РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
10 юли 2014 година(*)
„Преюдициално запитване — Споразумение за асоцииране ЕИО—Турция — Допълнителен протокол — Член 41, параграф 1 — Право на пребиваване на членовете на семейството на турски граждани — Национална правна уредба, която изисква доказване на основните езикови познания за члена на семейството, който желае да влезе на националната територия — Допустимост — Директива 2003/86/ЕО — Събиране на семейството — Член 7, параграф 2 — Съвместимост“
По дело C‑138/13
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Verwaltungsgericht Berlin (Германия) с акт от 13 февруари 2013 г., постъпил в Съда на 19 март 2013 г., в рамките на производство по дело
Naime Dogan
срещу
Bundesrepublik Deutschland,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: R. Silva de Lapuerta (докладчик), председател на състава, J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.‑C. Bonichot и Aл. Арабаджиев, съдии,
генерален адвокат: P. Mengozzi,
секретар: A. Impellizzeri, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 5 февруари 2014 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за N. Dogan, от C. Käss, Rechtsanwalt,
– за германското правителство, от T. Henze и J. Möller, в качеството на представители,
– за датското правителство, от M. Wolff, C. Thorning и V. Pasternak Jørgensen, в качеството на представители,
– за нидерландското правителство, от J. Langer и M. Bulterman, в качеството на представители,
– за австрийското правителство, от C. Pesendorfer, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от M. Condou-Durande, M. Kellerbauer и W. Bogensberger, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 30 април 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, подписан на 23 ноември 1970 г. в Брюксел и сключен, одобрен и утвърден от името на Европейската икономическа общност с Регламент (ЕИО) № 2760/72 на Съвета от 19 декември 1972 година относно сключването на Допълнителния протокол, както и на Финансовия протокол, подписани на 23 ноември 1970 година и приложени към Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, и относно мерките, които трябва да се вземат за тяхното влизане в сила (ОВ L 293, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 37, наричан по-нататък „Допълнителният протокол“). Споразумението е подписано на 12 септември 1963 г. в Анкара от Република Турция, от една страна, и от държавите — членки на ЕИО и на Общността, от друга, и e сключено, одобрено и утвърдено от името на последната с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 г. (ОВ 217, 1964 г., стр. 3685; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 10, наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране“). Преюдициалното запитване се отнася също до тълкуването на член 7, параграф 2, първа алинея от Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството (ОВ L 251, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между г‑жа Dogan и Bundesrepublik Deutschland след отказа на тази държава да издаде на г‑жа Dogan виза на основание събиране на семейството.
Правна уредба
Правото на Съюза
Споразумението за асоцииране
3 От член 2, параграф 1 от Споразумението за асоцииране следва, че то има за цел да подпомага постоянното и балансирано укрепване на търговските и икономическите отношения между договарящите страни, като взема изцяло под внимание необходимостта от осигуряване на ускорено развитие на икономиката на Турция, повишаване на нивото на заетостта и подобряване на условията на живот на турския народ.
4 Съгласно член 12 от Споразумението за асоцииране „[д]оговарящите се страни се споразумяват да се ръководят от членове [39 ЕО], [40 ЕО] и [41 ЕО], за да се осъществи поетапно свободното движение на работници между тях“, а съгласно член 13 от това споразумение страните „се споразумяват да се ръководят от членове [43 ЕО]—[46 ЕО] включително и член [48 ЕО], за да се премахнат ограниченията, които съществуват между тях относно свободата на установяване“.
Допълнителният протокол
5 Съгласно член 62 от Допълнителния протокол той и неговите приложения са неделима част от Споразумението за асоцииране.
6 Член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол предвижда:
„Договарящите страни ще се въздържат от въвеждане помежду си на нови ограничения, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги“.
Директива 2003/86
7 Член 1 от Директива 2003/86 гласи:
„Настоящата директива има за цел да определи условията за упражняване на правото на събиране на семейството от граждани на трети страни, пребиваващи законно на територията на държавите членки“.
