SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 10. julija 2014(*)
„Predhodno odločanje – Pridružitveni sporazum EGS-Turčija – Dodatni protokol – Člen 41(1) – Pravica do prebivanja družinskih članov turških državljanov – Nacionalna ureditev, ki zahteva dokaz o osnovnem jezikovnem znanju družinskega člana, ki želi vstopiti na nacionalno ozemlje – Dopustnost – Direktiva 2003/86/ES – Združitev družine – Člen 7(2) – Združljivost“
V zadevi C‑138/13,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Berlin (Nemčija) z odločbo z dne 13. februarja 2013, ki je prispela na Sodišče 19. marca 2013, v postopku
Naime Dogan
proti
Bundesrepublik Deutschland,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi R. Silva de Lapuerta (poročevalka), predsednica senata, J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.‑C. Bonichot in A. Arabadžiev, sodniki,
generalni pravobranilec: P. Mengozzi,
sodna tajnica: A. Impellizzeri, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 5. februarja 2014,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za N. Dogan C. Käss, odvetnik,
– za nemško vlado T. Henze in J. Möller, agenta,
– za dansko vlado M. Wolff, C. Thorning in V. Pasternak Jørgensen, agenti,
– za nizozemsko vlado J. Langer in M. Bulterman, agenta,
– za avstrijsko vlado C. Pesendorfer, agentka,
– za Evropsko komisijo M. Condou-Durande, M. Kellerbauer in W. Bogensberger, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 30. aprila 2014
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 41(1) Dodatnega protokola, ki je bil podpisan 23. novembra 1970 v Bruslju ter sprejet, odobren in potrjen v imenu Evropske gospodarske skupnosti z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972 o sklenitvi Dodatnega protokola in Finančnega protokola, ki sta bila podpisana 23. novembra 1970 in kot prilogi dodana Sporazumu o vzpostavitvi pridružitvenega razmerja med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo ter o ukrepih, ki jih je treba sprejeti za njuno uveljavitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 41, v nadaljevanju: Dodatni protokol). Ta sporazum sta Republika Turčija na eni strani ter države članice EGS in Skupnost na drugi podpisale v Ankari 12. septembra 1963 in v imenu Skupnosti je bil sklenjen, odobren in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 10, v nadaljevanju: Pridružitveni sporazum). Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša tudi na razlago člena 7(2), prvi pododstavek, Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 224).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med N. Dogan in Bundesrepublik Deutschland, ker je zadnjenavedena zavrnila njeno vlogo za izdajo vizuma zaradi združitve družine.
Pravni okvir
Pravo Unije
Pridružitveni sporazum
3 Iz člena 2(1) Pridružitvenega sporazuma izhaja, da je njegov cilj spodbuditi trajno in uravnoteženo krepitev trgovinskih in gospodarskih odnosov med pogodbenicama ob polnem upoštevanju nujnosti zagotavljanja pospešenega razvoja gospodarstva Turčije in dviga ravni zaposlenosti in življenjskih razmer turškega prebivalstva.
4 Člen 12 Pridružitvenega sporazuma določa, da se „[p]ogodbenici […] dogovorita, da bosta upoštevali člene [39 ES], [40 ES] in [41 ES], zato da bi postopoma uresničili prosto gibanje delavcev med njima“, v skladu s členom 13 tega sporazuma pa se „dogovorita, da bosta upoštevali člene od [43 ES] do [46 ES] in člen [48 ES], zato da bi odpravili omejitve svobode ustanavljanja med njima“.
