EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
10. juuli 2014(*)
Eelotsusetaotlus – EMÜ‑Türgi assotsiatsioonileping – Lisaprotokoll – Artikli 41 lõige 1 – Türgi kodanike pereliikmete riigis elamise õigus – Siseriiklikud õigusnormid, mis nõuavad riigi territooriumile siseneda soovivalt pereliikmelt algtaseme keeleoskuse tõendamist – Lubatavus – Direktiiv 2003/86/EÜ – Perekonna taasühinemine – Artikli 7 lõige 2 – Kooskõla
Kohtuasjas C‑138/13,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Verwaltungsgericht Berlini (Saksamaa) 13. veebruari 2013. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 19. märtsil 2013, menetluses
Naime Dogan
versus
Saksamaa Liitvabariik,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja president R. Silva de Lapuerta (ettekandja), kohtunikud J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.‑C. Bonichot ja A. Arabadjiev,
kohtujurist: P. Mengozzi,
kohtusekretär: ametnik A. Impellizzeri,
arvestades kirjalikus menetluses ja 5. veebruari 2014. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– N. Dogan, esindaja: Rechtsanwalt C. Käss,
– Saksamaa valitsus, esindajad: T. Henze ja J. Möller,
– Taani valitsus, esindajad: M. Wolff, C. Thorning ja V. Pasternak Jørgensen,
– Madalmaade valitsus, esindajad: J. Langer ja M. Bulterman,
– Austria valitsus, esindaja: C. Pesendorfer,
– Euroopa Komisjon, esindajad: M. Condou-Durande, M. Kellerbauer ja W. Bogensberger,
olles 30. aprilli 2014. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada lisaprotokolli, millele kirjutati alla Brüsselis 23. novembril 1970 ja mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati Euroopa Majandusühenduse nimel nõukogu 19. detsembri 1972. aasta määrusega (EMÜ) nr 2760/72 lisaprotokolli ja finantsprotokolli sõlmimise kohta, mis allkirjastati 23. novembril 1970 ja on lisatud lepingule assotsiatsiooni loomise kohta Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel, ning nende jõustumiseks rakendatavate meetmete kohta (EÜT L 293, lk 1; ELT eriväljaanne 11/11, lk 41; edaspidi „lisaprotokoll”), artikli 41 lõiget 1. Sellele lepingule kirjutasid 12. septembril 1963 Ankaras alla ühelt poolt Türgi Vabariik ja teiselt poolt EMÜ liikmesriigid ja ühendus, ning see sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ (EÜT 1964, 217, lk 3685; ELT eriväljaanne 11/11, lk 10; edaspidi „assotsiatsioonileping”). Lisaks puudutab eelotsusetaotlus küsimust, kuidas tõlgendada nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta (ELT L 251, lk 12; ELT eriväljaanne 19/06, lk 224) artikli 7 lõike 2 esimest lõiku.
2 Taotlus on esitatud N. Dogani ja Saksamaa Liitvabariigi vahelises vaidluses seoses viimase keeldumisega anda N. Doganile viisa perekonna taasühinemiseks.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Assotsiatsioonileping
3 Assotsiatsioonilepingu artikli 2 lõikest 1 tulenevalt on selle lepingu eesmärk aidata kaasa jätkuvale ja tasakaalustatud kaubandus‑ ja majandussidemete tugevnemisele lepingupoolte vahel, võttes täiel määral arvesse vajadust tagada Türgi majanduse kiirendatud areng ning parandada Türgi rahva tööhõivet ja elutingimusi.
4 Assotsiatsioonilepingu artikli 12 kohaselt on „[l]epingupooled […] kokku leppinud, et lähtuvad nende vahel töötajate vaba liikumise järkjärgulisel sisseviimisel [EÜ] artiklitest [39], [40] ja [41]” ning selle lepingu artikli 13 kohaselt on lepingupooled „kokku leppinud, et lähtuvad nende vahel asutamisvabaduse piirangute kaotamisel [EÜ] artiklitest [43–46] kaasa arvatud ja artiklist [48]” [mitteametlik tõlge].
Lisaprotokoll
5 Lisaprotokolli artikli 62 kohaselt moodustab lisaprotokoll koos oma lisadega assotsiatsioonilepingu lahutamatu osa.
6 Lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 on sätestatud:
„Lepinguosalised hoiduvad omavahel kehtestamast mis tahes uusi asutamisõiguse ning teenuste osutamise vabaduse piiranguid.”