8 Член 4, параграф 1 от Директивата гласи:
„1. Държавите членки разрешават влизането и пребиваването в съответствие с настоящата директива и при условие, че са спазени изискванията на глава IV, а също и на член 16, на следните членове на семейството:
а) съпруг на кандидата за събиране на семейството;
[…]“.
9 Съгласно член 6, параграф 1 от Директивата:
„Държавите членки могат да отхвърлят заявление за влизане и пребиваване на членове на семейството на основания, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве“.
10 Член 7 от Директива 2003/86 гласи следното:
„1. При подаване на заявление за събиране на семейство заинтересованата държава членка може да поиска от лицето, което е подало заявлението, да представи доказателство за това, че кандидатът разполага със:
а) жилищни условия, считани за нормални за сравнимо семейство, живеещо в същия район и покриващи изискванията на общите здравни норми и нормите за безопасност, които са в сила във въпросната държава членка;
б) медицинска застраховка за всички рискове, които обикновено се покриват за нейните собствени граждани във въпросната държава членка, за самия кандидат и членовете на неговото семейство;
в) стабилни и регулярни финансови ресурси, които са достатъчни, за да издържа себе си и членовете на своето семейство, без да прибягва до системата за социално подпомагане на въпросната държава членка. Държавите членки оценяват тези финансови ресурси с оглед характера им и тяхната регулярност и могат да вземат под внимание нивото на минималните национални възнаграждения или пенсии, а също и броя на членовете на семейството.
2. Държавите членки могат да изискат от гражданите на трети страни да се придържат към мерките за интегриране в съответствие с националното законодателство.
Що се отнася до бежанците и/или членовете на семейство на бежанци по член 12, мерките за интегриране, предвидени в първата алинея, могат да се приложат само, след като въпросните лица получат разрешение за събиране на семейството“.
11 Член 17 от Директивата гласи:
„Държавите членки надлежно държат сметка за характера и солидността на семейните връзки на лицето и продължителността на пребиваването му в държавата членка, както и за съществуването на семейни, културни и[ли] социални връзки със страната му на произход, в случай на отхвърляне на заявление, оттегляне или отказ за подновяване на разрешение за пребиваване, а също и в случай на постановяване на мярка за принудително отвеждане на кандидата или на членовете на неговото семейство“.
Германското право
12 Както става ясно от акта за преюдициално запитване, издаването на исканата от г‑жа Dogan виза се урежда съгласно разпоредбите на Закона за пребиваването, заетостта и интегрирането на чужденци на територията на Федерална република Германия (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) в редакцията му след обнародването от 25 февруари 2008 г. (BGBl. 2008 I, стр. 162), изменен с член 2 от Закона от 21 януари 2013 г. (BGBl. 2013 I, стр. 86, наричан по-нататък „Законът за пребиваването на чужденци“).
13 Съгласно член 2, параграф 8 от този закон:
„Основни познания по немски език съответстват на ниво A 1 от Общата европейска референтна рамка за езиците (Препоръка на Комитета на министрите на Съвета на Европа № R (98) 6 от 17 март 1998 година относно Общата европейска референтна рамка за езиците)“.