Dodatni protokol
5 Dodatni protokol in njegove priloge so, kot določa njegov člen 62, sestavni del Pridružitvenega sporazuma.
6 Člen 41(1) Dodatnega protokola določa:
„Pogodbenici medsebojno ne uvajata nobenih novih omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.“
Direktiva 2003/86
7 Člen 1 Direktive 2003/86 določa:
„Namen te direktive je določiti pogoje za uveljavljanje pravice do združitve družin za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic.“
8 Člen 4(1) te direktive določa:
„1. Države članice na podlagi te direktive in v skladu s pogoji, določenimi v Poglavju IV in členu 16, dovolijo vstop in bivanje naslednjim družinskim članom:
(a) zakoncu sponzorja [tujca, ki lahko združuje družinske člane];
[…]“
9 Člen 6(1) navedene direktive določa:
„Države članice lahko zavrnejo prošnjo za vstop in prebivanje družinskih članov zaradi javne politike, javne varnosti ali javnega zdravja.“
10 Člen 7 Direktive 2003/86 določa:
„1. Ko je prošnja za združitev družine predložena, lahko država članica zahteva, da oseba, ki je prošnjo predložila, zagotovi dokaze, da sponzor [tujec, ki lahko združuje družinske člane,] ima:
(a) stanovanje, ki se šteje kot normalno za primerljivo družino v enaki regiji in ki ustreza splošnim zdravstvenim in varnostnim merilom, ki veljajo v tej državi članici;
(b) zdravstveno zavarovanje za vsa tveganja, ki jih zavarovanje normalno pokrije za državljane v tej državi članici, zase in za svoje družinske člane;
(c) stalna in redna sredstva, ki zadoščajo za vzdrževanje njega in njegovih družinskih članov, ne da bi potreboval socialno pomoč te države članice. Države članice ta sredstva ocenijo glede na njihovo naravo in rednost, upoštevajo pa lahko tudi raven minimalne nacionalne plače, pokojnine in število družinskih članov.
2. Države članice lahko zahtevajo, da državljani tretjih držav izpolnijo merila za integracijo v skladu z nacionalnim pravom.
V zvezi z begunci in/ali družinskimi člani beguncev, ki so omenjeni v členu 12, se merila za integracijo, omenjena v prvem pododstavku, lahko uporabijo komaj takrat, ko je zadevnim osebam odobrena združitev družine.“
11 Člen 17 te direktive določa:
„Države članice ustrezno upoštevajo naravo in trdnost družinskih razmerij osebe in trajanje njegovega bivanja v državi članici ter obstoj družinskih, kulturnih in socialnih vezi z njegovo državo izvora, kadar zavrnejo prošnjo, prekličejo ali ne podaljšajo dovoljenja za prebivanje ali se odločijo, da bodo ukazale izgon sponzorja [tujca, ki lahko združuje družinske člane,] ali članov njegove družine.“
Nemško pravo
12 Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, se za izdajo želenega vizuma uporabljajo v nadaljevanju navedene določbe zakona o prebivanju, delu in integraciji tujcev na zveznem ozemlju (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) v različici z dne 25. februarja 2008 (BGBl. 2008 I, str. 162), kakor je bil spremenjen s členom 2 zakona z dne 21. januarja 2013 (BGBl. 2013 I, str. 86, v nadaljevanju: zakon o prebivanju tujcev).
13 Člen 2(8) tega zakona določa:
„Osnovno znanje nemščine ustreza ravni A1 Skupnega evropskega referenčnega okvira za jezike (Priporočila odbora ministrov Sveta Evrope državam članicam št. R (98) 6 z dne 17. marca 1998 k Skupnemu evropskemu referenčnemu okviru za jezike).“
14 Člen 27(1) zakona o prebivanju tujcev določa:
„Zaradi varstva zakonske zveze in družine, ki je določeno v členu 6 nemške ustave (Grundgesetz), se dovoljenje za začasno prebivanje lahko izda in podaljša za vzpostavitev ali ohranjanje družinske skupnosti na zveznem ozemlju v korist tujih družinskih članov (združitev družine).“
15 Člen 30 zakona o prebivanju tujcev pod naslovom „Združitev zakoncev“ določa:
„1. Zakoncu tujca se izda dovoljenje za začasno prebivanje, če
(1) sta oba zakonca stara najmanj 18 let,
(2) se zakonec lahko vsaj preprosto sporazumeva v nemščini in
(3) ima tujec
(a) dovoljenje za stalno prebivanje […].
