ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer uitgebreid)
24 oktober 1997
(1)
EGKS Beroep tot nietigverklaring Staatssteun Individuele beschikkingen
waarbij toekenning van staatssteun aan staalondernemingen wordt goedgekeurd
Onbevoegdheid Gewettigd vertrouwen Onverenigbaarheid met bepalingen
van Verdrag Discriminatie Motiveringsgebrek Schending van rechten van
verdediging Artikelen 4, sub b en c, 15 en 95, eerste en tweede alinea, van
Verdrag
In zaak T-243/94,
British Steel plc, vennootschap naar Engels recht, gevestigd te Londen,
vertegenwoordigd door R. Plender, Q. C., van de balie van Engeland en Wales, en
W. Sibree, Solicitor, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van
Elvinger, Hoss & Prussen, Côte d'Eich 15,
ondersteund door
SSAB Svenskt Stål AB, vennootschap naar Zweeds recht, gevestigd te Stockholm,
vertegenwoordigd door J. Boyce en Ph. Raven, Solicitors, domicilie gekozen
hebbende te Luxemburg ten kantore van Elvinger, Hoss & Prussen, Côte d'Eich 15,
en
Det Danske Stålvalseværk A/S, vennootschap naar Deens recht, gevestigd te
Frederiksværk (Denemarken), vertegenwoordigd door J. A. Lawrence, Solicitor,
domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van E. Arendt, Rue
Mathias Hardt 8-10,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door N. Khan en
B. Smulders, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen
hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,
ondersteund door
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door R. Bandilla, directeur bij de
juridische dienst, en J. Carbery, juridisch adviseur, als gemachtigden, domicilie
gekozen hebbende te Luxemburg bij A. Morbilli, directeur-generaal van de directie
juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard
Konrad Adenauer 100,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door U. Leanza, hoofd van de dienst
diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als
gemachtigde, bijgestaan door P. G. Ferri, avvocato dello Stato, domicilie gekozen
hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adélaïde 5,
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door A. Navarro González, directeur-generaal Coördinatie juridische en institutionele aangelegenheden van de
Gemeenschap, aanvankelijk bijgestaan door G. Calvo Díaz, vervolgens door
L. Perez De Ayala Beccerril, beiden abogado del Estado, domicilie gekozen
hebbende te Luxemburg ter Spaanse ambassade, Boulevard Emmanuel Servais 4-6,
en
Ilva Laminati Piani SpA, vennootschap naar Italiaans recht, gevestigd te Rome,
vertegenwoordigd door A. Pappalardo, advocaat te Trapani, en M. Merola,
advocaat te Rome, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van
A. Lorang, Rue Albert 1er 51,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking 94/258/EGKS van de
Commissie van 12 april 1994 betreffende steun die Spanje voornemens is te
verlenen aan de openbare geïntegreerde staalonderneming Corporación de la
Siderurgia Integral (CSI), en van beschikking 94/259/EGKS van de Commissie van
12 april 1994 betreffende steun die Italië voornemens is te verlenen aan openbare
ondernemingen in de ijzer- en staalsector (ijzer- en staalconcern ILVA) (PB 1994,
L 112, blz. 58 resp. 64),
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer uitgebreid),
samengesteld als volgt: A. Saggio, president, A. Kalogeropoulos, V. Tiili, A. Potocki
en R. M. Moura Ramos, rechters,
griffier: H. Jung
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 25 februari 1997,
het navolgende
Arrest
Juridisch kader
- 1.
- Volgens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor kolen en
staal (hierna: EGKS-Verdrag of Verdrag) is de toekenning van staatssteun aan
staalondernemingen in beginsel verboden. In artikel 4, aanhef en sub c, van dit
Verdrag is namelijk bepaald, dat door de staten verleende subsidies of hulp, of
door deze opgelegde bijzondere lasten, in welke vorm ook, als onverenigbaar met
de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal en, bijgevolg, verboden
overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag moeten worden beschouwd.
- 2.
- Artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag bepaalt:
In de gevallen, niet in dit Verdrag voorzien, waarin een beschikking of aanbeveling
van de Commissie noodzakelijk blijkt tot het verwerkelijken, in de
gemeenschappelijke markt voor kolen en staal en overeenkomstig de bepalingen
van artikel 5, van een der doelstellingen van de Gemeenschap zoals deze zijn
omschreven in de artikelen 2, 3 en 4, kan zij een dergelijke beschikking geven of
aanbeveling doen met instemming van de Raad, bij eenstemmigheid bepaald en na
raadpleging van het Raadgevend Comité.
Dezelfde beschikking of aanbeveling, gegeven of gedaan volgens het hierboven
gestelde, bepaalt de eventueel op te leggen straffen.
- 3.
- Om tegemoet te komen aan de noodzaak van herstructurering van de ijzer- en
staalsector, heeft de Commissie vanaf het begin van de jaren tachtig met een
beroep op deze bepalingen van artikel 95 van het Verdrag communautaire regels
ingevoerd op grond waarvan in limitatief opgesomde gevallen de toekenning van
staatssteun aan de ijzer- en staalindustrie is toegestaan. Deze regels zijn
verscheidene malen aangepast in verband met de conjuncturele problemen van de
ijzer- en staalindustrie. Zo is de communautaire staalsteuncode die tijdens de in
casu relevante periode van kracht was, de vijfde van de reeks, ingevoerd bij
beschikking nr. 3855/91/EGKS van de Commissie van 27 november 1991 tot
invoering van communautaire regels voor de steun aan de ijzer- en staalindustrie
(PB 1991, L 362, blz. 57; hierna: steuncode). Blijkens de considerans van die
beschikking gaat het hierbij, juist zoals bij de eerdere codes het geval was, om een
communautaire regeling die alle al dan niet specifieke steun, door de Lid-Staten
in ongeacht welke vorm verleend, beoogt te dekken. De code staat geen steun ten
behoeve van bedrijfsvoering toe, noch ten behoeve van herstructurering, behalve
wanneer het steun bij sluiting betreft.
Feiten
- 4.
- In het licht van de verslechtering van de economische en financiële situatie in de
ijzer- en staalindustrie legde de Commissie op 23 november 1992 aan de Raad en
aan het Europees Parlement een herstructureringsplan voor in haar mededeling
SEC (92) 2160 def., getiteld Naar een versterking van het concurrentievermogen
van de ijzer- en staalindustrie: de noodzaak van een nieuwe herstructurering. Dit
plan was gebaseerd op de vaststelling, dat er nog steeds sprake was van een
structurele overcapaciteit, en had primair tot doel, op basis van een vrijwillige
deelneming door de staalbedrijven een aanzienlijke en definitieve inkrimping van
de productiecapaciteit tot stand te brengen met minimaal 19 miljoen ton. Daartoe
voorzag het in een pakket begeleidende maatregelen op sociaal terrein alsmede in
financiële stimulansen, waaronder gemeenschapssteun. Parallel daaraan stelde de
Commissie een onafhankelijke deskundige aan, te weten de heer Braun, voormalig
directeur-generaal van het directoraat-generaal Industrie van de Commissie, die
primair tot taak had, een overzicht op te stellen van de plannen voor sluiting van
staalondernemingen gedurende de in voormelde mededeling bedoelde periode
1993-1995. Nadat hij contact had opgenomen met de bestuurders van ongeveer 70
ondernemingen, legde Braun op 29 januari 1993 zijn rapport over, getiteld De in
gang zijnde of voorgenomen herstructureringen in de ijzer- en staalindustrie.
- 5.
- In zijn conclusies van 25 februari 1993 stemde de Raad in met de hoofdlijnen van
het programma dat de Commissie in aansluiting op het rapport-Braun had
voorgelegd en waarmee een aanzienlijke vermindering van de productiecapaciteit
werd beoogd. De duurzame herstructurering van de ijzer- en staalsector moest
worden vergemakkelijkt door een pakket tijdelijke begeleidende maatregelen, met
strikte inachtneming van de voorschriften inzake controle op overheidssteun. Ten
aanzien van die controle verklaarde de Raad: De Commissie bevestigt vast te
houden aan strikte en objectieve toepassing van de steuncode en zal erop toezien
dat eventuele afwijkingen, die op basis van artikel 95 aan de Raad kunnen worden
voorgesteld, ten volle bijdragen tot de noodzakelijke algemene
capaciteitsvermindering. De Raad zal met spoed op basis van objectieve criteria
over deze voorstellen een besluit nemen.
- 6.
- In overeenstemming hiermee gaven de Raad en de Commissie in hun in de notulen
van de zitting van de Raad van 17 december 1993 opgenomen gemeenschappelijke
verklaring waarin melding werd gemaakt van het door de Raad bereikte
algemeen akkoord om uit hoofde van artikel 95, eerste en tweede alinea, van het
Verdrag zijn instemming te betuigen met de toekenning van overheidssteun aan de
openbare ondernemingen Sidenor (Spanje), Sächsische Edelstahlwerke GmbH
(Duitsland), Corporación de la Siderurgia Integral (CSI, Spanje), Ilva (Italië), EKO
Stahl AG (Duitsland) en Siderurgia Nacional (Portugal) , het volgende te kennen:
De Raad en de Commissie zijn van oordeel dat de enige manier om te zorgen
voor een gezonde EG-staalindustrie die de concurrentie op de wereldmarkt aankan,
is, blijvend een einde te maken aan overheidssubsidies aan de staalindustrie en
verlieslijdende capaciteit te sluiten. Door unaniem in te stemmen met de huidige
voorstellen op basis van artikel 95 bevestigt de Raad opnieuw dat hij zich verbindt
tot strikte toepassing van de Steuncode (...) en, bij ontstentenis van toestemming
uit hoofde van de Code, van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag.
Onverminderd het recht van iedere Lid-Staat te verzoeken om een beschikking uit
hoofde van artikel 95/EGKS, en overeenkomstig zijn conclusies van 25 februari
1993, verklaart de Raad zich er vast toe te verbinden dat verdere afwijkingen ex
artikel 95 met betrekking tot steun aan individuele bedrijven worden vermeden.
- 7.
- Op 22 december 1993 stemde de Raad overeenkomstig artikel 95, eerste en tweede
alinea, van het Verdrag in met de toekenning van voormelde steun ten behoeve
van de herstructurering of privatisering van de betrokken openbare ondernemingen.
- 8.
- Om een nieuwe herstructurering van de ijzer- en staalindustrie te vergemakkelijken,
stelde de Commissie in die juridische en feitelijke context, en na de genoemde
goedkeuring door de Raad, op 12 april 1994 zes op artikel 95, eerste en tweede
alinea, van het Verdrag gebaseerde individuele beschikkingen vast, waarbij zij haar
goedkeuring hechtte aan staatssteun die niet voldeed aan de criteria op grond
waarvan overeenkomstig de steuncode van artikel 4, sub c, van het Verdrag kon
worden afgeweken. In die zes beschikkingen hechtte zij haar goedkeuring aan,
respectievelijk, steun die Duitsland voornemens was te verlenen aan de
staalonderneming EKO Stahl AG, te Eisenhüttenstadt (beschikking 94/256/EGKS,
PB 1994, L 112, blz. 45), steun die Portugal voornemens was te verlenen aan de
staalonderneming Siderurgia Nacional (beschikking 94/257/EGKS, PB 1994, L 112,
blz. 52), steun die Spanje voornemens was te verlenen aan de openbare
geïntegreerde staalonderneming Corporación de la Siderurgia Integral (CSI)
(beschikking 94/258/EGKS, PB 1994, L 112, blz. 58; hierna: beschikking 94/258),
steun die Italië voornemens was te verlenen aan openbare ondernemingen in de
ijzer- en staalsector (ijzer- en staalconcern ILVA) (beschikking 94/259/EGKS,
PB 1994, L 112, blz. 64; hierna: beschikking 94/259), steun die Duitsland
voornemens was te verlenen aan de staalonderneming Sächsische Edelstahlwerke
GmbH, te Freital, Saksen (beschikking 94/260/EGKS, PB 1994, L 112, blz. 71), en
steun die Spanje voornemens was te verlenen aan de onderneming Sidenor, een
producent van speciaal staal (beschikking 94/261/EGKS, PB 1994, L 112, blz. 77).
- 9.
- Aan die goedkeuringen waren overeenkomstig het unanieme besluit van de Raad
een aantal verplichtingen verbonden, te weten een netto-capaciteitsvermindering
van minstens 2 miljoen ton voor ruwstaal en maximaal 5,4 miljoen ton voor
warmgewalst staal, zoals blijkt uit de mededeling van de Commissie aan de Raad
en het Europees Parlement van 13 april 1994 [COM(94) 125 def.], waarmee werd
beoogd een tussentijdse balans op te maken van de herstructurering in de ijzer- en
staalindustrie en om, in de geest van voormelde conclusies van de Raad van
25 februari 1993, een aantal suggesties ter consolidering van dit proces te doen.
Procedure
- 10.
- In deze context heeft de staalonderneming British Steel plc (hierna: British Steel
of verzoekster) bij op 27 juni 1994 ter griffie van het Gerecht neergelegd
verzoekschrift overeenkomstig artikel 33 EGKS-Verdrag beroep ingesteld tot
nietigverklaring van de beschikkingen 92/258 en 94/259 van 12 april 1994,
betreffende, respectievelijk, de onderneming CSI en de het concern Ilva.
- 11.
- Parallel hieraan zijn nog twee andere beroepen ingesteld, het ene door de
Association des aciéries européennes indépendantes (EISA), tegen de zes
beschikkingen 94/256 tot en met 94/261 van 12 april 1994 (zaak T-239/94), en het
andere door de ondernemingen Wirtschaftsvereinigung Stahl, Thyssen Stahl AG,
Preussag Stahl AG en Hoogovens Groep BV, tegen beschikking 94/259, waarbij de
toekenning van staatssteun aan het concern Ilva is goedgekeurd (zaak T-244/94).
- 12.
- In de onderhavige zaak hebben de Raad, de Italiaanse Republiek, het Koninkrijk
Spanje en Ilva Laminati Piani SpA (hierna: Ilva) bij verzoekschriften, neergelegd
ter griffie van het Gerecht op, respectievelijk, 25 oktober, 11 en 13 november en
19 december 1994, verzocht om toelating tot interventie ter ondersteuning van de
conclusies van verweerster. Bij op 8 respectievelijk 15 december 1994 ter griffie van
het Gerecht neergelegde verzoekschriften hebben de vennootschappen SSAB
Svenskt Stål AB en Det Danske Stålvalseværk A/S verzocht om in het geding te
mogen tussenkomen aan de zijde van verzoekster. Bij beschikkingen van13 februari en 6 maart 1995 heeft de president van de Tweede kamer uitgebreid
van het Gerecht in deze verzoeken bewilligd.
- 13.
- Verzoekster heeft op 28 oktober 1994 krachtens artikel 64, lid 4, van het
Reglement voor de procesvoering een verzoek om maatregelen tot organisatie van
de procesgang ingediend, ertoe strekkende dat het Gerecht de Commissie verzoekt
om overlegging van de op haar verzoek door W. S. Atkins opgestelde
deskundigenrapporten betreffende de levensvatbaarheid van de plannen voor de
herstructurering van de ondernemingen Ilva en CSI, alsmede van de op deze
ondernemingen betrekking hebbende rapporten die Italië en Spanje ingevolge
artikel 4 van de bestreden beschikkingen tweemaal per jaar bij de Commissie
moeten indienen teneinde deze instelling in staat te stellen na te gaan, of aan de
in die beschikkingen gestelde voorwaarden wordt voldaan. Nadat de Commissie op
9 december 1994 haar opmerkingen had ingediend, heeft het Gerecht verzoekster,
de Commissie en Ilva een aantal vragen gesteld over, in de eerste plaats, de
noodzaak om over genoemde rapporten te beschikken met het oog op de
beoordeling van de regelmatigheid van de bestreden beschikkingen en met het oog
op de eerbiediging van de rechten van de verdediging, en, in de tweede plaats, het
al dan niet vertrouwelijke karakter van de in die verslagen vervatte informatie, en
heeft het interveniënten verzocht, hun opmerkingen te maken over verzoeksters
verzoek. Binnen de gestelde termijn hebben verzoekster, de Commissie en Ilva de
vragen beantwoord en hebben interveniënten hun opmerkingen ingediend. Wat
voorts de vertrouwelijkheid van bepaalde informatie betreft, heeft de Commissie
het Gerecht op 30 juni 1995 het rapport-Atkins betreffende de onderneming CSI
overgelegd, ontdaan van de door dit bedrijf als vertrouwelijk beschouwde
informatie. De Commissie verklaarde, dat dit rapport was opgesteld op basis van
een deskundigenrapport van het adviesbureau SRI en dus niet hetzelfde type
gedetailleerde analyses bevatte als het op Ilva betrekking hebbende rapport-Atkins,
waarin de mogelijkheden voor de herstructurering van deze onderneming werden
onderzocht aan de hand van vertrouwelijke bedrijfsinformatie, waardoor het
onmogelijk was een niet-vertrouwelijke versie ervan over te leggen. Van oordeel,
dat de procedure moest worden voortgezet in afwachting van de beslissing op het
verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang, heeft het Gerecht
verzoekster bij brief van de griffie van 20 juli 1995 hiervan in kennis gesteld.
- 14.
- Verzoekster heeft op 8 augustus 1995 een tweede verzoek om maatregelen tot
organisatie van de procesgang ingediend, ertoe strekkende dat het Gerecht de
Commissie verzoekt om overlegging van het deskundigenrapport-Atkins betreffende
Ilva en het deskundigenrapport-SRI betreffende CSI, zo nodig door de betrokken
ondernemingen ontdaan van alle vertrouwelijke informatie. Interveniënten zijn in
de gelegenheid gesteld hun opmerkingen te maken. Van oordeel, dat er geen
termen aanwezig waren om in dat stadium van de procedure op het tweede
verzoek te beslissen, heeft het Gerecht verzoekster bij brief van de griffie van
26 oktober 1995 hiervan in kennis gesteld.
- 15.
- Bij brief van de griffie van 3 december 1996 heeft het Gerecht de Commissie een
aantal vragen gesteld die hoofdzakelijk betrekking hadden op de informatie om
overlegging waarvan verzoekster in haar eerste verzoek om maatregelen tot
organisatie van de procesgang subsidiair had verzocht, voor het geval het Gerecht
zou oordelen, dat niet zou moeten worden voldaan aan haar verzoek strekkende
tot overlegging van genoemde deskundigenrapporten, en dat andere maatregelen
tot organisatie van de procesgang zouden moeten worden gelast. De Commissie
heeft deze vragen binnen de gestelde termijn beantwoord. Gelet op die
antwoorden, heeft het Gerecht zich op het standpunt gesteld, dat het over alle
informatie beschikt die nodig is om de door verzoekster aangevoerde middelen te
kunnen beoordelen, en dat overlegging van de deskundigenrapporten Atkins (Ilva)
en SRI (CSI) en van genoemde rapporten van de betrokken Lid-Staten niet nodig
is om de eerbiediging van de rechten van de verdediging te verzekeren. Op rapport
van de rechter-rapporteur heeft het besloten zonder instructie tot de mondelinge
behandeling over te gaan. Ter terechtzitting van 25 februari 1997 zijn partijen in
hun pleidooien gehoord en hebben zij de mondelinge vragen van het Gerecht
beantwoord.
Conclusies van partijen
- 16.
- Verzoekster, ondersteund door SSAB Svenskt Stål, concludeert dat het het Gerecht
behage:
de beschikkingen 94/258 en 94/259 nietig te verklaren;
de Commissie te verwijzen in de kosten.
- 17.
- Interveniënte Det Danske Stålvalseværk concludeert dat het het Gerecht behage:
de beschikkingen 94/258 en 94/259 nietig te verklaren;
de Commissie te verwijzen in de kosten, daaronder begrepen die van
interveniënte.
- 18.
- Verweerster, ondersteund door de Raad, de Italiaanse Republiek en het Koninkrijk
Spanje, concludeert dat het het Gerecht behage:
het beroep te verwerpen;
verzoekster te verwijzen in de kosten.
- 19.
- Ilva concludeert dat het het Gerecht behage:
het beroep niet-ontvankelijk en/of ongegrond te verklaren;
verzoekster te verwijzen in de kosten, daaronder begrepen die van Ilva.
De ontvankelijkheid van het beroep
Argumenten van partijen
- 20.
- Verzoekster beklemtoont, dat zij een onderneming is die in de zin van artikel 33,
tweede alinea, van het Verdrag wordt geraakt door de bestreden beschikkingen,
waarbij goedkeuring wordt verleend aan de toekenning van voordelen aan
ondernemingen die haar concurrenten zijn. Zij bestrijdt dan ook de stelling van
Ilva, dat de zes beschikkingen die de Commissie op 12 april 1994 heeft vastgesteld,
een ondeelbaar geheel vormen dat het resultaat is van een politiek compromis in
de Raad, zodat het onderhavige beroep, waarmee uitsluitend de nietigverklaring
van twee van die beschikkingen wordt beoogd, niet ontvankelijk kan worden geacht
omdat de eventuele nietigverklaring van de twee bestreden beschikkingen zou
leiden tot een onaanvaardbare wijziging van een op het hoogste niveau bereikt
politiek akkoord. Dit argument is volgens verzoekster met name niet ter zake
dienend in verband met de vraag naar de ontvankelijkheid van het beroep,
aangezien aan haar recht om op te komen tegen de twee beschikkingen waardoor
zij zich rechtstreeks en individueel geraakt acht, geen afbreuk kan worden gedaan
door het enkele bestaan van een politieke samenhang tussen de bestreden
beschikkingen en andere beschikkingen die de Commissie in dezelfde context heeft
vastgesteld.
