μόνον εφόσον έχει επιτραπεί η οικογενειακή επανένωση των προσώπων αυτών.»
6. Σύμφωνα με το άρθρο 17 της οδηγίας 2003/86, τα κράτη μέλη «λαμβάνουν δεόντως υπόψη τον χαρακτήρα και τη σταθερότητα των οικογενειακών δεσμών του προσώπου και τη διάρκεια διαμονής του στο κράτος μέλος καθώς και την ύπαρξη οικογενειακών, πολιτιστικών και κοινωνικών δεσμών με τη χώρα καταγωγής του, σε περίπτωση απόρριψης αίτησης, ανάκλησης ή άρνησης της ανανέωσης της άδειας διαμονής, ή σε περίπτωση λήψης μέτρου απομάκρυνσης εις βάρος του συντηρούντος ή μελών της οικογένειάς του».
Β – Το γερμανικό δίκαιο
7. Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η χορήγηση της θεωρήσεως εισόδου που αιτήθηκε η Ν. Dogan διέπεται από τις διατάξεις του γερμανικού νόμου περί διαμονής, επαγγελματικής δραστηριότητας και ενσωματώσεως των αλλοδαπών στο ομοσπονδιακό έδαφος (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, στο εξής: νόμος περί διαμονής των αλλοδαπών), όπως προκύπτει από την ανακοίνωση της 25ης Φεβρουαρίου 2008 (5), που τροποποιήθηκε εσχάτως από το άρθρο 2 του νόμου της 21ης Ιανουαρίου 2013 (6). Το άρθρο 1, παράγραφος 2, σημείο 1, του νόμου αυτού με τον τίτλο «Σκοπός του νόμου, πεδίο εφαρμογής», ορίζει τα εξής:
«Ο παρών νόμος δεν ισχύει για τους αλλοδαπούς:
1) των οποίων η νομική θέση διέπεται από το νόμο περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern], εφόσον με νόμο δεν ορίζεται κάτι διαφορετικό, [...]».
8. Το άρθρο 2, παράγραφος 8, ορίζει τα ακόλουθα:
«Η στοιχειώδης γνώση της γερμανικής γλώσσας αντιστοιχεί στο επίπεδο A1 του [...] Κοινού Ευρωπαϊκού Πλαισίου Αναφοράς για τις γλώσσες (συστάσεις της επιτροπής των υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης αριθ. R (98) 6, της 17ης Μαρτίου 1998, περί του κοινού ευρωπαϊκού πλαισίου αναφοράς για τις γλώσσες).»
9. Το άρθρο 4, με τίτλο «Απαίτηση κατοχής τίτλου διαμονής», προβλέπει στην παράγραφο 1, σημείο 1, ότι «[...] αλλοδαποί που προτίθενται να εισέλθουν και να διαμείνουν στο ομοσπονδιακό έδαφος πρέπει να κατέχουν τίτλο διαμονής […] εκτός αν υφίσταται δικαίωμα διαμονής βάσει της Συμφωνίας Συνδέσεως μεταξύ της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και της Τουρκίας της 12ης Σεπτεμβρίου 1963 […]. Ο τίτλος διαμονής χορηγείται ως θεώρηση εισόδου κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, σημείο 1, και παράγραφος 3, του παρόντος νόμου».
10. Σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, «[γ]ια παραμονή μακράς διάρκειας απαιτείται θεώρηση εισόδου για το ομοσπονδιακό έδαφος (εθνική θεώρηση εισόδου) η οποία χορηγείται προ της εισόδου [...]».
11. Το άρθρο 27, παράγραφος 1, ορίζει ότι, «για την προστασία του γάμου και της οικογένειας, δυνάμει του άρθρου 6 του Γερμανικού Συντάγματος (Grundgesetz), άδεια διαμονής ορισμένης διάρκειας μπορεί να χορηγηθεί ή να παραταθεί με σκοπό την αποκατάσταση ή τη διατήρηση, προς όφελος των αλλοδαπών μελών της οικογένειας, της οικογενειακής συμβιώσεως στο ομοσπονδιακό έδαφος (οικογενειακή επανένωση)».
12. Με τον τίτλο «Επανένωση των συζύγων», το άρθρο 30, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, σημείο 2, προβλέπει ότι «[ά]δεια διαμονής ορισμένης διάρκειας χορηγείται στον/στη σύζυγο αλλοδαπού όταν […] ο/η σύζυγος μπορεί να εκφραστεί στοιχειδώς στη γερμανική γλώσσα […]». H δεύτερη περίοδος, σημείο 1, της ίδιας παραγράφου ορίζει ότι «η άδεια διαμονής ορισμένης διάρκειας μπορεί να χορηγηθεί κατά παρέκκλιση από το σημείο 2 της πρώτης περιόδου εάν […] ο αλλοδαπός διαθέτει τίτλο διαμονής δυνάμει των άρθρων 19 έως 21 του παρόντος νόμου [τίτλο διαμονής για ορισμένες επικερδείς δραστηριότητες] και ο γάμος είχε ήδη συναφθεί κατά τον χρόνο κατά τον οποίο ο αλλοδαπός μετέφερε το κέντρο των βιοτικών του συμφερόντων στο ομοσπονδιακό έδαφος [...]. Τέλος, η τρίτη περίοδος, σημείο 2, προβλέπει ότι «η άδεια διαμονής ορισμένης διάρκειας μπορεί να χορηγηθεί κατά παρέκκλιση από το σημείο 2 της πρώτης περιόδου εάν [...] ο/η σύζυγος δεν είναι σε θέση, λόγω σωματικής, διανοητικής ή ψυχικής ασθένειας ή αναπηρίας, να αποδείξει ότι διαθέτει στοιχειώδη γνώση της γερμανικής […]».
13. Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι το άρθρο 30, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, σημείο 2, του νόμου περί διαμονής των αλλοδαπών προστέθηκε με τον νόμο της 19ης Αυγούστου 2007 περί μεταφοράς των οδηγιών περί δικαιώματος διαμονής και ασύλου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) (7).
II – Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
14. Η προσφεύγουσα, τουρκικής υπηκοότητας, η οποία διαμένει στη χώρα αυτή, ζήτησε χορήγηση θεωρήσεως εισόδου λόγω οικογενειακής επανενώσεως με τον σύζυγό της, επίσης Τούρκο υπήκοο, ο οποίος ζει στη Γερμανία από το 1998, όπου διευθύνει εταιρία περιορισμένης ευθύνης στην οποία είναι πλειοψηφών μέτοχος και όπου έχει, από το 2002, τίτλο διαμονής ορισμένης διαρκείας, ο οποίος εν συνέχεια κατέστη τίτλος διαμονής αόριστης διαρκείας. Πριν τελέσουν πολιτικό γάμο το 2007, η προσφεύγουσα και ο S. Dogan είχαν ήδη τελέσει ενώπιον ιμάμη θρησκευτικό γάμο, από τον οποίο απέκτησαν συνολικά τέσσερα τέκνα που γεννήθηκαν στο χρονικό διάστημα μεταξύ 1988 και 1993.
15. Στις 18 Ιανουαρίου 2011, η προσφεύγουσα ζήτησε από τη Γερμανική Πρεσβεία στην Άγκυρα τη χορήγηση θεωρήσεως εισόδου λόγω οικογενειακής επανενώσεως των συζύγων και των τέκνων για την ίδια, και σε πρώτη φάση, για δύο από τα τέκνα της. Για τον σκοπό αυτό προσκόμισε βεβαίωση του Ινστιτούτου Γκαίτε που αφορούσε γλωσσική εξέταση για το επίπεδο A1 στην οποία υποβλήθηκε στις 28 Σεπτεμβρίου 2010 και πέτυχε με τον βαθμό «Αρκετά καλά» (62 στα 100). Οι επιδόσεις της στα γραπτά αξιολογήθηκαν με 14,11 στα 25.
16. Θεωρώντας ότι η προσφεύγουσα, η οποία είναι αναλφάβητη, πέρασε την εξέταση σημειώνοντας στην τύχη τις απαντήσεις σε ερωτηματολόγιο με δυνατότητα επιλογής μεταξύ πολλαπλών απαντήσεων και έχοντας μάθει και αποστηθίσει τρεις τυποποιημένες φράσεις, η Γερμανική Πρεσβεία απέρριψε την αίτησή της με απόφαση της 23ης Μαρτίου 2011, λόγω του ότι δεν αποδεικνυόταν η γνώση της γερμανικής γλώσσας. Η προσφεύγουσα δεν προσέβαλε την απόφαση αυτή, αλλά υπέβαλε ενώπιον της ίδιας πρεσβείας, στις 26 Ιουλίου 2011, νέα αίτηση ζητώντας τη χορήγηση θεωρήσεως εισόδου μόνον για την ίδια λόγω οικογενειακής επανενώσεως, αίτηση που απορρίφθηκε εκ νέου από την πρεσβεία με απόφαση της 31ης Οκτωβρίου 2011. Μετά από αίτηση επανεξετάσεως που υπέβαλε η προσφεύγουσα στις 15 Νοεμβρίου 2011 μέσω δικηγόρου, η Γερμανική Πρεσβεία στην Άγκυρα ακύρωσε την αρχική απόφαση και την αντικατέστησε με την απόφαση της 24ης Ιανουαρίου 2012, η οποία απέρριψε την αίτηση με το αιτιολογικό ότι η προσφεύγουσα δεν διαθέτει τις απαιτούμενες γλωσσικές γνώσεις διότι είναι αναλφάβητη.
