CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 29 de junio de 2016 (1)
Asunto C‑429/15
Evelyn Danqua
contra
The Minister for Justice and Equality,
Ireland,
Attorney General
[Petición de decisión prejudicial
planteada por la Court of appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda)]
«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Directiva 2004/83/CE — Normas mínimas relativas a los requisitos para la concesión del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria — Directiva 2005/85/CE — Normas mínimas relativas a los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado — Norma procedimental nacional que limita a quince días laborables el plazo en el que debe presentarse una solicitud de protección subsidiaria tras denegarse una solicitud de concesión del estatuto de refugiado — Procedencia — Autonomía procesal de los Estados miembros — Principios de equivalencia y efectividad»
1. La petición de decisión prejudicial tiene su origen en un litigio entre la Sra. Evelyn Danqua, nacional de Ghana, y el Minister for Justice and Equality (Ministro de Justicia e Igualdad), (2) Irlanda y el Attorney General (Fiscal General), en relación con la legalidad del procedimiento seguido por las autoridades irlandesas para tramitar su solicitud de protección subsidiaria.
2. La protección subsidiaria es una protección internacional que, con arreglo al artículo 2, letra e), de la Directiva 2004/83/CE, (3) se dirige a los nacionales de un tercer país que no reúnen los requisitos para ser considerados refugiados, pero respecto de los cuales se dan motivos fundados para creer que, si regresasen a su país de origen, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir daños graves. En el marco del Sistema Europeo Común de Asilo, la protección subsidiaria completa las normas relativas al estatuto de refugiado establecidas en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, firmada en Ginebra el 28 de julio de 1951. (4)
3. Este asunto concede al Tribunal de Justicia la oportunidad de pronunciarse una vez más sobre el procedimiento aplicable a las solicitudes de protección subsidiaria presentadas en Irlanda sobre la base de la Directiva 2004/83. En sus sentencias de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), (5) de 31 de enero de 2013, D. y A. (C‑175/11, EU:C:2013:45), (6) y de 8 de mayo de 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), (7) el Tribunal de Justicia ya se pronunció sobre las múltiples facetas de dicho procedimiento en relación con los principios fundamentales del Derecho de la Unión tales como el derecho a ser oído, el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a una buena administración. La abundancia de remisiones prejudiciales tiene su explicación en las particularidades que caracterizaban hasta hace poco el procedimiento de concesión de protección internacional en Irlanda. (8) En efecto, mientras que la mayoría de los Estados miembros ha adoptado un procedimiento único durante el que se examina la solicitud de asilo presentada por el interesado a la luz de las dos formas de protección internacional, Irlanda instituyó, al principio, dos procedimientos distintos, para el examen, respectivamente, de la solicitud de asilo y de la solicitud de protección subsidiaria, pudiéndose presentar la segunda solicitud únicamente previa denegación de la primera.
4. De este modo, en aplicación del artículo 4, apartado 1, del European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 [Reglamento de 2006 de las Comunidades Europeas (requisitos para concesión de protección)], (9) el escrito por el que el Ministro notifica, previa denegación de la solicitud de asilo del interesado, su intención de adoptar una orden de expulsión (10) debe ir acompañado de un aviso en el que se le informe de que puede solicitar, en el plazo de quince días laborables a partir de dicha notificación, la concesión del estatuto de protección subsidiaria así como una autorización temporal para permanecer en el territorio («apliccation for leave to remain»).
5. La solicitud de protección subsidiaria de la Sra. Danqua fue denegada en aplicación de dicha disposición y, por lo tanto, el objeto del debate entre las partes es la compatibilidad de esa norma procedimental nacional, que exige que la solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria se presente en el plazo de quince días laborables a partir de la notificación de la denegación del estatuto de refugiado, tanto con el principio de equivalencia como con el principio de efectividad consagrados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
6. En estas conclusiones expondré, en primer lugar, las razones por las que, en mi opinión, el principio de equivalencia carece de pertinencia en una situación como la controvertida en el litigio principal, que incumbe a dos solicitudes basadas, tanto una como otra, en el Derecho de la Unión y cuyos objeto y criterios constitutivos son diferentes.
7. En segundo lugar, examinaré la norma procedimental nacional controvertida en el litigio principal en relación con el principio de efectividad. Si bien la Court of appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda) no ha solicitado expresamente al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la compatibilidad con dicho principio de la disposición nacional controvertida, explicaré por qué resulta necesario realizar dicho examen habida cuenta de la cooperación que debe existir en el marco del procedimiento prejudicial entre el órgano jurisdiccional nacional y el Tribunal de Justicia. A continuación, expondré las razones por las cuales esta norma procedimental no puede garantizar a las personas que solicitan protección subsidiaria el ejercicio de los derechos que les confiere la Directiva 2004/83.
