KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 29. juunil 2016(1)
Kohtuasi C‑429/15
Evelyn Danqua
versus
The Minister for Justice and Equality,
Ireland,
Attorney General
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Court of appeal (apellatsioonikohus, Iirimaa))
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Direktiiv 2004/83/EÜ – Pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi saamise ja äravõtmise miinimumnõuded – Direktiiv 2005/85/EÜ – Pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi saamise ja äravõtmise miinimumnõuded liikmesriikides – Liikmesriigi menetlusnorm, mis piirab viieteistkümnele tööpäevale tähtaja, mille jooksul tuleb esitada täiendava kaitse taotlus, juhul kui pagulasseisundi tunnustamise taotlus on tagasi lükatud – Lubatavus – Liikmesriikide menetlusautonoomia – Võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtted
1. Eelotsusetaotlus on esitatud Ghana kodaniku Evelyn Danqua ning Iirimaa Minister for Justice and Equality (justiits- ja võrdõiguslikkuse minister)(2) ja Attorney Generali vahelises kohtuvaidluses, mis käsitleb Iirimaa ametivõimude menetluse seaduspärasust E. Danqua täiendava kaitse taotluse läbivaatamise asjas.
2. Täiendav kaitse on rahvusvaheline kaitse, mis on vastavalt direktiivi 2004/83/EÜ(3) artikli 2 punktile e mõeldud kolmandate riikide kodanikele, kes ei kvalifitseeru pagulaseks, kuid kellega seoses on ilmnenud põhjendatud alus arvata, et asjaomane isik seisaks oma päritoluriiki tagasipöördumisel silmitsi reaalse ohuga kannatada tõsist kahju. Euroopa ühise varjupaigasüsteemi raames täiendab täiendav kaitse pagulasseisundit käsitlevaid eeskirju, mis on sätestatud 28. juulil 1951. aastal Genfis allkirjastatud pagulasseisundi konventsiooniga.(4)
3. Käesolev kohtuasi annab Euroopa Kohtule võimaluse taas kord otsustada Iirimaal direktiivi 2004/83 alusel esitatud täiendava kaitse taotlustele kohaldatavate menetlusnormide üle. 22. novembri 2012. aasta kohtuotsuses M (C‑277/11, EU:C:2012:744),(5) 31. jaanuari 2013. aasta kohtuotsuses D ja A (C‑175/11, EU:C:2013:45)(6) ja 8. mai 2014. aasta kohtuotsuses N (C‑604/12, EU:C:2014:302)(7) on Euroopa Kohus juba otsustanud kõnealuse menetluse eri aspektide üle vastavalt liidu õiguse sellistele aluspõhimõtetele, nagu õigus olla ära kuulatud, õigus tõhusale kohtulikule kaitsele ja õigus heale haldusele. Eelotsusetaotluste rohkus on tingitud eripäradest, mis veel hiljuti iseloomustasid rahvusvahelise kaitse andmise menetlust Iirimaal.(8) Samas kui enamik liikmesriike otsustas üheainsa menetluse kasuks, milles käsitletakse asjaomase isiku esitatud varjupaigataotlust rahvusvahelise kaitse mõlema vormi alusel, sätestas Iirimaa algul kaks eri menetlust selleks, et läbi vaadata vastavalt varjupaigataotlus ja täiendava kaitse taotlus, kusjuures teine oli võimalik esitada vaid juhul, kui esimene tagasi lükati.
4. Niisiis peab European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (2006. aasta määrus kaitse saamiseks kvalifitseerumise kohta Euroopa ühendustes)(9) artikli 4 lõike 1 kohaselt kirjaga, millega minister teatab pärast asjaomase isiku varjupaigataotluse tagasilükkamist oma kavatsusest anda väljasaatmisettekirjutuse täitmise korraldus,(10) olema kaasas teatis, millega teavitatakse asjaomast isikut, et tal on võimalik 15 tööpäeva jooksul alates nimetatud teatise edastamisest taotleda täiendava kaitse seisundit ning ajutist luba jääda riigi territooriumile (application for leave to remain).
5. Just seda sätet kohaldades lükati tagasi E. Danqua täiendava kaitse taotlus ning seetõttu vaidlevad pooled käesolevas kohtuasjas nii võrdväärsuse kui ka tõhususe põhimõtte seisukohast, mida on kinnitatud Euroopa Kohtu praktikas, selle liikmesriigi menetlusnormi kooskõla üle, mille kohaselt täiendava kaitse seisundi saamise taotlus tuleb esitada 15 tööpäeva jooksul pärast pagulasseisundi saamise taotluse tagasilükkamisest teavitamist.
6. Käesolevas ettepanekus esitan ma esmalt põhjused, miks minu arvates ei ole võrdväärsuse põhimõte asjakohane põhikohtuasjas käsitletavas olukorras, mis puudutab kaht liiki taotlusi, mis mõlemad põhinevad liidu õigusel, kuid mille eesmärk ja peamised kriteeriumid on erinevad.
7. Seejärel vaatlen põhikohtuasjas arutusel olevat liikmesriigi menetlusnormi tõhususe põhimõtte seisukohast. Kuigi Court of appeal (apellatsioonikohus, Iirimaa) ei ole Euroopa Kohtult küsinud, kas vaadeldav liikmesriigi õigusnorm on liidu õigusega kooskõlas konkreetselt seda põhimõtet arvestades, selgitan ma, miks seda tuleb analüüsida, võttes arvesse liikmesriigi kohtu ja Euroopa Kohtu vahelist koostööd, mis peab eelotsusemenetluses valitsema. Seejärel esitan põhjendused, miks selline menetlusnorm ei võimalda minu arvates tagada täiendavat kaitset taotlevatele isikutele tegelikku juurdepääsu neile direktiiviga 2004/83 antud õigustele.