17. Η προσφεύγουσα προσέβαλε την απόφαση της 24ης Ιανουαρίου 2012 ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου. Το τελευταίο αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Αντιβαίνει στο άρθρο 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου […], σχετικά με τα ληπτέα μέτρα κατά τη μεταβατική φάση της συνδέσεως που εγκαθιδρύθηκε με τη Συμφωνία [Συνδέσεως], ρύθμιση του εθνικού δικαίου που εισήχθη μετά την έναρξη της ισχύος των προμνησθεισών διατάξεων και η οποία προβλέπει ότι, προκειμένου να εισέλθει για πρώτη φορά στο έδαφος [της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας], ένα μέλος της οικογένειας Τούρκου υπηκόου εμπίπτοντος στο προβλεπόμενο από το άρθρο 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου καθεστώς οφείλει να αποδείξει προ της εισόδου του ότι μπορεί να εκφράζεται στοιχειωδώς στη γερμανική γλώσσα;
2. Αντιβαίνει στο άρθρο 7, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/86 [...] η μνημονευόμενη στο πρώτο ερώτημα ρύθμιση του εθνικού δικαίου;»
III – Ανάλυση
Α – Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
18. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, εάν μια ρύθμιση εθνικού δικαίου η οποία εισήχθη αφού τέθηκε σε ισχύ το Πρόσθετο Πρωτόκολλο και εξαρτά την είσοδο στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους, λόγω οικογενειακής επανενώσεως, της συζύγου Τούρκου υπηκόου εγκατεστημένου στο εν λόγω κράτος μέλος από την απόδειξη του ότι διαθέτει στοιχειώδεις γνώσεις της επίσημης γλώσσας του εν λόγω κράτους αποτελεί «νέο περιορισμό» υπό την έννοια του άρθρου 41, παράγραφος 1, του εν λόγω πρωτοκόλλου.
19. Κατά πάγια νομολογία, η διάταξη αυτή διατυπώνει, με όρους σαφείς, ακριβείς και ανεπιφύλακτους, μη αμφίσημη ρήτρα «standstill» η οποία «περιλαμβάνει υποχρέωση […] η οποία νομικά αναλύεται σε μία απλή υποχρέωση αποχής από ενέργεια» (8), οι δε «Τούρκοι υπήκοοι, στους οποίους εφαρμόζεται, μπορούν να την επικαλεστούν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων προκειμένου να αποκλειστεί η εφαρμογή αντίθετων κανόνων εσωτερικού δικαίου» (9). Ως προς το περιεχόμενό της, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, μολονότι η ρήτρα «standstill» της διατάξεως αυτής δεν είναι ικανή από μόνη της να παράσχει σε Τούρκο υπήκοο δικαίωμα εγκαταστάσεως ή διαμονής αντλούμενο απευθείας από τη νομοθεσία της Ένωσης, εντούτοις απαγορεύει την εκ μέρους κράτους μέλους θέσπιση οιουδήποτε νέου μέτρου που θα είχε ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα να εξαρτηθεί η εγκατάσταση και, συνακόλουθα, η διαμονή τέτοιου υπηκόου στο έδαφός του από όρους πιο περιοριστικούς εν συγκρίσει προς εκείνους οι οποίοι ίσχυαν κατά την έναρξη ισχύος του Προσθέτου Πρωτοκόλλου στο συγκεκριμένο κράτος μέλος (10). Ομοίως, το Δικαστήριο έκανε δεκτό ότι, μολονότι δεν έχει ως συνέπεια να παρέχει στους Τούρκους υπηκόους δικαίωμα εισόδου στο έδαφος κράτους μέλους —το οποίο, σύμφωνα με το ισχύον σήμερα δίκαιο της Ένωσης, εξακολουθεί να διέπεται από το εθνικό δίκαιο— το άρθρο 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου «πρέπει να έχει εφαρμογή και ως προς τη ρύθμιση που αφορά την πρώτη είσοδο των Τούρκων υπηκόων σε κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου σκοπεύουν να κάνουν χρήση της ελευθερίας εγκαταστάσεως βάσει της Συμφωνίας Συνδέσεως» (11). Ως εκ τούτου, η ρήτρα που περιλαμβάνει «δεν λειτουργεί ως ουσιαστικός κανόνας, καθιστώντας ανεφάρμοστο το σχετικό ουσιαστικό δίκαιο, το οποίο αντικαθιστά, αλλά ως οιονεί διαδικαστικός κανόνας, ο οποίος προβλέπει, ratione temporis, ποιες είναι οι διατάξεις της κανονιστικής ρυθμίσεως ενός κράτους μέλους υπό το πρίσμα των οποίων πρέπει να εκτιμάται η κατάσταση Τούρκου υπηκόου ο οποίος επιθυμεί να κάνει χρήση της ελευθερίας εγκαταστάσεως εντός αυτού του κράτους μέλους» (12). Το άρθρο 41, παράγραφος 1, του προσθέτου πρωτοκόλλου παρουσιάζεται έτσι ως «η αναγκαία συνέπεια των άρθρων 13 και 14 της Συμφωνίας Συνδέσεως, αποτελώντας το απαραίτητο μέσο για τη βαθμιαία κατάργηση των εθνικών περιορισμών στην ελεύθερη εγκατάσταση και παροχή υπηρεσιών» (13).
20. Στην υπό κρίση υπόθεση, μολονότι δεν αμφισβητείται ότι ο S. Dogan απολαμβάνει του ευεργετήματος της ρήτρας του άρθρου 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου, αφού ασκεί μη έμμισθη δραστηριότητα στο έδαφος της Ένωσης, εντούτοις τίθεται το ερώτημα εάν η ρήτρα αυτή ισχύει και για τη σύζυγό του, η οποία έκανε αίτηση χορηγήσεως θεωρήσεως εισόδου λόγω οικογενειακής επανενώσεως και δεν επιδιώκει να εισέλθει στο γερμανικό έδαφος προκειμένου να ασκήσει κάποια δραστηριότητα που εμπίπτει στη διάταξη αυτή.
21. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προτείνει καταφατική απάντηση, υποστηρίζοντας ότι η N. Dogan δικαιούται να επικαλεστεί την εν λόγω ρήτρα ως μέλος της οικογένειας του S. Dogan, υπό την έννοια του άρθρου 13 της απoφάσεως 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως, της 19ης Σεπτεμβρίου 1980, σχετικά με την ανάπτυξη της συνδέσεως (στο εξής: απόφαση 1/80). Κατά την Επιτροπή, σύμφωνα με τον κανόνα της συγκλίνουσας ερμηνείας του άρθρου 41 του Προσθέτου Πρωτοκόλλου και του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80, που διατυπώνει ανάλογη ρήτρα «standstill» (14), η ερμηνεία της τελευταίας διατάξεως από το Δικαστήριο θα πρέπει να εφαρμοστεί και στην πρώτη. Ωστόσο, υπενθυμίζει ότι στην απόφαση επί των υποθέσεων Toprak και Oguz (15), το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80 τυγχάνει εφαρμογής όχι μόνον στο νομικό καθεστώς που αφορά τις προϋποθέσεις προσβάσεως στην απασχόληση των Τούρκων εργαζομένων, αλλά και στο νομικό καθεστώς που αφορά το δικαίωμα των αλλοδαπών συζύγων για οικογενειακή επανένωση.
22. Δεν συμμερίζομαι τον συλλογισμό της Επιτροπής. Είναι αληθές ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80 και το άρθρο 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου, μολονότι έχουν διαφορετικό πεδίο εφαρμογής και δεν επιδέχονται ταυτόχρονη εφαρμογή, εντούτοις έχουν την «ίδια σημασία» (16), επιδιώκουν τον ίδιο σκοπό, και το περιεχόμενο της υποχρεώσεως «standstill» που προβλέπουν «καλύπτει κατ’ αναλογία κάθε νέο εμπόδιο στην άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως, της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών ή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζόμενων, το οποίο επιδεινώνει τις συνθήκες που υπήρχαν σε συγκεκριμένη ημερομηνία» (17). Εξάλλου, ακριβώς με βάση τους συγκλίνοντες σκοπούς έκρινε το Δικαστήριο ότι, παρά τη διαφορετική γραμματική διατύπωση των δύο διατάξεων, το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80 τυγχάνει εφαρμογής όχι μόνον στα μέτρα που αφορούν άμεσα την πρόσβαση στην εργασία, αλλά, ακριβώς όπως το άρθρο 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου, και στις διατάξεις που διέπουν την πρώτη είσοδο και διαμονή των Τούρκων εργαζομένων (18). Είναι επίσης αληθές ότι, όπως προκύπτει από τη γραμματική του διατύπωση, το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80 έχει εφαρμογή όχι μόνον στους Τούρκους εργαζομένους, αλλά και στα μέλη της οικογένειάς τους και, όσον αφορά τα τελευταία, το Δικαστήριο, στην απόφαση Abatay κ.λπ., απεφάνθη ότι η απόφαση αυτή «δεν εξαρτά την είσοδό τους στο έδαφος του κράτους μέλους, με σκοπό την οικογενειακή επανένωση με Τούρκο εργαζόμενο που βρίσκεται ήδη νομίμως στο κράτος αυτό, από την άσκηση έμμισθης επαγγελματικής δραστηριότητας» (19).