- 21.
- Ilva erkent om te beginnen, dat zij als interveniënte niet gerechtigd is de
ontvankelijkheid van het beroep aan de orde te stellen, daar de Commissie dit punt
niet heeft aangeroerd tijdens de schriftelijke behandeling. Zij brengt echter in
herinnering, dat het Gerecht volgens artikel 113 van zijn Reglement voor de
procesvoering in iedere stand van het geding ambtshalve middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn, in behandeling kan nemen, wat voor
hem aanleiding zou moeten zijn om Ilva's stelling te onderzoeken.
- 22.
- De twee door verzoekster bestreden beschikkingen zijn volgens Ilva belangrijke
aspecten van een in de Raad bereikt algemeen politiek akkoord met het oog op
de herstructurering van de ijzer- en staalindustrie in de Gemeenschap. Het
onderhavige beroep moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard, voor zover
verzoekster niet enkel de criteria bestrijdt die de Commissie heeft gebruikt bij de
beoordeling van de voorwaarden die verbonden zijn aan de bij de twee bestreden
beschikkingen goedgekeurde specifieke steunverlening, doch ook de eigenlijke
grondslag van het op het niveau van de Gemeenschap bereikte politieke akkoord,
dat door de zes beschikkingen van de Commissie van 12 april 1994 is bekrachtigd,
ter discussie stelt. De eventuele nietigverklaring van één of meer van de betrokken
beschikkingen zou volgens Ilva namelijk leiden tot een wijziging van het in de Raad
bereikte politieke compromis. Dit betekent, dat verzoeksters enkel beroep kan
instellen tegen alle zes beschikkingen tezamen.
Beoordeling door het Gerecht
- 23.
- Alvorens te onderzoeken, of het door interveniënte Ilva aangevoerde middel van
niet-ontvankelijkheid gegrond is, moet worden nagegaan, of het, gelet op de
geldende procedurevoorschriften, wel door Ilva kan worden voorgesteld.
- 24.
- Volgens de artikelen 34, tweede alinea, en 46, eerste alinea, van 's Hofs Statuut-EGKS kunnen de conclusies van een verzoekschrift tot interventie slechts strekken
tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen bij het geding. Volgens
artikel 116, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering aanvaardt de
interveniënt het geding bovendien in de stand waarin het zich op het ogenblik van
zijn interventie bevindt.
- 25.
- Waar verweerster de ontvankelijkheid van het beroep niet aan de orde heeft
gesteld tijdens de schriftelijke behandeling, kan interveniënte Ilva dus niet
aanvoeren dat het beroep niet-ontvankelijk is, zodat het Gerecht de door haar
aangevoerde middelen van niet-ontvankelijkheid niet behoeft te onderzoeken (zie
arrest Hof van 24 maart 1993, zaak C-313/90, CIRFS e.a., Jurispr. 1993,
blz. I-1125).
- 26.
- Volgens artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht
echter in iedere stand van het geding ambtshalve ingaan op middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn, daaronder begrepen die welke door
interveniënten worden aangevoerd (zie arresten Hof van 11 juli 1990, gevoegde
zaken C-305/86 en C-160/87, Neotype Techmashexport, Jurispr. 1990, blz. I-2945,
en 15 juni 1993, zaak C-225/91, Matra, Jurispr. 1993, blz. I-3203).
- 27.
- Een middel van niet-ontvankelijkheid is alleen dan van openbare orde, indien het
betrekking heeft op een essentiële voorwaarde voor de ontvankelijkheid van een
krachtens artikel 33, tweede alinea, van het Verdrag ingesteld beroep.
- 28.
- Daar het in casu door interveniënte aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid
geen betrekking heeft op een van die essentiële voorwaarden, behoeft het Gerecht
er niet ambtshalve op in te gaan. Ilva betoogt immers enkel, kort gezegd, dat een
onderneming die wordt geraakt door een beschikking die deel uitmaakt van een
pakket, deze beschikking niet kan aanvechten door daartegen een afzonderlijk
beroep in te stellen, doch daartoe een beroep tot nietigverklaring van alle tot het
pakket behorende beschikkingen dient in te stellen. Een dergelijke
ontvankelijkheidsvoorwaarde is niet alleen niet voorzien door de relevante
bepalingen van het Verdrag, zij is bovendien volledig in strijd met de letter en de
geest van artikel 33, tweede alinea, van het Verdrag, dat met zoveel woorden aan
ondernemingen en ondernemersverenigingen het recht toekent om beroep in te
stellen tegen hen betreffende individuele beschikkingen.
- 29.
- Hieruit volgt, dat het door Ilva aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid hoe
dan ook moet worden afgewezen, aangezien de beweerde
ontvankelijkheidsvoorwaarde waarop het gebaseerd is, onverenigbaar is met het
krachtens artikel 33 van het Verdrag aan een onderneming toekomende recht om
op te komen tegen elke haar betreffende individuele beschikking.
Ten gronde
- 30.
- Verzoekster voert tot staving van haar beroep tot nietigverklaring vier middelen
aan, te weten onbevoegdheid van de Commissie om de gewraakte beschikkingen
vast te stellen, schending van het vertrouwensbeginsel, schending van het EGKS-Verdrag of van enige op de uitvoering daarvan betrekking hebbende rechtsregel,
en schending van wezenlijke vormvoorschriften.
1. Het eerste middel: onbevoegdheid van de Commissie
Argumenten van partijen
- 31.
- Verzoekster is van mening, dat de Commissie niet bevoegd was de bestreden
beschikkingen vast te stellen. De steuncode vormt haars inziens een uitputtend en
bindend juridisch kader, voor zover hij in de weg staat aan goedkeuring van met
zijn bepalingen onverenigbare steun. Verzoekster noemt in dit verband met name
artikel 1 van de code, dat uitdrukkelijk alle vormen van bedrijfs- en
investeringssteun verbiedt. De Commissie was derhalve niet bevoegd, bij de twee
bestreden beschikkingen de toekenning van dergelijke steun goed te keuren. Zij
kan die bevoegdheid niet ontlenen aan artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag,
daar de steuncode zelf op de grondslag van artikel 95 door haar is vastgesteld en
de met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag toe
te passen criteria definitief voor zover hij althans niet zelf bij een algemene
beschikking wordt gewijzigd vastlegt.
- 32.
- Indien de Commissie voornemens is haar goedkeuring te hechten aan
steunmaatregelen die niet voldoen aan de in de steuncode geformuleerde
voorwaarden, dient zij volgens verzoekster de tekst zelf van deze code te wijzigen
bij een algemene beschikking die op alle betrokken ondernemingen van toepassing
is. De steuncode zou immers volstrekt zinloos worden, indien hij kon worden
omzeild door individuele beschikkingen, door de Commissie vastgesteld om
rekening te houden met bijzondere gevallen. In casu heeft de Commissie niet de
steuncode gewijzigd, doch enkel beschikkingen vastgesteld waarbij in strijd met de
bepalingen van deze code overheidssteun ten behoeve van bepaalde openbare
ondernemingen is goedgekeurd, in het nadeel van concurrenten waarvoor een
dergelijke beschikking niet is vastgesteld.
- 33.
- Interveniënte Det Danske Stålvalseværk ondersteunt de stelling van verzoekster,
dat de steuncode een bindend en uitputtend juridisch kader vormt. De Commissie
dient zich derhalve nauwgezet te houden aan de gedragslijn die zij op basis van
artikel 95 van het Verdrag voor zichzelf heeft bepaald, en is niet bevoegd tot
vaststelling van een individuele beschikking waarbij van de criteria van de
steuncode wordt afgeweken. Die code beoogt regels te geven voor een sector die
extreem gevoelig is voor de goede werking van de gemeenschappelijke staalmarkt,voor zover de toekenning van met de fundamentele doelstellingen van het Verdrag
strijdige staatssteun problemen zou kunnen veroorzaken voor ondernemingen die
hun inspanningen op het gebied van herstructurering en privaterisering met eigen
middelen hebben bekostigd. De steuncode is de geschikte rechtsgrondslag voor de
vaststelling van individuele beschikkingen die met zijn bepalingen in
overeenstemming zijn. In casu heeft de Commissie de bestreden beschikkingen
echter op basis van artikel 95 van het Verdrag vastgesteld met het uitsluitende
oogmerk, de bij de steuncode ingevoerde procedure en voorschriften te omzeilen.
- 34.
- De Commissie beklemtoont, dat de verschillende steuncodes zijn vastgesteld op
basis van artikel 95 EGKS-Verdrag en dus dezelfde rechtsgrondslag hebben als de
bestreden beschikkingen. Haars inziens hebben al deze handelingen dus juridisch
dezelfde waarde en kan de geldende steuncode niet als definitief en bindend
worden beschouwd. In die code wordt integendeel enkel gepreciseerd, welke
steunmaatregelen de Commissie ten tijde van de vaststelling ervan als verenigbaar
met het Verdrag beschouwde. De Commissie is bevoegd te onderzoeken, of andere
vormen van steun, die in de code zelf niet zijn voorzien, verenigbaar zijn met het
Verdrag, met name gezien het feit dat de staalmarkt dikwijls zeer ernstige crises
doormaakt. De door verzoekster voorgestelde oplossing, een wijziging van de
steuncode, zou in casu niet uitvoerbaar zijn geweest, voor zover zij zou hebben
geleid tot een algemene goedkeuring van steun ten behoeve van herstructurering,
terwijl in de bestreden individuele beschikkingen een veel restrictiever beleid ten
aanzien van de goedkeuring van steun tot uitdrukking komt. Het maakte voor de
Commissie dus wel degelijk verschil, of zij koos voor een wijziging van de steuncode
dan wel voor vaststelling van de bestreden beschikkingen; twee maatregelen die
bedoeld waren om het hoofd te bieden aan heel verschillende situaties.
- 35.
- Naar het oordeel van de Raad heeft de Commissie met de vaststelling van de
steuncode de haar krachtens artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag
toekomende bevoegdheden niet verbruikt, zodat zij bevoegd was haar goedkeuring
te hechten aan steunmaatregelen als die waarom het in de bestreden beschikkingen
gaat. Volgens de Raad kan het namelijk voorkomen, dat ter verwezenlijking van
een van de in de artikelen 2, 3 en 4 van het Verdrag omschreven doelstellingen van
de Gemeenschap een nieuwe beschikking van de Commissie noodzakelijk is, zelfs
indien er een steuncode is waarin de voor alle vormen van overheidssteun aan de
ijzer- en staalsector bedoelde regels zijn vastgelegd. In dit verband wijst de Raad
er in het bijzonder op, dat in de vijfde steuncode enkel de maatregelen worden
uiteengezet die de Commissie destijds als verenigbaar met het Verdrag
beschouwde; deze uiteenzetting heeft echter geen uitputtend karakter en de
Commissie kan dus zo nodig opnieuw op grond van artikel 95 andere beschikkingen
vaststellen, op voorwaarde dat deze in overeenstemming zijn met de in dat
artikel genoemde voorwaarden. In casu was het volgens de Raad noodzakelijk, een
algemene strategie te bepalen om het hoofd te bieden aan de steeds ernstiger crisis
waarmee de ijzer- en staalsector te kampen had, en om een vermindering van de
capaciteit van de Europese staalondernemingen te verzekeren. Een dergelijke
algemene strategie sloot evenwel niet uit, dat als onderdeel van de begeleidende
maatregelen in het kader van een totaalprogramma gericht op
capaciteitsvermindering, aan ondernemingen steun werd verleend.
- 36.
- Volgens de Italiaanse Republiek zou aanvaarding van verzoeksters standpunt
betekenen, dat met de vaststelling van de steuncode de eerste twee alinea's van
artikel 95 van het Verdrag substantieel konden worden gewijzigd. Volgens dat
standpunt zou, met andere woorden, de code de bron waaruit hij voortkomt, doen
opdrogen. Artikel 95 is echter een algemeen voorschrift, waarvan de toepassing niet
kan worden verboden of beperkt door een voorschrift van lagere rang. Dit
betekent, dat de steuncode en de bestreden beschikkingen zich uiteindelijk op
hetzelfde niveau in de hiërarchie van normen bevinden en juridisch dezelfde
waarde hebben. Bovendien heeft de steuncode uitsluitend betrekking op de in de
artikelen 2 tot en met 5 ervan omschreven vormen van steunverlening. Alle andere
vormen van overheidssteun ten behoeve van staalondernemingen worden niet door
de steuncode geregeld en vallen dus buiten de werkingssfeer ervan. De in geding
zijnde individuele beschikkingen moeten volgens de Italiaanse Republiek dan ook
niet worden getoetst aan de steuncode, doch uitsluitend aan artikel 95 van het
Verdrag.
- 37.
- Volgens het Koninkrijk Spanje heeft de Commissie rechtmatig gebruik gemaakt van
de bevoegdheden die het Verdrag haar verleent, zonder daarbij ooit de in acht te
nemen grenzen te overschrijden. Artikel 95 is namelijk de geschikte grondslag voor
de vaststelling van beschikkingen waarmee wordt beoogd het hoofd te bieden aan
situaties die een doeltreffend communautair optreden met het oog op de
verwezenlijking van de in het Verdrag omschreven doelstellingen verlangen,
wanneer de gemeenschapsinstellingen niet met de daartoe vereiste bevoegdheden
zijn bekleed. In zoverre is er een parallel tussen deze bepaling en artikel 235 EG-Verdrag. De steuncode enerzijds en de bestreden beschikkingen anderzijds
berusten op dezelfde rechtsgrondslag, doch hebben een verschillende werkingssfeer,
voor zover zij elk zijn toegesneden op de marktsituatie in de ijzer- en staalsector
ten tijde van hun vaststelling. Tegen deze achtergrond was de Commissie bevoegd
(en verplicht), op de grondslag van artikel 95 de noodzakelijke bepalingen vast te
stellen om het hoofd te bieden aan crisissituaties, en kan uit het bestaan van een
steuncode niet worden afgeleid, dat de Commissie haar discretionaire bevoegdheid
heeft willen prijsgeven.
- 38.
- Ook Ilva betoogt, dat de Commissie bevoegd was de bestreden beschikkingen op
de grondslag van artikel 95 van het Verdrag vast te stellen. Deze bepaling machtigt
haar namelijk om door middel van uitzonderlijke beschikkingen, of deze nu
algemeen dan wel individueel van aard zijn, een regeling te geven voor
onvoorzienbare en ongebruikelijke situaties die zich zouden kunnen voordoen.
Indien artikel 95 een toereikende rechtsgrondslag voor de steuncode is, is er
volgens Ilva dan ook geen enkele reden waarom dit bij de vaststelling van
individuele beschikkingen anders zou liggen. Het is aan de Commissie om naar
gelang van de omstandigheden te beoordelen, of een algemene dan wel een
individuele beschikking moet worden vastgesteld. De steuncode heeft slechts een
beperkte draagwijdte. Hij verklaart bepaalde, op de verwezenlijking van bepaalde
doelstellingen van het Verdrag gerichte vormen van steunverlening met dit Verdrag
verenigbaar, doch stelt geen verbod op steunmaatregelen die buiten zijn
werkingssfeer vallen. Een met de bepalingen van de steuncode onverenigbare
steunmaatregel kan derhalve worden goedgekeurd volgens de procedure van
artikel 95 van het Verdrag.
Beoordeling door het Gerecht
- 39.
- Vooraf zij opgemerkt, dat ofschoon verzoekster zich beroept op onbevoegdheid
van de Commissie om de bestreden beschikkingen vast te stellen, zij in het kader
van dit eerste middel in werkelijkheid stelt, zakelijk weergegeven, dat de twee
beschikkingen in strijd zijn met de steuncode en daardoor het beginsel schenden,
dat een handeling van algemene strekking niet kan worden gewijzigd door een
individuele beschikking.
- 40.
- Dienaangaande moet allereerst worden herinnerd aan de juridische context van de
bestreden beschikkingen. Artikel 4, aanhef en sub c, van het Verdrag verbiedt in
beginsel staatssteun binnen de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, voor
zover hierdoor de verwezenlijking van de in het Verdrag omschreven essentiële
doelstellingen van de Gemeenschap, in het bijzonder de invoering van een stelsel
van vrije mededinging, in gevaar kan worden gebracht. Genoemde bepaling luidt
als volgt: Als zijnde onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen
en staal worden afgeschaft en zijn verboden binnen de Gemeenschap
overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag: (...) c) door de staten verleende
subsidies of hulp (...), in welke vorm ook.
- 41.
- Het bestaan van een dergelijk verbod betekent echter niet, dat elke vorm van
staatssteun binnen het terrein van de EGKS als onverenigbaar met de
doelstellingen van het Verdrag moet worden beschouwd. Artikel 4, sub c, uitgelegd
in het licht van alle doelstellingen van het Verdrag, zoals deze zijn omschreven in
de artikelen 2 tot en met 4, beoogt niet in de weg te staan aan de toekenning van
staatssteun die kan bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het
Verdrag. Het laat de gemeenschapsinstellingen de bevoegdheid om de
verenigbaarheid met het Verdrag te beoordelen en om, in voorkomend geval,
goedkeuring te verlenen aan de toekenning van dergelijke steun op het door het
Verdrag bestreken gebied. Dit wordt bevestigd door het arrest van 23 februari 1961
(zaak 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit,
Jurispr. 1961, blz. 1, motivering rechtens, hoofdstuk B.I.1.b, tiende overweging,
zesde alinea, blz. 45), waarin het Hof overwoog, dat juist zoals het bieden van
financiële steun niet zijnde staatssteun aan kolenmijn- en staalondernemingen,
zoals toegestaan door de artikelen 55, lid 2, en 58, lid 2, van het Verdrag, alleen
door de Commissie of met haar uitdrukkelijke machtiging kan geschieden, de
gemeenschapsinstellingen ook met een exclusief gezag zijn bekleed wat de in
artikel 4, sub c, bedoelde steunverlening binnen de Gemeenschap betreft.
- 42.
- In de opzet van het Verdrag staat artikel 4, sub c, dus niet eraan in de weg, dat de
Commissie bij wijze van uitzondering, teneinde aan onvoorziene omstandigheden
het hoofd te bieden, op de grondslag van artikel 95, eerste en tweede alinea, door
de Lid-Staten voorgenomen en met de doelstellingen van het Verdrag verenigbare
steunmaatregelen goedkeurt (zie arrest Hof van 12 juli 1962, zaak 9/61,
Nederland/Hoge Autoriteit, Jurispr. 1962, blz. 431, 467).
- 43.
- Genoemde bepalingen van artikel 95 machtigen de Commissie immers om met
instemming van de Raad, bij eenstemmigheid bepaald en na raadpleging van het
Raadgevend Comité EGKS, een beschikking te geven of een aanbeveling te doen
in alle gevallen, niet in het Verdrag voorzien, waarin een dergelijke beschikking of
aanbeveling noodzakelijk blijkt tot het verwerkelijken, in de gemeenschappelijke
markt voor kolen en staal en overeenkomstig de bepalingen van artikel 5, van een
der doelstellingen van de Gemeenschap zoals deze zijn omschreven in de
artikelen 2, 3 en 4. Dezelfde beschikking of aanbeveling, gegeven of gedaan in de
aangegeven vorm, bepaalt de eventueel op te leggen straffen. Hieruit volgt, dat
waar het EGKS-Verdrag, anders dan het EG-Verdrag, de Commissie noch de Raad
enige specifieke bevoegdheid tot goedkeuring van staatssteun toekent,
eerstgenoemde instelling ingevolge artikel 95, eerste en tweede alinea, bevoegd is
om alle maatregelen te nemen die nodig zijn om de doelstellingen van het Verdrag
te bereiken, en, bijgevolg, om volgens de in deze bepaling voorgeschreven
procedure haar goedkeuring te hechten aan steunmaatregelen die haar ter
verwezenlijking van die doelstellingen noodzakelijk lijken.
- 44.
- Nu een specifieke bepaling in het Verdrag ontbreekt, is de Commissie derhalve
bevoegd tot vaststelling van elke algemene of individuele beschikking die ter
verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag noodzakelijk is. Artikel 95,
eerste en tweede alinea, dat haar deze bevoegdheid verleent, zegt immers niets
over de draagwijdte van de beschikkingen die de Commissie kan vaststellen. Het
is dan ook aan haarzelf om in elk geval te beoordelen, welk van deze twee soorten
beschikkingen algemene of individuele het meest geschikt is om het
nagestreefde doel of de nagestreefde doelen te bereiken.
- 45.
- Op het gebied van staatssteun heeft de Commissie bij de gebruikmaking van de
haar krachtens artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag toekomende
bevoegdheid twee verschillende benaderingen gevolgd. In de eerste plaats heeft zij
algemene beschikkingen de steuncodes vastgesteld, die voor bepaalde vormen
van steunverlening een algemene afwijking van het verbod op staatssteun toestaan.