8. Por consiguiente, instaré al órgano jurisdiccional nacional competente a que aprecie si el plazo en el que se presentó la solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria es razonable, habida cuenta del conjunto de circunstancias humanas y materiales en las que se produjo el examen de la solicitud de protección internacional. A estos efectos, indicaré que dicho órgano jurisdiccional debería examinar si a la interesada se le dio la oportunidad de ejercer sus derechos de modo efectivo teniendo en cuenta, en particular, las condiciones en las que recibió asistencia para el cumplimiento de los trámites necesarios y las condiciones en las que se le notificó la denegación del estatuto de refugiado.
I. Hechos, litigio principal y cuestiones prejudiciales
9. El 13 de abril de 2010, la Sra. Danqua presentó una solicitud de asilo ante la Office of the Refugee Applications Commissionner (Servicio del comisionado encargado de las solicitudes de asilo). Alegó que si volvía a su país de origen corría el riesgo de ser sometida a la práctica trokosi, una forma de servidumbre ritual que afecta a las mujeres.
10. En su informe de 16 de junio de 2010, este Servicio formuló una recomendación negativa en relación con la solicitud de la interesada al albergar dudas sobre la credibilidad de dichas alegaciones. El Refugee Appeals Tribunal (Tribunal de Apelación en materia de estatuto de refugiado) confirmó esta recomendación mediante resolución de 13 de enero de 2011.
11. El 9 de febrero de 2011, el Ministro notificó a la Sra. Danqua, por un lado, la denegación de su solicitud de asilo, en aplicación del artículo 4, apartado 1, del Reglamento de 2006, y, por otro lado, su intención de ordenar su expulsión, conforme al artículo 3 de la Ley de 1999 sobre inmigración. Dicha notificación estaba acompañada de un aviso en el que se informaba a la interesada de la posibilidad de presentar, en el plazo de quince días laborables a partir de dicha notificación, una solicitud de protección subsidiaria.
12. Tras la denegación de su solicitud de asilo, el Refugee Legal Service (Servicio de asistencia jurídica a los refugiados; en lo sucesivo, «RLS») informó a la interesada de que no le daría asistencia para llevar a cabo los trámites que debía realizar para obtener la protección subsidiaria. El RLS, no obstante, presentó en su nombre una solicitud de permiso de residencia por motivos humanitarios.
13. Esta solicitud fue denegada el 23 de septiembre de 2013 y el 17 de septiembre de 2013 el Ministro adoptó una decisión de expulsión en relación con la Sra. Danqua.
14. La Sra. Danqua recurrió, de forma privada, a los servicios de un abogado y presentó una solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria el 8 de octubre de 2013. Mediante escrito de 5 de noviembre de 2013, el Ministro le comunicó que no podía aceptarse su solicitud ya que no había sido presentada dentro del plazo de quince días laborables indicado en la notificación de 9 de febrero de 2011.
15. La interesada recurrió entonces dicha decisión ante la High Court (Alto Tribunal, Irlanda), alegando en particular una violación del principio de equivalencia ya que no se prevé ningún plazo similar para la presentación de una solicitud de asilo.
16. Mediante sentencia de 16 de octubre de 2014, la High Court (Alto Tribunal, Irlanda) rechazó el recurso de la interesada, al considerar que el principio de equivalencia no era aplicable en el caso que nos ocupa ya que en él se comparaban dos normas procedimentales basadas en el Derecho de la Unión. Por consiguiente, la Sra. Danqua interpuso un recurso contra esa sentencia ante la Court of appeal (Tribunal de Apelación).
17. La Court of appeal (Tribunal de Apelación), al mismo tiempo que se pregunta sobre la pertinencia del principio de equivalencia en este asunto, estima que una solicitud de asilo puede constituir un elemento de comparación adecuado para asegurar el respeto de dicho principio.
18. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente adelanta que, si bien la mayoría de las solicitudes de asilo se tramitan de conformidad con el régimen establecido por la Directiva 2004/83, los Estados miembros pueden conceder asilo conforme a su Derecho nacional, al menos en la teoría. En este sentido, las solicitudes de asilo podrían estar comprendidas en parte en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión y, en parte, en el Derecho nacional.
19. En cuanto a la fijación de un plazo como el controvertido en el litigio principal para presentar una solicitud de protección subsidiaria, el órgano jurisdiccional remitente considera que dicho plazo está justificado por consideraciones objetivas, teniendo en cuenta las particularidades del régimen irlandés, que se caracterizaba, en el momento de los hechos del litigio principal, por tener dos procedimientos distintos y sucesivos. Dicha exigencia permitía, en particular, asegurar que las solicitudes de protección internacional se tramitasen en un plazo razonable.