8. Pärast seda palun pädeval liikmesriigi kohtul hinnata, kas aeg, mille jooksul esitati täiendava kaitse seisundi taotlus, on mõistlik, võttes arvesse kõiki rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisega seotud inimlikke ja materiaalseid kaalutlusi. Seoses sellega tahaksin märkida, et see kohus peaks minu arvates analüüsima, kas puudutatud isik oli sellises olukorras, mis võimaldas tal jõustada oma õigusi tõhusalt, võttes arvesse eelkõige, millistel tingimustel teda tema toimingute teostamisel abistati ning mis tingimustel talle tema varjupaigataotluse tagasilükkamisest teatati.
I. Asjaolud, liikmesriigi menetlus ja eelotsuse küsimused
9. E. Danqua esitas 13. aprillil 2010. aastal varjupaigataotluse Office of the Refugee Applications Commissionnerile (varjupaigataotluste läbivaatamise eest vastutava voliniku talitus). Ta väitis, et päritoluliikmesriiki tagasi pöördudes ähvardab teda sunniviisiline allutamine nn trokosi tavale – see on rituaalse orjuse vorm, mis puudutab naisi.
10. Nimetatud talitus soovitas 16. juuni 2010. aasta aruandes E. Danqua taotluse tagasi lükata, kuna tema väidete usaldusväärsuse suhtes on kahtlusi. Seda soovitust kinnitas ka Refugee Appeals Tribunal (varjupaigataotlejate edasikaebusi läbivaatav kohus) 13. jaanuari 2011. aasta otsusega.
11. 9. veebruaril 2011 teavitas minister E. Danquat esiteks tema varjupaigataotluse tagasilükkamisest 2006. aasta määruse artikli 4 lõike 1 kohaselt ning teiseks oma kavatsusest anda väljasaatmiskorraldus vastavalt 1999. aasta sisserändeseaduse artiklile 3. Selle teatisega oli kaasas ka teine, milles teavitati E. Danquat võimalusest esitada 15 tööpäeva jooksul pärast teatise edastamist täiendava kaitse taotlus.
12. Pärast varjupaigataotluse tagasilükkamist teavitas Refugee Legal Service (pagulaste õigusnõustaja, edaspidi „RLS“) E. Danquat, et nad ei abista teda täiendava kaitse saamiseks vajalike toimingute teostamisel. Nimetatud teenistus esitas siiski tema nimel taotluse humanitaarkaalutlustel elamisloa saamiseks.
13. Eelotsusetaotlusest nähtub, et see taotlus lükati tagasi 23. septembril 2013 ning minister võttis vastu E. Danqua väljasaatmiskorralduse.
14. E. Danqua võttis pärast seda oma kulul advokaadi, kes esitas seejärel 8. oktoobril 2013 täiendava kaitse seisundi taotluse. Minister teavitas 5. novembri 2013. aasta kirjaga nimetatud isikut, et tema taotlus ei ole vastuvõetav põhjusel, et seda ei esitatud 15 tööpäeva pikkuse ajavahemiku jooksul, mida oli nimetatud 9. veebruari 2011. aasta teatises.
15. E. Danqua vaidlustas selle otsuse High Courtis (kõrgem kohus, Iirimaa), tuginedes eelkõige võrdväärsuse põhimõtte rikkumisele, kuna varjupaigataotluse esitamise puhul ei ole sellist tähtaega sätestatud.
16. 16. oktoobri 2014. aasta otsusega lükkas High Court (kõrgem kohus) E. Danqua kaebuse tagasi, leides, et võrdväärsuse põhimõte ei ole kõnealuse kohtuasja puhul kohaldatav, kuna kohtuasjas võrreldi kaht menetluskorda, mis põhinevad liidu õigusel. E. Danqua esitas nimetatud kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse Court of appealile (apellatsioonikohus).
17. Court of appeal (apellatsioonikohus) kahtleb küll võrdväärsuse põhimõtte asjakohasuses käesolevas kohtuasjas, kuid leiab, et varjupaigataotlus võib olla asjakohane võrdlusalus selleks, et tagada võrdvääruse põhimõtte järgimine.
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus väidab sellega seoses, et ehkki varjupaigataotlusi käsitletakse enamasti direktiiviga 2004/83 kehtestatud süsteemi kohaselt, võivad liikmesriigid siiski vähemalt teoreetiliselt anda varjupaiga ka riikliku õiguse alusel. Niisiis võiksid varjupaigataotlused kuuluda osaliselt liidu õiguse kohaldamisalasse ja osaliselt liikmesriigi õiguse kohaldamisalasse.
19. Mis puutub tähtaja kehtestamisse täiendava kaitse taotluse esitamiseks, nagu põhikohtuasjas, leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et nimetatud tähtaja määramist õigustavad objektiivsed kaalutlused, arvestades Iirimaal põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal kehtinud korda, mis hõlmas kaht eraldiseisvat ja teineteisele järgnevat menetlust. Tähtaja kehtestamine võimaldab eelkõige tagada, et rahvusvahelise kaitse taotlused vaadatakse läbi mõistliku aja jooksul.