14 Член 27, параграф 1 от Закона за пребиваването на чужденци гласи:
„Разрешението за срочно пребиваване се издава и срокът му се продължава с цел опазване на брака и семейството съгласно член 6 от Конституцията на Германия [Grundgesetz] с оглед на реализиране или съхраняване на съвместния живот на територията на Федералната република на чуждестранните членове на семейството (събиране на семейството).“
15 Член 30 от Закона за пребиваването на чужденци, озаглавен „Събиране на съпрузите“, гласи следното:
„1. Разрешение за срочно пребиваване се издава на съпруга на чужденец, когато:
1) двамата съпрузи са навършили 18-годишна възраст,
2) единият от съпрузите може да си служи с немски език, поне на елементарно ниво, и
3) чужденецът
а) притежава разрешение за постоянно пребиваване […]
Разрешението за срочно пребиваване може да се издаде независимо от точки 1 и 2 от първото изречение, когато:
1. чужденецът разполага с разрешение за пребиваване съгласно членове 19—21 [за определени доходоносни дейности] и бракът вече е бил сключен, когато чужденецът е преместил своя център на интереси на територията на Федерална република Германия […]
Разрешението за срочно пребиваване може да се издаде независимо от точка 2 от първото изречение, когато:
1) […]
2) поради заболяване или физическо, умствено или психическо увреждане съпругът не може да докаже, че притежава елементарни познания по немски език;
[…]“.
16 От акта за преюдициално запитване става ясно, че член 30, параграф 1, първо изречение, точка 2 от Закона за пребиваването на чужденци е въведен по силата на Закона за транспониране на директивите на Европейския съюз в областта на правото на пребиваване и убежище (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) от 19 август 2007 г. (BGBl. 2007 I, стр. 1970).
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
17 Жалбоподателката в главното производство е турска гражданка, родена в Турция през 1970 г. и пребиваваща в тази държава. Тя иска да ѝ бъде издадена виза на основание събиране със съпруга ѝ, който е роден през 1964 г., също е турски гражданин и живее в Германия от 1998 г.
18 От 2002 г. г‑н Dogan има разрешение за срочно пребиваване, превърнало се впоследствие в разрешение за постоянно пребиваване. Той е управител на дружество с ограничена отговорност, на което е мажоритарен съдружник. Към момента продължава да упражнява тази дейност.
19 На 18 януари 2011 г. г‑жа Dogan подава заявление до германското посолство в Анкара (Турция) за издаване на виза за нея и първоначално за две от децата ѝ на основание събиране на съпрузите и децата. За целта тя прилага по-специално удостоверение, издадено от Гьоте институт за положен от нея на 28 септември 2010 г. езиков тест за ниво A 1, според което удостоверение е издържала теста с оценка „среден“ (62 от 100 точки). Писмената ѝ работа е оценена с 14,11 от 25 възможни точки.
20 Според посолството на Германия обаче жалбоподателката в главното производство е неграмотна. Тя издържала теста, като налучкала отговорите на въпросите с няколко възможни варианта за отговор и като наизустила и възпроизвела три стандартни изречения.
21 Поради липса на доказателство за познания по немски език посолството на Германия отхвърля заявлението на г‑жа Dogan с решение от 23 март 2011 г. Жалбоподателката в главното производство не е оспорила това решение, но на 26 юли 2011 г. подава ново заявление за издаване на виза на основание събиране на семейството, този път само за нея, което заявление посолството отново отхвърля с решение от 31 октомври 2011 г.
22 След искане за преразглеждане („Remonstration“) от 15 ноември 2011 г., подадено от г‑жа Dogan чрез адвокат, посолството на Германия в Анкара отменя първоначалното решение и го заменя с решение от 24 януари 2012 г. в отговор на „Remonstration“, с което също отхвърля заявлението с мотива, че жалбоподателката в главното производство не разполага с необходимите езикови познания, тъй като е неграмотна.
23 Като смята, че разполага с необходимите езикови познания и като твърди освен това, че доказването на познания по немски език нарушава забраната reformatio in peius, изведена от Споразумението за асоцииране, г‑жа Dogan подава жалба до Verwaltungsgericht Berlin срещу решението от 24 януари 2012 г.
24 При тези обстоятелства Verwaltungsgericht Berlin решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Противоречи ли член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол […] относно мерките, които трябва да се вземат за преходния период на асоциирането, създаден със Споразумението [за асоцииране], на въведена за първи път след влизане в сила на посочените по-горе разпоредби уредба на националното право, съгласно която първоначалното влизане на територията на [Федерална република Германия] на член на семейството на турски гражданин, който се ползва от режима по член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, се обуславя от това дали, преди да влезе на територията, членът на семейството е доказал, че може да се изразява на немски език на елементарно ниво?