Točki 1 in 2 prvega stavka se za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje ne upoštevata, če
1. ima tujec dovoljenje za prebivanje v skladu s členi od 19 do 21 tega zakona [(dovoljenje za prebivanje za nekatere pridobitne dejavnosti)] in je zakonska zveza že obstajala, ko je središče življenjskih interesov prenesel na zvezno ozemlje […].
Točka 2 prvega stavka se za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje ne upošteva, če
(1) […]
(2) zakonec ne more dokazati osnovnega znanja nemščine zaradi bolezni ali telesne, umske oziroma duševne okvare;
[…].“
16 Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je bil člen 30(1), prvi stavek, točka 2, zakona o prebivanju tujcev vnesen z zakonom o prenosu direktiv Evropske unije s področja pravice do prebivanja in azila (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) z dne 19. avgusta 2007 (BGBl. 2007 I, str. 1970).
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
17 Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je turška državljanka, rojena leta 1970 v Turčiji, kjer tudi prebiva. Zaprosila je za izdajo vizuma zaradi pridružitve zakoncu, rojenemu leta 1964, prav tako turškemu državljanu, ki v Nemčiji prebiva od leta 1998.
18 S. Dogan ima od leta 2002 dovoljenje za začasno prebivanje, ki je postalo dovoljenje za stalno prebivanje. Je poslovodja v družbi z omejeno odgovornostjo, v kateri je večinski družbenik. To dejavnost še vedno opravlja.
19 N. Dogan je 18. januarja 2011 na nemškem veleposlaništvu v Ankari (Turčija) zase vložila vlogo za izdajo vizuma zaradi združitve družine, sprva tudi za dva od svojih otrok. Za to je med drugim predložila spričevalo Goethe-Institut o jezikovnem preizkusu na ravni A1, ki ga je opravila 28. septembra 2010, in sicer z oceno „zadostno“ (62 točk od 100). Na pisnem delu preizkusa je dosegla 14,11 točke od 25.
20 Po navedbah nemškega veleposlaništva pa je tožeča stranka v postopku v glavni stvari nepismena. Preizkus naj bi opravila tako, da je naključno označila odgovore na vprašanja izbirnega tipa ter se na pamet naučila in navedla tri standardne stavke.
21 Ker ni dokazala znanja nemškega jezika, je nemško veleposlaništvo prošnjo N. Dogan zavrnilo s sklepom z dne 23. marca 2011. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari se zoper ta sklep ni pritožila, ampak je 26. julija 2011 vložila novo vlogo za izdajo vizuma zaradi združitve družine le zase, in sicer na istem veleposlaništvu, ki je to vlogo ponovno zavrnilo s sklepom z dne 31. oktobra 2011.
22 Po ugovoru (Remonstration) z dne 15. novembra 2011, ki ga je N. Dogan vložila prek odvetnika, je nemško veleposlaništvo v Ankari prvotni sklep razveljavilo in ga nadomestilo s prav tako zavrnilnim sklepom o ugovoru z dne 24. januarja 2012, z obrazložitvijo, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari nima ustreznega jezikovnega znanja, saj je nepismena.
23 Ker je N. Dogan menila, da ima ustrezno jezikovno znanje in da je dokazovanje znanja nemškega jezika poleg tega v nasprotju s prepovedjo reformatio in peius iz Pridružitvenega sporazuma, je pri Verwaltungsgericht Berlin zoper sklep z dne 24. januarja 2012 vložila tožbo.
24 V teh okoliščinah je Verwaltungsgericht Berlin prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali člen 41(1) Dodatnega protokola k [Pridružitvenem sporazumu] […] za prehodno obdobje pridružitve […] nasprotuje določbi nacionalnega prava, ki je bila prvič uvedena po začetku veljavnosti zgoraj navedene določbe in v skladu s katero je prvi vstop družinskega člana turškega državljana, ki uživa pravni položaj v skladu s členom 41(1) Dodatnega protokola, [v Zvezno republiko Nemčijo] odvisen od tega, da družinski član pred vstopom dokaže, da se lahko preprosto sporazumeva v nemščini?