20. Neil asjaoludel otsustas Court of appeal (apellatsioonikohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas varjupaigataotlust, mis kuulub selliste liikmesriigi õigusnormide kohaldamisalasse, mis kajastavad direktiiviga 2004/83[…] ette nähtud liikmesriigi kohustusi, tuleb võrdväärsuse põhimõtet arvestades käsitada kohase võrdlusalusena täiendava kaitse taotluse puhul?
2. Kas esimesele küsimusele jaatava vastuse andmise korral omab olukorras tähtsust see, et täiendava kaitse taotluse esitamiseks ette nähtud tähtaja oluline eesmärk on tagada rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamine mõistliku aja jooksul?“
II. Eelotsusetaotluse vastuvõetavusega seotud sissejuhatavad märkused
21. Eelotsusetaotluses ei ole esitatud ülevaadet käesolevas asjas kohaldatavast liikmesriigi õigusest, mistõttu võib tekkida küsimus käesoleva eelotsusetaotluse vastuvõetavusest.
22. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on ELTL artiklis 267 sätestatud menetlus Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute tiheda ja otsese koostöö vahend, mille kaudu Euroopa Kohus annab liikmesriikide kohtutele liidu õiguse tõlgendusi, mida kohtud vajavad nende menetluses olevate vaidluste lahendamiseks(11).
23. Selle kohtutevahelise dialoogi raames täidab iga kohus oma ülesandeid üksteise vastavaid pädevusi vastastikku austades. Kui Euroopa Kohus peab tegema kõik endast oleneva, et aidata eelotsusetaotluse esitanud kohtul tõlgendada ja rakendada liidu õigust õigesti, andes talle nimelt ulatusliku pädevuse pöörduda Euroopa Kohtusse,(12) siis eelotsusetaotluse esitanud kohus omakorda peab arvestama Euroopa Kohtu eriomast funktsiooni selles valdkonnas ja seega püüdma anda talle kogu teabe ja kõik tõendid, et Euroopa Kohus saaks täita oma ülesannet ELTL artiklis 267 seatud eesmärgi päraselt.
24. Põhikohtuasja faktiliste asjaolude ja õigusliku raamistiku kirjeldus on eelotsusetaotluse põhielement – kui mitte peamine element – ja selle puudumine on eelotsusetaotluse ilmselge vastuvõetamatuse põhjus(13).
25. Euroopa Kohus nõuab seoses kohtuasja faktilise ja õigusliku kontekstiga, et eelotsusetaotluse esitanud kohus annaks vähemalt kokkuvõtliku ülevaate kohaldamisele kuuluvatest siseriiklikest õigusnormidest ja vajaduse korral asjakohasest siseriiklikust kohtupraktikast(14).
26. Tuleb mainida, et käesolev eelotsusetaotlus ei sisalda ülevaadet sellest liikmesriigi õiguslikust raamistikust; Court of appeal (apellatsioonikohus) ei ole ka maininud konkreetselt vaadeldavate liikmesriigi õiguse sätete viiteid.
27. Olles esile toonud eelnevad asjaolud ja arvestades konteksti, millesse käesolev eelotsusetaotlus kuulub, ning selle eset, ei arva ma, et see puudus võiks põhjendada eelotsusetaotluse vastuvõetamatuks tunnistamist.
28. Esiteks võimaldavad eelotsusetaotluse põhjendused mõista asjaomase liikmesriigi sätte sisu.
29. Teiseks on Euroopa Kohus asunud seisukohale, et „[eelotsusetaotluse sisu kohta kehtestatud] nõudeid on hõlpsam täita, kui [see] taotlus […] on esitatud kontekstis, mis on mõne varasema eelotsusetaotluse tõttu juba laiemalt tuntud“(15).
30. Nagu ma aga märkisin, on Euroopa Kohus juba teinud otsuse Iirimaal täiendava kaitse andmise menetluse eri aspektide kohta oma 22. novembri 2012. aasta kohtuotsuses M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), 31. jaanuari 2013. aasta kohtuotsuses D. ja A. (C‑175/11, EU:C:2013:45) ja 8. mai 2014. aasta kohtuotsuses N. (C‑604/12, EU:C:2014:302) ning teeb varsti kohtuotsuse kohtuasjas M (C‑560/14), mis Euroopa Kohtus praegu pooleli on. Käesolev eelotsusetaotlus on seega viies eelotsusetaotlus, mille Iirimaa kohus on esitanud enne 2013. ja 2015. aastal toimunud reforme esitatud täiendava kaitse taotluste suhtes kohaldatavate menetlusnormide kohta(16).
31. Nagu nähtub Euroopa Kohtu varasematest kohtuotsustest, on Iirimaal täiendava kaitse taotlusele kohaldatav õiguslik raamistik teada, kuna asjaomased liikmesriigi sätted on muu hulgas konkreetselt esitatud 8. mai 2014. aasta kohtuotsuse N. (C‑604/12, EU:C:2014:302) punktis 15.
32. Kolmandaks olen teadlik, et Euroopa Kohus on nõudlikum, kui eelotsusetaotlus kuulub selliste kohtuvaidluste konteksti, mida iseloomustavad keerukad faktilised ja õiguslikud asjaolud, nagu konkurentsi ja hangetega seotud vaidluste puhul(17).
33. Kuigi rahvusvahelise kaitse andmise menetlust iseloomustab mitu mentelusetappi, on aga käesolevas asjas Euroopa Kohtule esitatud õigusküsimus lihtne, kuna see on esitatud väga konkreetsest küljest: taotletav tõlgendus puudutab sätet, mille ese on tähtaja kindlaksmääramine.