Direktiiv 2003/86
7 Direktiivi 2003/86 artiklis 1 on sätestatud:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on määrata kindlaks perekonna taasühinemise õiguse kasutamise tingimused kolmandate riikide kodanikele, kes elavad seaduslikult liikmesriikide territooriumil.”
8 Direktiivi artikli 4 lõikes 1 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid lubavad vastavalt käesolevale direktiivile ning IV peatükis sätestatud tingimustele oma territooriumile siseneda ja seal elada järgmistel pereliikmetel:
a) perekonna taasühinemist taotleva isiku abikaasa;
[...]”.
9 Sama direktiivi artikli 6 lõige 1 näeb ette:
„Liikmesriigid võivad pereliikmete taotluse nende territooriumile sisenemise ja seal elamise kohta tagasi lükata seoses avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahva tervisega.”
10 Direktiivi 2003/86 artikkel 7 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Perekonna taasühinemise taotluse esitamisel võib asjaomane liikmesriik taotluse esitajalt nõuda tõendeid selle kohta, et perekonna taasühinemist taotleval isikul on:
a) samas piirkonnas elava sarnase perekonna jaoks normaalseks peetav majutus, mis vastab asjaomase liikmesriigi üldistele tervishoiu- ja ohutusnormidele;
b) ennast ja pereliikmeid kattev haiguskindlustus kõikide riskide vastu, mis on harilikult hõlmatud ka asjaomase liikmesriigi enda kodanike puhul;
c) stabiilne ja korrapärane sissetulek, millega ta suudab iseennast ja oma pereliikmeid ilma asjaomase liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi abita ülal pidada. Liikmesriigid hindavad kõnealuse sissetuleku laadi ja korrapärasust ning võivad seejuures võtta arvesse siseriiklike palkade ja pensionide miinimumtaset ja pereliikmete arvu.
2. Liikmesriigid võivad kooskõlas siseriikliku õigusega nõuda kolmandate riikide kodanikelt, et need täidaksid integratsioonimeetmeid.
Artiklis 12 osutatud pagulaste ja/või nende pereliikmete puhul tohib esimeses lõigus osutatud integratsioonimeetmeid rakendada alles siis, kui asjaomastele isikutele on luba perekonna taasühinemiseks antud.”
11 Nimetatud direktiivi artikkel 17 sätestab:
„Liikmesriigid võtavad perekonna taasühinemise taotluste rahuldamata jätmisel või elamislubade tühistamisel või nende pikendamisest keeldumisel või taasühinemist taotleva isiku või tema pereliikmete riigist välja saatmisel asjakohaselt arvesse isiku peresuhete laadi ja kestust ning tema liikmesriigis elamise kestust, ning samuti pere-, kultuuri- ja ühiskonnasidemete olemasolu tema päritolumaaga.”
Saksa õigus
12 Eelotsusetaotlusest nähtub, et taotletava viisa andmist reguleerib välismaalaste elamist, töötamist ja integratsiooni liitvabariigi territooriumil käsitlev seadus (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, edaspidi „välismaalaste seadus”) 25. veebruaril 2008 avaldatud redaktsioonis (Bundesgesetzblatt, edaspidi „BGBl.” 2008 I, lk 162), mida on muudetud 21. jaanuari 2013. aasta seaduse (BGBl. 2013 I, lk 86) artikliga 2.
13 Selle seaduse § 2 lõige 8 on sõnastatud järgmiselt:
„Elementaarne saksa keele oskus vastab Euroopa Nõukogu keeleõppe raamdokumendis määratletud keeleoskustasemele A1 (Euroopa Nõukogu ministrite komitee 17. märtsi 1998. aasta soovitus nr R (98) 6 liikmesriikidele Euroopa keeleõppe raamdokumendi kohta).”
14 Välismaalaste seaduse § 27 lõikes 1 on sätestatud:
„Elamisluba perekondliku kooselu loomiseks ja hoidmiseks liitvabariigi territooriumil (perekonna taasühinemine) antakse ja pikendatakse välismaalastest pereliikmetele abielu ja perekonna kaitse eesmärgil vastavalt Saksamaa Liitvabariigi põhiseaduse (Grundgesetz) artiklile 6.”