20. En esas circunstancias, la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Cabe estimar que una solicitud de asilo regida por una normativa interna que refleja las obligaciones del Estado miembro derivadas de la Directiva 2004/83 [...] constituye un elemento de comparación adecuado en relación con una solicitud de protección subsidiaria a efectos del principio de equivalencia?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿resulta pertinente a estos efectos que el límite temporal impuesto a las solicitudes de protección subsidiaria sirva a la importante finalidad de garantizar que las solicitudes de protección internacional se tramiten dentro de un plazo razonable?»
II. Observaciones preliminares sobre la admisibilidad de la remisión prejudicial
21. La resolución de remisión no contiene una exposición del marco jurídico nacional aplicable en el presente asunto, lo que puede suscitar la cuestión de la admisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial.
22. Conforme a una reiterada jurisprudencia, el artículo 267 TFUE establece un procedimiento de cooperación estrecha y directa entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, a través del cual el Tribunal de Justicia aporta a dichos órganos jurisdiccionales los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que precisan para resolver los litigios de los que conocen. (11)
23. En el marco de ese diálogo de juez a juez y en el respeto mutuo de sus respectivas competencias, cada uno asume sus propias responsabilidades. Si bien el Tribunal de Justicia debe hacer todo lo necesario para ayudar al órgano jurisdiccional remitente a interpretar y aplicar el Derecho de la Unión correctamente, otorgándole en particular la más amplia facultad para dirigirse a él, (12) el órgano jurisdiccional remitente debe, por su parte, tomar en consideración la función propia que el Tribunal de Justicia cumple en la materia y esforzarse por tanto en proporcionarle toda la información y todas las pruebas necesarias para que pueda ejercer su función conforme al objetivo previsto por el artículo 267 TFUE.
24. A estos efectos, la descripción de los antecedentes de hecho y de Derecho del litigio principal es un elemento constitutivo, sino esencial, de la petición de decisión prejudicial y su falta puede constituir un motivo de inadmisibilidad manifiesta de la petición de decisión prejudicial. (13)
25. Por lo que se refiere al contexto fáctico y jurídico del asunto, el Tribunal de Justicia exige, por tanto, que la petición de decisión prejudicial contenga una exposición, por lo menos concisa, de los hechos pertinentes y mencione el contenido de las disposiciones nacionales que puedan ser aplicables y, en su caso, la jurisprudencia nacional pertinente. (14)
26. Debe señalarse que la presente petición de decisión prejudicial no tiene una exposición del marco jurídico nacional, y que la Court of appeal (Tribunal de Apelación) no ha mencionado expresamente las referencias de la disposición nacional controvertida.
27. Dicho esto, no pienso, habida cuenta del contexto en el que se inscribe la presente petición de decisión prejudicial y del objeto de ésta, que esa laguna pueda justificar la declación de inadmisibilidad de la petición.
28. En primer lugar, los fundamentos de la resolución de remisión permiten comprender el contenido de la disposición nacional controvertida.
29. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia ha declarado que «las exigencias [relativas al contenido de una petición de decisión prejudicial] pueden cumplirse más fácilmente cuando [esa] petición [...] se inscribe en un contexto ya conocido en gran medida debido a una cuestión prejudicial anterior». (15)
30. Pues bien, como ya he indicado, el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre las múltiples facetas del procedimiento de concesión de la protección subsidiaria en Irlanda en sus sentencias de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), de 31 de enero de 2013, D. y A. (C‑175/11, EU:C:2013:45), y de 8 de mayo de 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), y se pronunciará próximamente en el marco del asunto M (C‑560/14), actualmente pendiente ante dicho Tribunal. La presente petición de decisión prejudicial es por tanto la quinta remisión realizada por un tribunal irlandés en relación con el procedimiento aplicable a las solicitudes de protección subsidiaria presentadas antes de las reformas llevadas a cabo en 2013 y 2015. (16)
31. Como se desprende de las sentencias dictadas anteriormente por el Tribunal de Justicia, el marco jurídico aplicable en Irlanda a una solicitud de protección subsidiaria es por tanto conocido. La disposición nacional controvertida está además expresamente mencionada en el apartado 15 de la sentencia de 8 de mayo de 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302).
32. En tercer lugar, es sabido que el Tribunal de Justicia es más exigente cuando la petición de decisión prejudicial se inscribe en el marco de litigios caracterizados por situaciones fácticas y jurídicas complejas, como los litigios en materia de competencia y de contratación pública. (17)
33. Pues bien, en el presente asunto, si bien el procedimiento de concesión de protección internacional se caracteriza por la existencia de varias etapas procedimentales, la cuestión jurídica planteada al Tribunal de Justicia es simple, al presentarse bajo un ángulo muy preciso: la interpretación solicitada se refiere a una disposición cuyo objeto es fijar un plazo.
34. En cuarto lugar, la información facilitada en la petición de decisión prejudicial ha permitido a las partes en el procedimiento principal y a la Comisión Europea presentar sus observaciones.