34. Neljandaks sedastan, et eelotsusetaotluses esitatud teave võimaldas põhikohtuasja pooltel ning Euroopa Koimisjonil esitada oma seisukohad.
35. Neid asjaolusid arvesse võttes olen seega veendunud, et Euroopa Kohtul on kogu vajalik teave, et ta saaks eelotsusetaotluse puudustele vaatamata teostada oma pädevust vastavalt ELTL artiklis 267 ette nähtud tingimustele.
III. Kohtujuristi analüüs
36. Liidu õiguses ei ole sätestatud täpseid eeskirju täiendava kaitse taotluse korra kohta ega tähtaja kohta, mille jooksul tuleb nimetatud taotlus pädevale riiklikule ametiasutusele esitada.
37. Direktiivi 2004/83 sisust ja eesmärgist tuleneb, et sellega ei soovita kehtestada rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetlusnorme ega seega ka menetlusõiguslikke tagatisi, mida tuleks varjupaigataotlejale nende alusel anda.(18) Selle direktiivi ainus eesmärk on kehtestada kõikidele liikmesriikidele ühised kriteeriumid tingimuste osas, millele peavad vastama kolmandate riikide kodanikud selleks, et neil oleks õigus saada rahvusvahelist kaitset,(19) ning näha ette selle kaitse sisu.(20) Selles raamistikus ongi direktiivi 2004/83 artikli 2 punktides c ja e kindlaks määratud isikud, kellele võib anda pagulasseisundi ja täiendava kaitse seisundi ning selle VII peatükis kummagi seisundiga kaasnevad õigused.
38. Menetlusnormid, mis reguleerivad rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamist, on aga sätestatud direktiivis 2005/85/EÜ.(21) Direktiivi artikli 1 kohaselt on selle eesmärk kehtestada pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuded, mis oleks kõigile liikmesriikidele ühised, ning direktiiv täpsustab II ja III peatükis taotleja ja liikmesriigi menetlusõigusi ja ‑kohustusi rahvusvahelise kaitse taotluse hindamisel.
39. Nimetatud direktiivi kohaldatakse aga selle artikli 3 kohaselt ainult siis, kui liikmesriik vaatab läbi pagulasseisundi taotlust või kui ta on kehtestanud üheainsa menetluse, milles ta analüüsib taotlust, lähtudes rahvusvahelise kaitse mõlemast vormist, see tähendab nii pagulasseisundist kui ka täiendava kaitse seisundist.
40. Niisiis annab direktiiv 2005/85 liikmesriikidele vabad käed täiendava kaitse taotluse läbivaatamisega seotud tingimuste ja menetlusnormide kehtestamisel, juhul kui liikmesriik on otsustanud analüüsida nimetatud taotlust pagulasseisundi taotluse läbivaatamise menetlusest eraldi menetluses, nagu oli tavaks Iirimaal põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal.
41. Seda liikmesriikide menetlusautonoomiat piiratakse traditsiooniliselt siiski kohustusega järgida esiteks põhiõigusi ning teiseks võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid.(22)
42. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt eeldab võrdväärsuse põhimõte liikmesriigi eeskirja erisusteta kohaldamist liidu õiguse rikkumisest ja liikmesriigi õiguse eiramisest tulenevate õiguskaitsevahendite suhtes. Teiste sõnadega: menetlusnormid, mis liikmesriik on kehtestanud liidu õigusest tuleneva õiguskaitsevahendi puhul, ei tohi olla vähem soodsad kui need, mis on kehtestatud samalaadsest liikmesriigi õigusest tuleneva õiguskaitsevahendi puhul.(23)
43. Tõhususe põhimõtte järgimine eeldab, et nimetatud menetlusnormid ei muuda võimatuks või tegelikkuses ülemäära raskeks nende õiguste teostamist, mis on asjaomasele isikule liidu õigusega antud.
44. Kuna just see on eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud küsimuste eesmärk, analüüsin käesolevas ettepanekus kõigepealt, mil määral saab käsitletavat menetlusnormi analüüsida võrdväärsuse põhimõtte seisukohast.
45. Seejärel analüüsin, mil määral võiks see menetlusnorm tagada täiendavat kaitset käsitlevate liidu õiguse sätete täieulatusliku rakendamise.
46. Ehkki Court of appeal (apellatsioonikohus) ei ole Euroopa Kohtul sõnaselgelt palunud analüüsida kõnealust menetlusnormi tõhususe põhimõtte seisukohast, jagan ma Euroopa Komisjoni arvamust, et selline analüüs võiks olla kasulik eelotsusetaotluse esitanud kohtule tema menetluses oleva vaidluse lahendamisel. Euroopa Komisjon selgitas nimelt oma märkustes, et käesolevat kohtuasja tuleks käsitleda tõhususe põhimõtte seisukohast. Kohtuistungil leidis minister, et see analüüs ei ole asjakohane, kuna esiteks ei ole sellele põhimõttele põhikohtuasjas tuginetud ja teiseks oleks selline samm vastuolus Euroopa Kohtu seisukohaga.
47. Nagu ma märkisin, on ELTL artiklis 267 ette nähtud menetluse eesmärk kehtestada Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute vahel tihe ja otsene koostöö, mille kaudu Euroopa Kohus annab liikmesriikide kohtutele liidu õiguse tõlgendusi, mida kohtud vajavad nende menetluses olevate vaidluste lahendamiseks(24). Peale selle on vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale Euroopa Kohtu ülesanne tõlgendada kõiki liidu õiguse sätteid, mida liikmesriigi kohus vajab temale esitatud kohtuasjade lahendamiseks, isegi kui see kohus ei ole selliseid sätteid Euroopa Kohtule esitatud küsimustes otseselt maininud, kui ta on esitanud need faktilised ja õiguslikud asjaolud, mis sellist tõlgendust võimaldavad anda(25), mis tundub mulle käesolevas asjas olevat täidetud.