15 Välismaalaste seaduse § 30 „Abikaasaga taasühinemine” on sõnastatud järgmiselt:
„1. Välismaalase abikaasale antakse elamisluba, kui
1) mõlemad abikaasad on saanud 18-aastaseks;
2) abikaasa on võimeline end saksa keeles vähemalt lihtsal viisil väljendama, ja
3) välismaalasel on
a) tähtajatu elamisluba [...]
Esimese lause punkte 1 ja 2 ei kohaldata elamisloa andmisel, kui
1. välismaalasel on §‑des 19–21 [teatava majandustegevuse jaoks] ette nähtud elamisluba ja tema abielu oli sõlmitud juba siis, kui ta viis oma huvide keskme üle liitvabariigi territooriumile [...];
Esimese lause punkti 2 ei kohaldata elamisloa andmisel, kui
1) [...]
2) abikaasa ei ole kehalise, vaimse või psüühilise haiguse või puude tõttu võimeline tõendama elementaarset saksa keele oskust,
[...].”
16 Eelotsusetaotlusest nähtub, et välismaalaste seaduse § 30 lõike 1 esimese lause punkt 2 kehtestati 19. augusti 2007. aasta seadusega elamis- ja varjupaigaõigust reguleerivate Euroopa Liidu direktiivide ülevõtmise kohta (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) (BGBl. 2007 I, lk 1970).
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
17 Põhikohtuasja kaebaja on 1970. aastal Türgis sündinud ja seal elav Türgi kodanik. Ta taotleb viisa väljastamist perekonna taasühinemiseks, et kolida oma 1964. aastal sündinud abikaasa juurde, kes on samuti Türgi kodanik ja elab alates 1998. aastast Saksamaal.
18 Alates 2002. aastast oli S. Doganil tähtajaline elamisluba, mis muutus hiljem tähtajatuks elamisloaks. Ta juhib osaühingut, mille enamusosanik ta on. Seda teeb ta tänaseni.
19 N. Dogan taotles 18. jaanuaril 2011 Ankaras (Türgi) Saksa saatkonnas endale ja esialgu kahele lapsele viisat abikaasa ja laste taasühinemiseks. Selleks esitas ta muu hulgas Goethe Instituudi tunnistuse 28. septembril 2010 sooritatud A1 taseme keeletesti kohta, mille kohaselt sai ta testi sooritamise eest hinde „Piisav” (62 punkti 100‑st). Kirjalikus osas hinnati tema saavutusi 14,11 punkti vääriliseks 25‑st võimalikust punktist.
20 Saksa saatkonna sõnul on põhikohtuasja kaebaja aga kirjaoskamatu. Testi sooritas ta nii, et vastas valikvastustega küsimustele suvaliselt ja õppis pähe kolm standardlauset, mis ta seejärel peast esitas.
21 Saksa keele oskuse tõendamatuse tõttu jättis Saksa saatkond 23. märtsi 2011. aasta otsusega N. Dogani taotluse rahuldamata. Seda otsust põhikohtuasja kaebaja ei vaidlustanud, vaid esitas 26. juulil 2011 samas saatkonnas uue viisataotluse eesmärgiga võimaldada ainult tal endal perekonnaga taasühineda; saatkond jättis selle taotluse 31. oktoobri 2011. aasta otsusega taas rahuldamata.
22 Selle peale esitas N. Dogan advokaadi vahendusel 15. novembril 2011 viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise avalduse („Remonstration”), mille tulemusel Saksa saatkond Ankaras tunnistas esialgse otsuse kehtetuks ja asendas selle 24. jaanuari 2012. aasta vaideotsusega („Remonstrationsbescheid”), millega jäeti taotlus samuti rahuldamata, tuues põhjenduseks, et põhikohtuasja kaebajal puudub piisav keeleoskus, kuna ta on kirjaoskamatu.
23 N. Dogan leiab, et tal on nõutav keeleoskus ning väidab lisaks, et saksa keele oskuse tõendamise nõue on vastuolus assotsiatsioonilepingust tuleneva keeluga alandada kaitstuse taset, mistõttu ta esitas Verwaltungsgericht Berlinile kaebuse 24. jaanuari 2012. aasta otsuse peale.