35. Habida cuenta de estos datos, estoy convencido de que el Tribunal de Justicia dispone de toda la información necesaria para poder ejercitar su función conforme al objetivo contemplado en el artículo 267 TFUE, a pesar de las lagunas de la petición de decisión prejudicial.
III. Análisis
36. El Derecho de la Unión no establece normas precisas que determinen el procedimiento de solicitud de protección subsidiaria ni, en particular, el plazo en el que dicha solicitud debe ser presentada ante la autoridad nacional competente.
37. En efecto, la Directiva 2004/83 no pretende en modo alguno, ni por su contenido ni por su finalidad, establecer las normas procedimentales aplicables al examen de una solicitud de protección internacional ni, por tanto, determinar las garantías procedimentales que se deben conceder al solicitante de asilo en dicho ámbito. (18) El único objetivo de esta Directiva es fijar, por un lado, criterios comunes para todos los Estados miembros en cuanto a los requisitos materiales que deben cumplir los nacionales de terceros países para disfrutar de protección internacional (19) y, por otro lado, el contenido material de dicha protección. (20) En este contexto, la Directiva 2004/83 indica en su artículo 2, letras c) y e), qué personas pueden beneficiarse del estatuto de refugiado y del estatuto de protección subsidiaria y, en su capítulo VII, los derechos inherentes a cada uno de dichos estatutos.
38. Por su parte, las normas procedimentales relativas al examen de una solicitud de protección internacional están recogidas en la Directiva 2005/85/CE. (21) Según su artículo 1, ésta tiene por objeto establecer normas mínimas comunes a todos los Estados miembros sobre los procedimientos para conceder o retirar el estatuto de refugiado y precisa, en sus capítulos II y III, los derechos y obligaciones de procedimiento que incumben al solicitante y al Estado miembro en la evaluación de una solicitud de protección internacional.
39. Pues bien, en virtud de su artículo 3, dicha Directiva sólo se aplica cuando el Estado miembro examina solicitudes de concesión del estatuto de refugiado o cuando ha establecido un procedimiento único en el cual examina una solicitud a la luz de ambas formas de protección internacional, es decir, la relativa al estatuto de refugiado y la correspondiente a la protección subsidiaria.
40. La Directiva 2005/85 confiere por tanto un amplio margen de discrecionalidad a los Estados miembros para regular los requisitos y las modalidades procedimentales en relación con el examen de una solicitud de protección subsidiaria cuando han elegido examinar dicha solicitud en un procedimiento distinto del que se prevé para obtener el estatuto de refugiado, tal como sucedía en Irlanda en el momento de los hechos del litigio principal.
41. Sin embargo, la remisión a la autonomía procesal de los Estados miembros está tradicionalmente matizada por la obligación de respetar, por un lado, los derechos fundamentales y, por otro lado, los principios de equivalencia y efectividad. (22)
42. Según reiterada jurisprudencia, el respeto del principio de equivalencia exige la aplicación indiferenciada de la norma nacional a las acciones basadas en una infracción del Derecho de la Unión y a las basadas en una vulneración del Derecho nacional. En otras palabras, las normas procedimentales adoptadas por un Estado miembro para el ejercicio por el interesado de una acción basada en el Derecho de la Unión no pueden ser menos favorables que las previstas para el ejercicio de una acción basada en el Derecho interno. (23)
43. En cuanto al principio de efectividad, su respeto exige que estas normas procedimentales no hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil en la práctica el ejercicio por el interesado de los derechos que le confiere el ordenamiento jurídico de la Unión.
44. En estas conclusiones, habida cuenta de que esa problemática constituye el propio objeto de las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, examinaré, en primer lugar, en qué medida la norma procedimental de que se trata puede ser examinada a la luz del principio de equivalencia.
45. A continuación, analizaré en qué medida dicha norma procedimental puede garantizar la plena efectividad de las disposiciones del Derecho de la Unión sobre la protección subsidiaria.
46. Si bien la Court of appeal (Tribunal de Apelación) no ha solicitado expresamente al Tribunal de Justicia que aprecie la norma procedimental de que se trata a la luz del principio de efectividad, comparto la opinión de la Comisión de que dicho examen es necesario para poder dar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil para resolver el litigio de que conoce. En la vista, el Ministro indicó que dicho examen le parecía inoportuno porque, por una parte, el mencionado principio no había sido invocado en el procedimiento principal y, por otra parte, tal actuación sería contraria a los planteamientos del Tribunal de Justicia.