2) Допуска ли член 7, параграф 2, първа алинея от Директива 2003/86 […] посочената в първия въпрос национална правна уредба?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
25 С първия си въпрос по същество запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол трябва да се тълкува в смисъл, че клаузата „standstill“, която се съдържа в тази разпоредба, допуска мярка от националното право, въведена в съответната държава членка след влизането в сила на Допълнителния протокол, която налага на съпрузите на пребиваващите в тази държава членка турски граждани, които желаят да влязат на територията на посочената държава на основание събиране на семейството, условието да докажат преди това придобиването на елементарни езикови познания по официалния език на въпросната държава членка.
26 В началото следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика клаузата „standstill“, която се съдържа в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, забранява общо въвеждането на всяка нова мярка, която има за цел или води да обвързване на упражняването на свободата на установяване или на свободата на предоставяне на услуги на националната територия от турски гражданин с по-ограничителни условия от тези, които са били приложими за него към датата на влизане в сила на Допълнителния протокол по отношение на съответната държава членка (решение Dereci и др., C‑256/11, EU:C:2011:734, т. 88 и цитираната съдебна практика).
27 Прието е също, че тази разпоредба не допуска, от датата на влизането в сила за приемащата държава членка на правния акт, част от който е тази разпоредба, въвеждането на нови ограничения за упражняването на свободата на установяване или на свободата на предоставяне на услуги, включително такива, които са свързани с материалноправни и/или процесуалноправни правни условия за първо допускане на територията на съответната държава на турски граждани, желаещи да се възползват от посочените икономически свободи (решение Oguz, C‑186/10, EU:C:2011:509, т. 22 и цитираната съдебна практика).
28 Накрая, според практиката на Съда, без значение дали посредством позоваване на свободата на установяване или на свободата на предоставяне на услуги, условията за влизане и за пребиваване на турските граждани на територията на държавите членки могат да бъдат засегнати от клаузата „standstill“ единствено ако тя се прилага във връзка с упражняването на икономическа дейност (решение Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, т. 55).
29 В настоящия случай е установено, че разглежданата в главното производство национална разпоредба е въведена след 1 януари 1973 г. — датата на влизане в сила на Допълнителния протокол в съответната държава членка, и че тя води до втвърдяване на условията за допускане в областта на събирането на семейството, които са съществували преди това за съпрузите на пребиваващите в тази държава членка чужденци по начин, който прави събирането по-трудно.
30 От друга страна, от акта за преюдициално запитване става ясно, че г‑жа Dogan желае да влезе на територията на съответната държава членка не за да се възползва от свободата на предоставяне на услуги или от свободата на установяване, а за да се присъедини към съпруга си, който пребивава в тази държава, за да може да води с него семеен живот.
31 Накрая, отново от акта за преюдициално запитване става ясно, че г‑н Dogan е турски гражданин, който пребивава в съответната държава членка от 1998 г. и който в качеството си на управител на дружество с ограничена отговорност, на което е мажоритарен съдружник, разполага с доходи, произтичащи от дейност като самостоятелно заето лице (вж. в този смисъл решение Asscher, C‑107/94, EU:C:1996:251, т. 26). При тези условия положението на г‑н Dogan попада в обхвата на принципа за свобода на установяване.
32 Следователно в делото по главното производство съвместимостта или не на разглежданата национална разпоредба с клаузата „standstill“, която се съдържа в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, трябва да се анализира с оглед на упражняването на свободата на установяване от г‑н Dogan.