In de tweede plaats heeft zij individuele beschikkingen gegeven, waarbij bepaalde
specifieke steunmaatregelen bij wijze van uitzondering worden goedgekeurd.
- 46.
- In casu komt het er dus op aan, het voorwerp en de draagwijdte te bepalen van,
respectievelijk, de steuncode en de bestreden individuele beschikkingen.
- 47.
- Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de steuncode die tijdens de in casu
relevante periode van toepassing was, was ingesteld bij de reeds aangehaalde
beschikking nr. 3855/91 van 27 november 1991. Het was de vijfde steuncode, die,
zoals in artikel 9 ervan was bepaald, van toepassing was van 1 januari 1992 tot en
met 31 december 1996. Gebaseerd op artikel 95, eerste en tweede alinea, van het
Verdrag, was deze code duidelijk de opvolger van de voorgaande codes (zie met
name beschikking nr. 3484/85/EGKS van de Commissie van 27 november 1985 tot
invoering van communautaire regels voor de steun aan de ijzer- en staalindustrie,
PB 1985, L 340, blz. 1, en de gelijknamige beschikking nr. 322/89/EGKS van de
Commissie van 1 februari 1989, PB 1989, L 38, blz. 8), zodat hij in verband met die
codes kan worden uitgelegd. Blijkens de considerans van beschikking nr. 3855/91
(zie met name onderdeel I) had de vijfde steuncode vooral tot doel, de ijzer- en
staalindustrie de mogelijkheid van steunverlening voor onderzoek en ontwikkeling
en voor de aanpassing van de installaties aan de nieuwe milieubeschermingsnormen
niet te onthouden. Teneinde de bestaande overcapaciteit te verminderen en het
evenwicht op de markt te herstellen, maakte de steuncode het onder bepaalde
voorwaarden ook mogelijk, sociale steunmaatregelen in te voeren waardoor
gedeeltelijke sluiting van de installaties wordt gestimuleerd, alsmede
steunmaatregelen voor de financiering van een definitieve beëindiging van alle
EGKS-werkzaamheden van de minst competitieve ondernemingen. Ten slotte
verbood de steuncode uitdrukkelijk om bedrijfs- of investeringssteun te verlenen,
waarbij echter voor bepaalde Lid-Staten een uitzondering (...) [werd] gemaakt ten
aanzien van regionale investeringssteun. Die regionale steun mocht worden
verleend aan ondernemingen die gevestigd waren op het grondgebied van
Griekenland, Portugal of de voormalige Duitse Democratische Republiek.
- 48.
- De twee bestreden beschikkingen zijn door de Commissie op basis van artikel 95,
eerste en tweede alinea, van het Verdrag vastgesteld teneinde, zoals in hunconsiderans wordt verklaard, de herstructurering mogelijk te maken van in ernstige
moeilijkheden verkerende openbare ijzer- en staalondernemingen in twee van de
Lid-Staten, Spanje en Italië, waar de ijzer- en staalindustrie in ernstige problemen
was gebracht door de sterke verslechtering van de communautaire staalmarkt. Wat
meer in het bijzonder Ilva betreft, was de hoofddoelstelling van de steun de
privatisering van het ijzer- en staalconcern, waaraan tot die tijd leningen waren
verstrekt dankzij de onbeperkte aansprakelijkheid van de enig aandeelhouder
overeenkomstig artikel 2362 van de Italiaanse Codice civile (onderdelen II en IV
van de considerans). De Commissie preciseerde, dat de zeer moeilijke periode die
de communautaire ijzer- en staalindustrie doormaakte, haar verklaring vond in
economische factoren die voor een groot deel niet hadden kunnen worden
voorzien. Haars inziens zag de Gemeenschap zich dan ook voor een uitzonderlijke
situatie geplaatst, die in het Verdrag niet specifiek was geregeld (onderdeel IV van
de considerans).
- 49.
- Bij vergelijking van de vijfde steuncode en de twee litigieuze beschikkingen blijkt
derhalve, dat die verschillende handelingen dezelfde rechtsgrondslag hebben, te
weten artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag, en afwijkingen van het
algemene steunverbod van artikel 4, sub c, van dit Verdrag invoeren. Hun
werkingssfeer is verschillend: waar de steuncode in het algemeen verwijst naar
bepaalde vormen van steunverlening die hij als verenigbaar met het Verdrag
aanmerkt, wordt met de litigieuze beschikkingen om uitzonderlijke redenen en
éénmalig steun goedgekeurd die in beginsel niet als verenigbaar met het Verdrag
zou kunnen worden beschouwd.
- 50.
- Zo gezien, kan verzoeksters stelling, dat de code een bindend, uitputtend en
definitief karakter heeft, niet worden aanvaard. De code vormt immers enkel een
bindend juridisch kader voor de erin genoemde vormen van steunverlening die
verenigbaar zijn met het Verdrag. Op dit gebied voert de code een algemene
regeling in, die moet verzekeren dat alle steunmaatregelen die onder de erin
omschreven vormen van steunverlening vallen, in het kader van één en dezelfde
procedure op gelijke wijze worden behandeld. De Commissie is uitsluitend aan
deze regeling gebonden, wanneer zij in de code bedoelde steunmaatregelen toetst
op hun verenigbaarheid met het Verdrag. Zij kan dergelijke steunmaatregelen dus
niet goedkeuren bij een individuele beschikking die in strijd is met de algemene
voorschriften van de code (zie de kogellagerarresten van het Hof van 29 maart
1979, zaken 113/77, NTN Toyo Bearing e.a., 118/77, ISO, 119/77, Nippon Seiko e.a.,
120/77, Koyo Seiko e.a., en 121/77, Nachi Fujikoshi e.a., Jurispr. 1979, blz. 1185,
1277, 1303, 1337, resp. 1363, alsmede arresten Hof van 21 februari 1984, gevoegde
zaken 140/82, 146/82, 221/82 en 226/82, Walzstahl-Vereinigung en Thyssen, Jurispr.
1984, blz. 951; 14 juli 1988, gevoegde zaken 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 en 285/86,
Peine-Salzgitter en Hoogovens, Jurispr. 1988, blz. 4309, en 24 maart 1993,
CIRFS e.a., reeds aangehaald).
- 51.
- Omgekeerd kan voor steunmaatregelen die niet behoren tot de vormen van
steunverlening die ingevolge de bepalingen van de code van het steunverbod zijn
vrijgesteld, een individuele uitzondering op dit verbod worden gemaakt, indien de
Commissie in het kader van de uitoefening van de haar krachtens artikel 95 van het
Verdrag toekomende discretionaire bevoegdheid van mening is, dat die
maatregelen noodzakelijk zijn ter verwezenlijking van de doelstellingen van het
Verdrag. De steuncode heeft immers enkel tot doel, in het algemeen en onder
bepaalde voorwaarden afwijkingen van het steunverbod toe te staan ten gunste van
bepaalde, limitatief opgesomde vormen van steunverlening. Artikel 95, eerste en
tweede alinea, van het Verdrag, dat uitsluitend ziet op gevallen die niet in het
Verdrag zijn voorzien (zie arrest Nederland/Hoge Autoriteit, reeds aangehaald,
r.o. 2), verleent de Commissie niet de bevoegdheid, bepaalde vormen van
steunverlening te verbieden, daar een dergelijk verbod reeds is neergelegd in het
Verdrag zelf, namelijk in artikel 4, sub c. Steunmaatregelen die niet behoren tot de
vormen van steunverlening die de code van het steunverbod vrijstelt, blijven dus bij
uitsluiting onderworpen aan het bepaalde in artikel 4, sub c. Hieruit volgt, dat
wanneer dergelijke maatregelen niettemin noodzakelijk blijken ter verwezenlijking
van de doelstellingen van het Verdrag, de Commissie zich op artikel 95 van het
Verdrag kan beroepen teneinde aan deze onvoorziene situatie het hoofd te bieden,
in voorkomend geval door middel van een individuele beschikking (zie hiervóór,
r.o. 40-44).
- 52.
- De thans bestreden beschikkingen waarbij staatssteun wordt goedgekeurd om de
herstructurering van grote openbare ijzer- en staalconcerns in bepaalde Lid-Staten mogelijk te maken vallen niet binnen de werkingssfeer van de steuncode.
Ingevolge deze code kan onder bepaalde voorwaarden voor bepaalde vormen van
steunverlening worden afgeweken van het verbod op staatssteun. Deze afwijkingen
hebben een algemene strekking en gelden uitsluitend voor steun voor onderzoek
en ontwikkeling, steun ten behoeve van de milieubescherming, steun bij sluiting en
regionale steun aan staalondernemingen die geheel of gedeeltelijk gevestigd zijn op
het grondgebied van bepaalde Lid-Staten. Het is echter duidelijk, dat de
bedrijfs- en herstructureringssteun waarom het in deze zaak gaat, onder geen van
deze vormen van steunverlening valt. De door de bestreden beschikkingen
toegestane afwijkingen zijn bijgevolg niet onderworpen aan de in de code
geformuleerde voorwaarden en vormen derhalve een aanvulling op die code, met
het oog op de verwezenlijking van de in het Verdrag omschreven doelstellingen (zie
hierna, r.o. 103-109).
- 53.
- In deze omstandigheden kunnen de bestreden beschikkingen niet worden
beschouwd als ongerechtvaardigde afwijkingen van de vijfde steuncode, doch
vormen zij handelingen die, juist zoals de code, gebaseerd zijn op artikel 95, eerste
en tweede alinea, van het Verdrag.
- 54.
- Het middel onbevoegdheid van de Commissie ontbeert derhalve iedere grond, daar
de Commissie met de vaststelling van de steuncode niet de haar door artikel 95 van
het Verdrag verleende bevoegdheid om individuele handelingen vast te stellen
teneinde aan onvoorziene situaties het hoofd te bieden, heeft kunnen prijsgeven.
Waar de economische situaties die tot de vaststelling van de bestreden
beschikkingen hebben geleid, niet binnen de werkingssfeer van de steuncode vielen,
was de Commissie immers gerechtigd de in geding zijnde steunmaatregelen met een
beroep op artikel 95 goed te keuren, mits zij daarbij de voorwaarden voor de
toepassing van deze bepaling in acht nam.
- 55.
- Mitsdien zijn de bestreden beschikkingen niet onwettig wegens onbevoegdheid van
de Commissie om ze vast te stellen.
2. Het tweede middel: schending van het vertrouwensbeginsel
Argumenten van partijen
- 56.
- Verzoekster is van mening, dat de bestreden beschikkingen inbreuk maken op het
vertrouwensbeginsel. Het is immers vaste rechtspraak, dat normatieve maatregelen
van de Commissie gewettigde verwachtingen kunnen wekken, zelfs op het
specifieke terrein van de toekenning van staatssteun (zie arrest Hof van
21 september 1983, gevoegde zaken 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor e.a.,
Jurispr. 1983, blz. 2633). In casu is het vertrouwensbeginsel geschonden, voor zover
verzoekster erop rekende, dat de Commissie zich aan de steuncode zou houden en
deze zo nodig zou wijzigen, of zelfs vervangen, ingeval zij ervan wenste af te wijken.
- 57.
- De steuncode is volgens verzoekster een normatieve maatregel die uitdrukkelijk tot
doel heeft, alle vormen van subsidie te verbieden, met uitzondering van die welke
hij als verenigbaar met het Verdrag aanmerkt. Een staalonderneming mag erop
vertrouwen, dat de Commissie niet van de code zal afwijken, zolang deze van
kracht is. Dit betekent volgens verzoekster, dat elke met de code strijdige
maatregel nietig moet worden verklaard, voor zover hij, bij afwezigheid van een
beslissend algemeen belang, een onvoorzienbare wijziging teweegbrengt in een door
de code gecreëerde situatie, ten nadele van een handelaar die er in redelijkheid op
heeft mogen vertrouwen, dat de uit deze normatieve handeling voortvloeiende
situatie zou voortduren. Volgens verzoekster was er in casu geen beslissend
algemeen belang dat de toekenning van de litigieuze steun rechtvaardigde.
- 58.
- De door de Commissie aangevoerde omstandigheid, dat zij bij de individuele
beschikking 89/218/EGKS van 23 december 1988 inzake een voornemen van de
Italiaanse regering om steun te verlenen aan de openbare ijzer- en staalsector
(PB 1989, L 86, blz. 76), haar goedkeuring heeft gehecht aan de toekenning van
staatssteun, kon volgens verzoekster haar gewettigd vertrouwen niet aan het
wankelen brengen. In die beschikking verkleerde de Commissie namelijk met
zoveel woorden, dat het om een bij wijze van uitzondering vastgestelde maatregel
ging, en keurde zij bovendien maar een deel van de door de Italiaanse regering
voorgenomen steunmaatregelen goed. Voorts dateert de betrokken beschikking van
vóór de totstandkoming van de vierde en de vijfde staalsteuncode, waarin het
uitputtende karakter van de steuncodes nog eens werd bevestigd.
- 59.
- Toen verzoekster in 1988 werd geprivatiseerd, verwachtte zij in redelijkheid, dat zij
kon steunen op haar zeer concurrerende positie op het gebied van prijzen. Zij deed
haar investeringen in de redelijke veronderstelling, dat een efficiënte, tegen lage
kosten werkende producent zich rendabel zou kunnen ontwikkelen en niet zou
worden gedwarsboomd door minder efficiënte producenten waaraan staatssteun
werd verleend. Zo ook reageerde zij in 1991 op de marktontwikkelingen in de
gerechtvaardigde veronderstelling, dat deze zich ook elders in de Gemeenschap
zouden voordoen, waarbij de minst efficiënte producenten zouden worden
gedwongen zich van de markt terug te trekken en hun installaties te sluiten,
waardoor verzoekster en andere efficiënt werkende producenten in staat zouden
worden gesteld voldoende winst te maken en te voldoen aan de verwachting van
hun aandeelhouders, dat hun investering een redelijk rendement zou opleveren.
- 60.
- Verzoekster bestrijdt het argument van de Commissie, dat haar gewettigd
vertrouwen hoe dan ook werd ondermijnd door het gedrag van deze instelling na
1992, aangezien in verscheidene van de diensten van de Commissie afkomstige
documenten alsmede in de conclusies van de Raad van 25 februari 1993 het
standpunt naar voren werd gebracht, dat wegens de ernst van de crisis in de
Europese ijzer- en staalindustrie de toekenning van overheidssteun aan bepaalde
openbare ondernemingen voortaan onvermijdelijk was. Zelfs indien het gevaar
bestond, dat onrechtmatige steun bij een politiek besluit zou worden goedgekeurd,
dan nog was het volgens verzoekster volstrekt logisch om van de Commissie te
verwachten, dat zij niet uit het oog zou verliezen, dat de steuncode onverkort moest
worden gerespecteerd, teneinde discriminaties tussen de betrokken ondernemingen
te vermijden.
- 61.
- Interveniënte SSAB Svenskt Stål verwijst naar de bij de Overeenkomst betreffende
de Europese Economische Ruimte (hierna: EER-Overeenkomst) ingevoerde
regeling en beklemtoont, dat de vijfde steuncode bij besluit nr. 7/94 van het
Gemengd Comité van de EER van 31 maart 1994 (PB 1994, L 160)
overeenkomstig artikel 5 van protocol 14 van de EER-Overeenkomst is opgenomen
in bijlage XV bij deze Overeenkomst. De code was derhalve één jaar voor de
toetreding van Zweden tot de Europese Unie op Zweedse ondernemingen van
toepassing en versterkte volgens interveniënte haar gewettigd vertrouwen, dat de
Commissie geen goedkeuring zou verlenen aan bedrijfs- of investeringssteun als die
welke dankzij de bestreden beschikkingen kon worden verleend. Op basis van deze
verwachting heeft interveniënte herstructureringsmaatregelen getroffen. Door
buiten de code om bepaalde steunmaatregelen goed te keuren, heeft de Commissie
derhalve het gewettigd vertrouwen van interveniënte geschonden.
- 62.
- Volgens de Commissie kan een maatregel van algemene strekking als de vijfde
steuncode geen gewettigd vertrouwen wekken. De door elke code vastgestelde
voorwaarden zijn afhankelijk van de economische situatie van de communautaire
ijzer- en staalindustrie op het betrokken moment, een situatie die in de loop der
jaren nogal eens is gewijzigd en die tegen 1992 bijzonder dramatisch werd. Het was
volgens de Commissie volstrekt gerechtvaardigd, maatregelen te nemen om het
hoofd te bieden aan de bedreiging van het voortbestaan van de ijzer- en
staalindustrie in bepaalde landen. Het enkele bestaan van een steuncode kon
derhalve geen gewettigde verwachtingen wekken. Bovendien is er niets waaruit
blijkt, dat verzoekster bij de sluiting van bepaalde installaties werkelijk op basis van
gewettigd vertrouwen heeft gehandeld. De Commissie besluit haar betoog met de
opmerking, dat zelfs indien de steuncode wél gewettigd vertrouwen had gewekt, dit
vertrouwen hoe dan ook aan het wankelen zou zijn gebracht door het latere gedrag
van de gemeenschapsinstellingen. In haar correspondentie met verzoekster heeft
de Commissie namelijk dikwijls beklemtoond, dat zelfs gedurende de periode
waarin de steuncode van kracht was, een beroep op artikel 95 niet kon worden
uitgesloten.
- 63.
- Ook de Raad betwist, dat verzoekster er op basis van de steuncode op mocht
vertrouwen, dat de in geding zijn steunmaatregelen niet zouden worden
goedgekeurd. Zijns inziens is gewettigd vertrouwen uitgesloten in geval van een
handeling die naar gelang van de ontwikkeling van de economische situatie kan
worden gewijzigd. Bovendien spreekt verzoekster zichzelf tegen, voor zover zij
erkent dat de steuncode aldus had kunnen worden gewijzigd, dat de Commissie de
bestreden beschikkingen op basis van de code had kunnen vaststellen. Waar de
steuncode dezelfde rechtsgrondslag heeft als de in geding zijnde beschikkingen, ziet
de Raad niet in, waarom de Commissie die beschikkingen niet rechtsgeldig zou
hebben kunnen vaststellen: de besluitvormingsprocedures zijn immers identiek.
- 64.
- Volgens de Italiaanse Republiek kan het vertrouwensbeginsel niet verhinderen, dat
in het kader van de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid een handeling
wordt vastgesteld die afwijkt van haar voorganger. De tegengestelde opvatting zou
namelijk betekenen, dat de communautaire rechtsorde niet in het licht van zijn
doelstellingen aan gewijzigde omstandigheden kon worden aangepast. Bovendien
heeft de vaststelling van de steuncode bij verzoekster geen gewettigd vertrouwen
gewekt dat door de bestreden beschikkingen is geschonden, aangezien debeschikkingen in geen enkel opzicht afbreuk doen aan hetgeen in de code is
bepaald en geregeld.
- 65.
- Het Koninkrijk Spanje merkt op, dat aan het vertrouwensbeginsel niet een zo
ruime draagwijdte mag worden gegeven, dat een nieuwe regeling nooit van
toepassing zou kunnen zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die zijn
ontstaan onder de oude regeling, die juist een voortdurende aanpassing aan de
wisselende economische omstandigheden mogelijk moet maken. In casu heeft
verzoekster niet bewezen, dat zij zich in een situatie bevond die bij haar het
gewettigd vertrouwen deed ontstaan, dat wegens het bestaan van een steuncode de
bestreden beschikkingen nooit zouden kunnen worden vastgesteld.
- 66.
- Ilva sluit zich aan bij alle argumenten van de Commissie en van de overige
interveniënten die zich aan de zijde van deze instelling in het geding hebben
gevoegd. Het bestaan van een steuncode kon niet het gewettigd vertrouwen
wekken, dat de Commissie geen enkele steunmaatregel zou goedkeuren die niet
onder de werkingssfeer van die code viel. De code is een uiting van de
discretionaire bevoegdheid waarmee de Commissie met het oog op de
verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag is bekleed, en weerspiegelt
de economische situatie ten tijde van zijn vaststelling. Bovendien heeft verzoekster
niet aangetoond, dat zij voldeed aan de strikte voorwaarden voor het wekken van
gewettigd vertrouwen. Zij heeft nagelaten te bewijzen, dat zij zich, erop
vertrouwende dat de steuncode niet zou worden gewijzigd, in een onmogelijk te
veranderen situatie had geplaatst. Al aangenomen dat de steuncode inderdaad
gewettigd vertrouwen kon wekken, dan nog heeft verzoekster niet bewezen, dat de
bestreden beschikkingen hebben geleid tot een plotselinge en onvoorziene wijziging
van haar situatie en dat, bijgevolg, haar gewettigd vertrouwen is geschonden.
Verzoekster was immers op de hoogte van alle initiatieven die de Commissie vóór
de vaststelling van de beschikkingen op het betrokken gebied had ontplooid,
alsmede van de gebeurtenissen die aan die vaststelling waren voorafgegaan.
Beoordeling door het Gerecht
De ontvankelijkheid van de door SSAB Svenskt Stål aangevoerde nieuwe
argumenten, ontleend aan de EER-Overeenkomst
- 67.