47. Como ya he indicado, el procedimiento de remisión prejudicial previsto en el artículo 267 TFUE tiene como finalidad establecer un procedimiento de cooperación estrecha y directa entre el Tribunal de Justicia y el órgano jurisdiccional nacional, a través del cual el primero debe proporcionar al segundo una respuesta útil que le permita resolver el litigio de que conoce. (24) Además, conforme a reiterada jurisprudencia, corresponde al Tribunal de Justicia interpretar todas las disposiciones del Derecho de la Unión que el órgano jurisdiccional nacional necesite a estos efectos, aunque las cuestiones prejudiciales planteadas por dicho órgano jurisdiccional no se refieran a tales disposiciones, siempre que éste haya proporcionado al Tribunal de Justicia todos los elementos de hecho y de Derecho que le permitan realizar esa interpretación, (25) como sucede, en mi opinión, en el presente asunto.
48. En consecuencia, considero que, para la resolución de litigio principal, procede facilitar al tribunal remitente no sólo elementos útiles sobre el alcance del principio de equivalencia sino también sobre el alcance del principio de efectividad.
A. Sobre el principio de equivalencia
49. Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en definitiva al Tribunal de Justicia si el principio de equivalencia debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma procedimental nacional que exige que la solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria se presente en el plazo de quince días laborables a partir de la notificación de la denegación del estatuto de refugiado.
50. El órgano jurisdiccional remitente señala que no rige tal plazo para presentar una solicitud de concesión de estatuto de refugiado, solicitud que puede constituir un elemento de comparación adecuado en aras de asegurar el respeto del principio de equivalencia.
51. A diferencia de lo que opina el órgano jurisdiccional remitente, considero que el principio de equivalencia carece de pertinencia en una situación como la del litigio principal.
52. En efecto, para aplicar el principio de equivalencia es preciso estar en condiciones de comparar, por un lado, las normas procedimentales aplicables a una acción basada en el Derecho de la Unión y, por otro lado, las normas procedimentales aplicables a una acción basada en el Derecho interno.
53. Pues bien, en el presente asunto no concurren tales condiciones.
54. En primer lugar, la situación del litigio principal concierne a dos acciones basadas en el Derecho de la Unión, a saber, la solicitud de concesión del estatuto de refugiado y la solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria.
55. Las Directivas 2004/83 y 2005/85 (26) contribuyen a establecer un sistema europeo común de asilo que, conforme al artículo 78 TFUE, apartado 1, debe permitir a la Unión desarrollar una política común en materia de asilo y de protección subsidiaria, conforme a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, firmada en Ginebra el 28 de julio de 1951. En particular, según lo previsto en el artículo 78 TFUE, apartado 2, letras a), b), d) y f), las medidas adoptadas en este contexto no sólo establecen un estatuto uniforme de asilo y de protección subsidiaria a favor de los nacionales de terceros países, sino que también prevén procedimientos comunes para la concesión y la retirada de dicho estatuto y normas sobre requisitos de acogida de dichos nacionales.
56. Como se deduce de su considerando 1, las Directivas 2004/83 y 2005/85 no sólo armonizan las normas sobre el reconocimiento y el contenido del estatuto de refugiado y del estatuto de protección subsidiaria, (27) sino también las normas procedimentales aplicables con este fin.
57. Aunque los Estados miembros pueden adoptar o mantener normas más favorables para decidir, por un lado, qué personas cumplen los requisitos de concesión de la protección internacional y, por otro lado, las normas procedimentales aplicables a tal fin, dichas normas deben, no obstante, ser compatibles con las citadas Directivas.
58. Por consiguiente, en el marco del sistema europeo común de asilo, los requisitos de concesión de la protección internacional por un Estado miembro están actualmente regulados por las disposiciones del Derecho de la Unión, ya sea respecto del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria.
59. Por lo tanto, no puede aplicarse el principio de equivalencia, según se define en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, porque nos veríamos obligados a comparar, por un lado, las normas procedimentales aplicables a una solicitud de asilo basada en el Derecho de la Unión y, por otro lado, las normas procedimentales aplicables a una solicitud de protección subsidiaria basada igualmente en el Derecho de la Unión.