23. Ωστόσο, όπως ορθώς υπογράμμισαν με τις παρατηρήσεις τους η Γερμανική και η Δανική Κυβέρνηση, από την απόφαση Toprak και Oguz προκύπτει ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης ρύθμιση περί οικογενειακής επανενώσεως (20) ενέπιπτε στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80 μόνον στο βαθμό που επηρέαζε την κατάσταση Τούρκων εργαζομένων, όπως οι Toprak και Oguz (21). Μια τέτοια άποψη συνάδει με τον σκοπό που επιδιώκει η διάταξη αυτή καθώς και αυτή του άρθρου 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου, ο οποίος είναι να μην επιτρέπεται στις εθνικές αρχές να εισαγάγουν νέα εμπόδια στην άσκηση, αντίστοιχα, της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
24. Ωστόσο, δεν μπορούν να επικαλούνται την παραβίαση ενός τέτοιου σκοπού ως προς τους ίδιους οι Τούρκοι υπήκοοι όπως η Ν. Dogan οι οποίοι ζητούν να τους επιτραπεί η είσοδος στο έδαφος κράτους μέλους αποκλειστικά για λόγους οικογενειακής επανενώσεως και όχι για να ασκήσουν μία από τις οικονομικές ελευθερίες που προβλέπονται στη Συμφωνία Συνδέσεως.
25. Αναμφισβήτητα, το άρθρο 7 της αποφάσεως 1/80 απονέμει, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, αυτοτελή δικαιώματα στα μέλη της οικογένειας Τούρκων εργαζομένων οι οποίοι είναι ενταγμένοι στη νόμιμη αγορά εργασίας (22) αποσκοπώντας στη δημιουργία ευνοϊκών συνθηκών για την οικογενειακή επανένωση στο κράτος μέλος υποδοχής (23). Ωστόσο, σύμφωνα με την οικονομία της Συμφωνίας Συνδέσεως, ο σκοπός αυτός δεν είναι παρά μέσο που αποσκοπεί να διευκολύνει την πραγματοποίηση των σκοπών της συνδέσεως, ήτοι, ιδίως τη σταδιακή καθιέρωση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών σύμφωνα με τα άρθρα 12, 13 και 14 της Συμφωνίας. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι από τον συνδυασμό των άρθρων των άρθρων 7 και 13 της αποφάσεως 1/80 δεν μπορεί να συναχθεί ότι τα μέλη της οικογένειας Τούρκου εργαζομένου που ζητούν να εισέλθουν στο έδαφος ενός κράτους μέλους λόγω οικογενειακής επανενώσεως και όχι για να ασκήσουν έμμισθη δραστηριότητα μπορούν να επικαλεστούν τη ρήτρα «standstill» για να αντιταχθούν στην εφαρμογή ως προς αυτά μιας ρυθμίσεως όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης η οποία μπορεί να παρεμποδίσει ή, τουλάχιστον, να δυσχεράνει την εκ μέρους του απόκτηση των δικαιωμάτων που μπορεί να απορρέουν από το άρθρο 7 της αποφάσεως 1/80.
26. Μετά τη διευκρίνιση αυτή, θα πρέπει, στο σημείο αυτό, να εξεταστεί εάν η Ν. Dogan μπορεί να επικαλεστεί τη ρήτρα «standstill» του άρθρου 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου, μολονότι δεν έκανε χρήση ούτε προτίθετο να κάνει χρήση των οικονομικών ελευθεριών στις οποίες αναφέρεται το άρθρο αυτό, προκειμένου να μην εφαρμοστεί ως προς αυτή εθνική ρύθμιση που μπορεί να αποτελέσει νέο περιορισμό στην εκ μέρους του συζύγου της άσκηση των ελευθεριών αυτών.
27. Υπενθυμίζω, προκαταρκτικώς, ότι, στην υπόθεση Abatay κ.λπ., το Δικαστήριο αναγνώρισε ήδη το δικαίωμα Τούρκου υπηκόου να επικαλεστεί την ευεργετική ρύθμιση του άρθρου 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου παρόλο που η διάταξη αυτή δεν τον αφορούσε άμεσα. Στην υπόθεση αυτή επρόκειτο για Τούρκους οδηγούς οι οποίοι εργάζονταν για επιχείρηση εγκατεστημένη στην Τουρκία η οποία πραγματοποιούσε νόμιμα παροχή υπηρεσιών εντός κράτους μέλους. Οι ενδιαφερόμενοι αμφισβητούσαν την εφαρμογή ως προς αυτούς των όρων ασκήσεως της έμμισθής τους δραστηριότητας τους οποίους είχε θεσπίσει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας μετά την έναρξη ισχύος του Προσθέτου Πρωτοκόλλου. Βασιζόμενο σε αναλογική εφαρμογή της αποφάσεως Clean Car Autoservice (24), το Δικαστήριο αναγνώρισε κατ’ ουσίαν ότι, εφόσον οι εργαζόμενοι ενός παρόχου υπηρεσιών είναι απαραίτητοι για να μπορεί ο τελευταίος να παρέχει τις υπηρεσίες του, το δικαίωμα του εργοδότη που είναι εγκατεστημένος στην Τουρκία να πραγματοποιεί παροχή υπηρεσιών εντός κράτους μέλους με τους όρους του άρθρου 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου θα πρέπει κατ’ ανάγκην να συνοδεύεται από το δικαίωμα των εργαζομένων του να εκτελούν την αποστολή που τους ανατίθεται στο πλαίσιο αυτής της παροχής υπηρεσιών υπό τους ίδιους όρους (25).
28. Επομένως θα πρέπει να καθοριστεί κατά πόσο το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης μέτρο, που αφορά τους όρους στους οποίους υπόκειται η οικογενειακή επανένωση, περιλαμβάνει έμμεσο «περιορισμό», όπως στην περίπτωση που εξέτασε το Δικαστήριο στην προπαρατεθείσα υπόθεση Abatay κ.λπ., της ελευθερίας εγκαταστάσεως βάσει του άρθρου 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου. Αντιθέτως, ο «νέος» χαρακτήρας του εν λόγω μέτρου υπό την έννοια της διατάξεως αυτής δεν αμφισβητείται.
29. Συναφώς, θα πρέπει καταρχάς να θεωρήσουμε ότι από τη διατύπωση του άρθρου 13 της Συμφωνίας Συνδέσεως, καθώς και από τον σκοπό της συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας, απορρέει ότι οι αρχές που γίνονται δεκτές στο πλαίσιο των άρθρων 52 έως 56 της Συνθήκης ΕΚ (μετέπειτα άρθρων 43 ΕΚ έως 47 ΕΚ και εν συνεχεία 49 ΣΛΕΕ έως 53 ΣΛΕΕ) θα πρέπει να ισχύσουν, στον βαθμό που είναι δυνατό, και για τους Τούρκους υπηκόους. Η ερμηνευτική αυτή αρχή, που αρχικά καθιερώθηκε από το Δικαστήριο στο πλαίσιο του άρθρου 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως και, στη συνέχεια, επιβεβαιώθηκε στο πλαίσιο του άρθρου 14 της Συμφωνίας (26), έχει εφαρμογή και στο άρθρο 13 αυτής, που διατυπώνει κανόνα ανάλογο με αυτόν των δύο προαναφερθεισών διατάξεων. Όπως θα εξηγήσω πιο αναλυτικά στη συνέχεια, η αρχή αυτή δεν αμφισβητήθηκε με τις αποφάσεις του Δικαστηρίου στις υποθέσεις Ziebell και Demirkan (27), αλλά αντίθετα επιβεβαιώθηκε ρητά με την τελευταία αυτή απόφαση.