48. Järelikult leian, et eelotsusetaotluse esitanud kohtule tuleb anda tarvilikud suunised, et põhikohtuasja vaidlust lahendada, mitte ainult võrdväärsuse põhimõtte, vaid ka tõhususe põhimõtte ulatust puudutavalt.
A. Võrdväärsuse põhimõte
49. Eelotsuse küsimustega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt Euroopa Kohtult, kas võrdväärsuse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi menetlusnorm, mis kohustab esitama täiendava kaitse seisundi taotluse 15 tööpäeva jooksul alates pagulasseisundi saamise taotluse tagasilükkamisest teatamisest.
50. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et sellist tähtaega ei ole ette nähtud pagulasseisundi saamise taotluse esitamise raames, ehkki nimetatud taotlus oleks asjakohane võrdlusalus tagamaks võrdväärsuse põhimõtte järgimist.
51. Vastupidi eelotsusetaotluse esitatud kohtu arvamusele leian ma, et võrdväärsuse põhimõtte kohaldamine ei ole põhikohtuasjas käsitletavas olukorras asjakohane.
52. Võrdväärsuse põhimõtte kohaldamine eeldab, et meil on võimalik võrrelda ühelt poolt menetlusnorme, mida kohaldatakse liidu õigusest tuleneva õiguskaitsevahendi puhul, ja teiselt poolt menetlusnorme, mida kohaldatakse samalaadsest liikmesriigi õigusest tuleneva õiguskaitsevahendi puhul.
53. Need tingimused ei ole aga täidetud.
54. Esiteks puudutab põhikohtuasjas käsitletav olukord kaht liidu õigusest tulenevat õiguskaitsevahendit, see tähendab pagulasseisundi saamise taotlust ja täiendava kaitse seisundi taotlust.
55. Direktiivid 2004/83 ja 2005/85(26) aitavad üles ehitada Euroopa ühist varjupaigasüsteemi, mis vastavalt ELTL artikli 78 lõikele 1 peab võimaldama liidul välja arendada Genfis 28. juulil 1951 alla kirjutatud pagulasseisundi konventsioonile vastava varjupaiga- ja täiendava kaitse poliitika. ELTL artikli 78 lõike 2 punktide a, b, d ja f kohaselt hõlmavad selle raames võetud meetmed mitte üksnes ühetaolist varjupaigaseisundit ja ühetaolist täiendava kaitse seisundit kolmandate riikide kodanikele, vaid ka ühist menetlust nimetatud seisundite omistamiseks ja äravõtmiseks ning taotlejate vastuvõtmise tingimusi käsitlevaid norme.
56. Nii direktiivi 2004/83 kui ka direktiivi 2005/85 põhjendusest 1 nähtub, et direktiividega ühtlustatakse mitte üksnes pagulasseisundi ja täiendava kaitse seisundi tunnustamist ja sisu käsitlevaid eeskirju,(27) vaid ka sel eesmärgil kohaldatavaid menetlusnorme.
57. Ehkki liikmesriikidel on vabadus kehtestada või säilitada soodsamaid norme, mille alusel otsustada ühelt poolt isikute üle, kes täidavad rahvusvahelise kaitse saamise tingimused, ja teiselt poolt sel eesmärgil kohaldatavate menetlusnormide üle, peavad kõnealused normid olema kooskõlas nimetatud direktiividega.
58. Euroopa ühise varjupaigasüsteemi raames reguleerivad seega praegu neid tingimusi, mille alusel liikmesriik rahvusvahelise kaitse annab, liidu õiguse sätted, olenemata sellest, kas tegemist on pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundiga.
59. Niisiis ei ole võimalik kohaldada võrdväärsuse põhimõtet, nagu see on määratletud Euroopa Kohtu praktikas, kuna sel juhul peaksime võrdlema ühelt poolt menetlusnorme, mida kohaldatakse liidu õigusest tulenevale varjupaigataotlusele, ja teiselt poolt menetlusnorme, mida kohaldatakse samuti liidu õigusest tulenevale täiendava kaitse taotlusele.
60. Teiseks ei ole pagulasseisundi saamise taotlus ja täiendava kaitse seisundi taotlus „samalaadsed õiguskaitsevahendid“, nagu on nõutud Euroopa Kohtu praktikas.