60. En segundo lugar, una solicitud de concesión del estatuto de refugiado y una solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria no constituyen «acciones similares», como exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
61. En primer término, conforme al artículo 78 TFUE, apartado 2, letra b), el legislador de la Unión introdujo, como complemento del estatuto de refugiado, otra forma de protección internacional, calificada de «subsidiaria» y que responde a los requisitos de concesión específicos previstos en el artículo 2, letra e), de la Directiva 2004/83. (28)
62. El uso del término «subsidiario» y el tenor del artículo 2, letra e), de la Directiva 2004/83 indican de forma inequívoca que el estatuto de protección subsidiaria está destinado a los nacionales de terceros países que no reúnen los requisitos para ser refugiados. (29) Al introducir una forma subsidiaria de protección en el sistema de asilo europeo común, el legislador de la Unión no pretendió por lo tanto ofrecer dos formas similares de protección internacional. Por lo demás, el legislador irlandés ha instaurado dos procedimientos distintos para examinar, respectivamente, la solicitud de asilo y la solicitud de protección subsidiaria, no pudiéndose presentar esta última hasta que se deniegue la primera solicitud. En cuanto a los Estados miembros que han optado por un procedimiento único, estos examinan en primer lugar la solicitud de protección internacional desde el punto de vista de los requisitos para obtener el estatuto de refugiado. (30)
63. En segundo término, el estatuto de refugiado ofrece derechos y ventajas económicas y sociales más amplios que los resultantes de la concesión de la protección subsidiaria. (31)
64. Como señaló el Tribunal de Justicia en su sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), la naturaleza de los derechos inherentes al estatuto de refugiado y la de los derechos inherentes al estatuto de protección subsidiaria es, en efecto, distinta. (32) En su capítulo VII, titulado «Contenido de la protección internacional», la Directiva 2004/83 efectúa una distinción en función de que la persona afectada sea un refugiado o disfrute de protección subsidiaria. (33) Por lo que respecta a los beneficiarios de la protección subsidiaria, dicha Directiva autoriza a los Estados miembros a establecer requisitos más estrictos para expedir permisos de residencia o documentos de viaje. (34) Así, los Estados miembros están obligados a expedir a los refugiados un permiso de residencia de una vigencia mínima de tres años, en cambio, pueden limitar la duración de dicho permiso a un año cuando se emitan a favor de una persona que disfrute de protección subsidiaria. Asimismo, la citada Directiva permite a los Estados miembros limitar el acceso a determinados derechos económicos y sociales, como el acceso al mercado de trabajo o a la protección social. (35) De este modo, los beneficiarios del estatuto de refugiado deben poder beneficiarse de formación para el empleo en condiciones equivalentes a las aplicables a los nacionales, en cambio, los Estados miembros determinan los requisitos para que los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria puedan acceder a dichas acciones. Por otro lado, pese a que los Estados miembros tienen la obligación de conceder a los beneficiarios de protección internacional la misma asistencia social necesaria que la prevista para los nacionales, pueden, sin embargo, limitarla a las prestaciones básicas en el caso de los beneficiarios de la protección subsidiaria.
65. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el principio de equivalencia, según ha sido desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, carece de pertinencia en una situación que concierne a dos tipos de solicitudes basadas, tanto la una como la otra, en el Derecho de la Unión y cuyo objeto y criterios constitutivos son distintos. (36)
B. Sobre el principio de efectividad
66. Con el fin de proporcionar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, propongo examinar la norma procedimental nacional controvertida en el litigio principal desde el punto de vista del principio de efectividad.
67. Se trata pues de determinar si una norma procedimental nacional como la controvertida en el litigio principal, que exige que la solicitud para obtener el estatuto de protección subsidiaria se presente en un plazo de quince días laborables a partir de la notificación de la denegación del estatuto de refugiado, permite garantizar que los solicitantes de protección internacional puedan ejercitar de modo efectivo los derechos que les confiere la Directiva 2004/83.
68. Conviene recordar que, en aplicación del artículo 4, apartado 1, del Reglamento de 2006, el escrito mediante el cual el Ministro, tras la denegación de la solicitud de asilo al interesado, le notifica su intención de adoptar una orden de expulsión debe estar acompañado de un aviso por el que se le informe de que puede solicitar, en un plazo de quince días laborables a partir de dicha notificación, el estatuto de protección subsidiaria así como una autorización temporal para permanecer en el territorio. A tal efecto se adjuntan a dicho escrito un folleto informativo sobre la protección subsidiaria y el formulario para presentar la solicitud. Se insta al solicitante a facilitar, además de sus datos personales, cualquier otro documento adicional, y a especificar los motivos expresamente relacionados con las circunstancias invocadas en apoyo de su solicitud de protección subsidiaria y, en particular, el daño grave que sufriría si regresase a su país de origen.
69. En sus observaciones, la Comisión estima que el plazo fijado en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento de 2006 garantiza la efectividad de los derechos del solicitante «siempre que la solicitud no sea denegada únicamente por el hecho de haber sido presentada fuera de plazo, cuando la autoridad nacional competente [...] no pueda ignorar el riesgo real de daños en caso de expulsión y cuando existan motivos fundados para creer que el solicitante se enfrentará a un riesgo real de sufrir daños graves, tal como se definen en el artículo 15 de la Directiva [...]».
70. Si bien comparto el punto de vista según el cual, en un litigio como el controvertido, debe darse prioridad a las preservación de los derechos más esenciales del solicitante de protección internacional, no considero que la evaluación que debe realizar la autoridad nacional competente en cuanto a la existencia de un riesgo de daños graves, en el sentido del artículo 2, letra e), y del artículo 15 de la Directiva 2004/83, en caso de retorno a su país de origen haya de realizarse en esta fase del procedimiento. La interpretación propuesta por la Comisión tiende a exigir que la autoridad nacional competente examine el fondo de la solicitud antes de apreciar su admisibilidad, haciendo que el cumplimiento del plazo fijado por la ley sea meramente accesorio. Pues bien, si se fija un plazo, y éste constituye un requisito de admisibilidad de la solicitud, deberá aplicarse de forma objetiva, para garantizar la seguridad jurídica y la igualdad de trato.