30. Στη συνέχεια θα πρέπει να υπομνησθεί ότι, σύμφωνα με τη νομολογία, ως περιορισμός της ελευθερίας εγκαταστάσεως, υπό την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ, θεωρείται κάθε μέτρο που παρεμποδίζει, παρενοχλεί ή καθιστά λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας αυτής από τους υπηκόους της Ένωσης (28). Ωστόσο, σύμφωνα με την αρχή που εκτέθηκε ανωτέρω στο σημείο 29, φρονώ ότι ο ίδιος ορισμός θα πρέπει να γίνει δεκτός, όσον αφορά τον καθορισμό του περιεχομένου και της σημασίας του όρου «περιορισμός» του άρθρου 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου. Έτσι, η διάταξη αυτή, με την οποία παγιώνεται η ρύθμιση στην οποία υπόκειται, σε συγκεκριμένη χρονική στιγμή, η κατάσταση Τούρκου υπηκόου που επιθυμεί να κάνει χρήση της ελευθερίας εγκαταστάσεως βάσει της Συμφωνίας Συνδέσεως, απαγορεύει κάθε χειροτέρευση της καταστάσεως αυτής η οποία μπορεί να παρεμποδίσει, να παρενοχλήσει ή να καταστήσει λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας αυτής.
31. Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή στις παρατηρήσεις της, η μη ύπαρξη για Τούρκο υπήκοο, συγκεκριμένης προοπτικής οικογενειακής επανενώσεως στο έδαφος του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένος ή προτίθεται να εγκατασταθεί για να ασκήσει ανεξάρτητη δραστηριότητα μπορεί να παρεμποδίσει ή, τουλάχιστον, να καταστήσει λιγότερο ελκυστική γι’ αυτόν την άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως που προβλέπεται από τη Συμφωνία Συνδέσεως. Χωρίς τέτοια προοπτική, ένας Τούρκος υπήκοος μπορεί πράγματι είτε να αποθαρρυνθεί να εγκατασταθεί στο έδαφος της Ένωσης όταν υφίσταται ήδη ο οικογενειακός δεσμός, είτε να εξωθηθεί να διακόψει τη δραστηριότητά του και να εγκαταλείψει το έδαφος του κράτους μέλος, στην περίπτωση που ο δεσμός δημιουργήθηκε μετά την αναχώρησή του. Και στις δύο περιπτώσεις θα εξαναγκαστεί να επιλέξει μεταξύ της δραστηριότητάς του και της διατηρήσεως της ενότητας της οικογένειάς του.
32. Συναφώς, υπενθυμίζω ότι τόσο ο κοινοτικός νομοθέτης, με τα πρώτα εφαρμοστικά κείμενα των διατάξεων της Συνθήκης, όσο και το Δικαστήριο αναγνώρισαν την ύπαρξη ενός πρωταρχικού δεσμού μεταξύ της διατηρήσεως της ενότητας της οικογενειακής ζωής και της πλήρους απολαύσεως των θεμελιωδών ελευθεριών (29) υπό συνθήκες που διασφαλίζουν τον σεβασμό της ελευθερίας και της αξιοπρέπειας των μετακινούμενων εργαζομένων (30). Έτσι, τυχόν προσβολή της πρώτης μπορεί να αποτελέσει παρεμπόδιση της πλήρους ασκήσεως των ελευθεριών αυτών (31).
33. Ωστόσο, μολονότι ούτε η Συμφωνία Συνδέσεως ούτε το Πρόσθετο Πρωτόκολλο αλλά ούτε και οι πράξεις που εξέδωσε το Συμβούλιο Συνδέσεως προβλέπουν το δικαίωμα οικογενειακής επανενώσεως, ο δεσμός που υφίσταται μεταξύ της ασκήσεως των οικονομικών ελευθεριών που προβλέπονται στη Συμφωνία και της οικογενειακής ενότητας επιβάλλει, κατά την άποψή μου, ώστε να εμπίπτει το μέτρο του κράτους μέλους που εισάγει νέο όρο για την είσοδο στο έδαφος του κράτους μέλους ως προς τον/τη σύζυγο Τούρκου υπηκόου που έκανε χρήση ή που επιθυμεί να κάνει χρήση της ελευθερίας εγκαταστάσεως της Συμφωνίας, σε σχέση με τις προϋποθέσεις που ίσχυαν κατά τον χρόνο που τέθηκε σε ισχύ το Πρόσθετο Πρωτόκολλο για το κράτος μέλος αυτό, στο πεδίο εφαρμογής της ρήτρας «standstill» που προβλέπεται από το άρθρο 41, παράγραφος 1, του πρωτοκόλλου αυτού.
34. Το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώνεται από το σκοπό της ρήτρας αυτής, τον οποίο έχει υπενθυμίσει επανειλημμένως το Δικαστήριο και ο οποίος συνίσταται στη «δημιουργία ευνοϊκών προϋποθέσεων για τη σταδιακή καθιέρωση της ελευθερίας εγκαταστάσεως μεταξύ των κρατών μελών και της Δημοκρατίας της Τουρκίας (32) απαγορεύοντας τη θέσπιση νέων μέτρων που θα είχαν «ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα» να εξαρτούν την εγκατάσταση Τούρκων υπηκόων εντός κράτους μέλος από προϋποθέσεις πιο περιοριστικές από αυτές που απορρέουν από τους κανόνες που θα ίσχυαν γι’ αυτούς κατά την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος του προσθέτου πρωτοκόλλου ως προς το οικείο κράτος μέλος (33). Εξάλλου, δεδομένου του ανασταλτικού χαρακτήρα των μέτρων που αφορούν τους όρους στους οποίους υπόκειται η οικογενειακή επανένωση, το επιχείρημα της Γερμανικής και της Ολλανδικής Κυβερνήσεως, σύμφωνα με το οποίο η επίπτωση ενός κανόνα όπως αυτού στην υπόθεση της κύριας δίκης στην άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως βάσει της Συμφωνίας Συνδέσεως είναι υπερβολικά μακρινή και υποθετική για να εμπίπτει στον σκοπό εφαρμογής της ρήτρας «standstill» που προβλέπεται από το άρθρο 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου, δεν μπορεί να γίνει δεκτό.
35. Η προτεινόμενη ερμηνεία δεν είναι αντίθετη προς τις πρόσφατες αποφάσεις του Δικαστηρίου στις προμνησθείσες υποθέσεις Ziebell και Demirkan.
36. Στην πρώτη από τις αποφάσεις αυτές, το Δικαστήριο απέκλεισε από το κεκτημένο της Συμφωνίας Συνδέσεως την οδηγία 2004/38 (34), απορρίπτοντας, κατά συνέπεια, το επιχείρημα του N. Ziebell, σύμφωνα με το οποίο το άρθρο 28, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, της οδηγίας αυτής, που ρυθμίζει την προστασία κατά της απελάσεως την οποία απολαμβάνουν οι υπήκοοι της ΕΕ, θα έπρεπε να χρησιμεύσει ως αναφορά για τον καθορισμό της έννοιας και του περιεχομένου της εξαιρέσεως στο δικαίωμα διαμονής που θεμελιώνεται σε λόγους δημοσίας τάξεως και διατυπώνεται στο άρθρο 14, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80. Το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξε το Δικαστήριο βασιζόταν κατ’ ουσίαν στη διαπίστωση ότι, αντιθέτως προς την οδηγία, η οποία αποσκοπεί «στη διευκόλυνση της άσκησης του πρωτογενούς και ατομικού δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών, το οποίο απονέμεται στους πολίτες της Ένωσης απευθείας από τη Συνθήκη», η Συμφωνία Συνδέσεως «επιδιώκει σκοπό αποκλειστικά οικονομικό» (35).
37. Η προκειμένη περίπτωση διαφέρει σαφώς από αυτή της υποθέσεως Ziebell. Στην υπό κρίση υπόθεση, δεν πρόκειται για την αναγνώριση στη σύνδεση με τη Δημοκρατία της Τουρκίας κάποιου αντικείμενου και σκοπού ξένου προς αυτή, αλλά για την ανάγκη να διασφαλιστεί η πλήρης υλοποίηση των δικών της σκοπών αυτών καθαυτούς, δηλαδή, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, της Συμφωνίας Συνδέσεως, η «προαγωγή της συνεχούς και ισόρροπης ενισχύσεως των εμπορικών και οικονομικών σχέσεων μεταξύ των μερών, λαμβανομένης πλήρως υπόψη της ανάγκης εξασφαλίσεως της επιταχυνομένης αναπτύξεως της τουρκικής οικονομίας και της ανυψώσεως του επιπέδου απασχολήσεως και των όρων διαβιώσεως του τουρκικού λαού». Η μεταφορά στο πεδίο εφαρμογής της συμφωνίας, μέσω του άρθρου 13 αυτής, της έννοιας της παρεμποδίσεως της ασκήσεως της ελευθερίας εγκαταστάσεως όπως την έχει ερμηνεύσει και εφαρμόσει το Δικαστήριο εντάσσεται σε μια τέτοια λογική.