- De Zweedse onderneming SSAB Svenskt Stål, interveniënte aan de zijde van
verzoekster, heeft argumenten aangevoerd die betrekking hebben op de EER-Overeenkomst. Wat de schending van het vertrouwensbeginsel betreft, verwijst zij
immers naar de EGKS-steuncode, doch zoals deze in bijlage XV bij de EER-Overeenkomst is opgenomen ingevolge artikel 5 van protocol 14 van die
Overeenkomst. Deze argumenten komen in verzoeksters betoog niet voor.
Bovendien beroept interveniënte zich uitsluitend op een schending van het
vertrouwensbeginsel te haren aanzien en niet ten aanzien van verzoekster.
- 68.
- De vraag, of een interveniënt zich tot staving van de conclusies van de verzoekende
partij kan beroepen op bepaalde bepalingen van de EER-Overeenkomst en op
schending van haar eigen gewettigd vertrouwen, terwijl de verzoekende partij zelf
in het kader van haar aan schending van het vertrouwensbeginsel ontleende middel
tot nietigverklaring geen beroep heeft gedaan op die Overeenkomst, is een zaak
van communautaire openbare orde. Naar het oordeel van het Gerecht dient
derhalve op grond van artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering te
worden onderzocht, of de door SSAB Svenskt Stål aangevoerde nieuwe argumenten
ontvankelijk zijn.
- 69.
- Volgens artikel 34, tweede alinea, van 's Hofs Statuut-EGKS kunnen de conclusies
van een verzoekschrift tot interventie slechts strekken tot ondersteuning van de
conclusies van een der partijen bij het geding. Volgens artikel 116, lid 3, van het
Reglement voor de procesvoering aanvaardt de interveniënt het geding bovendien
in de stand waarin het zich op het ogenblik van zijn interventie bevindt.
- 70.
- Deze bepalingen zijn in de rechtspraak aldus uitgelegd, dat de door een
interveniënt aangevoerde nieuwe argumenten ontvankelijk zijn, voor zover zij het
kader van het geding niet wijzigen (zie arrest Hof van 23 februari 1961, De
Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit, reeds aangehaald, en
beschikking Hof van 24 oktober 1962, zaak 16/62, Confédération nationale des
producteurs de fruits et légumes e.a., Jurispr. 1962, blz. 977, 980, alsmede arresten
Gerecht van 8 juni 1995, zaak T-459/93, Siemens, Jurispr. 1995, blz. II-1675, r.o. 21,
en 6 juli 1995, gevoegde zaken T-447/93-T-449/93, AITEC e.a., Jurispr. 1995,
blz. II-1971, r.o. 122).
- 71.
- In casu moet worden nagegaan, of de argumenten van SSAB Svenskt Stål, gelet op
de genoemde procedurele bepalingen en rechtspraak, ontvankelijk moeten worden
geacht. Onderzocht moet dus worden, of deze argumenten, ofschoon passend in het
kader van verzoeksters conclusies, het kader van het geding beogen te wijzigen,
dan wel of zij dit kader in essentie intact laten.
- 72.
- Opgemerkt zij, dat interveniënte met haar aan de EER-Overeenkomst ontleende
argumenten haar betoog wil staven, dat haar eigen gewettigd vertrouwen is
geschonden. Dit betoog kan niet worden aanvaard, in de eerste plaats omdat het
er uitsluitend toe strekt aan te tonen, dat het vertrouwensbeginsel is geschonden
ten aanzien van interveniënte en niet ten aanzien van verzoekster, en in de tweede
plaats omdat het betrekking heeft op de EER-Overeenkomst en daarmee het kader
van het onderhavige geding, zoals door verzoekster bepaald, wijzigt.
- 73.
- Hieruit volgt, dat de argumenten die SSAB Svenskt Stål in het kader van het
tweede middel heeft aangevoerd, niet ontvankelijk kunnen worden verklaard.
De gegrondheid van het middel
- 74.
- Naar het oordeel van verzoekster leveren de bestreden beschikkingen een
schending van het vertrouwensbeginsel op, voor zover zij leiden tot een verstoring
van de gemeenschappelijke staalmarkt doordat zij, ondanks het uitdrukkelijke
verbod op staatssteun en het bestaan van een zeer strikte steuncode, verwarring
wekken, waardoor de industriële strategieën van ondernemingen die geen steun
ontvangen, kunnen worden ondermijnd.
- 75.
- Dit betoog berust zoals de Commissie en de aan haar zijde interveniërende
partijen terecht hebben opgemerkt op de misvatting, dat het bestaan van de
steuncode de betrokken ondernemingen garandeerde, dat niet in bijzondere
omstandigheden individuele beschikkingen zouden worden vastgesteld waarbij
goedkeuring zou worden verleend aan andere dan in de code bedoelde vormen van
staatssteun. Zoals echter reeds is vastgesteld (zie hiervóór, r.o. 46-52), heeft de
steuncode niet hetzelfde doel als de bestreden beschikkingen, die zijn vastgesteld
om het hoofd te bieden aan een uitzonderlijke situatie. Hij kon derhalve in geen
geval gewettigde verwachtingen wekken ten aanzien van de eventuele mogelijkheid
om op basis van artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag individuele
uitzonderingen op het staatssteunverbod toe te staan in een onvoorziene situatie
als die welke tot de vaststelling van de bestreden beschikkingen heeft geleid (zie
hiervóór, r.o. 48).
- 76.
- Bovendien en hoe dan ook is het vaste rechtspraak van het Hof, dat ook al is het
vertrouwensbeginsel een van de fundamentele beginselen van de Gemeenschap, de
marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande
situatie die door de gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun
discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd (zie arrest van 14 februari 1990,
zaak C-350/88, Delacre e.a., Jurispr. 1990, blz. I-395, r.o. 33).
- 77.
- De goede werking van de gemeenschappelijke staalmarkt verlangt immers uiteraard
een voortdurende aanpassing, afhankelijk van de wijzigingen van de economische
situatie, en de marktdeelnemers kunnen zich niet beroepen op een verkregen recht
op de handhaving van de op een bepaald moment bestaande rechtssituatie (zie
arrest Hof van 27 september 1979, zaak 230/78, Eridania, Jurispr. 1979, blz. 2749,
r.o. 22, en arrest Gerecht van 21 februari 1995, zaak T-472/93, Campo Ebro e.a.,
Jurispr. 1995, blz. II-421, r.o. 52). Bovendien heeft het Hof de uitdrukking een
voorzichtig en bezonnen handelaar gebezigd om te beklemtonen, dat in bepaalde
gevallen de vaststelling van bijzondere maatregelen om aan duidelijke crisissituaties
het hoofd te bieden, kan worden voorzien, zodat dan geen beroep kan worden
gedaan op bescherming van gewettigd vertrouwen (zie arrest van 1 februari 1978,
zaak 78/77, Lührs, Jurispr. 1978, blz. 169).
- 78.
- In deze omstandigheden had verzoekster, in aanmerking genomen haar zeer
belangrijke economische positie en haar lidmaatschap van het Raadgevend Comité
EGKS, hoe dan ook moeten inzien, dat er een dwingende noodzaak tot vaststelling
van doeltreffende maatregelen ter bescherming van de belangen van de Europese
ijzer- en staalindustrie zou ontstaan, en dat een beroep op artikel 95 van het
Verdrag de vaststelling van ad-hocbeschikkingen door de Commissie zou kunnen
rechtvaardigen, juist zoals dat reeds herhaaldelijk was gebeurd terwijl er een
steuncode van kracht was. In dit verband verwijst de Commissie terecht naar haar
beschikking 89/218 van 23 december 1988 (reeds aangehaald) en naar haar
beschikking 92/411/EGKS van 31 juli 1992 betreffende de toekenning van steun aan
staalondernemingen door de Deense en de Nederlandse regering (PB 1992, L 223,
blz. 28), waarbij buiten de ten tijde van de vaststelling van die beschikkingen
geldende steuncode om bepaalde staatssteunmaatregelen werden goedgekeurd.
- 79.
- Hieruit volgt, dat de bestreden beschikkingen niet in strijd zijn met het
vertrouwensbeginsel.
3. Het derde middel: schending van artikel 95 van het Verdrag en van het
discriminatieverbod en het evenredigheidsbeginsel
- 80.
- Eerst moet worden ingegaan op verzoeksters grief betreffende de schending van
het Verdrag, en vervolgens op die betreffende de schending van genoemde
fundamentele beginselen.
De schending van artikel 95, eerste en tweede alinea
Argumenten van partijen
- 81.
- Volgens verzoekster kan een maatregel enkel rechtsgeldig op basis van de eerste
twee alinea's van artikel 95 worden vastgesteld, voor zover hij noodzakelijk is ter
verwezenlijking van de in het Verdrag omschreven doelstellingen. In casu wordt in
de considerans van de bestreden beschikkingen als enige doel genoemd, het geven
van een gezonde en economisch levensvatbare structuur aan de Italiaanse en
Spaanse openbare ijzer- en staalindustrie. De toekenning van staatssteun aan die
industrieën draagt er echter niet toe bij, dat hun op lange termijn een dergelijke
structuur wordt gegeven. De in het verleden aan de betrokken ondernemingen
verleende steun heeft dit doel nooit bereikt en het is hoogst onwaarschijnlijk, dat
de in geding zijnde steunmaatregelen het in de toekomst wél zullen bereiken. Deze
steunmaatregelen dragen er integendeel toe bij, dat inefficiënte productie-eenheden
langer blijven bestaan, en maken het mogelijk dat overcapaciteit in stand wordt
gehouden, met als gevolg een verlaging van de prijzen en een vermindering van de
rentabiliteit in de hele Europese ijzer- en staalindustre. Verzoekster wijst in dit
verband op de steun die eerder is toegekend aan de Italiaanse onderneming Ilva
en aan haar voorganger Finsider, alsook aan de Spaanse onderneming CSI:
ondanks de steun aan Ilva en CSI, door de Commissie goedgekeurd in 1989
respectievelijk 1987, is de levensvatbaarheid van deze ondernemingen niet hersteld,
hetgeen de Commissie in de considerans van de bestreden beschikkingen
stilzwijgend erkent.
- 82.
- Tot staving van haar betoog, dat de bij de bestreden beschikkingen goedgekeurde
steun de levensvatbaarheid van Ilva en CSI niet zal kunnen verzekeren, beroept
verzoekster zich meer bepaald op de specifieke conjuncturele situatie van deze
twee ondernemingen, die volgens berichten in de pers in 1992 en 1993 zwaardere
verliezen zouden hebben geleden dan was voorzien en daardoor gedwongen zouden
zijn geweest om ofwel het tempo van de noodzakelijke rationalisering te verlagen,
ofwel nieuwe leningen aan te gaan en zo hun toekomstige levensvatbaarheid op het
spel te zetten. In de tweede plaats wijst verzoekster op de algemene vooruitzichten
van de communautaire ijzer- en staalindustrie, die wordt gekenmerkt door
overtollige productiecapaciteit. De in geding zijnde steunmaatregelen zullen haars
inziens dan ook enkel tot gevolg hebben, dat de betrokken ondernemingen hun
marktaandeel kunnen vergroten door hun producten onder de werkelijke kostprijs
te verkopen, ten nadele van efficiëntere producenten.
- 83.
- In deze omstandigheden maakt verzoekster bezwaar tegen de beoordeling van de
herstructureringsplannen van Ilva en CSI door de Commissie, op basis van de
deskundigenrapporten Atkins en SRI (zie hiervóór, r.o. 13), waarnaar impliciet
wordt verwezen in onderdeel III van de considerans van de bestreden
beschikkingen, waarin melding wordt gemaakt van de hulp van externe
deskundigen. Zij stelt zich op het standpunt, dat er verscheidene alternatieven zijn
voor de toekenning van staatssteun, waartoe zij zich baseert op een op haar
verzoek door professor T. A. J. Cockerill opgesteld rapport, waarin verschillende
andere manieren worden genoemd waarop, wat Ilva en CSI betreft, de
nagestreefde doelstellingen zouden kunnen worden bereikt. In het rapport worden
met name de volgende oplossingen aanbevolen: verkoop van alle of een deel van
de activa van de betrokken ondernemingen, sluiting van joint ventures en verkoop
van individuele productie-eenheden met het oog op overdracht aan buiten de
Europese Unie gevestigde staalondernemingen.
- 84.
- SSAB Svenskt Stål stelt, dat de bestreden beschikkingen de door de EER-Overeenkomst bestreken handel tussen de Gemeenschap en de EVA-Staten
ongunstig beïnvloeden. Haars inziens heeft de Commissie dan ook in strijd
gehandeld met de besluitvormingsprocedure zoals omschreven in artikel 97 van de
EER-Overeenkomst, dat onder meer verlangt dat de betrokken
overeenkomstsluitende partij de overige overeenkomstsluitende partijen inlicht over
de wijzigingen van haar interne wetgeving, en dat het Gemengd Comité van de
EER oordeelt dat de gewijzigde wetgeving geen afbreuk doet aan de goede werking
van de Overeenkomst.
- 85.
- De Commissie beklemtoont om te beginnen, dat verzoeksters betoog in feiteneerkomt op een verkapte poging om de economische analyse die aan de bestreden
beschikkingen ten grondslag ligt, inhoudelijk getoetst te krijgen, waarmee het kader
van de in artikel 33 van het Verdrag genoemde nietigheidsgronden te buiten wordt
gegaan. De toetsing van de wettigheid van krachtens artikel 95 gegeven
beschikkingen dient namelijk beperkt te blijven tot de vraag, of de Commissie een
kennelijke fout heeft gemaakt bij haar beoordeling van de noodzaak van de
goedgekeurde steunmaatregelen om de doelstellingen van het Verdrag te
verwezenlijken.
- 86.
- De bestreden beschikkingen hebben volgens de Commissie tot doel, de betrokken
ondernemingen door middel van op capaciteitsverminderingen gebaseerde
herstructureringsmaatregelen een gezonde en rendabele structuur te geven. Het
gaat hierbij dus om communautaire steunmaatregelen, in die zin dat zij strekken
tot verwezenlijking van in het Verdrag omschreven en met de goede werking van
de communautaire staalmarkt verenigbare doelstellingen. Bij het communautaire
beleid ten aanzien van steun ten behoeve van de herstructurering van de ijzer- en
staalindustrie moet ook rekening worden gehouden met bepaalde sociale
doelstellingen, zoals omschreven in artikel 3, sub c, d, e en g, van het Verdrag. Om
aan de crisis het hoofd te bieden, heeft de Commissie dus de met het behoud van
de werkgelegenheid verband houdende eisen in overeenstemming gebracht met de
noodzaak, haar ingrijpen te beperken en normale mededingingsvoorwaarden te
handhaven.
- 87.
- Zo gezien, berusten de in het rapport-Cockerill geformuleerde bezwaren ten
aanzien van de bestreden beschikkingen op een zuiver theoretische analyse van de
economie van de ijzer- en staalsector, alsmede op een onvolledige kennis van de
feiten. Bovendien ziet het rapport voorbij aan de complexiteit en de diversiteit van
de doelstellingen waarmee de Commissie rekening heeft te houden.
- 88.
- De Raad sluit zich aan bij het standpunt van de Commissie, dat verzoekster dient
aan te tonen dat een fout is gemaakt bij de beoordeling van de noodzaak van de
toekenning van de in geding zijnde steun om de doelstellingen van het Verdrag te
verwezenlijken. Aan dit vereiste heeft verzoekster volgens de Raad niet voldaan.
- 89.
- De Italiaanse Republiek is het met alle argumenten van de Commissie eens. Zij
beklemtoont, dat bij de vaststelling van de bestreden beschikkingen rekening is
gehouden met de moeilijkheden waarmee de hele ijzer- en staalsector in de
Gemeenschap te kampen had. Noch de context waarin zij zijn vastgesteld, noch hun
inhoud rechtvaardigt de stelling, dat zij zijn beïnvloed door de omstandigheid dat
de betrokken ondernemingen openbare ondernemingen waren. Bovendien gaan de
bezwaren die verzoekster heeft geuit ten aanzien van de door de bestreden
beschikkingen nagestreefde doelstellingen, en de middelen die zij heeft aangevoerd
om hun wettigheid te betwisten, het door artikel 33 van het Verdrag bepaalde
kader van de rechterlijke toetsing te buiten.
- 90.
- Volgens het Koninkrijk Spanje heeft de Commissie met haar streven de betrokken
ondernemingen, die een wezenlijk onderdeel van de communautaire ijzer- en
staalindustrie vormen, gezond te maken, getracht verscheidene van de in het
Verdrag geformuleerde essentiële doelstellingen met elkaar in overeenstemming
te brengen. De beoordeling van de noodzaak van maatregelen en de vaststelling
van de inhoud ervan is uitsluitend een zaak van de Commissie. Ter weerlegging van
het vermoeden van wettigheid dat aan de handelingen van de
gemeenschapsinstellingen kleeft, dient verzoekster aan te tonen, dat de Commissie
een kennelijke fout heeft gemaakt of haar bevoegdheden heeft misbruikt.
- 91.
- Ilva maakt bezwaar tegen verzoeksters beroep op de in het rapport-Cockerill
gebezigde economische criteria. Een zeer groot deel van de kritiek die verzoekster
op de inhoud van de bestreden beschikkingen heeft, komt neer op een betwisting
van de feiten waarop de Commissie haar beoordeling heeft gebaseerd. De
gemeenschapsrechter kan echter zijn oordeel niet in de plaats stellen van dat van
de bevoegde autoriteit, doch kan enkel op basis van de ten tijde van de vaststelling
van de bestreden beschikkingen beschikbare informatie nagaan, of er geen
kennelijke fout is gemaakt of bevoegdheden zijn misbruikt. Bovendien en hoe dan
ook is verzoekster bewering, dat met de aan Ilva toegekende steun de nagestreefde
doelstellingen niet kunnen worden bereikt, ongegrond. Die steun heeft het
integendeel mogelijk gemaakt, een gunstiger verhouding tussen de bruto-exploitatiemarge en de omzet van de onderneming te bereiken, ruim boven het
Europees gemiddelde. Dat Ilva de ontvangen steun op juiste wijze heeft gebruikt,
is officieel bevestigd in een rapport van de hand van een door de Commissie
aangewezen onafhankelijke deskundige. Ilva's levensvatbaarheid is dus hersteld
dankzij een ingrijpen dat de gemeenschappelijke staalmarkt moet behoeden voor
de desastreuze gevolgen van de crisis waarmee de sector wereldwijd te kampen
heeft. Ilva herinnert er ook aan, dat zij, na te hebben voldaan aan de voorwaarden
die de Commissie had verbonden aan de goedkeuring van de steun, het
herstructureringsplan volledig heeft uitgevoerd, in het kader waarvan 100 % van
het kapitaal van Ilva en van Acciai Speciali Terni is verkocht aan particuliere
ondernemingen. Met betrekking tot het argument, als zou Ilva tegen om het even
welke prijs kunnen blijven verkopen teneinde de voortzetting van haar activiteiten
te verzekeren, beklemtoont interveniënte, dat de door de Commissie goedgekeurde
steun niet voor oneerlijke mededingingspraktijken mag worden gebruikt en dat
artikel 5, lid 2, van de haar betreffende beschikking voorziet in de mogelijkheid dat
een verificatieprocedure overeenkomstig artikel 60 van het Verdrag wordt ingeleid.
Beoordeling door het Gerecht
De ontvankelijkheid van de door SSAB Svenskt Stål aangevoerde nieuwe
argumenten, ontleend aan de EER-Overeenkomst
- 92.
- De Zweedse onderneming SSAB Svenskt Stål, interveniënte aan de zijde van
verzoekster, heeft in haar memorie in interventie argumenten aangevoerd die
betrekking hebben op de EER-Overeenkomst: in verband met het middel inzake
schending van artikel 95 van het Verdrag en van het evenredigheidsbeginsel en het
discriminatieverbod heeft zij immers een nieuwe grief naar voren gebracht,
ontleend aan schending van de artikelen 97 e.v. van de EER-Overeenkomst, die
door verzoekster niet is aangevoerd.
- 93.
- De vraag, of een interveniënt zich tot staving van de conclusies van de verzoekende
partij kan beroepen op bepaalde bepalingen van de EER-Overeenkomst, terwijl de
verzoekende partij zelf in het kader van haar beroep tot nietigverklaring geen
beroep heeft gedaan op die Overeenkomst, is een zaak van communautaire
openbare orde. Naar het oordeel van het Gerecht dient derhalve op grond van
artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering te worden onderzocht, of de
door SSAB Svenskt Stål aangevoerde nieuwe argumenten ontvankelijk zijn.
- 94.
- Volgens artikel 34, tweede alinea, van 's Hofs Statuut-EGKS kunnen de conclusies
van een verzoekschrift tot interventie slechts strekken tot ondersteuning van de
conclusies van een der partijen bij het geding. Volgens artikel 116, lid 3, van het
Reglement voor de procesvoering aanvaardt de interveniënt het geding bovendien
in de stand waarin het zich op het ogenblik van zijn interventie bevindt.
- 95.