71. Por este motivo, no comparto la apreciación de la Comisión.
72. En realidad, este plazo de quince días laborables me parece insuficiente para garantizar la efectividad de los derechos que la Directiva 2004/83 confiere a los solicitantes de protección subsidiaria.
73. Es cierto que el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 8 de mayo de 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), que, en el contexto de un régimen como el del litigio principal caracterizado por dos etapas procesales distintas, la efectividad del acceso al estatuto de protección subsidiaria requiere que «el examen de la solicitud de protección subsidiaria se realice al cabo de un plazo razonable». (37)
74. Aunque fijar un plazo como el controvertido en el litigio principal contribuye manifiestamente a que el procedimiento de examen de la solicitud de protección internacional se lleve a cabo, es innegable que dicho plazo es extremadamente corto.
75. En primer lugar, hay que tener presente que la decisión esperada reviste una importancia vital para quien busca legítimamente protección internacional. Esta persona se encuentra en una situación humana y material enormemente difícil y no hay que soslayar que el procedimiento que inicia ante las autoridades nacionales competentes debe permitir que se le garanticen sus derechos más esenciales mediante la concesión de protección internacional.
76. A continuación, se deben tener en cuenta las dificultades a las que el solicitante va a enfrentarse, por ejemplo, por razón de su lengua, no sólo para comprender las normas procedimentales, sino también para conocer los derechos y las obligaciones que le incumben. Pese a que existe asistencia jurídica, cabe señalar que en el presente asunto el RLS se negó a asistir a la Sra. Danqua en los trámites para obtener la protección subsidiaria, y prefirió presentar en su nombre una solicitud de autorización de residencia por razones humanitarias.
77. Por último, es también importante considerar las dificultades materiales que pueden retrasar la recepción adecuada de la notificación. En efecto, no podemos comparar la situación de un solicitante de protección internacional, que no es más que una persona en busca de refugio, con la de cualquier otro ciudadano domiciliado en el territorio del Estado miembro de acogida. El solicitante de protección internacional no tendrá una dirección fija en dicho territorio y cabe que se traslade mientras se examina su solicitud de asilo. En el presente asunto, el examen de la solicitud presentada por la Sra. Danqua para obtener el estatuto de refugiado duró diez meses. De la información facilitada en la vista se desprende que ésta reside actualmente en un albergue. No cabe excluir que, durante ese lapso de tiempo, la Sra. Danqua cambiase de dirección sin informar a las autoridades nacionales competentes.
78. Si añadimos a eso el desamparo psicológico en el que el solicitante puede encontrarse, no podemos arriesgarnos a que un plazo demasiado corto impida a dicha persona, en busca de protección internacional, presentar una solicitud para obtener el estatuto de protección subsidiaria al que tendría derecho.
79. A la vista de estos elementos relacionados, por un lado, con el carácter fundamental de la protección que debe concederse a las personas que corran el riesgo de sufrir daños graves en su país de origen y, por otro lado, con la difícil situación humana y material a la que esas personas se enfrentan en el Estado miembro de acogida, en mi opinión un plazo como el previsto en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento de 2006, no permite garantizar el acceso efectivo al estatuto de protección subsidiaria.
80. ¿Debe fijarse en consecuencia otro plazo en lugar del fijado por el legislador nacional?
81. No lo creo.
82. Por un lado, como se ha observado en los puntos 39 a 41 de estas conclusiones, el establecimiento de la norma procedimental nacional en cuestión en el litigio principal forma parte de la autonomía procesal de Irlanda.
83. Por otro lado, no tendría ningún sentido ya que en la actualidad no hay ninguna norma procedimental como la prevista en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento de 2006 en vigor. Recordemos, en efecto, que, tras la reforma de 2015, Irlanda suprimió el sistema dual que caracterizaba el procedimiento de concesión de la protección internacional sustituyéndolo por un procedimiento único en el que las autoridades competentes examinan la solicitud de asilo presentada por el interesado a la luz de las dos formas de protección internacional. Por consiguiente, una norma procedimental nacional como la controvertida en el litigio principal, que fija el plazo en el que debe presentarse la solicitud para obtener la protección subsidiaria tras la denegación del estatuto de refugiado, ya no tiene razón de ser.
84. En estas condiciones, por lo que se refiere a las solicitudes de concesión de protección internacional presentadas cuando aún estaba en vigor la anterior normativa, estimo que corresponde al órgano jurisdiccional nacional competente verificar si es razonable el plazo en el que se presentó la solicitud de protección subsidiaria.