24 Neil asjaoludel otsustas Verwaltungsgericht Berlin menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [assotsiatsioonilepinguga] loodud assotsiatsiooni üleminekuetapis võetavaid meetmeid käsitleva lisaprotokolli […] artikli 41 lõikega 1 on vastuolus pärast eespool nimetatud sätete jõustumist esimest korda kehtestatud siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt seatakse lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud õiguslikku seisundit omava Türgi kodaniku pereliikme esmakordse [Saksamaa Liitvabariiki] sisenemise tingimuseks, et pereliige tõendab enne riiki sisenemist oskust end lihtsal viisil saksa keeles väljendada?
2. Kas esimeses küsimuses viidatud siseriiklik õigusnorm on vastuolus [...] direktiivi 2003/86 [...] artikli 7 lõike 2 esimese lõiguga?”
Eelotsuse küsimused
Esimene küsimus
25 Esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitust selle kohta, kas lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selles sisalduva standstill tingimusega on vastuolus pärast nimetatud lisaprotokolli jõustumist asjaomases liikmesriigis kehtestatud siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt peab kõnealuses liikmesriigis elava Türgi kodaniku abikaasa, kes soovib siseneda sellesse liikmesriiki perekonna taasühinemise eesmärgil, eelnevalt tõendama, et ta on algtasemel omandanud selle liikmesriigi ametliku keele.
26 Sissejuhatuseks olgu meelde tuletatud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt keelatakse lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sisalduva standstill tingimusega üldiselt selliste uute meetmete kehtestamine, mille eesmärk või tagajärg on allutada Türgi kodanik riigi territooriumil asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse teostamisel piiravamatele tingimustele kui need, mis olid tema suhtes kohaldatavad lisaprotokolli jõustumisel asjaomase liikmesriigi suhtes (vt kohtuotsus Dereci jt, C‑256/11, EU:C:2011:734, punkt 88 ja seal viidatud kohtupraktika).
27 Kohtupraktikas on ka tunnustatud, et see säte keelab alates kuupäevast, mil vastuvõtvas liikmesriigis jõustus õigusakt, mille osa see säte moodustab, kehtestada mis tahes uusi asutamisvabaduse teostamise või teenuste osutamise vabaduse piiranguid, kaasa arvatud neid, mis puudutavad selles liikmesriigis nimetatud majanduslikke vabadusi teostada sooviva Türgi kodaniku kõnealuse riigi territooriumile esmakordse sisenemise tingimusi ja/või menetlust (kohtuotsus Oguz, C‑186/10, EU:C:2011:509, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika).
28 Lõpuks saab standstill tingimus Euroopa Kohtu praktika kohaselt kas asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse kaudu puudutada Türgi kodanike liikmesriikide territooriumile sisenemise ja seal elamise tingimusi vaid niivõrd, kuivõrd need kaasnevad majandustegevusega (kohtuotsus Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, punkt 55).
29 Käesolevas asjas ei ole vaidlust selles, et põhikohtuasjas kõne all olev siseriiklik õigusnorm kehtestati pärast lisaprotokolli jõustumist asjaomases liikmesriigis 1. jaanuaril 1973 ning et see õigusnorm karmistab varem kehtinud tingimusi selles liikmesriigis elavate välismaalaste abikaasade sisenemiseks liikmesriigi territooriumile perekonna taasühinemise eesmärgil, mistõttu selline taasühinemine on raskendatud.
30 Pealegi nähtub eelotsusetaotlusest, et N. Dogan ei soovi siseneda asjaomase liikmesriigi territooriumile selleks, et kasutada teenuste osutamise vabadust ega asutamisvabadust, vaid selleks, et kolida seal elava abikaasa juurde ja elada temaga pereelu.
31 Lõpuks nähtub eelotsusetaotlusest, et S. Dogan on alates 1998. aastast asjaomases liikmesriigis elav Türgi kodanik, kes juhtides osaühingut, mille enamusosanik ta on, saab tulu ettevõtlusest (vt selle kohta kohtuotsus Asscher, C‑107/94, EU:C:1996:251, punkt 26). Seega kuulub S. Dogani olukord asutamisvabaduse alla.
32 Seega tuleb põhikohtuasjas siseriikliku õigusnormi kooskõla analüüsimisel lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sisalduva standstill tingimusega lähtuda S. Dogani asutamisvabaduse teostamisest.