- Gelet op deze procedurele bepalingen, zoals uitgelegd in de hiervóór in
rechtsoverweging 70 aangehaalde rechtspraak, moet worden onderzocht, of de
argumenten van SSAB Svenskt Stål, ofschoon passend in het kader van
verzoeksters conclusies, niet in werkelijkheid het kader van het geding beogen te
wijzigen, dan wel of zij dit kader juist in essentie intact laten en dus ontvankelijk
kunnen worden geacht.
- 96.
- In casu stelt interveniënte schending van de artikelen 97 e.v. van de EER-Overeenkomst. Indien dit betoog ontvankelijk werd geacht, zou naar het oordeel
van het Gerecht het kader van het geding worden verruimd, in die zin dat een
nieuw en zelfstandig middel zou worden geïntroduceerd: nieuw, doordat het
uitsluitend betrekking heeft op de bij artikel 97 van de EER-Overeenkomst
ingestelde besluitvormingsprocedure en tijdens de schriftelijke behandeling nooit
door verzoekster naar voren is gebracht; zelfstandig, doordat het geen enkel
verband houdt met de schending van artikel 95 van het Verdrag en van de
fundamentele beginselen waarnaar verzoekster verwijst. In feite tracht SSAB
Svenskt Stål een nieuw middel te introduceren dat betrekking heeft op schending
van de in het kader van de EER-Overeenkomst toepasselijke procedureregels,
terwijl in de onderhavige procedure uitsluitend de bepalingen van het EGKS-Verdrag aan de orde zijn.
- 97.
- Hieruit volgt, dat de door SSAB Svenskt Stål aangevoerde argumenten het kader
van dit geding te buiten gaan en derhalve niet ontvankelijk kunnen worden geacht.
De gegrondheid van het middel
- 98.
- Vooraf zij eraan herinnerd, dat, zoals reeds is vastgesteld (zie hiervóór r.o. 39-55),
de Commissie ingevolge artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag
bevoegd is haar goedkeuring te hechten aan de toekenning van staatssteun binnen
de Gemeenschap, telkens wanneer de economische situatie in de ijzer- en
staalsector de vaststelling van dit soort maatregelen noodzakelijk maakt ter
verwezenlijking van een van de doelstellingen van de Gemeenschap.
- 99.
- Aan deze voorwaarde is met name voldaan, wanneer de betrokken sector wordt
geconfronteerd met een uitzonderlijke crisissituatie. In dit verband heeft het Hof
in zijn arrest van 3 oktober 1985 (zaak 214/83, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1985,
blz. 3053, r.o. 30) gewezen op het nauwe verband dat in het kader van de
toepassing van het EGKS-Verdrag in crisistijd bestaat tussen de toekenning van
steun aan de ijzer- en staalindustrie en de van deze industrie verlangde
herstructureringsinspanningen. In het kader van deze toepassing is het aan de
Commissie om te beoordelen, of de steun die bedoeld is om de
herstructureringsmaatregelen mogelijk te maken, zich verdraagt met de
fundamentele beginselen van het Verdrag.
- 100.
- In casu wordt niet betwist, dat zich in het begin van de jaren 90 in de Europese
ijzer- en staalindustrie een plotselinge en ernstige crisis heeft voorgedaan,
veroorzaakt door een combinatie van verscheidene factoren, zoals de internationale
economische recessie, het verlies van de traditionele uitvoerkanalen, de sterk
toegenomen concurrentie van staalondernemingen uit de ontwikkelingslanden en
de snelle groei van de invoer in de Gemeenschap van ijzer- en staalproducten uit
de OPEC-landen. Tegen deze achtergrond dient in casu te worden beoordeeld, of
de in geding zijnde steunmaatregelen, zoals artikel 95, eerste en tweede alinea, van
het Verdrag vereist, noodzakelijk waren ter verwezenlijking van de fundamentele
doelstellingen van het Verdrag.
- 101.
- In onderdeel IV van de considerans van de bestreden beschikkingen wordt duidelijk
gezegd, dat een sanering van de ijzer- en staalsector in de betrokken Lid-Staat
wordt beoogd. Volgens de beschikking betreffende de steunverlening aan CSI
draagt de doelstelling, de Spaanse openbare geïntegreerde staalindustrie een
gezonde en economisch levensvatbare structuur te geven, bij tot het verwezenlijken
van de met name in de artikelen 2 en 3 vervatte doelstellingen van het Verdrag.
In de op de steun voor Ilva betrekking hebbende beschikking 94/259 formuleert de
Commissie hetzelfde idee iets anders. Zij stelt, dat het geven van een gezonde en
economisch levensvatbare structuur aan de Italiaanse ijzer- en staalindustrie,
bijdraagt tot verwezenlijking van de in (...) het Verdrag vervatte doelstellingen.
- 102.
- Derhalve moet in de eerste plaats worden nagegaan, of dit oogmerk aansluit bij de
doelstellingen van het Verdrag, en in de tweede plaats, of de goedkeuring van de
in geding zijnde steunmaatregelen noodzakelijk was om die doelstellingen te
bereiken.
- 103.
- Wat in de eerste plaats de vraag betreft, of de sanering van de begunstigde
ondernemingen strekt tot verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag,
moet worden opgemerkt, dat uit de considerans van de bestreden beschikkingen
duidelijk blijkt, dat de beoogde sanering complex was en in verschillende
onderdelen kon worden opgesplitst. De betrokken steun moest de privatisering van
de begunstigde openbare ondernemingen, de sluiting van bepaalde installaties, de
vermindering van overtollige productiecapaciteit en een aanvaardbare vermindering
van het aantal arbeidsplaatsen vergemakkelijken (zie onderdeel II van de
considerans van de bestreden beschikkingen). Al deze maatregelen tezamen
moesten, wanneer zij eenmaal waren uitgevoerd, de betrokken ondernemingen een
gezonde en rendabele structuur geven.
- 104.
- Onder de noemer van de met de bestreden beschikkingen beoogde sanering van
de betrokken ondernemingen vallen dus een groot aantal doelstellingen, waarvan
moet worden nagegaan, of zij, in de context van de crisis waarmee de ijzer- en
staalindustrie te kampen heeft (zie hiervóór, r.o. 98-100), moeten worden gerekend
tot de in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag omschreven doelstellingen, waarnaar
in de considerans van de bestreden beschikkingen in het bijzonder wordt verwezen.
- 105.
- Tegen deze achtergrond moet allereerst worden herinnerd aan de vaste
rechtspraak, volgens welke de Commissie, gelet op de diversiteit van de in het
Verdrag genoemde doelstellingen, tot taak heeft, die verschillende doelstellingen
voortdurend met elkaar in overeenstemming te brengen, door gebruik te maken
van haar discretionaire bevoegdheid teneinde recht te doen aan het
gemeenschappelijk belang (zie arresten Hof van 13 juni 1958, zaak 9/56,
Meroni/Hoge Autoriteit, Jurispr. 1958, blz. 11, 43; 21 juni 1958, zaak 8/57,
Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges/Hoge Autoriteit, Jurispr. 1958,
blz. 241, 258, en 29 september 1987, gevoegde zaken 351/85 en 360/85, Fabrique
de fer de Charleroi en Dillinger Hüttenwerke, Jurispr. 1987, blz. 3639, r.o. 15). In
het bijzonder in het arrest Valsabbia e.a. van 18 maart 1980 (gevoegde zaken
154/78, 205/78, 206/78, 226/78-228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 en 85/79,
Jurispr. 1980, blz. 907) heeft het Hof verklaard (r.o. 55): Moet er in een normale
marktsituatie naar een compromis tussen de verschillende doelstellingen worden
gestreefd, temeer zal een compromis moeten worden beproefd in een crisistoestandwelke uitzonderlijke maatregelen rechtvaardigt, die een afwijking inhouden van de
normale voorschriften voor de werking van de gemeenschappelijke staalmarkt en
kennelijk bepaalde in artikel 3 omschreven doelstellingen opzij zetten, al ware het
slechts de doelstelling omschreven onder c, waarin het waken voor een zo laag
mogelijke prijsstelling verlangd wordt.
- 106.
- In casu stelt het Gerecht vast, dat de bestreden beschikkingen verschillende
doelstellingen van het Verdrag met elkaar in overeenstemming brengen met het
oog op de bescherming van wezenlijke belangen.
- 107.
- De rationalisering van de Europese ijzer- en staalindustrie door middel van de
sanering van bepaalde concerns, de sluiting van verouderde of weinig competitieve
installaties, de vermindering van overcapaciteit, de privatisering van het concern
Ilva teneinde de levensvatbaarheid ervan te verzekeren, en een redelijke
vermindering van het aantal arbeidsplaatsen, waarvan in die beschikkingen wordt
gesproken, zijn immers maatregelen die bijdragen tot de verwezenlijking van de
doelstellingen van het Verdrag, gelet op de gevoeligheid van de ijzer- en staalsector
en op het feit dat het blijven voortduren, of zelfs verergeren van de crisis in de
economie van de betrokken Lid-Staten fundamentele en duurzame moeilijkheden
had kunnen veroorzaken. Het staat buiten kijf, dat deze sector in verscheidene Lid-Staten van wezenlijk belang is, zowel wegens de omstandigheid dat de
staalinstallaties gelegen zijn in streken die te kampen met een tekort aan
werkgelegenheid, als wegens de grote economische belangen die op het spel staan.
In deze omstandigheden zouden eventuele besluiten om installaties te sluiten en
arbeidsplaatsen te schrappen, alsmede de overname van de betrokken
ondernemingen door particuliere bedrijven die uitsluitend volgens de logica van de
markt handelen, zonder steunmaatregelen van de kant van de overheid zeer
ernstige maatschappelijke problemen hebben kunnen doenen ontstaan. In dit
verband moet vooral worden gedacht aan een verergering van het
werkloosheidsprobleem en aan het gevaar van het ontstaan van een zeer ernstige
economische en sociale crisissituatie.
- 108.
- In deze omstandigheden moet worden vastgesteld, dat de bestreden beschikkingen,
die de genoemde moeilijkheden willen oplossen door middel van een sanering van
de steunontvangende staalondernemingen, onbetwistbaar ten doel hebben, de
continuïteit van de werkgelegenheid te waarborgen en te vermijden, dat in de
economie van de deelnemende staten fundamentele en duurzame moeilijkheden
worden veroorzaakt, zoals artikel 2, tweede alinea, van het Verdrag verlangt.
Bovendien streven zij de in artikel 3 omschreven doelstellingen na, betreffende,
onder meer, het handhaven van omstandigheden, welke de ondernemingen
aansporen tot het vergroten en verbeteren van hun produktiemogelijkheden
(onder d), en het bevorderen van een regelmatige uitbreiding en modernisering
van de produktie, alsmede [van] een verbetering van de kwaliteit, met dien
verstande, dat elke bescherming tegen concurrerende industrieën (...) is
uitgeschakeld (onder g). Zij beogen immers de Europese ijzer- en staalindustrie
te rationaliseren, met name door middel van de definitieve sluiting van verouderde
of weinig competitieve installaties (bijvoorbeeld Bagnoli in Italië en Avilés, Gijón,
Vizcaya en Ansio in Spanje) en de onherroepelijke vermindering van de
productiecapaciteit voor bepaalde producten (bijvoorbeeld te Taranto in Italië),
teneinde aan de bestaande overcapaciteit het hoofd te bieden (zie artikel 2 van de
bestreden beschikkingen). Samen met de andere vier individuele
goedkeuringsbeschikkingen van dezelfde datum vormen zij derhalve een onderdeel
van een totaalprogramma dat gericht is op duurzame herstructurering van de
ijzer- en staalsector en op vermindering van de productiecapaciteit in de
Gemeenschap (zie hiervóór, r.o. 4-6). Met de in geding zijnde steun wordt dan ook
niet beoogd, het loutere voortbestaan van de begunstigde ondernemingen te
verzekeren hetgeen in strijd zou zijn met het gemeenschappelijk belang , doch
hun levensvatbaarheid te herstellen op een wijze waarbij de gevolgen van de steun
voor de mededinging tot een minimum worden beperkt en waarbij wordt toegezien
op het in acht nemen van eerlijke mededingingsregels, vooral wat de voorwaarden
voor de privatisering van het concern Ilva betreft.
- 109.
- Hieruit volgt, dat de bestreden beschikkingen overeenkomstig de doelstellingen van
het Verdrag gericht zijn op bescherming van het gemeenschappelijk belang.
Verzoeksters stelling, dat die beschikkingen niet strekken tot verwezenlijking van
die doelstellingen, moet bijgevolg van de hand worden gewezen.
- 110.
- Nu is vastgesteld, dat de bestreden beschikkingen de doelstellingen van het Verdrag
nastreven, moet in de tweede plaats worden nagegaan, of zij ook noodzakelijk
waren om die doelstellingen te verwezenlijken. Gelijk het Hof heeft gepreciseerd
in zijn arrest Duitsland/Commissie van 3 oktober 1985 (reeds aangehaald, r.o. 30),
kan de Commissie in geen geval toestaan dat staatssteun wordt verleend die niet
onontbeerlijk is voor het bereiken van de in het Verdrag gestelde doelen en tot
concurrentievervalsing op de gemeenschappelijke markt voor ijzer en staal kan
leiden.
- 111.
- In dit verband moet worden beklemtoond, dat luidens artikel 33, eerste alinea, van
het Verdrag het onderzoek door het Hof van Justitie (...) geen betrekking (...) kan
hebben op een beoordeling van de toestand die voortvloeit uit economische feiten
of omstandigheden, met het oog op welke toestand de beschikkingen zijn gegeven
of de aanbevelingen zijn gedaan, tenzij de Commissie het verwijt wordt gemaakt,
dat zij haar bevoegdheden heeft misbruikt of de bepalingen van het Verdrag of
enige op de uitvoering daarvan betrekking hebbende rechtsregel klaarblijkelijk
heeft miskend.
- 112.
- Op het gebied van staatssteun heeft het Hof steeds verklaard, dat de Commissie
beschikt over een discretionaire bevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging
van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een
communautair kader (arresten Hof van 17 september 1980, zaak 730/79, Philip
Morris, Jurispr. 1980, blz. 2671, r.o. 24, en 15 juni 1993, Matra, reeds aangehaald,
alsmede arrest Gerecht van 13 september 1995, gevoegde zaken T-244/93 en
T-468/93, TWD, Jurispr. 1995, blz. II-2265).
- 113.
- In het kader van het onderhavige middel, waarbij het gaat om een ingewikkelde
economische en technische beoordeling, moet de toetsing door het Gerecht
overeenkomstig vaste rechtspraak dus beperkt blijven tot het onderzoek van de
materiële juistheid van de feiten en van het ontbreken van kennelijk verkeerde
beoordelingen (zie arresten Gerecht van 15 juli 1994, zaak T-17/93, Matra
Hachette, Jurispr. 1994, blz. II-595, r.o. 104; 8 juni 1995, zaak T-9/93, Schöller,
Jurispr. 1995, blz. II-1611, r.o. 140, en 22 oktober 1996, zaak T-266/94,
Skibsværftsforeningen e.a., Jurispr. 1996, blz. II-1399, r.o. 170).
- 114.
- Tot staving van haar stelling, dat de aan CSI en Ilva toegekende steun niet
noodzakelijk was, beklemtoont verzoekster in het bijzonder dat, gelet op de
ervaringen uit het verleden en de in de ijzer- en staalsector bestaande
overcapaciteit, elke poging om de levensvatbaarheid van die ondernemingen door
middel van de toekenning van staatssteun te herstellen, gedoemd is te mislukken,
met ernstige consequenties voor het algemene evenwicht op de gemeenschappelijke
markt.
- 115.
- Dienaangaande stelt het Gerecht allereerst vast, dat, anders dan verzoekster
beweert, uit de ontstaansgeschiedenis en uit de motivering van de bestreden
beschikkingen blijkt, dat aan de beschikkingen een grondige analyse ten grondslag
ligt van de huidige crisissituatie in de Europese ijzer- en staalindustrie en van de
meest geschikte middelen om aan die crisis het hoofd te bieden. De Commissie had
een onafhankelijke deskundige aangesteld, de heer Braun, die primair tot taak had,
een overzicht op te stellen van de plannen voor sluiting van staalondernemingen,
en wiens rapport op 29 januari 1993 werd gepresenteerd. Dit rapport, dat door de
Commissie is overgelegd, bevestigde de gegevens die waren vervat in de
mededeling van de Commissie aan de Raad en aan het Europees Parlement van
23 november 1992 (zie hiervóór, r.o. 4). Bovendien blijkt uit het dossier en uit de
antwoorden van de Commissie op de vragen van het Gerecht (zie hiervóór, r.o. 15),
dat deze instelling, bijgestaan door externe deskundigen, de
herstructureringsplannen die samenhingen met de door de betrokken Lid-Staten
voorgenomen steunmaatregelen, zeer nauwkeurig heeft onderzocht vanuit het
gezichtspunt of hiermee de levensvatbaarheid van de begunstigde ondernemingen
kon worden hersteld (onderdeel III van de considerans van de bestreden
beschikkingen).
- 116.
- Bovendien heeft verzoekster niets aangevoerd op grond waarvan kan worden
aangenomen, dat de Commissie een kennelijke fout heeft gemaakt bij haar
beoordeling van de noodzaak van de in geding zijnde steunmaatregelen en, in het
bijzonder, van hun vermogen om de sanering van de betrokken ondernemingen te
vergemakkelijken.
- 117.
- De op de enkele ondoeltreffendheid van eerdere steunmaatregelen gebaseerde
bewering, dat de in geding zijnde steunmaatregelen vermoedelijk niet tot de
verwachte resultaten zullen leiden, is niets anders dan een louter speculatieve en
hypothetische anticipatie. Een poging om de in het verleden behaalde resultaten
te projecteren naar de toekomst, zonder een grondig onderzoek van de specifieke
voorwaarden die in de bestreden beschikkingen worden opgelegd met het oog op
de verwezenlijking van een herstructurering van de begunstigde ondernemingen, die
de levensvatbaarheid of rentabiliteit van die ondernemingen moet verzekeren, kan
immers geen bewijs van schending van het Verdrag door de Commissie opleveren.
- 118.
- De door verzoekster aangevoerde argumenten betreffende de onvoorziene
verliezen die Ilva en CSI in 1992 en 1993 zouden hebben geleden, en betreffende
de situatie in de door ovecapaciteit gekenmerkte ijzer- en staalsector, ontberen
eveneens iedere grond. Verzoekster houdt namelijk geen rekening met de
voorzorgsmaatregelen die de Commissie in de bestreden beschikkingen heeft
getroffen om de levensvatbaarheid van Ilva en CSI te verzekeren, in het bijzonder
door het schuldenprobleem van deze ondernemingen op te lossen (zie onderdeel II
van de considerans van de bestreden beschikkingen) en er tegelijkertijd voor te
zorgen, dat de financiële herstructureringsmaatregelen tot het absoluut
noodzakelijke beperkt blijven, zodat zij de voorwaarden waaronder het
handelsverkeer in de Gemeenschap plaatsvindt niet zodanig veranderen, dat het
gemeenschappelijk belang wordt geschaad, met name gezien de huidige
moeilijkheden op de staalmarkt (onderdeel IV van de considerans van de bestreden
beschikkingen). In dit verband stelt het Gerecht vast, dat de Commissie, teneinde
te vermijden dat de steunontvangende ondernemingen een oneerlijk voordeel
krijgen ten opzichte van andere ondernemingen in de sector, in de bestreden
beschikkingen in het bijzonder erop toeziet, dat in het begin de netto financiële
lasten van de betrokken ondernemingen niet minder dan 3,5 % (3,2 % voor AST,
Acciai Speciali Terni) van de jaaromzet bedragen, wat volgens deze instelling die
op dit punt niet door verzoekster wordt weersproken het huidige gemiddelde voor
staalondernemingen in de Gemeenschap is. Meer in het algemeen worden in
artikel 2 van de bestreden beschikkingen een aantal voorwaarden gesteld die
moeten waarborgen, dat de financieringssteun tot het absoluut noodzakelijke
beperkt blijft. Gelet op dit een en ander kan het betoog waarmee verzoekster wil
aantonen, dat in de huidige situatie van overcapaciteit de in geding zijnde
steunmaatregelen uitsluitend tot gevolg zouden hebben, dat de steunontvangende
ondernemingen hun producten onder de kostprijs konden verkopen, niet worden
aanvaard.
- 119.