38. Στην προαναφερθείσα απόφαση Demirkan, το Δικαστήριο έκρινε ότι η έννοια της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών του άρθρου 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου δεν περιλαμβάνει και την ελευθερία των Τούρκων υπηκόων, αποδεκτών υπηρεσιών, να μεταβαίνουν σε ένα κράτος μέλος για να λάβουν υπηρεσίες. Για να καταλήξει στο συμπέρασμα αυτό, το Δικαστήριο, με απόφαση που αποτελεί προέκταση του σκεπτικού της αποφάσεως Ziebell, διαπίστωσε «ότι υφίστανται μεταξύ της Συμφωνίας Συνδέσεως καθώς και του Προσθέτου Πρωτοκόλλου αυτής, αφενός, και της Συνθήκης, αφετέρου, διαφορές λόγω ιδίως της σχέσεως της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών με την ελεύθερη κυκλοφορία προσώπων εντός της Ένωσης» και ότι «η ανάπτυξη των οικονομικών ελευθεριών ώστε να επιτρέπεται εν γένει ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων η οποία να είναι παρεμφερής με εκείνη που εφαρμόζεται σύμφωνα με το άρθρο 21 ΣΛΕΕ στους πολίτες της Ένωσης δεν αποτελεί σκοπό της Συμφωνίας Συνδέσεως» (36). Κατά το Δικαστήριο, η παθητική ελευθερία παροχής υπηρεσιών, που απορρέει από τη διαδικασία εγκαθιδρύσεως μιας εσωτερικής αγοράς νοουμένης ως χώρου χωρίς εσωτερικά σύνορα, συνδέεται στενά με τη γενική αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων στην οποία στηρίζεται η δημιουργία ενός τέτοιου χώρου. Αντιθέτως, «είτε διά της ελευθερίας εγκαταστάσεως είτε διά της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, μόνον ως παρακολουθηματική της ασκήσεως οικονομικής δραστηριότητας η ρήτρα “standstill” [που προβλέπεται στο άρθρο 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου] μπορεί να αφορά τους όρους εισόδου και διαμονής των Τούρκων υπηκόων στο έδαφος των κρατών μελών» (37).
39. Στην υπό κρίση υπόθεση, δεν τίθεται θέμα κατ’ αναλογίαν εφαρμογής στο πλαίσιο της Συμφωνίας Συνδέσεως μιας έννοιας, όπως η παθητική παροχή υπηρεσιών, η οποία εμπεριέχει την αναγνώριση μιας γενικής αρχής ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, αλλά της έννοιας της παρεμποδίσεως της ασκήσεως της ελευθερίας εγκαταστάσεως, η οποία επιτρέπει την οριοθέτηση της ελευθερίας αυτής και ευνοεί, επιβάλλοντας στις αρμόδιες αρχές των συμβαλλόμενων μερών την υποχρέωση αποχής από ενέργειες, την πλήρη υλοποίησή της σύμφωνα με τους σκοπούς της συνδέσεως. Μια τέτοια εφαρμογή είναι σύμφωνη με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου η οποία, όπως το έχω ήδη επισημάνει, δεν έχει ανατραπεί, αλλά αντιθέτως επιβεβαιώθηκε από την απόφαση Demirkan (38).
40. Η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, ακόμη και αν το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης μέτρο μπορεί να χαρακτηριστεί ως περιορισμός υπό την έννοια του άρθρου 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου, εντούτοις ο περιορισμός αυτός δικαιολογείται από τον σκοπό της καταπολεμήσεως των καταναγκαστικών γάμων. Κατά την κυβέρνηση αυτή, η στοιχειώδης γνώση της γλώσσας πριν την είσοδο στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής ευνοεί την ενσωμάτωση της συζύγου στην κοινωνία του κράτους αυτού, αυξάνει τις πιθανότητές της να αναπτύξει μία αυτόνομη κοινωνική ζωή, μειώνοντας έτσι την επήρεια της οικογένειας του συζύγου, ενώ θα της επιτρέπει, εν ανάγκη, να απευθυνθεί στις αρμόδιες αρχές για να ζητήσει προστασία. Παρατηρεί ότι η μόρφωση αποτελεί, γενικά, αποτρεπτικό παράγοντα επειδή δυσχεραίνει την χειραγώγηση των πιθανών θυμάτων των καταναγκαστικών γάμων.
41. Στην απόφαση Demir (39), το Δικαστήριο έκρινε ότι ένας περιορισμός βάσει του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80 απαγορεύεται «εκτός αν περιλαμβάνεται στους περιορισμούς που απαριθμεί το άρθρο 14 της αποφάσεως αυτής [(40)] ή δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος, είναι κατάλληλος να διασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκόμενου θεμιτού σκοπού και δεν βαίνει πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για την επίτευξή του». Σύμφωνα με τη συγκλίνουσα ερμηνεία των ρητρών «standstill» που προβλέπονται από το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80 και το άρθρο 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου, που υπομνήσθηκε ανωτέρω στο σημείο 22, η ίδια εξαίρεση τυγχάνει εφαρμογής στο πλαίσιο της τελευταίας αυτής διατάξεως.
42. Ωστόσο, ακόμα και αν υποτεθεί, όπως υποστηρίζει η Γερμανική Κυβέρνηση, ότι μπορεί να γίνει επίκληση του σκοπού της καταπολεμήσεως των καταναγκαστικών γάμων ως επιτακτικού λόγου γενικού συμφέροντος που δικαιολογεί περιορισμούς βάσει του άρθρου 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου και ότι το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης μέτρο είναι πρόσφορο για την επίτευξη τέτοιου σκοπού, αμφιβάλλω για τον αναλογικό χαρακτήρα του. Φρονώ ότι δεν έχει τέτοιο χαρακτήρα ένα μέτρο που μπορεί να καθυστερεί επ’ αόριστον την οικογενειακή επανένωση στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους και που, με την επιφύλαξη περιορισμένου αριθμού εξαιρέσεων οι οποίες απαριθμούνται περιοριστικώς, εφαρμόζεται ανεξάρτητα από την αξιολόγηση του συνόλου των κρισίμων περιστάσεων κάθε περιπτώσεως. Εξάλλου, δεν συμμερίζομαι την άποψη της Γερμανικής Κυβερνήσεως σύμφωνα με την οποία εναλλακτικά μέτρα, όπως π.χ. η υποχρέωση συμμετοχής σε μαθήματα ενσωματώσεως και γλώσσας μετά την είσοδο στο γερμανικό έδαφος, δεν θα ήταν εξίσου αποτελεσματικά με την προηγούμενη απόκτηση γλωσσικών γνώσεων προς αποτροπή του κοινωνικού αποκλεισμού των θυμάτων των καταναγκαστικών γάμων. Αντιθέτως, μια τέτοια υποχρέωση θα ανάγκαζε τα πρόσωπα αυτά να βγουν από τον οικογενειακό τους περίγυρο, ευνοώντας έτσι την επαφή τους με τη γερμανική κοινωνία. Εξάλλου, τα μέλη της οικογένειάς τους που ενδεχομένως τους ασκούν πίεση θα εξαναγκάζονταν να επιτρέψουν μια τέτοια επαφή, η οποία, ελλείψει ανάλογης υποχρεώσεως, μπορεί να παρεμποδιστεί στην πράξη, και αυτό παρά το ότι το εν λόγω πρόσωπο έχει στοιχειώδεις γνώσεις της γερμανικής γλώσσας. Επιπλέον, το γεγονός ότι θα διατηρεί τακτικές σχέσεις με τους οργανισμούς και τα άτομα που είναι υπεύθυνα για τη διοργάνωση των μαθημάτων αυτών θα μπορούσε να συμβάλει στη δημιουργία ευνοϊκών προϋποθέσεων προκειμένου τα θύματα να ζητήσουν αυθόρμητα βοήθεια, καθώς και να διευκολύνει τον εντοπισμό των περιπτώσεων όπου απαιτείται παρέμβαση και την καταγγελία τους στις αρμόδιες αρχές.
43. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα του Verwaltungsgericht Berlin ότι το άρθρο 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου πρέπει να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι η απαγόρευση που απορρέει για τα κράτη μέλη να εισάγουν νέους περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως περιλαμβάνει επίσης μέτρα, όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, που εισήχθησαν μετά την έναρξη της ισχύος του Πρωτοκόλλου στο εν λόγω κράτος μέλος και τα οποία έχουν ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα να δυσχεραίνουν την είσοδο στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους, προς τον σκοπό της οικογενειακής επανενώσεως, του/της συζύγου Τούρκου υπηκόου ο οποίος έχει κάνει χρήση της ελευθερίας εγκαταστάσεως βάσει της Συμφωνίας Συνδέσεως.
Β – Επί του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος
44. Δεδομένου ότι το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα είναι κρίσιμο μόνον σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, θα το εξετάσω κατωτέρω μόνον επικουρικά και εν συντομία για την περίπτωση που το Δικαστήριο δεν ακολουθήσει τη λύση που προτείνω στο πρώτο ερώτημα.
45. Με το δεύτερο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν αν το άρθρο 7, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/86 έχει την έννοια ότι αντίκειται σ’ αυτό η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης ρύθμιση, η οποία εξαρτά το δικαίωμα εισόδου στη Γερμανία του/της συζύγου υπηκόου τρίτου κράτους ο οποίος διαμένει νόμιμα στο εν λόγω κράτος μέλος από την απόδειξη στοιχειώδους γνώσεως της γερμανικής γλώσσας.