61. Esiteks soovis liidu seadusandja vastavalt ELTL artikli 78 lõike 2 punktile b kehtestada lisaks pagulasseisundile teistsuguse rahvusvahelise kaitse vormi, mis määratleti kui „täiendav“ ning mis vastab konkreetsetele kaitse andmise tingimustele, mis on sätestatud direktiivi 2004/83 artikli 2 punktis e.(28)
62. Termini „täiendav“ kasutamine ja direktiivi 2004/83 artikli 2 punkti e sõnastus näitavad seega üheselt mõistetavalt, et täiendava kaitse seisund on mõeldud kolmandate riikide kodanikele, kes ei vasta pagulasseisundi saamise tingimustele.(29) Kui liidu seadusandja lisas Euroopa ühisesse varjupaigasüsteemi täiendava kaitse vormi, ei olnud tema eesmärk pakkuda kaht ühesugust rahvusvahelise kaitse vormi. Ka Iiri seadusandja on kehtestanud kaks eri menetlust, et vaadata läbi vastavalt varjupaigataotlused ja täiendava kaitse taotlused, kusjuures viimast on võimalik esitada vaid juhul, kui esimene tagasi lükatakse. Liikmesriigid, kes on valinud ühe menetluse võimaluse, analüüsivad rahvusvahelise kaitse taotlust kõigepealt pagulasseisundi saamiseks kehtestatud tingimuste alusel.(30)
63. Teiseks annab pagulasseisund laiemad majanduslikud ja sotsiaalsed õigused ja soodustused kui need, mis kaasnevad täiendava kaitse seisundiga.(31)
64. Nagu Euroopa Kohus on märkinud 22. novembri 2012. aasta kohtuotsuses M (C‑277/11, EU:C:2012:744), on pagulasseisundi ja täiendava kaitse seisundiga seonduvad õigused tõepoolest erinevad.(32) Direktiivi 2004/83 VII peatükis „Rahvusvahelise kaitse sisu“ on tehtud vahet selle põhjal, kas asjaomane isik on pagulane või on talle antud täiendav kaitse.(33) Täiendava kaitse saanute suhtes lubab direktiiv liikmesriikidel kehtestada piiravamad tingimused elamislubade või reisidokumentide väljaandmise osas.(34) Näiteks kui pagulastele on liikmesriigid kohustatud andma elamisloa minimaalselt kolmeks aastaks, siis juhul, kui elamisluba antakse välja täiendava kaitse saanule, võivad nad selle kestust piirata ühe aastaga. See direktiiv lubab liikmesriikidel ka piirata juurdepääsu teatavatele majanduslikele ja sotsiaalsetele õigustele, mis on näiteks juurdepääs tööturule või sotsiaalkaitsele.(35) Näiteks kui pagulasseisundi saanutele tuleb tagada tööhõivega seotud koolitused samadel tingimustel nagu oma riigi kodanikele, siis täiendava kaitse saanute puhul võivad liikmesriigid ise määrata, millistel tingimusel on neil õigus nimetatud koolitustele. Ja veel – kui rahvusvahelise kaitse saanutele on liikmesriigid kohustatud tagama samasuguse vajaliku sotsiaalabi, nagu on nähtud ette oma riigi kodanikele, siis täiendava kaitse saanute puhul võivad nad seda abi siiski piirata nii, et tagatud on ainult põhihüvitised.
65. Neid asjaolusid arvestades ei ole võrdväärsuse põhimõte, nagu see on määratletud Euroopa Kohtu praktikas, asjakohane olukorras, kus võrreldakse kaht taotlust, mis mõlemad põhinevad liidu õigusel ning mille eesmärk ja kriteeriumid on erinevad.(36)
B. Tõhususe põhimõte
66. Selleks et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilik vastus, teen ettepaneku analüüsida põhikohtuasjas käsitletavat liikmesriigi menetlusnormi tõhususe põhimõtte vaatenurgast.
67. Niisiis on tegemist küsimusega, kas selline liikmesriigi menetlusnorm nagu põhikohtuasjas käsitletav, mille kohaselt tuleb täiendava kaitse seisundi saamise taotlus esitada 15 tööpäeva jooksul alates pagulasseisundi taotluse tagasilükkamisest teatamisest, võimaldab tagada rahvusvahelist kaitset taotlevatele isikutele tegeliku juurdepääsu neile direktiiviga 2004/83 antud õigustele.
68. Tuletan meelde, et vastavalt 2006. aasta määruse artikli 4 lõikele 1 tuleb kirjale, millega minister teatab pärast puudutatud isiku varjupaigataotluse tagasilükkamist oma kavatsusest teha väljasaatmiskorraldus, lisada teatis, millega viidatud isikule teatatakse, et ta võib 15tööpäevase tähtaja jooksul alates sellest teatamisest taotleda täiendavat kaitset ning ajutist luba jääda riigi territooriumile. Selleks on nimetatud kirjale lisatud täiendava kaitsega seotud teabeleht ning vorm, mille abil taotlus on võimalik esitada. Lisaks isikuandmetele peab taotleja esitama kõik täiendavad dokumendid ja selgitama üksikasjalikult põhjendusi, mis on seotud konkreetselt tema täiendava kaitse taotluse põhjenduseks esitatud asjaoludega, täpsustades eelkõige tõsist kahju, mis teda ohustab, kui ta pöördub tagasi oma päritoluriiki.
69. Komisjon leiab oma märkustes, et 2006. aasta määruse artikli 4 lõikes 1 kehtestatud tähtaeg tagab hageja õiguste tõhususe, „kui taotlust ei jäeta rahuldamata ainult seetõttu, et see on esitatud tähtaja möödudes, kui liikmesriigi pädev asutus [...] ei saa jätta tähelepanuta tegelikku ja tõsist ohtu väljasaatmisettekirjutuse täideviimisel ja on sunnitud uskuma, et taotlejal on tegelik oht, et talle võidakse tekitada sellist tõsist kahju, nagu on määratletud direktiivi [2004/83] artiklis 15“.