- Bovendien blijkt uit de mededelingen die de Commissie de Raad heeft doen
toekomen in de loop van de procedure die tot de vaststelling van de bestreden
beschikkingen heeft geleid, dat eerstgenoemde instelling de voorwaarden voor de
levensvatbaarheid van de betrokken ondernemingen grondig heeft onderzocht. Wat
CSI betreft (beschikking 94/258), heeft zij ter beoordeling van de levensvatbaarheid
van het door de Spaanse regering aangemelde herstructureringsplan gebruik
gemaakt van het operationele criterium, dat een staalonderneming niet mag
verwachten dat zij een duurzame financiële levensvatbaarheid kan bereiken indien
zij onder normale marktvoorwaarden geen jaarlijks bruto exploitatieresultaat van
13,5 % van de omzet kan behalen [mededeling SEC(92) 1916 def. van de
Commissie aan de Raad van 5 november 1992, betreffende de herstructurering van
CSI, punt 9.1, blz. 12]. Op basis van dit criterium werd in het door de Commissie
overgelegde deskundigenrapport-Atkins vastgesteld, dat het steunprogramma van
de Spaanse regering CSI uiterlijk tegen het einde van 1996 opnieuw levensvatbaar
kon maken, uitgaande van de volgende omzetcijfers: 3 274 miljoen ton voor platte
producten en 1 250 miljoen ton voor lange producten en quartoplaat. Volgens dat
rapport zou de onderneming op basis van een geraamde omzet van
303,171 miljoen PTA (2,2 miljard ECU) in 1996 kunnen terugkeren tot positieve
exploitatieresultaten, met een bruto-exploitatieopbrengst van 17 %, financiële lasten
van 5 % van de omzet, een afschrijving van 10 % en een nettorendement van
2 %.
- 120.
- Wat de situatie van Ilva betreft, bevat hoofdstuk 2 van mededeling SEC(93) 2081
def. van de Commissie aan de Raad en aan het Raadgevend Comité EGKS van
15 december 1993 (verzoek om instemming van de Raad en raadpleging van het
Comité van de EGKS overeenkomstig artikel 95 van het Verdrag) een analytische
beschrijving van het perspectief op levensvatbaarheid van de ondernemingen (ILP
en AST) als gevolg van de privatisering van het concern Ilva (punten 2.5 en 2.6),
zoals deze door de Raad zijn aanvaard, alsmede een verwijzing naar de activiteit
van een onafhankelijke deskundige, belast met de identificatie van
warmwalsinstallaties die voor sluiting in aanmerking komen zonder dat de
levensvatbaarheid van de nieuwe ondernemingen, met name ILP en AST, in gevaar
wordt gebracht (ibidem, punt 2.9). Blijkens het betrokken document heeft de
deskundige, wat de mogelijke sluitingen en capaciteitsverminderingen betreft, zes
verschillende opties in aanmerking genomen, waarvan de tweede door de Italiaanse
regering is gekozen. Deze tweede optie wordt omschreven als volgt: het uit bedrijf
nemen van één van de vier verwarmingsovens in walserij nr. 1 te Taranto en vanéén van de drie ovens in de plaatwalserij alsmede de volledige sluiting van de
installaties te Bagnoli (ibidem, punt 2.9). Op basis hiervan heeft de Commissie
geoordeeld, dat ILP en AST levensvatbaar zouden zijn. Zich baserend op het
criterium, dat een staalonderneming levensvatbaar wordt indien haar rendement
tussen 1 en 1,5 % van de omzet van het eigen vermogen ligt (ibidem, punt 3.3.2.,
blz. 19), heeft zij in het bijzonder beklemtoond, dat de winst van ILP naar
verwachting 1,4 à 1,5 % van de omzet zou bedragen, zelfs indien haar financiële
lasten zouden stijgen. Met betrekking tot de productieniveaus die moeten worden
gehaald om de levensvatbaarheid van ILP en AST niet in gevaar te brengen,
bevatten de punten 2.5 en 2.6 van het betrokken document (blz. 6-9) een
economische analyse van de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan, wil uiterlijk
tegen het einde van 1996 een bevredigende situatie worden bereikt. Aan de hand
hiervan is de inhoud van artikel 2 van de bestreden beschikking vastgesteld.
- 121.
- Wat ten slotte verzoeksters argument betreft, dat de Commissie met het oog op het
herstel van de levensvatbaarheid van de betrokken ondernemingen ook voor
andere middelen had kunnen kiezen, die minder distorsies zouden hebben
teweeggebracht dan de in geding zijnde steunmaatregelen waaruit volgens
verzoekster blijkt dat die steunmaatregelen niet noodzakelijk waren merkt het
Gerecht op, dat zelfs indien alternatieve oplossingen denkbaar en in de praktijk
uitvoerbaar zouden zijn geweest, wat niet is aangetoond, het enkele bestaan van
dergelijke opties de geldigheid van de bestreden beschikkingen nog niet zou kunnen
aantasten, nu aan de door de Commissie gekozen oplossing noch een kennelijke
beoordelingsfout, noch misbruik van bevoegdheid ten grondslag ligt. Het is immers
niet aan het Gerecht om te beoordelen, of de Commissie de juiste keuze heeft
gemaakt, omdat het anders zijn eigen beoordeling van de feiten in de plaats zou
stellen van die van deze instelling.
- 122.
- Uit het voorgaande volgt, dat verzoekster geen enkel overtuigend argument heeft
aangevoerd ten bewijze, dat de bestreden beschikkingen niet zijn vastgesteld
overeenkomstig de voorwaarden die in artikel 95, eerste en tweede alinea, van het
Verdrag zijn geformuleerd, met name waar het gaat om de noodzaak van de
goedkeuring van de betrokken steun om de doelstellingen van het Verdrag te
verwezenlijken.
- 123.
- Hieruit volgt, dat de bestreden beschikkingen niet onwettig zijn wegens schending
van artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag.
De schending van het evenredigheidsbeginsel en het discriminatieverbod
Argumenten van partijen
- 124.
- Met betrekking tot het discriminatieverbod beklemtoont verzoekster, dat de
Commissie, door haar goedkeuring te hechten aan de toekenning van staatssteun
aan openbare ondernemingen in bepaalde Lid-Staten, een beperkt aantal
ondernemingen in de gelegenheid heeft gesteld, met behulp van openbare middelen
herstructureringsinspanningen te doen, terwijl andere ondernemingen, waaronder
verzoekster, daartoe hun eigen middelen hebben moeten gebruiken. De bestreden
beschikkingen zijn dus vastgesteld ten gunste van ondernemingen die volledig in
handen zijn van de betrokken Lid-Staat, waardoor nadeel is toegebracht aan de
belangen van concurrerende particuliere ondernemingen of van ondernemingen in
andere Lid-Staten. Het discriminatieverbod brengt mee dat, behoudens objectieve
rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties
niet gelijk mogen worden behandeld. Het verlangt in het bijzonder, dat geen enkel
onderscheid wordt gemaakt tussen de publieke en de particuliere sector. Volgens
de rechtspraak van het Hof mag de Commissie geen steun goedkeuren die een
kennelijke discriminatie tussen de publieke en de particuliere sector zou kunnen
veroorzaken, omdat toekenning van die steun dan zodanige distorsies van de
mededinging zou kunnen teweegbrengen, dat het gemeenschappelijk belang erdoor
wordt geschaad (zie arrest Hof van 24 februari 1987, zaak 304/85, Falck, Jurispr.
1987, blz. 871). De bestreden beschikkingen bevatten volgens verzoekster nog een
discriminerend element: zij zijn vastgesteld ten gunste van ondernemingen die
hadden nagelaten een radicale herstructurering uit te voeren, ten nadele van de
ondernemingen die dat wél hadden gedaan.
- 125.
- De bestreden beschikkingen zijn volgens verzoekster bovendien in strijd met het
evenredigheidsbeginsel, zoals dit door het Hof is gedefinieerd. De door de
Commissie gebezigde middelen waren immers niet in overeenstemming met het
belang van de nagestreefde doelstellingen en waren niet noodzakelijk om die
doelstellingen te bereiken. Bovendien is het discriminerende element dat in de
bestreden beschikkingen besloten ligt, niet alleen een zelfstandige grond voor
nietigverklaring, maar ook een belangrijk element waaruit blijkt, dat de bestreden
beschikkingen in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, daar zij voor
ondernemingen die zich in dezelfde situatie bevinden als verzoekster, een
concurrentienadeel meebrengen dat in geen enkele verhouding staat tot het doel
dat de Commissie stelt na te streven, waardoor het marktevenwicht in gevaar wordt
gebracht.
- 126.
- De Commissie, ondersteund door de Raad, betoogt, dat de vermeende
discriminatie niet aan haar kan worden verweten, aangezien het aan de betrokken
Lid-Staat is om de toekenning van staatssteun voor te stellen. Hoe dan ook
betekent het feit dat in een bepaald geval steun is toegekend aan openbare en niet
aan particuliere ondernemingen, niet noodzakelijkerwijze, dat het
discriminatieverbod is geschonden. Al aangenomen dat de bestreden beschikkingen
ondernemingen die geen herstructureringsinspanningen hebben gedaan,
begunstigen, dan nog zijn zij niet discriminerend in de zin van het
gemeenschapsrecht, aangezien zij niet een zodanige vervalsing van de mededinging
tot gevolg hebben, dat het gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad.
Verzoekster heeft niet aangetoond, dat de bestreden beschikkingen tot
mededingingsdistorsies kunnen leiden. De Commissie brengt bovendien in
herinnering, dat verzoekster pas sinds kort een particuliere onderneming is en dat
zij in de periode 1981-1985 steun heeft ontvangen die haar privatisering mogelijk
heeft gemaakt en haar een gezonde en rendabele structuur heeft gegeven. Wanneer
verzoekster stelt, dat zij haar herstructurering met eigen middelen heeft moeten
bekostigen, ziet zij dus voorbij aan haar eigen recente verleden. Ten aanzien van
de gestelde schending van het evenredigheidsbeginsel merkt de Commissie op, dat
deze grief praktisch niets toevoegt aan hetgeen verzoekster heeft gezegd over de
noodzaak om de bestreden beschikkingen op grond van artikel 95 van het Verdrag
vast te stellen.
- 127.
- Volgens de Italiaanse Republiek zouden de bestreden beschikkingen enkel
onregelmatig zijn, indien ermee was beoogd bepaalde ondernemingen ten opzichte
van andere te discrimineren, door vergelijkbare situaties verschillend te behandelen.
Noch uit de context waarin de beschikkingen zijn vastgesteld, noch uit hun inhoud
kan echter worden afgeleid, dat zij op doorslaggevende wijze zijn beïnvloed door
de omstandigheid dat de betrokken ondernemingen openbare ondernemingen
waren, en dat zij dus in het geval van particuliere ondernemingen anders zouden
zijn geweest.
- 128.
- Ook het Koninkrijk Spanje erkent, dat de Commissie geen steun mag goedkeuren
die een kennelijke discriminatie tussen de publieke en de particuliere sector zou
kunnen veroorzaken. Van een dergelijke discriminatie is echter in casu geen sprake.
De ondernemingen waarom het gaat, te weten British Steel en CSI, bevinden zich
niet in een vergelijkbare situatie, aangezien CSI als tegenprestatie voor de
goedgekeurde steun haar capaciteit moet reduceren, terwijl verzoekster niet
betrokken is bij een nieuwe herstructureringsinspanning. Ten aanzien van de
beweerde schending van het evenredigheidsbeginsel merkt het Koninkrijk Spanje
op, dat verzoekster geenszins heeft aangetoond, dat de door de Commissie
gebezigde middelen en de nagestreefde doelstellingen niet met elkaar in evenwicht
zijn. De goedkeuring van de in geding zijnde steun past in het kader van de door
de Gemeenschap gevolgde strategie om aan de crisissituatie in de ijzer- en
staalsector het hoofd te bieden.
- 129.
- Ilva beklemtoont, dat de Commissie de ondernemingen in de Gemeenschap in
kennis had gesteld van het herstructureringsplan dat zij voornemens was te
realiseren, door elk van die ondernemingen te verzoeken mee te doen aan de
algemene inspanning op het punt van capaciteitsvermindering, en zo een werkelijke
reorganisatie van de Europese ijzer- en staalindustrie tot stand te brengen. De
Commissie heeft Ilva dus niet bevoordeeld ten nadele van haar concurrenten, maar
heeft steun goedgekeurd als tegenprestatie voor de nakoming van welomschreven
verbintenissen. Er kan dus geen sprake zijn van schending van het
discriminatieverbod, aangezien verschillende situaties verschillend zijn beoordeeld.
Beoordeling door het Gerecht
- 130.
- Naar het oordeel van het Gerecht dient eerst de grief inzake schending van het
evenredigheidsbeginsel en vervolgens die inzake schending van het
discriminatieverbod te worden onderzocht.
- 131.
- In verband met de gestelde schending van het evenredigheidsbeginsel betoogt
verzoekster, dat de in geding zijnde steunmaatregelen niet in verhouding staan tot
het ermee beoogde doel. Zij suggereert bovendien, zakelijk weergegeven, dat de
capaciteitsverminderingen waartoe de bestreden beschikkingen de
steunontvangende ondernemingen verplichten als tegenprestatie voor de
economische voordelen die de toekenning van de steun voor hen meebrengt, en
voor de door de steun veroorzaakte distorsies van de mededinging, ontoereikend
zijn.
- 132.
- Volgens artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag moeten de beschikkingen die de
Commissie vaststelt om het hoofd te bieden aan situaties die niet in het Verdrag
zijn voorzien, in overeenstemming zijn met het bepaalde in artikel 5 van het
Verdrag, volgens hetwelk de Commissie bij het vervullen van haar taak zo weinig
mogelijk rechtstreeks ingrijpt. Deze bepaling moet worden gezien als een
verwijzing naar het evenredigheidsbeginsel (vgl. de conclusie van advocaat-generaal
Roemer bij het arrest van het Hof van 4 april 1960, zaak 31/59, Acciaieria e
Tubificio di Brescia/Hoge Autoriteit, Jurispr. 1960, blz. 157, 193).
- 133.
- Met betrekking tot staatssteun heeft het Hof in zijn arrest Duitsland/Commissie
(reeds aangehaald) verklaard, dat de Commissie niet kan toestaan dat steun wordt
verleend die tot concurrentievervalsing op de gemeenschappelijke markt voor ijzer
en staal [kan] leiden (r.o. 30). In dezelfde lijn heeft het in zijn arrest van 13 juni
1958 (zaak 15/57, Compagnie des hauts fourneaux de Chasse/Hoge Autoriteit,
Jurispr. 1958, blz. 165, 198) gezegd, dat deze instelling verplicht is met de nodige
omzichtigheid op te treden en eerst in te grijpen na zorgvuldig de verschillende in
het geding zijnde belangen tegen elkander te hebben afgewogen, waarbij zij voor
zover mogelijk de schade, welke haar optreden voorzienbaar aan derden toe zou
kunnen brengen, moet beperken.
- 134.
- Het is bovendien vaste rechtspraak, dat de Commissie op het betrokken gebied
over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt, in overeenstemming met de
haar toegekende politieke verantwoordelijkheid (zie arrest Hof van 26 juni 1990,
zaak C-8/89, Zardi, Jurispr. 1990, blz. I-2515, r.o. 11). Bijgevolg kan aan de
rechtmatigheid van een door de Commissie vastgestelde beschikking slechts afbreuk
worden gedaan, wanneer deze beschikking kennelijk ongeschikt is ter bereiking
van het door de Commissie ermee nagestreefde doel, of in geen verhouding staat
tot dat doel (zie arresten Hof van 9 juli 1985, zaak 179/84, Bozzetti, Jurispr. 1985,
blz. 2301, en 11 juli 1989, zaak 265/87, Schräder, Jurispr. 1989, blz. 2237, r.o. 22).
- 135.
- In casu moet om te beginnen worden beklemtoond, dat de in geding zijnde
steunmaatregelen, doordat zij leiden tot herstel van de levensvatbaarheid van de
begunstigde ondernemingen, bijdragen tot de verwezenlijking van bepaalde
doelstellingen van het Verdrag en daartoe ook noodzakelijk waren (zie hiervóór,
r.o. 98-123). Gelet op de aangehaalde rechtspraak, zijn die steunmaatregelen dus,
anders dan verzoekster stelt, niet ongeschikt ter bereiking van de economische en
sociale doelstellingen die met het herstel van die levensvatbaarheid worden
nagestreefd. Om uit te maken, of de bestreden beschikkingen in overeenstemming
zijn met het evenredigheidsbeginsel, moet echter, nu er sprake is van een door
overcapaciteit gekenmerkte markt, nog worden nagegaan, of zij van de
steunontvangende ondernemingen passende sluitingen en capaciteitsverminderingen
verlangen bij wijze van tegenprestatie voor de goedgekeurde steun.
- 136.
- Daartoe zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof niet van
een precieze kwantitatieve relatie tussen de steunbedragen en de omvang van de
capaciteitsvermindering behoeft te blijken (zie arrest Duitsland/Commissie, reeds
aangehaald, r.o. 33). Voor de vaststelling van de exacte omvang van de goed te
keuren steun moet integendeel niet alleen rekening worden gehouden met het
aantal tonnen capaciteitsvermindering, doch ook met andere factoren die van
gebied tot gebied in de Gemeenschap verschillen, zoals de gedane
herstructureringsinspanningen, de door de crisis in de ijzer- en staalindustrie
veroorzaakte regionale en sociale problemen, de technische ontwikkeling en de
aanpassing van de ondernemingen aan de marktomstandigheden (ibidem, r.o. 34).
De beoordeling door de Commissie kan bijgevolg niet uitsluitend op basis van
economische criteria worden getoetst. De Commissie mag bij de uitoefening van
de haar krachtens artikel 95 van het Verdrag toekomende discretionaire
bevoegdheid rekening houden met een grote verscheidenheid aan politieke,
economische of sociale overwegingen.
- 137.
- In casu stelt het Gerecht vast, dat de Commissie in onderdeel IV van de
considerans van beschikking 94/258 (CSI) wijst op de noodzaak, dat als tegenwicht
passende maatregelen worden genomen die in verhouding staan tot de omvang van
de bij wijze van uitzondering goedgekeurde steun, zodat een belangrijke bijdrage
wordt geleverd tot de in de sector noodzakelijke structurele aanpassing. Bovendien
zegt zij in onderdeel VI van die considerans: Het is niet alleen noodzakelijk (...)
dat de goedgekeurde steun de onderneming in staat stelt tegen einde 1996 opnieuw
levensvatbaar te worden, de steun dient ook tot het strikte minimum te wordenbeperkt. In dit verband moet worden gewaarborgd dat de onderneming niet als
gevolg van de financiële herstructureringsmaatregelen een oneerlijk voordeel ten
opzichte van andere ondernemingen in de sector verkrijgt (...). In onderdeel V van
de considerans van beschikking 94/259 (Ilva) verklaart de Commissie: Om de
gevolgen voor de mededinging tot een minimum te beperken, is het van belang dat
de openbare ondernemingen in de Italiaanse ijzer- en staalindustrie in hoge mate
bijdragen tot de structurele aanpassingen die in deze sector nog noodzakelijk zijn,
door als tegenprestatie voor de bij wijze van uitzondering goedgekeurde steun hun
capaciteit te reduceren. En in onderdeel VI: Het verlenen van bedrijfssteun moet
tot het absolute minimum beperkt worden. In de motivering van de twee
bestreden beschikkingen wordt dus een rechtvaardiging gegeven voor de criteria die
zijn gebruikt om de omvang van de uit te voeren capaciteitsverminderingen te
bepalen. Wat Ilva betreft, gaat het om een capaciteitsvermindering met in totaal
1,7 miljoen ton per jaar te Taranto, door middel van de sloop van
verwarmingsovens, en om de volledige sluiting van de installaties in Bagnoli. De op
CSI betrekking hebbende beschikking schrijft de volgende
capaciteitsverminderingen voor: 2,3 miljoen ton ruwijzer te Avilés en Vizcaya;
1,423 miljoen ton ruwstaal te Gijón en Vizcaya, en 2,3 miljoen ton warmbreedband
te Ansiao. Bovendien wordt in artikel 1, lid 3, van de twee beschikkingen
gepreciseerd, dat de steun niet voor oneerlijke mededingingspraktijken mag
worden gebruikt. Blijkt dit toch te gebeuren, dan kan de Commissie,
onverminderd de mogelijkheid tot oplegging van sancties, eisen dat de uitkering van
de steun wordt opgeschort of reeds uitgekeerde steun wordt teruggevorderd
(artikel 6, lid 1, van de beschikkingen).
- 138.
- Bovendien voert verzoekster geen enkel concreet argument aan ten bewijze, dat de
in de bestreden beschikkingen voorgeschreven sluitingen van installaties
ontoereikend zouden zijn, gelet op de omvang van de goedgekeurde steun en de
nagestreefde doelstellingen.
- 139.
- In deze omstandigheden stelt het Gerecht vast, dat niets erop wijst dat de
Commissie heeft nagelaten, de steunontvangende ondernemingen als tegenprestatie
voor het hun toegekende voordeel passende voorwaarden op te leggen, teneinde
overeenkomstig de doelstellingen van het Verdrag bij te dragen tot de
herstructurering van de hele ijzer- en staalsector en tot capaciteitsverminderingen.
- 140.
- De grief inzake schending van het evenredigheidsbeginsel is bijgevolg ongegrond.
- 141.
- Wat de gestelde schending van het discriminatieverbod betreft, zij eraan herinnerd,
dat luidens artikel 4, aanhef en sub b, van het Verdrag maatregelen of praktijken,
die een discriminatie tussen producenten (...) inhouden, als zijnde onverenigbaar
met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal en dus binnen de
Gemeenschap verboden worden beschouwd.
- 142.