33 Seetõttu tuleb kontrollida, kas perekonna taasühinemise raames sellise uue õigusnormi kehtestamine, millega karmistatakse liikmesriigis elava Türgi kodaniku abikaasa esmakordse riiki sisenemise tingimusi võrreldes nende tingimustega, mis kehtisid lisaprotokolli jõustumise ajal asjaomases liikmesriigis, kujutab endast selle Türgi kodaniku asutamisvabaduse „uut piirangut” lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 tähenduses.
34 Sellega seoses on oluline märkida, et Euroopa Kohus on otsustanud, et perekonna taasühinemine on möödapääsmatu abinõu liikmesriigi tööturul töötavate Türgi päritolu töötajate perekonnaelu elamise võimaldamiseks ning see aitab kaasa nii nende elukvaliteedi parandamisele kui ka nende integreerumisele sellesse riiki (vt kohtuotsus Dülger, C‑451/11, EU:C:2012:504, punkt 42).
35 Türgi päritolu töötaja otsust asuda elama mõnda liikmesriiki, et tegeleda seal püsiva majandustegevusega, võivad nimelt negatiivselt mõjutada selles liikmesriigis kehtivad õigusnormid, mis raskendavad või muudavad võimatuks perekonna taasühinemise, mistõttu see Türgi kodanik võib olla sunnitud valima oma tegevuse vahel selles liikmesriigis ja pereelu vahel Türgis.
36 Seega tuleb märkida, et selline põhikohtuasjas kõne all olev perekonna taasühinemist raskendav õigusnorm, mis karmistab tingimusi Türgi kodaniku abikaasa esmakordseks sisenemiseks asjaomase liikmesriigi territooriumile võrreldes nende tingimustega, mis kehtisid lisaprotokolli jõustumisel, kujutab endast selle Türgi kodaniku asutamisvabaduse „uut piirangut” lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 tähenduses.
37 Lõpuks tuleb märkida, et niisugune piirang, mille eesmärk või tagajärg on seada lisaprotokolli jõustumisel kehtinutest rangemad piirangud sellele, kuidas Türgi kodanikud võivad asjaomases liikmesriigis kasutada asutamisvabadust, on keelatud, välja arvatud juhul, kui see on õigustatud üldisest huvist lähtuva ülekaaluka põhjuse tõttu või kui see sobib taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks ega lähe kaugemale selle saavutamiseks vajalikust (vt analoogia alusel kohtuotsus Demir, C‑225/12, EU:C:2013:725, punkt 40).
38 Isegi kui lähtuda siinkohal sellest, et Saksa valitsuse viidatud põhjused, nimelt sundabielude takistamine ja lõimumise soodustamine, võivad olla seotud ülekaaluka üldise huviga, läheb selline siseriiklik õigusnorm, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kaugemale taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalikust, kuna puuduv tõend piisava keeleoskuse omandamise kohta toob automaatselt kaasa perekonna taasühinemise taotluse rahuldamata jätmise, ilma et võetaks arvesse iga üksikjuhu asjaolusid.
39 Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selles sisalduva standstill tingimusega on vastuolus pärast nimetatud lisaprotokolli jõustumist asjaomases liikmesriigis kehtestatud siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt peab kõnealuses liikmesriigis elava Türgi kodaniku abikaasa, kes soovib siseneda sellesse liikmesriiki perekonna taasühinemise eesmärgil, eelnevalt tõendama, et ta on algtasemel omandanud selle liikmesriigi ametliku keele.
Teine küsimus
40 Esimesele küsimusele antud vastust arvestades ei ole teisele küsimusele vaja vastata.
Kohtukulud
41 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
Lisaprotokolli, millele kirjutati alla Brüsselis 23. novembril 1970 ja mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati Euroopa Majandusühenduse nimel nõukogu 19. detsembri 1972. aasta määrusega (EMÜ) nr 2760/72 lisaprotokolli ja finantsprotokolli sõlmimise kohta, mis allkirjastati 23. novembril 1970 ja on lisatud lepingule assotsiatsiooni loomise kohta Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel, ning nende jõustumiseks rakendatavate meetmete kohta, artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selles sisalduva standstill tingimusega on vastuolus pärast nimetatud lisaprotokolli jõustumist asjaomases liikmesriigis kehtestatud siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt peab kõnealuses liikmesriigis elava Türgi kodaniku abikaasa, kes soovib siseneda sellesse liikmesriiki perekonna taasühinemise eesmärgil, eelnevalt tõendama, et ta on algtasemel omandanud selle liikmesriigi ametliku keele.
Allkirjad