70. Kuigi ma olen nõus, et sellises vaidluses, nagu on vaatluse all põhikohtuasjas, tuleb eelistada rahvusvahelise kaitse taotleja kõige olulisemate õiguste allesjätmist, ei leia ma, et hindamine, mille pädev liikmesriigi asutus peab läbi viima seoses sellega, kas direktiivi 2004/83 artikli 2 punkti e ja artikli 15 tähenduses reaalsel ohul kannatada tõsist kahju päritoluriiki tagasipöördumisel on menetluse selles etapis kohta. Komisjoni pakutud tõlgendus tundub nõudvat, et pädev liikmesriigi asutus analüüsiks taotlust sisuliselt, enne kui ta üldse asub hindama selle vastuvõetavust, mis muudab seaduses kehtestatud tähtaja puhtalt teisejärguliseks. Kui aga tähtaeg on kehtestatud ja kujutab endast taotluse vastuvõetavuse tingimust, siis tuleb seda kohaldada objektiivselt, et tagada õiguskindlus ja igaühe õiglane kohtlemine.
71. Seetõttu ei nõustu ma komisjoni hinnanguga.
72. Ma leian tegelikult, et sellest 15tööpäevasest tähtajast ei piisa selleks, et tagada õigusi, mida direktiiv 2004/83 annab täiendavat taotlevatele isikutele.
73. Euroopa Kohus on küll 8. mai 2014. aasta kohtuotsuses N (C‑604/12, EU:C:2014:302) sedastanud, et sellise kahte menetlusetappi hõlmava korra raames nagu põhikohtuasjas käsitletav on täiendavat kaitset andva seisundi reaalseks saamiseks vaja, et „täiendava kaitse taotlus vaadatakse läbi mõistliku aja jooksul“.(37)
74. Ehkki põhikohtuasjas käsitletava tähtaja kehtestamine aitab tõenäoliselt kaasa sellele, et rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamine viiakse lõpule, ei muuda see tõsiasja, et see tähtaeg on ülilühike.
75. Esiteks tuleb meeles pidada, et oodatav otsus on elulise tähtsusega isiku jaoks, kes taotleb seaduspäraselt rahvusvahelist kaitset. Ta on inimlikus ja materiaalses mõttes väga keerulises olukorras ning ei tohi unustada, et menetlus, mida ta alustab pädevas liikmesriigi asutuses, peab rahvusvahelise kaitse andmise teel tagama talle tema kõige põhilisemate õiguste säilimise.
76. Teiseks tuleb arvestada raskustega, mis taotlejal võivad tekkida näiteks tema emakeele tõttu mitte üksnes menetlusnormide mõistmisel, vaid ka oma õiguste ja kohustuste teadvustamisel. Ehkki menetlusabi võimalus on olemas, tuleb nentida, et käesolevas asjas keeldus RLS E. Danquat täiendava kaitse seisundi taotlemisel abistamast, eelistades esitada tema nimel taotluse humanitaarkaalutlustel elamisloa saamiseks.
77. Ning lõpuks tuleb arvestada ka materiaalseid raskusi, mis võivad viivitada teatise kättetoimetamist. Ei ole võimalik võrrelda rahvusvahelise kaitse taotleja – kes on ju varjupaika otsiv inimene – olukorda vastuvõtva liikmesriigi territooriumil elavate kodanike olukorraga. Rahvusvahelise kaitse taotlejal ei ole riigi territooriumil kindlat elukohta ning võib juhtuda, et ta vahetab selle aja jooksul, mil tema varjupaigataotlust läbi vaadatakse, elukohta. Käesoleval juhul kestis E. Danqua pagulasseisundi taotluse läbivaatamine kümme kuud. Kohtuistungil esitatud teabest nähtub, et ta elab praegu majutuskohas. Seega ei ole võimatu, et selle aja jooksul ta vahetas elukohta ega teavitanud sellest pädevaid liikmesriigi asutusi.
78. Kui lisame eelnevale veel taotleja tõenäolise psühholoogilise kurnatuse, ei saa me lubada, et kõnealusel isikul, kes taotleb rahvusvahelist kaitset, ei ole liiga lühikese tähtaja tõttu võimalik esitada täiendava kaitse seisundi taotlust, ehkki tegelikult oleks tal sellele õigus.
79. Eeltoodut arvestades ning võttes ühelt poolt arvesse selle kaitse olulisust, mis tuleks anda isikutele, keda ähvardab päritoluriigis tõsine kahju, ning teiselt poolt seda inimlikus ja materiaalses mõttes väga keerulist olukorda, millesse need isikud satuvad vastuvõtvas liikmesriigis, ei võimalda 2006. aasta määruse artikli 4 lõikes 1 ette nähtud tähtaeg minu arvates tagada täiendava kaitse reaalset saamist.
80. Kas on aga vaja liikmesriigi seadusandja asemel see tähtaeg kindlaks määrata?
81. Ma ei arva nii.
82. Esiteks, nagu ma mainisin käesoleva ettepaneku punktides 39–41, kuulub põhikohtuasjas käsitletava menetlusnormi kehtestamine Iirimaa menetluslikku autonoomiasse.
83. Teiseks ei oleks sellel ka mingisugust mõtet, kuna selline menetlusnorm, millele on viidatud 2006. aasta määruse artikli 4 lõikes 1, ei ole praegu enam jõus. Meenutagem, et pärast 2015. aastal läbi viidud reformi kaotas Iirimaa rahvusvahelise kaitse andmise puhul varem kehtinud kaheosalise süsteemi ning asendas selle ühe menetlusega, mille käigus pädev asutus analüüsib asjaomase isiku esitatud varjupaigataotlust rahvusvahelise kaitse mõlema vormi seisukohast. Seetõttu ei ole enam olemas sellist liikmesriigi menetlusnormi nagu põhikohtuasjas käsitletav, millega kehtestatakse tähtaeg, mille jooksul tuleb pärast pagulasseisundi taotluse tagasilükkamist esitada täiendava kaitse seisundi taotlus.