- Volgens vaste rechtspraak is er sprake van discriminatie, wanneer vergelijkbare
situaties op verschillende wijze worden behandeld en daardoor bepaalde
handelaren in verhouding tot andere worden benadeeld, zonder dat dit onderscheid
in behandeling door het bestaan van objectieve verschillen van een zeker gewicht
wordt gerechtvaardigd (zie arrest Hof van 15 januari 1985, zaak 250/83, Finsider,
Jurispr. 1985, blz. 131, r.o. 8). In het bijzonder op het gebied van steun aan de
ijzer- en staalindustrie heeft het Hof vastgesteld, dat er sprake is van ongelijkheid
van behandeling en dus van discriminatie, wanneer een goedkeuringsbeschikking
uiteenlopende voordelen meebrengt voor staalondernemingen die zich in dezelfde
situatie bevinden, of gelijke voordelen voor ondernemingen die zich in zeer
verschillende situaties bevinden (arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald,
r.o. 36).
- 143.
- Het probleem van de discriminatie op steungebied tussen de publieke en de
particuliere sector in het kader van het EGKS-Verdrag is aan de orde geweest in
het eerder aangehaalde arrest Falck. Na te hebben beklemtoond, dat de
verantwoordelijkheid voor de toekenning van de steun in eerste instantie bij de
betrokken regering ligt, preciseerde het Hof in verband met de rol van de
Commissie terzake, dat hoewel elke steuninterventie kan leiden tot bevoordeling
van de ene onderneming ten opzichte van de andere, de Commissie niettemin geen
steun mag goedkeuren die een kennelijke discriminatie tussen de publieke en de
particuliere sector zou kunnen veroorzaken. Toekenning van die steun zou dan
immers zodanige distorsie van de mededinging teweegbrengen dat het
gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad (r.o. 27).
- 144.
- Om uit te maken, of de thans bestreden beschikkingen discriminatie opleveren,
moet worden nagegaan, of zij zodanige distorsies van de mededinging
teweegbrengen, dat het gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad.
- 145.
- Daartoe moet allereerst worden opgemerkt, dat verzoekster geen enkel concreet
argument aanvoert ten bewijze, dat de bestreden beschikkingen een zodanige
vervalsing van de mededingingsvoorwaarden kunnen teweegbrengen, dat het
gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad, en daardoor kennelijke
discriminaties ten nadele van met name particuliere ondernemingen veroorzaken.
- 146.
- Gelijk de Italiaanse regering stelt, kan noch uit de context waarin de beschikkingen
zijn vastgesteld, noch uit de beschikkingen zelf worden afgeleid, dat zij op
doorslaggevende wijze zijn beïnvloed door de omstandigheid dat de betrokken
ondernemingen openbare ondernemingen waren, en dat zij dus in het geval van
particuliere ondernemingen anders zouden zijn geweest. Bovendien was het de
Commissie niet toegestaan, de betrokken steun met een beroep op het openbare
karakter van de ondernemingen te weigeren, omdat zij zich anders schuldig zou
maken aan schending van het beginsel van gelijke behandeling van openbare en
particuliere ondernemingen.
- 147.
- Voorts zij eraan herinnerd dat, zoals reeds is vastgesteld (zie hiervóór,
r.o. 131-139), de aan de begunstigde ondernemingen toegekende voordelen
evenredig zijn aan de nagestreefde doelstellingen, met name dankzij de in ruil voor
deze voordelen aan de ondernemingen opgelegde verplichtingen (sluitingen van
installaties en capaciteitsverminderingen). Bovendien zijn de door de bestreden
beschikkingen veroorzaakte distorsies van de mededinging tot het absoluut
noodzakelijke beperkt (zie hiervóór, r.o. 118) en worden zij gerechtvaardigd door
het doel van deze beschikkingen het herstel van een gezonde en rendabele
structuur van de steunontvangende ondernemingen , waarvan is vastgesteld dat het
verenigbaar is met het Verdrag (zie hiervóór, r.o. 103-108). Ten slotte is in
artikel 1, lid 3, van de beschikkingen bepaald, dat de steun niet voor oneerlijke
mededingingspraktijken mag worden gebruikt. Ingevolge artikel 6, lid 1, van de
bestreden beschikkingen kan de Commissie in geval van schending van een van die
verplichtingen eisen, dat de uitkering van de steun wordt opgeschort of reeds
uitgekeerde steun wordt teruggevorderd (zie hiervóór, r.o. 137).
- 148.
- In deze omstandigheden stelt het Gerecht vast, dat de Commissie heeft gehandeld
in het gemeenschappelijk belang, door de verschillende in geding zijnde belangen
te beoordelen en door te verzekeren dat wezenlijke belangen werden beschermd,
daarbij tegelijkertijd nadelige consequenties voor andere marktdeelnemers
vermijdend in de mate waarin voorwerp en doel van de bestreden beschikkingen
dit mogelijk maakten.
- 149.
- Deze analyse is in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof, dat in zijn
arrest Valsabbia e.a. (reeds aangehaald) heeft verklaard: Weliswaar is de
Commissie krachtens artikel 3 van het Verdrag verplicht in het gemeenschappelijk
belang te handelen; dat wil evenwel niet zeggen dat haar het belang van allen
gelijkelijk voor ogen heeft te staan, immers haar rol brengt niet mede dat zij slechts
zou mogen optreden als daardoor aan niemands belang afbreuk zou worden
gedaan. Integendeel, zij heeft bij haar handelen de onderscheiden belangen te
wegen en, indien de te nemen beschikking zulks redelijkerwijs gedoogt, te
vermijden dat er nadelige consequenties aan verbonden zijn. De Commissie kan,
in het algemeen belang, naar de eis der omstandigheden van haar
beschikkingsbevoegdheid gebruik maken, desnoods ten nadele van bepaalde
particulieren belangen.
- 150.
- Mitsdien kan verzoeksters stelling, dat de bestreden beschikkingen een schending
van het discriminatieverbod opleveren, niet worden aanvaard.
4. Het vierde middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften
- 151.
- Verzoekster betoogt, dat bij de vaststelling van de bestreden beschikkingen
wezenlijke vormvoorschriften zijn geschonden. Dit middel kan worden opgesplitst
in drie onderdelen, te weten 1) ontoereikende motivering; 2) het ten onrechte
achterwege laten van een contradictoire procedure, en 3) afwijking van de tekst
waarmee de Raad had ingestemd.
Ontoereikende motivering
Argumenten van partijen
- 152.
- Verzoekster, ondersteund door SSAB Svenskt Stål, betoogt, dat de Commissie niet
heeft voldaan aan de krachtens artikel 15 van het Verdrag op haar rustende
verplichting om haar beschikkingen afdoende te motiveren. Volgens vaste
rechtspraak is de omvang van de motiveringsverplichting weliswaar afhankelijk van
de aard van de in geding zijnde handeling en van de context waarin deze is
vastgesteld, doch is aan de in artikel 15 gestelde voorwaarden niet voldaan,
wanneer in een beschikking enkel wordt vastgesteld, dat de voorwaarden voor
toepassing van de relevante bepalingen zijn vervuld (vgl. arrest Hof van 1 juli 1986,
zaak 185/85, Usinor, Jurispr. 1986, blz. 2079, r.o. 21).
- 153.
- De motivering van de bestreden beschikkingen is volgens verzoekster nagenoeg
identiek aan die van de verschillende vergelijkbare goedkeuringsbeschikkingen die
de Commissie op dezelfde datum heeft vastgesteld. Met name zet de Commissie
niet uiteen, waarom de in geding zijnde steunmaatregelen CSI en Ilva een gezonde
en economisch levensvatbare structuur zouden kunnen geven, noch hoe daarmee
de doelstellingen van het Verdrag zouden worden bereikt. Ten slotte geeft zij niet
aan, welke van de in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag omschreven
doelstellingen zij wil nastreven.
- 154.
- Verzoekster heeft begrepen, dat de Commissie vóór de vaststelling van de
bestreden beschikkingen een door een externe deskundige, het adviesbureau W.
S. Atkins, opgesteld rapport heeft ontvangen. Daar de bestreden beschikkingen
nauwelijks een verwijzing naar dat rapport en naar de eraan te verbinden
conclusies bevatten, zijn zij onvoldoende nauwkeurig gemotiveerd om de
belanghebbende partijen in staat te stellen, de bescherming van hun rechten te
verzekeren, en om het Gerecht in staat te stellen, een doeltreffende rechterlijke
controle uit te oefenen.
- 155.
- Ook Det Danske Stålvalseværk stelt, dat de motivering van de bestreden
beschikkingen ontoereikend is. Vooral het feit dat de Commissie niet heeft
aangegeven, welke doelstellingen worden nagestreefd en wat het verband is tussen
die doelstellingen en de in geding zijnde steun, betekent dat de bestreden
beschikkingen het uitvloeisel zijn van een politiek proces.
- 156.
- De Commissie, ondersteund door de Italiaanse Republiek, wijst verzoeksters betoog
van de hand. In de eerste plaats maakt verzoekster niet duidelijk, waarom een
beschikking ontoereikend gemotiveerd zou moeten worden geacht op de enkele
grond, dat haar motivering identiek is aan die van andere beschikkingen. In casu
maken de zes beschikkingen van de Commissie deel uit van een algemeen plan
voor de herstructurering van de ijzer- en staalsector en zijn zij vastgesteld op
hetzelfde tijdstip en in dezelfde context, te weten een crisissituatie waarin
capaciteitsverminderingen onvermijdelijk zijn. In de tweede plaats is de bewering,
dat in de bestreden beschikkingen niet wordt uiteengezet, hoe de doelstellingen van
het Verdrag door de toekenning van staatssteun kunnen worden verwezenlijkt,
volstrekt tendentieus, daar een steunmaatregel enkel voor goedkeuring
overeenkomstig het Verdrag in aanmerking komt, indien hij in het belang van de
Gemeenschap is, waardoor hij het karakter van gemeenschapssteun krijgt. De
Commissie stelt ook vast, dat het ontbreken van een verwijzing naar het rapport
van het adviesbureau W. S. Atkins niet wezenlijk afdoet aan de motivering,
aangezien zij in onderdeel III van de considerans van elke beschikking uitdrukkelijk
melding maakt van het feit dat zij door externe deskundigen is bijgestaan. Ten
slotte moet volgens de Commissie bij de beoordeling van de motivering van de
bestreden beschikkingen rekening worden gehouden met het feit dat zij verzoekster
geen straf heeft opgelegd en dat laatstgenoemde bovendien nauw betrokken is
geweest bij de procedure die tot de vaststelling van de beschikkingen heeft geleid,
zoals blijkt uit de notulen van de bijeenkomsten van het Raadgevend Comité
EGKS.
- 157.
- De Raad is van mening, dat in het geval van Ilva en CSI de door de Commissie
goedgekeurde steun duidelijk een communautair karakter had en paste in het kader
van het door de Commissie voorgestelde en door de Raad aanvaarde programma
voor de herstructurering van de ijzer- en staalindustrie. Bovendien is verzoekster
nauw betrokken geweest bij de procedure die tot de vaststelling van de bestreden
beschikkingen heeft geleid, zodat zij niet staande kan houden, dat zij niet ten volle
op de hoogte was van de redenen van die vaststelling.
- 158.
- Volgens het Koninkrijk Spanje is een gemeenschapsinstelling niet gehouden, alle
gegevens die feitelijk of rechtens relevant zijn, te vermelden. Bij de beoordeling van
de motivering van een beschikking moet ook acht worden geslagen op de context
waarin zij is gegeven, en op het geheel van regels die de betrokken materie
beheersen (zie arrest Hof van 7 februari 1990, zaak C-213/87, Gemeente
Amsterdam en VIA, Jurispr. 1990, blz. I-221). In casu is de motivering van de
bestreden beschikkingen meer dan toereikend, aangezien de Commissie punt voor
punt ingaat op elk van de voorwaarden die de vaststelling van de betrokken
maatregelen rechtvaardigen, alsmede op de rechtsgrondslag en op de
toezichtregelingen waarin is voorzien.
Beoordeling door het Gerecht
- 159.
- Luidens artikel 5, tweede alinea, vierde streepje, van het Verdrag maakt de
Gemeenschap de beweegredenen voor haar handelingen openbaar. Artikel 15,
eerste alinea, preciseert: De beschikkingen, aanbevelingen en adviezen van de
Commissie worden met redenen omkleed en vermelden de adviezen, welke zij
verplicht heeft ingewonnen. Uit deze bepalingen en uit de algemene beginselen
van het EGKS-Verdrag blijkt, dat de Commissie door haar vastgestelde algemene
of individuele beschikkingen met redenen dient te omkleden, ongeacht de gekozen
rechtsgrondslag.
- 160.
- Volgens vaste rechtspraak moet de motivering aangepast zijn aan de aard van de
betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft
verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de
belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen
kennen en de gemeenschapsrechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is niet
noodzakelijk, dat alle relevante gegevens, feitelijk en rechtens, in de motivering
worden gespecificeerd. Bij de beoordeling van de motivering van een handeling
moet niet alleen acht worden geslagen op de tekst ervan, maar ook op haar context
en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arresten
Hof van 29 februari 1996, zaak C-56/93, België/Commissie, Jurispr. 1996, blz. I-723,
en 22 oktober 1996, Skibsværftsforeningen e.a., reeds aangehaald, r.o. 230).
Bovendien dient toetsing aan het motiveringsvereiste plaats te vinden met
inachtneming van, onder meer, het belang dat de adressaten of andere
betroffenen in de zin van artikel 33, tweede alinea, EGKS-Verdrag, bij een
toelichting kunnen hebben (arrest Hof van 19 september 1985, gevoegde zaken
172/83 en 226/83, Hoogovens Groep, Jurispr. 1985, blz. 2831, r.o. 24).
- 161.
- In casu moeten verzoeksters grieven inzake ontoereikende motivering van de
bestreden beschikkingen worden onderzocht met betrekking tot, in de eerste plaats,
de vraag, of de in geding zijnde steunmaatregelen de levensvatbaarheid van de
betrokken ondernemingen konden herstellen, en, in de tweede plaats, de vraag, of
dat beoogde herstel strookte met de doelstellingen van het Verdrag.
- 162.
- Wat in de eerste plaats de levensvatbaarheid van de steunontvangende
ondernemingen betreft, stelt het Gerecht vast, dat de bestreden beschikkingen, met
name in onderdeel II van hun considerans, de verschillende onderdelen van het
ondersteunde herstructureringsplan vermelden en daarmee duidelijk aangeven, met
welke middelen die levensvatbaarheid volgens de Commissie moet worden hersteld.
In de op CSI betrekking hebbende beschikking wordt met zoveel worden gezegd,
dat dit plan hoofdzakelijk een aantal industriële, sociale en financiële
herstructureringsmaatregelen omvat, die beknopt worden beschreven. Zo wordt
bijvoorbeeld melding gemaakt van de belangrijkste maatregelen om de financiële
organisatie van de onderneming weer te stabiliseren, van de sluiting van de minst
competitieve installaties en van een vermindering van het personeelsbestand met
42 %. Uit de motivering van de Ilva betreffende beschikking blijkt duidelijk, dat het
herstel van de levensvatbaarheid van deze onderneming wordt nagestreefd door
middel van de privatisering van het concern, de belangrijkste doelstelling van de
steun, en door middel van een nieuw reorganisatieprogramma, hoofdzakelijk
bestaande in een opsplitsing van de kernactiviteiten van het concern in twee nieuwe
vennootschappen volgens een in de beschikking aangegeven plan.
- 163.
- De Commissie verklaart in de bestreden beschikkingen (onderdeel III van de
considerans) bovendien, dat zij de levensvatbaarheid van de respectieve
herstructureringsplannen heeft beoordeeld met toepassing van dezelfde criteria als
zij bij de vorige herstructurering van de ijzer- en staalindustrie in de Gemeenschap
heeft opgelegd. Die criteria moesten daarom wel bekend zijn bij de betrokken
marktdeelnemers en bij verzoekster in het bijzonder. Gelijk interveniënte Ilva,
zonder op dit punt te zijn weersproken, heeft gesteld, had verzoekster overigens
zelf ook overheidssteun ontvangen om haar privatisering te vergemakkelijken. In
deze omstandigheden heeft de Commissie, door de hoofdelementen van de
betrokken herstructureringsplannen te vermelden, in de bestreden beschikkingen
rechtens genoegzaam de redenen uiteengezet waarom de in geding zijnde
steunmaatregelen haars inziens CSI en Ilva een gezonde en levensvatbare structuur
zouden geven.
- 164.
- In deze context kan verzoeksters argument, dat de Commissie in de bestreden
beschikkingen niet heeft aangegeven, welke criteria zijn toegepast door de
onafhankelijke deskundigen die haar hebben bijgestaan met het oog op de
beoordeling van het perspectief op levensvatbaarheid van de begunstigde
ondernemingen, niet worden aanvaard. In dit verband volstaat het eraan te
herinneren, dat de Commissie volgens vaste rechtspraak niet gehouden is, al de
verschillende, complexe feitelijke omstandigheden te noemen die aan een
beschikking ten grondslag hebben gelegen, wanneer zij een omschrijving geeft van
de algehele situatie die tot de vaststelling van de beschikking heeft geleid, en de
algemene doeleinden aangeeft die met de beschikking worden nagestreefd. Zoals
in de voorgaande rechtsoverweging is vastgesteld, zijn de bestreden beschikkingen
genoegzaam gemotiveerd waar het het herstel van de levensvatbaarheid van de
betrokken ondernemingen betreft.
- 165.
- Wat de motivering van de bestreden beschikkingen op het punt van de
levensvatbaarheid van de begunstigde ondernemingen betreft, is bovendien veel
aanvullende informatie te vinden in het dossier. Met betrekking tot de situatie
van CSI heeft de Commissie de volledige tekst overgelegd van haar mededeling aan
de Raad van 5 november 1992 [doc. SEC(92) 1916 def.], die betrekking heeft op
de herstructurering van CSI en is opgesteld naar aanleiding van een door de
Spaanse regering kenbaar gemaakt plan voor de herstructurering van die
onderneming. Dit document bevat een diepgaande analyse van de voorwaarden
voor de levensvatbaarheid van de nieuwe onderneming, die zou ontstaan als gevolg
van de overname door CSI van de ondernemingen AHV (Altos Hornos de
Vizcaya) en Ensidesa (zie hiervóór, r.o. 119). Bovendien heeft de Commissie in
haar aanvullend antwoord d.d. 30 juni 1995 op de vragen van het Gerecht een niet-vertrouwelijke versie van het op CSI betrekking hebbende rapport-Atkins
overgelegd. De beschikbare versie geeft een zeer gedetailleerd beeld van de
werkwijze van de deskundige, alsmede van de opties die in aanmerking zijn
genomen met het oog op de uitwerking van een betrouwbaar perspectief op herstel
van de levensvatbaarheid van CSI.
- 166.
- Wat Ilva's situatie betreft (beschikking 94/259), heeft de Commissie eveneens de
volledige tekst overgelegd van haar mededeling van 15 december 1993 aan de Raad
[doc. SEC(93) 2089 def.], waarbij zij verzocht om instemming van de Raad
overeenkomstig artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag. Deze mededeling
herhaalt voor een deel de inhoud van een eerdere mededeling van 10 november
1993 [doc. SEC(93) 1745 def.]. Zij bevat een grondige analyse van de voorwaarden
voor de levensvatbaarheid van de ondernemingen (ILP en AST) die door de
privatisering van Ilva zullen ontstaan (punten 2.5 en 2.6), zoals deze door de Raad
zijn aanvaard (zie hiervóór, r.o. 120).
- 167.
- Wat in de tweede plaats de redenen betreft waarom de Commissie van oordeel
was, dat het oogmerk van de in geding zijnde steunmaatregelen, te weten het
herstel van de levensvatbaarheid van de begunstigde ondernemingen, in
overeenstemming was met de doelstellingen van het Verdrag, zij erop gewezen, dat
die redenen niet enkel worden uiteengezet in onderdeel IV van de considerans van
de beschikkingen, doch ook in de andere onderdelen van die considerans naar
voren komen. Meer bepaald blijkt uit onderdeel IV, dat het volgens de Commissie
wegens de ernstige problemen waarmee de ijzer- en staalindustrie in verscheidene
Lid-Staten sedert medio 1990 te kampen heeft, is, dat de sanering van de
betrokken ondernemingen moet worden geacht in overeenstemming te zijn met de
in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag omschreven doelstellingen. In de
onderdelen V en VI van de considerans preciseert de Commissie, dat de bestreden
beschikkingen vooral beogen bij te dragen tot een structurele aanpassing van de
sector door middel van capaciteitsverminderingen. Zij beklemtoont ook, dat één
van de doelstellingen van de verschillende door haar opgelegde voorwaarden is, dat
de gevolgen van de steun voor de mededinging tot een minimum worden beperkt.
In deze omstandigheden is het Gerecht van oordeel, dat de bestreden
beschikkingen voldoende gemotiveerd waren om verzoekster in staat te stellen, de
door hen nagestreefde doelstellingen van het Verdrag te identificeren, en om te
beoordelen of de sanering van CSI en Ilva met die doelstellingen in
overeenstemming was.
- 168.