46. Το άρθρο 7, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/86 προβλέπει ότι τα κράτη μέλη έχουν το δικαίωμα να απαιτούν από όσους επιθυμούν να τύχουν του ευεργετήματος της οικογενειακής επανενώσεως να συμμορφώνονται με μέτρα ενσωματώσεως. Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, ο όρος σχετικά με τη στοιχειώδη γνώση της γερμανικής γλώσσας, ο οποίος εξυπηρετεί τον διττό σκοπό της διευκολύνσεως της ενσωματώσεως των νεοαφικνουμένων στη Γερμανία και της καταπολεμήσεως των καταναγκαστικών γάμων, αποτελεί αποδεκτό μέτρο ενσωματώσεως με βάση τη διάταξη αυτή.
47. Εκ προοιμίου, υπενθυμίζω ότι το δικαίωμα στον σεβασμό της οικογενειακής ζωής υπό την έννοια του άρθρου 8 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών (στο εξής: ΕΣΔΑ) περιλαμβάνεται μεταξύ των θεμελιωδών δικαιωμάτων τα οποία, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, προστατεύονται εντός της έννομης τάξεως της Ένωσης. Το δικαίωμα αυτό, που καθιερώνεται επίσης με το άρθρο 7 του Χάρτη των Θεμελιωδών Ελευθεριών (στο εξής: Χάρτης), αφορά και το δικαίωμα οικογενειακής επανενώσεως (41) και «συνεπάγεται για τα κράτη μέλη υποχρεώσεις οι οποίες μπορούν να συνίστανται σε παραλείψεις, όταν ένα από τα κράτη μέλη υποχρεούται να μην απελάσει κάποιον, ή σε πράξεις, όταν το κράτος μέλος υποχρεούται να επιτρέψει σε ένα κάποιο άτομο την είσοδο και διαμονή στο έδαφός του» (42). Έτσι, μολονότι ούτε η ΕΣΔΑ ούτε ο Χάρτης κατοχυρώνουν ως θεμελιώδες δικαίωμα το δικαίωμα εισόδου ή διαμονής αλλοδαπού σε συγκεκριμένο κράτος, ο αποκλεισμός ενός προσώπου από κράτος στο οποίο ζουν οι οικείοι του μπορεί να αποτελέσει περιορισμό του δικαιώματος στον σεβασμό της οικογενειακής ζωής, όπως αυτό προστατεύεται από τις πράξεις αυτές (43).
48. Μετά τη διευκρίνιση αυτή, θα πρέπει, καταρχάς, να σημειωθεί ότι από την εξ αντιδιαστολής (a contrario) ερμηνεία του άρθρου 7, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/86 απορρέει ότι, στην περίπτωση ατόμων που δεν έχουν το νομικό καθεστώς του πρόσφυγα ή που δεν είναι μέλη οικογένειας πρόσφυγα (44), μέτρα ενσωματώσεως μπορούν να επιβληθούν και προ της εισόδου στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους. Στην υπό κρίση υπόθεση, δεδομένου ότι κανείς από τους συζύγους Dogan δεν έχει το καθεστώς του πρόσφυγα, οι γερμανικές αρχές νομιμοποιούνταν να επιβάλουν στην Ν. Dogan την υποχρέωση να συμμορφωθεί, στο πλαίσιο της τηρήσεως του εθνικού δικαίου, με μέτρα ενσωματώσεως βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/86 πριν την είσοδό της στο γερμανικό έδαφος.
49. Στη συνέχεια θα πρέπει να διευκρινιστεί το ακριβές περιεχόμενο της έννοιας των «μέτρων ενσωμάτωσης».
50. Συναφώς, υπενθυμίζω προκαταρκτικά ότι, στην απόφαση Chakroun, το Δικαστήριο, αφενός, απεφάνθη ότι, στο σύστημα της οδηγίας 2003/86, η οικογενειακή επανένωση επιτρέπεται «κατά γενικό κανόνα» και ότι οι διατάξεις που μπορεί να επιφέρουν περιορισμούς πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικώς και, αφετέρου, διευκρίνισε ότι η διακριτική ευχέρεια που παρέχεται στα κράτη μέλη από τέτοιες διατάξεις δεν πρέπει να χρησιμοποιείται με τρόπο που να αντιβαίνει στον σκοπό της οδηγίας, ο οποίος συνίσταται στη διευκόλυνση της οικογενειακής επανενώσεως, ούτε στην πρακτική αποτελεσματικότητά της (45). Τα ερμηνευτικά αυτά κριτήρια, που διατυπώθηκαν ως προς το άρθρο 7, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/86, το οποίο προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να εξαρτούν την επανένωση από την απόδειξη του ότι ο συντηρών διαθέτει «σταθερούς, τακτικούς και επαρκείς» πόρους, θα πρέπει να διέπουν και την ερμηνεία του άρθρου 7, παράγραφος 2, της ίδιας οδηγίας και, εν γένει, κάθε περιορισμού στο δικαίωμα οικογενειακής επανενώσεως.
51. Μετά τη διευκρίνιση αυτή, η έννοια των «μέτρων ενσωμάτωσης» θα πρέπει να εξεταστεί παράλληλα με αυτή των «όρων ενσωμάτωσης», η οποία δεν αναφέρεται μεν στην οδηγία 2003/86, πλην όμως αναμφισβήτητα διακατείχε το πνεύμα του νομοθέτη. Πράγματι, στην οδηγία 2003/109/ΕΚ (46), η οποία είναι σύγχρονη της οδηγίας 2003/86 και αφορά παρόμοιο τομέα, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης εισήγαγε μία ρήτρα (το νυν άρθρο 15, παράγραφος 3), σύμφωνα με την οποία τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτούν να συμμορφώνονται οι υπήκοοι τρίτων χωρών με «μέτρα ενσωμάτωσης» προκειμένου να μπορούν να ασκήσουν το δικαίωμά τους να διαμένουν σε κράτος μέλος άλλο από εκείνο το οποίο τους χορήγησε το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος. Ωστόσο, από την εξέταση των προπαρασκευαστικών εργασιών της οδηγίας 2003/109 προκύπτει ότι, στο πλαίσιο του Συμβουλίου, ορισμένες εθνικές αντιπροσωπείες είχαν προτείνει την αντικατάσταση, στο άρθρο 15, της λέξεως «μέτρα» με τη λέξη «όροι»: εντούτοις, λόγω αντιθέσεως της πλειοψηφίας των κρατών, το οριστικό κείμενο διατήρησε την έκφραση «μέτρα ενσωμάτωσης», δηλαδή την ίδια διατύπωση με αυτή του άρθρου 7, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/86 (47). Αντιθέτως, το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/109 επιτρέπει στα κράτη μέλη να εξαρτούν την απόκτηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος από «όρους ενσωμάτωσης», η ικανοποίηση των οποίων αποκλείει τη δυνατότητα επιβολής, στη συνέχεια, «μέτρων ενσωμάτωσης» του άρθρου 15 (48).
52. Οι δύο έννοιες «μέτρα» και «όροι» ενσωμάτωσης θα πρέπει να θεωρηθούν ως σαφώς διακριτές έννοιες, και σε καμία περίπτωση ως συνώνυμες. Ωστόσο, η διαπίστωση αυτή δεν αρκεί για να καθοριστεί ποια είναι, συγκεκριμένα, η διαφορά τους. Μολονότι ούτε η οδηγία 2003/86 ούτε η οδηγία 2003/109 δίνουν σαφείς οδηγίες ως προς το θέμα αυτό, εντούτοις είναι προφανές ότι τα «μέτρα ενσωμάτωσης» πρέπει να θεωρούνται ως ελαφρύτερα σε σχέση με τους «όρους ενσωμάτωσης». Αυτό προκύπτει τόσο από τη γλωσσολογική ανάλυση των δύο εκφράσεων όσο και από το ότι, σύμφωνα με την οδηγία 2003/109, όπως έχω ήδη εκθέσει, το γεγονός ότι ο επί μακρόν διαμένων έχει συμμορφωθεί προς τους «όρους ενσωμάτωσης», υπό την έννοια του άρθρου 5, τον απαλλάσσει αυτομάτως από την ενδεχόμενη υποχρέωσή του να υποβληθεί σε «μέτρα ενσωμάτωσης» βάσει του άρθρου 15.