85. En este sentido, considero que dicho órgano jurisdiccional debe tener en cuenta el conjunto de circunstancias humanas y materiales en las que se produjo el examen de la solicitud de protección internacional.
86. En particular, debe examinar si a la interesada se le dio la oportunidad de ejercer sus derechos de modo efectivo, teniendo en cuenta, concretamente, la ayuda que haya podido recibir a la hora de cumplimentar los trámites necesarios, especialmente la asistencia jurídica que haya podido recibir o de la que se le haya privado.
87. El órgano jurisdiccional competente también debe tomar en consideración la fecha en la que la interesada tuvo conocimiento de la notificación de la denegación de su solicitud de estatuto de refugiado y de la orden de expulsión adoptada por el Ministro.
88. En el presente asunto, estimo que es evidente que la Sra. Danqua no tuvo la posibilidad de presentar su solicitud de estatuto de protección subsidiaria en el plazo señalado por la legislación nacional controvertida y de ejercer, por tanto, de modo efectivo los derechos que le confiere la Directiva 2004/83.
89. En primer lugar, el representante de la Sra. Danqua indicó en la vista que ésta es analfabeta y que no fue informada en ningún momento de los detalles del procedimiento, en particular de las normas que regulan la prórroga del plazo relativo a la presentación de una solicitud de estatuto de protección subsidiaria.
90. En segundo lugar, como se deriva de la resolución de remisión, el RSL decidió no asesorar a la Sra. Danqua en el marco de esta solicitud, prefiriendo presentar, en nombre de ésta, una solicitud de autorización de residencia por razones humanitarias. Sólo después de la denegación de esta solicitud y de la adopción, contra ella, de una orden de expulsión, la Sra. Danqua logró los servicios de un abogado, a título privado, que presentó una solicitud de estatuto de protección subsidiaria.
91. En tercer lugar, debe reconocerse que el procedimiento al que estuvo expuesta la Sra. Danqua, que se caracterizó por varias etapas y regímenes distintos, puede inducir a error a alguien que no está al tanto del procedimiento. En efecto, cuando fue denegada su solicitud de concesión del «estatuto de refugiado», el RLS, negándose a asistirla en el marco de una solicitud de concesión de protección subsidiaria, presentó en su nombre «una solicitud de autorización de residencia por razones humanitarias». Sólo a partir de la denegación de esta solicitud y de la adopción de la «orden de expulsión» el nuevo abogado de la interesada presentó una «solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria». Tantos estatutos diferentes como normas procedimentales aplicables.
92. En cuarto lugar, si bien consta que la Sra. Danqua presentó efectivamente su solicitud de concesión de estatuto de protección subsidiaria el 8 de octubre de 2013, es decir, dos años y ocho meses después de la notificación de la denegación de su solicitud de asilo, el órgano jurisdiccional remitente deberá tener en cuenta que la interesada presentó esa solicitud diez días laborables después de la denegación, el 23 de septiembre de 2013, de su solicitud de autorización de residencia por razones humanitarias.
93. Habida cuenta de estos datos, creo que la solicitud presentada por la interesada debería examinarse adecuadamente.
94. A la luz de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que declare que el principio de efectividad debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma procedimental nacional, como la controvertida en el litigio principal, que exige que la solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria sea presentada en un plazo de quince días laborables a partir de la notificación de la denegación del estatuto de refugiado.
95. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si el plazo en el que se presentó la solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria es razonable, habida cuenta del conjunto de circunstancias humanas y materiales en las que se produjo el examen de la solicitud de protección internacional. A estos efectos, dicho órgano jurisdiccional debe examinar si a la interesada se le dio la oportunidad de ejercer sus derechos de modo efectivo teniendo en cuenta, en particular, las condiciones en las que recibió asistencia para el cumplimiento de los trámites necesarios y las condiciones en las que se le notificó la denegación del estatuto de refugiado.
IV. Conclusión
96. A la luz de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a la cuestión planteada por la Court of appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda):
«El principio de efectividad debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma procedimental nacional, como la controvertida en el litigio principal, que exige que la solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria sea presentada en un plazo de quince días laborables a partir de la notificación de la denegación del estatuto de refugiado.
Corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si el plazo en el que se presentó la solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria es razonable, habida cuenta del conjunto de circunstancias humanas y materiales en las que se produjo el examen de la solicitud de protección internacional. A estos efectos, dicho órgano jurisdiccional debe examinar si a la interesada se le dio la oportunidad de ejercer sus derechos de modo efectivo teniendo en cuenta, en particular, las condiciones en las que recibió asistencia para el cumplimiento de los trámites necesarios y las condiciones en las que se le notificó la denegación del estatuto de refugiado.»