33 Ето защо следва да се разгледа дали във връзка със събирането на семейството въвеждането на нова правна уредба, която втвърдява условията за първото допускане на съпрузите на пребиваващите в дадена държава членка турски граждани, спрямо тези, приложими към датата на влизане в сила в съответната държава членка на Допълнителния протокол, може да представлява „ново ограничение“, свързано със свободата на установяване на турските граждани по смисъла на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол.
34 В това отношение е важно да се посочи, че Съдът е приел, че събирането на семейството представлява необходимо средство за осигуряване на възможност за семеен живот на турските работници, които принадлежат към пазара на труда на държавите членки, и допринася както за подобряване на качеството на пребиваването им, така и за интеграцията им в тези държави (вж. решение Dülger, C‑451/11, EU:C:2012:504, т. 42).
35 На практика решението на турски гражданин да се установи в дадена държава членка, за да упражнява в нея устойчива икономическа дейност, може да бъде отрицателно повлияно, когато законодателството на тази държава членка прави по-трудно или невъзможно събирането на семейството, по такъв начин, че въпросният гражданин може евентуално да се окаже принуден да избира между дейността си в съответната държава членка и семейния си живот в Турция.
36 Ето защо следва да се приеме, че правна уредба като разглежданата в главното производство, която прави събирането на семейството по-трудно, като втвърдява условията за първото допускане на територията на съответната държава членка на съпрузите на турските граждани, спрямо условията, приложими при влизането в сила на Допълнителния протокол, представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, свързано с упражняването на свободата на установяване от турските граждани.
37 Накрая, следва да се посочи, че ограничение, което има за цел или последици да обвърже упражняването от турски гражданин на свободата на установяване на националната територия с по-ограничителни условия от приложимите към датата на влизане в сила на Допълнителния протокол, е забранено, освен ако е обосновано от императивно съображение от общ интерес, подходящо е да гарантира осъществяването на преследваната законова цел и не надхвърля необходимото за нейното достигане (вж. по аналогия решение Demir, C‑225/12, EU:C:2013:725, т. 40).
38 В това отношение, дори да се приеме, че изложените от германското правителство мотиви, а именно предпазването от принудителни бракове и насърчаването на интеграцията, могат да представляват императивни съображения от общ интерес, вярно е също, че национална разпоредба като разглежданата в главното производство надхвърля необходимото за достигането на преследваната цел до степен, че недоказването на придобиването на достатъчни езикови познания автоматично води до отхвърляне на заявлението за събиране на семейството, без да се вземат предвид конкретни особени обстоятелства.
39 Предвид изложените по-горе съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол трябва да се тълкува в смисъл, че клаузата „standstill“, която се съдържа в тази разпоредба, не допуска мярка от националното право, въведена в съответната държава членка след влизането в сила на Допълнителния протокол, която налага на съпрузите на пребиваващите в тази държава членка турски граждани, желаещи да влязат на територията на посочената държава на основание събиране на семейството, условието да докажат преди това придобиването на елементарни езикови познания по официалния език на въпросната държава членка.
По втория въпрос
40 Предвид отговора на първия въпрос не е необходимо да се отговаря на втория въпрос.
По съдебните разноски
41 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, подписан на 23 ноември 1970 г. в Брюксел и сключен, одобрен и утвърден от името на Европейската икономическа общност с Регламент (ЕИО) № 2760/72 на Съвета от 19 декември 1972 година относно сключването на Допълнителния протокол, както и на Финансовия протокол, подписани на 23 ноември 1970 година и приложени към Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, и относно мерките, които трябва да се вземат за тяхното влизане в сила, трябва да се тълкува в смисъл, че клаузата „standstill“, която се съдържа в тази разпоредба, не допуска мярка от националното право, въведена в съответната държава членка след влизането в сила на Допълнителния протокол, която налага на съпрузите на пребиваващите в тази държава членка турски граждани, желаещи да влязат на територията на посочената държава на основание събиране на семейството, условието да докажат преди това придобиването на елементарни езикови познания по официалния език на въпросната държава членка.
Подписи