- De zojuist onderzochte grieven zijn des te minder gegrond, nu niet wordt betwist
dat verzoekster nauw betrokken is geweest bij de procedure die tot de vaststelling
van de beschikkingen heeft geleid, hetgeen de noodzaak van een zeer
gedetailleerde motivering waar het de aan de bestreden beschikkingen ten
grondslag liggende feitelijke omstandigheden betreft, vermindert (zie arrest Hof van
11 januari 1973, zaak 13/72, Nederland/Commissie, Jurispr. 1973, blz. 27).
- 169.
- Uit alle voorgaande overwegingen volgt, dat de bestreden beschikkingen niet
onwettig zijn wegens een ontoereikende motivering.
Het ten onrechte achterwege laten van een contradictoire procedure
Argumenten van partijen
- 170.
- Verzoekster, ondersteund door SSAB Svenskt Stål, betoogt, dat de Commissie,
door niet de contradictoire procedure van artikel 6 van de steuncode in te leiden,
een wezenlijk gemeenschapsrechtelijk vormvoorschrift heeft geschonden. De in
genoemd artikel vervatte procedurele bepalingen komen grotendeels overeen met
die van artikel 93, leden 2 en 3, EG-Verdrag, zoals uitgelegd in vaste rechtspraak
van het Hof (zie inzonderheid arrest Hof van 11 december 1973, zaak 120/73,
Lorenz, Jurispr. 1973, blz. 1471). De betrokken bepalingen zijn volgens verzoekster
qua structuur zozeer aan elkaar gelijk, dat, ook al legt artikel 6 de Commissie niet
met zoveel woorden de verplichting op, een procedure op tegenspraak in te leiden
wanneer zij twijfels koestert over de verenigbaarheid van een steunvoornemen met
de gemeenschappelijke markt, uit die gelijkenis duidelijk het bestaan van een
dergelijke verplichting moet worden afgeleid. Verzoekster herinnert aan de
rechtspraak van het Hof, volgens welke de Commissie de onverenigbaarheid van
een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt moet vaststellen door middel
van een geëigende procedure, voor de toepassing waarvan deze instelling
verantwoordelijk is (zie arrest van 15 maart 1994, zaak C-387/92, Banco Exterior
de España, Jurispr. 1994, blz. I-877). Volgens verzoekster zou er een vreemde
situatie ontstaan, indien de procedurele waarborgen van het EGKS-Verdrag
zwakker waren dan die van het EG-Verdrag, in aanmerking genomen dat het
eerste verdrag een veel striktere staatssteunregeling kent dan het tweede.
- 171.
- Verzoekster verwerpt het argument van de Commissie, dat de procedure van
artikel 95 van het Verdrag met meer waarborgen is omkleed dan die van artikel 6
van de steuncode. Artikel 95 voorziet namelijk niet in een formele procedure in het
kader waarvan de belanghebbende kringen worden geraadpleegd, wat op
gespannen voet staat met het belang dat volgens de rechtspraak van het Hof moet
worden gehecht aan de toepassing van een formele procedure om alle betrokken
partijen in de gelegenheid te stellen, hun opmerkingen te maken. Bovendien bevat
artikel 95 geen specifieke bepaling inzake termijnen, die uiteraard kunnen variëren
naar gelang van de spoedeisendheid en het belang van de door de Commissie vast
te stellen beschikking.
- 172.
- De Commissie, ondersteund door de Raad en de Italiaanse Republiek,
beklemtoont, dat artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag niet voorziet in de
verplichting om een contradictoire procedure als die van artikel 6, lid 4, van de
steuncode in te leiden. De toepassing van artikel 6 van de steuncode zou namelijk
in casu eenvoudig misplaatst zijn, omdat de Commissie de daarin bedoelde
procedure kan inleiden teneinde vast te stellen, of de betrokken uitkeringen
daadwerkelijk als steun zijn aan te merken. In casu was echter van meet af aan
duidelijk, dat de voorgestelde herstructureringsplannen met de code onverenigbare
steunmaatregelen waren. Hoe dan ook bood artikel 95 verzoekster meer
procedurele waarborgen dan artikel 6 zou hebben gedaan. Verzoekster beschikte
immers over een langere termijn om haar opmerkingen te maken en kon dit zowel
rechtstreeks als via het Raadgevend Comité EGKS doen. Artikel 6 legt de
Commissie enkel de verplichting op, het advies van de Lid-Staten in te winnen
alvorens zich uit te spreken over de verenigbaarheid van de steunvoornemens met
de gemeenschappelijke markt. Voor de vaststelling van de beschikkingen als de
onderhavige op grond van artikel 95 is daarentegen de unanieme instemming van
de Raad vereist, waardoor een veel grotere bescherming wordt geboden. Bovendien
is het naast elkaar bestaan van een procedure voor de goedkeuring van
steunmaatregelen, die de belanghebbende partijen een formele rol toekent, en van
een andere procedure die dit niet doet, niet zo vreemd als verzoekster wil doen
geloven. De eerste alinea van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag voorziet namelijk in een
procedure in het kader waarvan de belanghebbende partijen hun opmerkingen
kunnen maken, terwijl de derde alinea van dezelfde bepaling voorziet in een
procedure waarbij de Lid-Staten met eenparigheid van stemmen van het bepaalde
in artikel 92 kunnen afwijken, door een steunmaatregel goed te keuren indien
buitengewone omstandigheden zulks rechtvaardigen. Deze laatste procedure sluit
de formele tussenkomst van de belanghebbenden uitdrukkelijk uit.
- 173.
- Volgens het Koninkrijk Spanje komt de contradictoire procedure van artikel 6 van
de steuncode in casu niet voor toepassing in aanmerking, daar deze bepaling
betrekking heeft op door de steuncode bestreken steunmaatregelen. De bestreden
beschikkingen zijn niet op de steuncode gebaseerd, maar op artikel 95, dat niet
voorziet in een procedure op tegenspraak.
Beoordeling door het Gerecht
- 174.
- De bestreden beschikkingen zijn vastgesteld op basis van artikel 95, eerste en
tweede alinea, van het Verdrag. Volgens deze bepalingen moet de Raad zijn
instemming verlenen en dient het Raadgevend Comité EGKS te worden
geraadpleegd. Aan de adressaten van de beschikkingen en de belanghebbende
partijen wordt niet het recht verleend om te worden gehoord. Artikel 6, lid 4, vande vijfde steuncode voorziet daarentegen wél in een dergelijk recht, door te
bepalen: Indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand
hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel niet verenigbaar is
met het bepaalde in deze beschikking, stelt zij de betrokken Lid-Staat van haar
beslissing in kennis. Deze bepaling kwam voor in alle voorgangers van de huidige
steuncode, te beginnen met de eerste (zie beschikking 257/80/EGKS van de
Commissie van 1 februari 1980 tot instelling van communautaire bepalingen voor
specifieke steunmaatregelen ten behoeve van de ijzer- en staalindustrie, PB 1980,
L 29, blz. 5).
- 175.
- Verzoekster meent, dat de Commissie de rechten van de verdediging heeft
geschonden, aangezien zij, ook al is dit in artikel 95 EGKS-Verdrag niet met zoveel
woorden bepaald, tegenover haar een contradictoire procedure als die van artikel 6
van de vijfde steuncode had moeten inleiden. Zij trekt ook een parallel tussen
artikel 95 EGKS-Verdrag en artikel 93, lid 2, EG-Verdrag, teneinde hieruit een
algemeen beginsel af te leiden op grond waarvan de Commissie verplicht zou zijn
om, telkens wanneer zij een staatssteunmaatregel toetst op zijn verenigbaarheid
met het Verdrag, de belanghebbenden bij de procedure te betrekken.
- 176.
- Zonder dat behoeft te worden onderzocht, of er een algemeen beginsel van
gemeenschapsrecht bestaat op grond waarvan de belanghebbenden het recht
hebben te worden gehoord in de loop van een besluitvormingsprocedure op het
gebied van staatssteun, moet worden beklemtoond, dat verzoekster in het kader
van de procedure die heeft geleid tot de vaststelling van de bestreden
beschikkingen op grond van artikel 95, eerste alinea, EGKS-Verdrag, volgens
hetwelk het Raadgevend Comité EGKS moet worden geraadpleegd, hoe dan ook
in de gelegenheid is geweest haar standpunt kenbaar te maken in dit Comité.
Volgens artikel 18 EGKS-Verdrag bestaat het Raadgevend Comité EGKS namelijk
uit leden die producenten, werknemers, verbruikers en handelaren
vertegenwoordigen. Het staat buiten kijf, dat British Steel als producent
vertegenwoordigd was in het Comité, aangezien de heer Evans, een lid van het
Comité, in de relevante periode directeur internationale zaken van British Steel
was, zoals deze onderneming in haar brief van 4 maart 1997 in antwoord op een
door de president van het Gerecht ter terechtzitting gestelde vraag heeft verklaard.
Tijdens de 310de bijeenkomst van het Comité, op 12 november 1993, werd de
steunverlening aan Ilva en CSI uitvoerig besproken. Verzoeksters
vertegenwoordiger was op die bijeenkomst aanwezig en gaf zijn mening over de
door de Commissie voorgestelde maatregelen. De gewijzigde mededeling
betreffende Ilva werd in dezelfde omstandigheden besproken op de bijeenkomst
van het Comité van 16 en 17 december 1993.
- 177.
- Bovendien wordt in de tweede alinea van onderdeel VIII van de considerans van
beschikking 94/259 (Ilva) uitdrukkelijk gezegd, dat voordat Italië de Commissie in
kennis had gesteld van het nieuwe programma voor de reorganisatie en
privatisering van het concern Ilva (onderdeel II van de considerans), de procedure
van artikel 6, lid 4, van de steuncode was ingeleid. In dit verband stelt de
Commissie, zonder op dit punt te worden weersproken, dat verzoekster is
geraadpleegd en in de gelegenheid is gesteld haar standpunt kenbaar te maken.
Wat beschikking 94/258 (CSI) betreft, wordt in bijlage 4 bij het verzoekschrift een
opsomming gegeven van vijftien bijeenkomsten of briefwisselingen tussen
september 1992 en maart 1994, alle betrekking hebbende op het programma voor
de goedkeuring van steunverlening aan bepaalde ondernemingen, waaronder CSI.
Bijlage 6 bij het verweerschrift bevat de briefwisseling tussen verzoekster en de
Commissie met betrekking tot de steun aan CSI.
- 178.
- Tot slot is er Eurofer, een vereniging zonder winstoogmerk waarbij Europese
staalondernemingen, waaronder verzoekster, zijn aangesloten. Zoals de Commissie,
zonder door verzoekster te worden weersproken, stelt, bracht Eurofer haar
opmerkingen over de voorgenomen maatregelen namens al haar leden naar voren.
Bij wijze van voorbeeld kan worden verwezen naar een memorandum van
9 oktober 1992, dat als bijlage 7 bij het verweerschrift is gevoegd.
- 179.
- Uit een en ander volgt, dat verzoekster feitelijk in de gelegenheid is geweest haar
standpunt kenbaar te maken in het kader van de procedure die tot de vaststelling
van de bestreden beschikkingen heeft geleid, zodat deze beschikkingen in geen
geval kunnen worden geacht onwettig te zijn wegens het achterwege laten van een
contradictoire procedure.
Afwijking van de tekst waarmee de Raad had ingestemd
Argumenten van partijen
- 180.
- Verzoekster beklemtoont, dat de Commissie ingevolge artikel 95, eerste alinea, van
het Verdrag enkel een beschikking kan geven met instemming van de Raad, bij
eenstemmigheid bepaald. Het is essentieel, dat de tekst van de door de Commissie
vastgestelde beschikking inhoudelijk identiek is aan de tekst waarmee de Raad
heeft ingestemd. Het is de Commissie niet toegestaan, op grond van artikel 95 van
het Verdrag een beschikking te geven waarvan de tekst afwijkt van die welke door
de Raad is goedgekeurd.
- 181.
- In het geval van beschikking 94/259 is dit beginsel volgens verzoekster geschonden.
De Commissie verzocht de Raad namelijk in te stemmen met een voorstel tot
goedkeuring van steunverlening aan Ilva op de uitdrukkelijke voorwaarde, dat de
capaciteitsvermindering met 1,2 miljoen ton per jaar te Taranto onherroepelijk op
uiterlijk 30 juni 1994 zou zijn gerealiseerd, en de Raad stemde met het voorstel in
op die uitdrukkelijke voorwaarde. In het dispositief van de bestreden beschikking
is echter niet de voorwaarde opgenomen, dat de capaciteitsvermindering vóór die
datum moet plaatsvinden. Het tijdschema wordt enkel in de considerans van de
beschikking vermeld en is derhalve niet bindend. De beschikking van de Commissie
verschilt dus op een belangrijk punt van de tekst waarmee de Raad unaniem heeft
ingestemd.
- 182.
- Het standpunt van de Commissie, dat de Raad enkel met de essentie van haar
voorstel behoeft in te stemmen, zou er volgens verzoekster toe kunnen leiden, dat
het instititutionele evenwicht in gevaar wordt gebracht, aangezien de Commissie
dan de beraadslagingen van de Raad vrij kon interpreteren. Artikel 95 verlangt de
instemming van de Raad met de eigenlijke tekst van de beschikking en niet met de
essentie van het voorstel.
- 183.
- De Commissie, ondersteund door de Italiaanse Republiek, erkent, dat de datum
30 juni 1994 als uiterste termijn voor de sluiting van de installaties te Taranto niet
voorkomt in het dispositief van de beschikking, doch enkel in de considerans. De
betrokken beschikkingen werden in hun definitieve vorm door de Commissie
vastgesteld nadat zij de instemming van de Raad had verkregen op basis van haar
mededeling aan deze instelling, waarin zij de essentie van haar voorstel voor een
beschikking had uiteengezet, zonder zich evenwel te bekommeren om de exacte
vorm waarin de beschikking zou worden gegoten. Er was dan ook geen sprake van
een wijziging van een handeling van de Raad door de Commissie. Bovendien en
hoe dan ook bevat de considerans van de bestreden beschikkingen meer dan een
loutere redengeving, aangezien ook de middelen worden aangegeven waarmee de
herstructurering zal worden uitgevoerd, zodat de considerans en het dispositief één
geheel vormen, waarin naar de te volgen programma's wordt verwezen. De in de
considerans van beschikking 94/259 vermelde datum 30 juni 1994 is dus een
voorwaarde die, overeenkomstig het verlangen van de Raad, door deze beschikking
zelf wordt opgelegd.
- 184.
- De Raad is van mening, dat de tekst van artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag
hem niet verplicht in te stemmen met de formele handeling die de Commissie
voornemens is vast te stellen. In casu heeft hij eenstemmig zijn instemming betuigd
binnen de grenzen en op de voorwaarden als aangegeven in de mededelingen van
de Commissie betreffende de verschillende gevallen van steunverlening, daarbij ook
rekening houdend met de wijzigingen die naar aanleiding van discussies in de Raad
in het dispositief van de beschikkingen moesten worden aangebracht. De door de
Commissie vastgestelde beschikkingen waren in overeenstemming met wat de Raad
zelf had besloten.
Beoordeling door het Gerecht
- 185.
- Het Gerecht stelt vast, dat verzoeksters grief uitsluitend betrekking heeft op de
formele regelmatigheid van beschikking 94/259 (Ilva). Verzoekster meent, dat deze
beschikking is vastgesteld in strijd met de door artikel 95, eerste alinea, van het
Verdrag dwingend voorgeschreven instemming van de Raad, daar de datum 30 juni
1994 als uiterste datum waarop Ilva de voorgeschreven capaciteitsvermindering te
Taranto zou moeten hebben gerealiseerd, is opgenomen in de mededeling van de
Commissie van 15 december 1993 (punt 24), waarop het advies van de Raad van
22 december 1993 is gebaseerd, maar niet terugkomt in het dispositief van de
bestreden beschikking, doch enkel in de considerans ervan (onderdeel II, achtste
alinea).
- 186.
- Niet betwist wordt, dat de datum 30 juni 1994 voorkwam in het programma voor
de reorganisatie en privatisering van het concern Ilva, dat in september 1993 door
IRI werd goedgekeurd en door de Italiaanse regering bij brief van 13 december
1993 aan de Commissie ter kennis werd gebracht (zie onderdeel II van de
considerans van de betrokken beschikking). Evenmin wordt betwist, dat die datum
werd genoemd in punt 24 van de mededeling van de Commissie aan de Raad van
15 december 1993, op basis waarvan de Raad zijn instemming verleende, en dat hij
niet voorkomt in het dispositief van beschikking 94/259, doch uitsluitend in de
considerans ervan (onderdeel II).
- 187.
- Artikel 95 bepaalt weliswaar, dat de beschikking van de Commissie moet worden
gegeven met instemming van de Raad, bij eenstemmigheid bepaald, maar schrijft
niet voor, hoe de Commissie aan die instemming moet komen. Met name blijkt niet
duidelijk, of de Commissie de Raad een ontwerpbeschikking dient voor te leggen.
De Commissie pleegt sedert de jaren 60 aldus te werk te gaan, dat zij de Raad een
mededeling voorlegt waarin de belangrijkste elementen van het nationale
steunprogramma en de hoofdlijnen van de voorgenomen actie vermeld staan. De
procedure die in verband met de vaststelling van beschikking 94/259 (Ilva) is
gevolgd, is met deze gedragslijn in overeenstemming.
- 188.
- Verzoekster maakt geen bezwaar tegen de praktijk die erin bestaat, dat aan de
Raad een mededeling in plaats van een ontwerpbeschikking wordt voorgelegd. Zij
betoogt enkel, dat een belangrijk element uit de aan de Raad voorgelegde
mededeling niet is overgenomen in het dispositief van de bestreden beschikking.
- 189.
- Deze grief zou enkel tot nietigverklaring van de bestreden beschikking wegens
schending van wezenlijke vormvoorschriften kunnen leiden, indien de Raad zijn
instemming zou hebben onthouden zo hij op de hoogte was geweest van het feit
dat de Commissie de datum 30 juni 1994 zou vermelden in de considerans en niet
in het dispositief van de beschikking die zij ging vaststellen (zie arresten Hof van
21 maart 1990, zaak C-142/87, België/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-959, en
22 oktober 1996, Skibsværftsforeningen e.a., reeds aangehaald, r.o. 243).
- 190.
- De Raad zelf heeft echter betoogd, dat de tekst van artikel 95, eerste alinea, hem
niet verplicht in te stemmen met de formele handeling die de Commissie
voornemens is vast te stellen, en dat de door de Commissie vastgestelde
beschikkingen in overeenstemming waren met wat hijzelf had besloten.
- 191.
- Het Gerecht leidt hieruit af, dat de instemming van de Raad betrekking had op de
essentie van het voorstel van de Commissie, waarbij deze instelling een zekere mate
van vrijheid werd gelaten ten aanzien van de exacte vorm waarin de uiteindelijke
beschikking zou worden gegoten. In het dispositief van de bestreden beschikking
(artikelen 1, lid 1, 4, lid 1, en 6) wordt gewezen op de absolute noodzaak om te
voldoen aan het herstructureringsprogramma dat is omschreven in onderdeel II van
de considerans van de beschikking, waarin de datum 30 juni 1994 met zoveel
woorden wordt genoemd. In deze omstandigheden kan niet staande worden
gehouden, dat de bestreden beschikking op een wezenlijk punt afwijkt van wat de
Raad had goedgekeurd.
- 192.
- Hieruit volgt, dat beschikking 94/259 niet onwettig is wegens afwijking van de tekst
waarmee de Raad had ingestemd.
- 193.
- Uit al het voorgaande volgt, dat het beroep tot nietigverklaring moet worden
afgewezen.
Kosten
- 194.
- Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het
ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Blijkens
het voorgaande is verzoekster, British Steel, in het ongelijk gesteld. Aangezien de
Commissie en Ilva, die zich aan de zijde van deze instelling in het geding heeft
gevoegd, in die zin hebben geconcludeerd, dient verzoekster in al hun kosten te
worden verwezen.
- 195.
- Volgens artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering
dragen de Lid-Staten en de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun
eigen kosten. Bijgevolg moeten de Raad, het Koninkrijk Spanje en de Italiaanse
Republiek, die zich in het geding hebben gevoegd, hun eigen kosten dragen.
- 196.
- Volgens artikel 87, lid 4, derde alinea, van het Reglement voor de procesvoering
kan het Gerecht bepalen, dat andere interveniënten dan de Lid-Staten, de staten
die partij zijn bij de EER-Overeenkomst, de instellingen en de Toezichthoudende
Autoriteit EVA hun eigen kosten zullen dragen. In casu dienen SSAB Svenskt Stål
en Det Danske Stålvalseværk, die zich in het geding hebben gevoegd aan de zijde
van verzoekster, hun eigen kosten te dragen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer uitgebreid),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst verzoekster in de kosten van verweerster en van interveniënte Ilva
Laminati Piani SpA.
3) Verstaat dat de Raad, het Koninkrijk Spanje, de Italiaanse Republiek,SSAB Svenskt Stål AB en Det Danske Stålvalseværk A/S hun eigen kosten
zullen dragen.
SaggioKalogeropoulos
Tiili
Potocki Moura Ramos
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 24 oktober 1997.
De griffier
De president
H. Jung
A. Saggio