2. Ali člen 7(2), prvi pododstavek, Direktive […] 2003/86[…] nasprotuje določbi nacionalnega prava, opisani v prvem vprašanju?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
25 Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 41(1) Dodatnega protokola razlagati tako, da klavzula „standstill“ iz te določbe nasprotuje ukrepu nacionalnega prava, ki je bil uveden po začetku veljave navedenega dodatnega protokola v zadevni državi članici in ki za zakonce turških državljanov, ki želijo na ozemlje države, v kateri prebivajo ti državljani, vstopiti zaradi združitve družine, določa pogoj, da pred vstopom dokažejo osnovno jezikovno znanje uradnega jezika te države članice.
26 Najprej je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso klavzula „standstill“ iz člena 41(1) Dodatnega protokola na splošno prepoveduje uvedbo vseh novih ukrepov, katerih cilj ali posledica bi bila, da za turškega državljana pri uresničevanju svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev na nacionalnem ozemlju veljajo strožji pogoji od tistih, ki so zanj veljali, ko je za zadevno državo članico začel veljati Dodatni protokol (sodba Dereci in drugi, C‑256/11, EU:C:2011:734, točka 88 in navedena sodna praksa).
27 Priznano je bilo tudi, da ta določba nasprotuje sprejetju – potem ko v državi članici gostiteljici začne veljati pravni akt, katerega del je – kakršnih koli novih omejitev uveljavljanja svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, vključno s tistimi, ki se nanašajo na materialnopravne in/ali procesnopravne pogoje prvega sprejema turških državljanov na ozemlje zadevne države članice, ki želijo v njej uresničevati navedene gospodarske svoboščine (sodba Oguz, C‑186/10, EU:C:2011:509, točka 22 in navedena sodna praksa).
28 Nazadnje, v skladu s sodno prakso Sodišča se klavzula „standstill“ bodisi prek svobode ustanavljanja bodisi prek svobode opravljanja storitev lahko nanaša na pogoje za vstop in za prebivanje turških državljanov na ozemlju držav članic le, če je povezana z izvajanjem gospodarske dejavnosti (sodba Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, točka 55).
29 V obravnavanem primeru ni sporno, da je bila nacionalna določba v postopku v glavni stvari uvedena po 1. januarju 1973, ko je v zadevni državi članici začel veljati Dodatni protokol, in da na področju združitve družine prinaša zaostritev pogojev za sprejem, ki so prej veljali za zakonce tujcev, ki prebivajo v tej državi članici, tako da otežuje navedeno združitev.
30 Poleg tega je iz predložitvene odločbe razvidno, da N. Dogan na ozemlje zadevne države članice ne želi vstopiti zato, da bi uresničevala svobodo opravljanja storitev ali svobodo ustanavljanja, temveč zato, da bi se pridružila svojemu možu, ki tam prebiva, da bi z njim zaživela družinsko življenje.
31 Nazadnje, iz predložitvene odločbe je tudi razvidno, da je S. Dogan turški državljan, ki v zadevni državi članici prebiva od leta 1998 in da kot poslovodja družbe z omejeno odgovornostjo, v kateri je večinski družbenik, prejema dohodek kot samozaposlena oseba (glej v tem smislu sodbo Asscher, C‑107/94, EU:C:1996:251, točka 26). V teh okoliščinah za položaj S. Dogana velja načelo svobode ustanavljanja.
32 Skladnost ali neskladnost zadevne nacionalne določbe s klavzulo „standstill“ iz člena 41(1) Dodatnega protokola je v postopku v glavni stvari torej treba analizirati ob upoštevanju uveljavljanja svobode ustanavljanja S. Dogana.
33 Zato je treba preučiti, ali v okviru združitve družine uvedba novega pravila, ki zaostruje pogoje za prvi sprejem zakoncev turških državljanov, ki prebivajo v državi članici, v primerjavi s pogoji, ki so veljali ob začetku veljave Dodatnega protokola v zadevni državi članici, lahko pomeni „novo omejitev“ svobode ustanavljanja navedenih turških državljanov v smislu člena 41(1) Dodatnega protokola.