53. Υπέρ της ίδιας λύσεως συνηγορεί και η συστηματική ερμηνεία του άρθρου 7 της οδηγίας 2003/86. Η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού απαριθμεί μια σειρά από όρους που αφορούν την κατάσταση του συντηρούντος, τους οποίους το πρόσωπο που έχει υποβάλει αίτηση οικογενειακής επανενώσεως μπορεί να αναγκαστεί να αποδείξει ότι πληρούνται. Αντίθετα, τέτοια απόδειξη δεν απαιτείται όσον αφορά μέτρα που λαμβάνονται βάσει της παραγράφου 2 του ίδιου άρθρου. Ωστόσο, εάν σκοπός του νομοθέτη ήταν να υποβάλει τα μέτρα αυτά στο ίδιο καθεστώς με εκείνο της παραγράφου 1, δεν θα είχε εισαγάγει νέα παράγραφο αλλά θα είχε απλώς προσθέσει ένα στοιχείο στην προηγούμενη παράγραφο. Αυτό σημαίνει ότι τα μέτρα ενσωμάτωσης που αναφέρονται στη δεύτερη παράγραφο δεν μπορεί να αποσκοπούν στην επιλογή των προσώπων που μπορούν να ασκήσουν το δικαίωμα στην επανένωση, αφού η επιλογή είναι σκοπός των κριτηρίων και των όρων που προβλέπονται στην παράγραφο 1. Τα μέτρα ενσωμάτωσης της δεύτερης παραγράφου, αντίθετα, θα πρέπει να έχουν κυρίως ως σκοπό να διευκολύνουν την ενσωμάτωση στα κράτη μέλη.
54. Θα πρέπει επίσης να γίνει διάκριση μεταξύ της έννοιας «μέτρα ενσωμάτωσης» και αυτής του «κριτηρίου ενσωμάτωσης», με το οποίο η πρώτη έννοια δεν μπορεί να συμπίπτει και το οποίο, υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/86, μπορεί να επιβληθεί υπό ορισμένες προϋποθέσεις, εάν η επανένωση ζητείται για παιδί άνω των 12 ετών. Μολονότι η οδηγία δεν διευκρινίζει το περιεχόμενο του «κριτηρίου» αυτού, είναι σαφές ότι, και στην περίπτωση αυτή, βρισκόμαστε μπροστά σε μια έννοια που παραπέμπει στην ιδέα ενός προαπαιτούμενου όρου που θα πρέπει να αποδείξει ο ενδιαφερόμενος, έστω και αν πρόκειται για όρο διαφορετικού τύπου σε σχέση με αυτούς του άρθρου 7, παράγραφος 1 (49).
55. Με τις παρατηρήσεις του ενώπιον του Δικαστηρίου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών υποστηρίζει ότι η ολλανδική απόδοση της οδηγίας 2003/86 χρησιμοποιεί, στο άρθρο 7, παράγραφος 2, έναν όρο («integratievoorwaarden») ο οποίος χαρακτηρίζεται από μια διαφορετική χροιά σε σχέση προς τις υπόλοιπες γλωσσικές αποδόσεις και περιλαμβάνει την ιδέα του «όρου» που δεν απαντάται, παραδείγματος χάριν, στη γαλλική, ιταλική («misure di integrazione»), γερμανική («Integrationsmaßnahmen») και αγγλική απόδοση («integration measures»). Την ίδια ορολογία συναντούμε και στο άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/109: ωστόσο, και φρονώ ότι το στοιχείο αυτό είναι καθοριστικό, στις άλλες γλωσσικές αποδόσεις της τελευταίας αυτής διατάξεως δεν γίνεται λόγος για «μέτρα» («maatregelen»), αλλά για «όρους» («conditions») (50). Δηλαδή, η ολλανδική απόδοση του άρθρου 7, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/86 δεν συμπίπτει απολύτως με τις άλλες, οι οποίες φαίνεται να συνηγορούν μάλλον υπέρ της ιδέας ότι τα κράτη μπορούν να «παίρνουν πρωτοβουλίες» για την ενσωμάτωση παρά να επιβάλλουν όρους, φαίνεται δε να είναι, σε ορισμένο βαθμό, μεμονωμένη. Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και εάν έπρεπε να θεωρήσουμε την ολλανδική απόδοση της οδηγίας ως σύμφωνη προς την ιδέα της επιβολής «όρων» προ της εισόδου σε όσους έχουν δικαίωμα στην επανένωση, κατά πάγια νομολογία η απόκλιση μίας συγκεκριμένης γλωσσικής αποδόσεως μιας διατάξεως του δικαίου της Ένωσης δεν μπορεί να αποτελεί τη μόνη βάση για την ερμηνεία της διατάξεως αυτής, ούτε η γλωσσική αυτή απόδοση μπορεί να χαρακτηρίζεται ως υπερισχύουσα έναντι των άλλων γλωσσικών αποδόσεων. Επιπλέον, η επίμαχη διάταξη θα πρέπει να ερμηνευθεί με γνώμονα την όλη οικονομία και τον σκοπό της ρυθμίσεως της οποίας αποτελεί στοιχείο (51).
56. Από τις ανωτέρω σκέψεις συνάγεται ότι τα «μέτρα ενσωμάτωσης» βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/86 δεν μπορούν να αναγορευθούν σε «όρους» οικογενειακής επανενώσεως. Εντούτοις, το συμπέρασμα αυτό δεν σημαίνει ότι τα μέτρα αυτά, όταν πρόκειται να εφαρμοστούν προ της εισόδου των ενδιαφερομένων στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους, επιβάλλουν απλώς «υποχρεώσεις ενέργειας». Πράγματι, η έκφραση «μέτρα ενσωμάτωσης» είναι αρκούντως ευρεία ώστε να περιλαμβάνει και «υποχρεώσεις αποτελέσματος» , εφόσον βέβαια είναι ανάλογες προς τον σκοπό της ενσωματώσεως που επιδιώκει το άρθρο 7, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/86 (52) και δεν θίγουν την πρακτική αποτελεσματικότητά της .
57. Κατά το Δικαστήριο, το άρθρο 17 της οδηγίας 2003/86, που προβλέπει ότι σε περίπτωση απορρίψεως αιτήσεως οικογενειακής επανενώσεως «τα κράτη μέλη λαμβάνουν δεόντως υπόψη τον χαρακτήρα και τη σταθερότητα των οικογενειακών δεσμών του προσώπου και τη διάρκεια διαμονής του στο κράτος μέλος καθώς και την ύπαρξη οικογενειακών, πολιτιστικών και κοινωνικών δεσμών με τη χώρα καταγωγής του», επιβάλλει μια «εξατομικευμένη εξέταση της αιτήσεως επανενώσεως» (53). Ο ουσιώδης σκοπός μιας τέτοιας εξατομικευμένης εξετάσεως είναι να διαφυλάξει στον μεγαλύτερο δυνατό βαθμό την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας και να μη θίξει τον κύριο σκοπό της που είναι η υλοποίηση της οικογενειακής επανενώσεως. Ως εκ τούτου, στην οδηγία 2003/86 αντιβαίνει, εν γένει, κάθε εθνική νομοθεσία που επιτρέπει την απόρριψη της αιτήσεως επανενώσεως βάσει σειράς προκαθορισμένων όρων, χωρίς δυνατότητα εξατομικευμένης αξιολογήσεως με βάση τις συγκεκριμένες περιστάσεις της υπό εξέταση περιπτώσεως.
58. Εν τούτοις, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η οδηγία 2003/86 δεν ρυθμίζει κατά τρόπο εξαντλητικό το περιεχόμενο της αξιολογήσεως που πρέπει να γίνεται κατά την εξέταση μιας αιτήσεως επανενώσεως. Ακόμη και εάν ορισμένες αρχές και στοιχεία προκύπτουν αναμφισβήτητα από το κείμενο και τους σκοπούς της, όπως π.χ., η απαίτηση να λαμβάνεται δεόντως υπόψη «το μείζον συμφέρον του τέκνου», που διατυπώνεται στο άρθρο 5, παράγραφος 5, η υποχρέωση να λαμβάνονται υπόψη οι παράγοντες που απαριθμούνται στο άρθρο 17 και, γενικότερα, η αναφορά στην προστασία της οικογενειακής ζωής, εναπόκειται τελικά στον εθνικό δικαστή να εκτιμήσει, με βάση το εθνικό του δίκαιο, τη νομιμότητα των αποφάσεων των αρμοδίων αρχών, με γνώμονα τους κανόνες και τις αρχές του δικαίου της Ένωσης (54).
59. Μολονότι εναπόκειται, καταρχήν, στον εθνικό νομοθέτη να καθορίσει τους συγκεκριμένους τρόπους αξιολογήσεως των ενδεχόμενων υλικών ή προσωπικών δυσκολιών που μπορεί να συναντήσει ο ενδιαφερόμενος προκειμένου να συμμορφωθεί προς τα μέτρα ενσωμάτωσης που έχουν επιβληθεί (55), εντούτοις, ο εθνικός νομοθέτης θα πρέπει να φροντίσει να μη θίξει τον σκοπό και την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας 2003/86. Είναι αντίθετη προς την οδηγία η εθνική νομοθεσία που δεν λαμβάνει υπόψη της τέτοιες δυσκολίες ή που δεν επιτρέπει την εξατομικευμένη εξέτασή τους με βάση το σύνολο των κρίσιμων στοιχείων. Επομένως, εάν γίνει δεκτό ότι η είσοδος στο οικείο κράτος μέλος μπορεί να εξαρτάται από την επιτυχία σε εξέταση για την οποία δεν υπάρχει στην πραγματικότητα δυνατότητα προετοιμασίας, π.χ. εάν δεν υπάρχει οποιαδήποτε μορφή υποστηρίξεως ή διδασκαλίας που να διοργανώνονται από το κράτος αυτό εντός του κράτους διαμονής του ενδιαφερομένου ή εάν δεν τίθεται στη διάθεση των ενδιαφερομένων σχετικό υλικό ή αυτό δεν είναι προσιτό, ιδίως όσον αφορά το κόστος, κάτι τέτοιο θα ισοδυναμούσε στην πράξη με την ουσιαστική αδυναμία ασκήσεως του δικαιώματος οικογενειακής επανενώσεως που προβλέπεται από την οδηγία. Ομοίως, θίγει την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας, η νομοθεσία που δεν επιτρέπει να ληφθούν υπόψη οι δυσκολίες, έστω και προσωρινές, που αφορούν την κατάσταση της υγείας του ενδιαφερομένου μέλους της οικογένειας ή χαρακτηριστικά της προσωπικής του καταστάσεως, όπως η ηλικία, ο αναλφαβητισμός, η αναπηρία και το μορφωτικό επίπεδο.
60. Μολονότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης γερμανική νομοθεσία προβλέπει ότι μπορεί να εξαιρεθεί από την υποχρέωση της αποδείξεως της στοιχειώδους γνώσεως της γερμανικής γλώσσας ο/η σύζυγος που δεν είναι σε θέση να προσκομίσει τέτοια απόδειξη λόγω ασθένειας ή σωματικής ανικανότητας, εντούτοις η νομοθεσία αυτή δεν προβλέπει τη δυνατότητα, ενόψει της αποφάσεως για παρόμοια εξαίρεση, να ληφθούν υπόψη άλλες ατομικές καταστάσεις της συζύγου στο πλαίσιο μιας αξιολογήσεως υπό το φως του συνόλου των περιστάσεων κάθε συγκεκριμένης περιπτώσεως, ούτε να ληφθούν υπόψη οι παράγοντες που απαριθμούνται στο άρθρο 17 της οδηγίας. Στην υπό κρίση υπόθεση, η συγκεκριμένη δυνατότητα για την προσφεύγουσα της κύριας δίκης να συμμορφωθεί προς τους όρους που επέβαλε ο γερμανικό νόμος, τουλάχιστον εντός εύλογης προθεσμίας (56), φαίνεται πολύ αμυδρή. Πράγματι, από το φάκελο προκύπτει ότι η απόδειξη του απαιτούμενου επιπέδου γνώσεως της γερμανικής γλώσσας απαιτεί απαραιτήτως από την N. Dogan την προηγούμενη εκμάθηση γραφής και αναγνώσεως. Ωστόσο, ο αποδεδειγμένος αναλφαβητισμός μπορεί, δεδομένης ιδίως της ηλικίας του ενδιαφερομένου προσώπου, της οικονομικής του καταστάσεως και του κοινωνικού περιβάλλοντος στο οποίο ανήκει, να αποτελέσει εμπόδιο που δύσκολα μπορεί να υπερβληθεί. Η εξάρτηση της χορηγήσεως άδειας οικογενειακής επανενώσεως από την εκ μέρους της συζύγου προηγούμενη εκμάθηση γραφής και αναγνώσεως μπορεί, ως εκ τούτου, αναλόγως των περιστάσεων, να αποδεχθεί μέτρο δυσανάλογο σε σχέση με τον σκοπό της ενσωματώσεως που επιδιώκουν τα μέτρα που λαμβάνονται βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/86 και να υπονομεύσει την πρακτική αποτελεσματικότητά της.
61. Συμπερασματικά, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ότι αντίκειται στο άρθρο 7, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/86 η νομοθεσία κράτους μέλους, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία εξαρτά τη χορήγηση θεωρήσεως εισόδου λόγω οικογενειακής επανενώσεως στον/στην σύζυγο αλλοδαπού/αλλοδαπής υπηκόου που πληροί τους όρους του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής από την προσκόμιση της αποδείξεως ότι ο/η εν λόγω σύζυγος έχει στοιχειώδεις γνώσεις της γλώσσας του κράτους μέλους αυτού, χωρίς να προβλέπει τη δυνατότητα εξαιρέσεων με βάση εξατομικευμένη εξέταση της αιτήσεως επανενώσεως διεξαγόμενη βάσει του άρθρου 17 της εν λόγω οδηγίας και πραγματοποιούμενη λαμβανομένων υπόψη του συμφέροντος των ανήλικων τέκνων και του συνόλου των κρίσιμων περιστάσεων της συγκεκριμένης περιπτώσεως. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνονται, αφενός και ιδίως, η δυνατότητα προσβάσεως, εντός του κράτους διαμονής του/της εν λόγω συζύγου, στα μαθήματα και το υλικό που είναι απαραίτητα για την απόκτηση των απαιτούμενων γλωσσικών γνώσεων καθώς και το κατά πόσον είναι προσιτά, ιδίως όσον αφορά το κόστος, και, αφετέρου, οι ενδεχόμενες δυσκολίες, έστω και προσωρινές, που συνδέονται με την κατάσταση της υγείας του/της συζύγου ή τα χαρακτηριστικά της προσωπικής του/της καταστάσεως, όπως η ηλικία, ο αναλφαβητισμός, η αναπηρία και το μορφωτικό επίπεδο.
IV – Πρόταση
62. Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα ερωτήματα που υπέβαλε το Bundesverwaltungsgericht Berlin ως εξής:
«Το άρθρο 41, παράγραφος 1, του Προσθέτου Πρωτοκόλλου, που υπεγράφη στις 23 Νοεμβρίου 1970 στις Βρυξέλλες και συνάφθηκε, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2760/72 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1972, σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν κατά το μεταβατικό στάδιο της συνδέσεως που συστήθηκε με τη συμφωνία που υπεγράφη μεταξύ της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και τη Δημοκρατία της Τουρκίας, στις 12 Σεπτεμβρίου 1963, στην Άγκυρα, από τη Δημοκρατία της Τουρκίας αφενός, καθώς και τα κράτη μέλη τη ΕΟΚ και της Κοινότητας, αφετέρου, και συνάφθηκε, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της τελευταίας με την απόφαση 64/732/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 1963, πρέπει να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι η απαγόρευση που απορρέει για τα κράτη μέλη να εισάγουν νέους περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως περιλαμβάνει επίσης μέτρα, όπως τα επίμαχα στην υπόθεση της κύριας δίκης, που εισήχθησαν μετά την έναρξη της ισχύος του Πρωτοκόλλου στο εν λόγω κράτος μέλος και τα οποία έχουν ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα να δυσχεραίνουν την είσοδο στο έδαφος αυτού του κράτους μέλους, προς τον σκοπό της οικογενειακής επανενώσεως, του/της συζύγου Τούρκου υπηκόου ο οποίος έχει κάνει χρήση της ελευθερίας εγκαταστάσεως βάσει της Συμφωνίας Συνδέσεως.
Αντίκειται στο άρθρο 7, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/86/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Σεπτεμβρίου 2003, σχετικά με το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης, η νομοθεσία κράτους μέλους, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία εξαρτά τη χορήγηση θεωρήσεως εισόδου λόγω οικογενειακής επανενώσεως στον/στη σύζυγο αλλοδαπού/αλλοδαπής υπηκόου που πληροί τους όρους του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής από την προσκόμιση της αποδείξεως ότι ο/η εν λόγω σύζυγος έχει στοιχειώδεις γνώσεις της γλώσσας του κράτους μέλους αυτού, χωρίς να προβλέπει τη δυνατότητα εξαιρέσεων με βάση εξατομικευμένη εξέταση της αιτήσεως επανενώσεως διεξαγόμενη βάσει του άρθρου 17 της εν λόγω οδηγίας και πραγματοποιούμενη λαμβανομένων υπόψη του συμφέροντος των ανήλικων τέκνων και του συνόλου των κρίσιμων περιστάσεων της συγκεκριμένης περιπτώσεως. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνονται, αφενός και ιδίως, η δυνατότητα προσβάσεως, εντός του κράτους διαμονής του/της εν λόγω συζύγου, στα μαθήματα και το υλικό που είναι απαραίτητα για την απόκτηση των απαιτούμενων γλωσσικών γνώσεων καθώς και το κατά πόσον είναι προσιτά, ιδίως όσον αφορά το κόστος, και, αφετέρου, οι ενδεχόμενες δυσκολίες, έστω και προσωρινές, που συνδέονται με την κατάσταση της υγείας του/της συζύγου ή τα χαρακτηριστικά της προσωπικής του/της καταστάσεως, όπως η ηλικία, ο αναλφαβητισμός, η αναπηρία και το μορφωτικό επίπεδο.»