34 V zvezi s tem je treba poudariti, da je Sodišče razsodilo, da je združitev družine nepogrešljiv element družinskega življenja turških delavcev, ki so vključeni na trg dela držav članic, in da ta prispeva k izboljšanju kakovosti njihovega bivanja in k vključevanju v te države (glej sodbo Dülger, C‑451/11, EU:C:2012:504, točka 42).
35 Na odločitev turškega državljana, da se naseli v državi članici, da bi tam trajno opravljal gospodarsko dejavnost, lahko negativno vpliva zakonodaja države članice, ki otežuje ali onemogoča združitev družine, tako da mora navedeni državljan morda izbirati med svojo dejavnostjo v zadevni državi članici in družinskim življenjem v Turčiji.
36 Zato je treba šteti, da ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki otežuje združitev družine s tem, da zaostruje pogoje za prvi sprejem zakoncev turških državljanov na ozemlje zadevne države članice v primerjavi s pogoji, ki so veljali ob začetku veljave Dodatnega protokola, pomeni „novo omejitev“ – v smislu člena 41(1) Dodatnega protokola – uveljavljanja svobode ustanavljanja navedenih turških državljanov.
37 Nazadnje, treba je poudariti, da je omejitev, katere cilj ali učinek bi bil, da za svobodo ustanavljanja turškega državljana na nacionalnem ozemlju veljajo pogoji, ki so strožji od tistih, ki so se uporabljali, ko je začel veljati Dodatni protokol, prepovedana, razen če je upravičena z nujnim razlogom v splošnem interesu, če je primerna za zagotavljanje uresničitve želenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja (glej po analogiji sodbo Demir, C‑225/12, EU:C:2013:725, točka 40).
38 V zvezi s tem – ob predpostavki, da razlogi, ki jih je navedla nemška vlada, in sicer preprečevanje prisilnih porok in spodbujanje vključevanja, lahko pomenijo nujne razloge v splošnem interesu – pa nacionalna določba, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, vseeno presega to, kar je potrebno za uresničitev želenega cilja, ker neobstoj dokaza o zadostnem jezikovnem znanju samodejno povzroči zavrnitev prošnje za združitev družine, ne da bi se upoštevale posebne okoliščine vsakega primera.
39 Ob upoštevanju vseh zgoraj navedenih ugotovitev je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 41(1) Dodatnega protokola razlagati tako, da klavzula „standstill“ iz te določbe nasprotuje ukrepu nacionalnega prava, ki je bil uveden po začetku veljave navedenega dodatnega protokola v zadevni državi članici in ki za zakonce turških državljanov, ki želijo na ozemlje države, v kateri prebivajo ti državljani, vstopiti zaradi združitve družine, določa pogoj, da pred vstopom dokažejo osnovno jezikovno znanje uradnega jezika te države članice.
Drugo vprašanje
40 Glede na odgovor na prvo vprašanje drugega vprašanja ni treba obravnavati.
Stroški
41 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1. Člen 41(1) Dodatnega protokola, ki je bil podpisan 23. novembra 1970 v Bruslju ter sprejet, odobren in potrjen v imenu Evropske gospodarske skupnosti z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972 o sklenitvi Dodatnega protokola in Finančnega protokola, ki sta bila podpisana 23. novembra 1970 in kot prilogi dodana Sporazumu o vzpostavitvi pridružitvenega razmerja med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo ter o ukrepih, ki jih je treba sprejeti za njuno uveljavitev, je treba razlagati tako, da klavzula „standstill“ iz te določbe nasprotuje ukrepu nacionalnega prava, ki je bil uveden po začetku veljave navedenega dodatnega protokola v zadevni državi članici in ki za zakonce turških državljanov, ki želijo na ozemlje države, v kateri prebivajo ti državljani, vstopiti zaradi združitve družine, določa pogoj, da pred vstopom dokažejo osnovno jezikovno znanje uradnega jezika te države članice.
Podpisi