84. Neil asjaoludel arvan, et juhul, kui tegemist on rahvusvahelise kaitse andmise taotlustega, mis on esitatud varem kehtinud õigusnormide alusel, on pädeva liikmesriigi kohtu ülesanne kontrollida, kas aeg, mille jooksul esitati täiendava kaitse taotlus, on mõistlik.
85. Sellega seoses leian, et pädev liikmesriigi kohus peab võtma arvesse kõiki rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisega seotud inimlikke ja materiaalseid kaalutlusi.
86. Ta peab eelkõige analüüsima, kas puudutatud isik on olukorras, mis võimaldab tal kasutada oma õigusi tõhusalt, võttes eriti arvesse abi, mida asjaomane isik on võinud saada toimingute teostamisel, ning eelkõige menetlusabi, mida ta on võinud saada või millest ta on ilma jäänud.
87. Pädev liikmesriigi kohus peab ka arvesse võtma kuupäeva, mil puudutatud isik sai teada, et temale teatati tema varjupaigataotluse rahuldamatajätmisest ja ministri väljasaatmise täideviimise korralduse vastuvõtmisest.
88. Käesolevas asjas leian, et E. Danqua ei ole ilmselgelt sellises olukorras, milles ta võiks esitada taotluse saada täiendava kaitse seisundi tähtaja jooksul, mis on kehtestatud asjassepuutuvates liikmesriigi õigusnormides, ja seega kasutada tõhusalt oma õigusi, mida on tunnustatud direktiivis 2004/83.
89. Esiteks märkis E. Danqua esindaja kohtuistungil, et ta on kirjaoskamatu ja et talle ei ole kunagi teatatud menetluse läbiviimise tingimustest ehk normidest, mis reguleerivad täiendava kaitse taotluse esitamine tähtaja pikendamist.
90. Teiseks, nagu nähtub eelotsusetaotlusest, keeldus RLS E. Danquat selle taotlusega seoses abistamast, eelistades esitada tema nimel humanitaarkaalutlustel elamisloa taotluse. Alles pärast selle taotluse tagasilükkamist ja E. Danqua suhtes antud väljasaatmiskorraldust võttis viimati nimetatu oma kulul advokaadi, kes esitas taotluse täiendava kaitse seisundi andmiseks.
91. Kolmandaks tuleb nõustuda, et menetlust, mida E. Danqua suhtes läbi viidi, mida iseloomustas mitu etappi ja erinevad seisundid, võib igaühe, kes menetlust ei tunne, eksitusse viia. Nimelt, kui tema „pagulasseisundi“ andmise taotlus jäeti rahuldamata, keeldus RLS teda abistamast täiendava kaitse seisundi andmise taotluse osas, esitades tema nimel „humanitaarkaalutlustel elamisloa andmise taotluse“. Alles pärast selle taotluse tagasilükkamist ja „väljasaatmiskorraldust“ esitas puudutatud isik „taotluse täiendava kaitse seisundi andmiseks“. Niipalju kui on erinevaid seisundeid, niipalju on ka erinevaid menetlusi.
92. Neljandaks, kuigi on selge, et E. Danqua on tõepoolest esitanud oma taotluse täiendava kaitse seisundi saamiseks 8. oktoobril 2013 ehk kaks aastat ja kaheksa kuud pärast tema varjupaigataotluse tagasilükkamisest teatamist, tuleb siiski arvesse võtta asjaolu, et puudutatud isik esitas selle taotluse kümme tööpäeva pärast seda, kui 23. septembril 2013 lükati tagasi tema humanitaarkaalutlustel elamisloa taotlus.
93. Neid asjaolusid arvesse võttes leian, et E. Danqua esitatud taotlus tuleks nõuetekohaselt läbi vaadata.
94. Neist kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et tõhususe põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline liikmesriigi menetlusnorm nagu põhikohtuasjas käsitletav, mis kohustab esitama täiendava kaitse seisundi taotluse 15 tööpäeva jooksul alates pagulasseisundi saamise taotluse tagasilükkamisest teatamisest.
95. Pädeva liikmesriigi kohtu ülesanne on kontrollida, kas tähtaeg, mille jooksul täiendava kaitse taotlus on esitatud, on mõistlik, võttes arvesse kõiki rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisega seotud inimlikke ja materiaalseid kaalutlusi. Selleks peab ta analüüsima, kas puudutatud isik on sellises olukorras, milles tal on võimalik kasutada oma õigusi tõhusalt, võttes eelkõige arvesse, mis tingimustel teda on abistatud tema toimingute läbiviimisel, ning tingimusi, milles varjupaigataotluse rahuldamata jätmisest temale teatati.
IV. Järeldus
96. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Court of appealile (apellatsioonikohus, Iirimaa) järgmiselt:
Tõhususe põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline liikmesriigi menetlusnorm nagu põhikohtuasjas käsitletav, mis kohustab esitama täiendava kaitse seisundi taotluse 15 tööpäeva jooksul alates pagulasseisundi saamise taotluse tagasilükkamisest teatamisest.
Pädeva liikmesriigi kohtu ülesanne on kontrollida, kas tähtaeg, mille jooksul täiendava kaitse taotlus on esitatud, on mõistlik, võttes arvesse kõiki rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisega seotud inimlikke ja materiaalseid kaalutlusi. Selleks peab ta analüüsima, kas puudutatud isik on sellises olukorras, milles tal on võimalik kasutada oma õigusi tõhusalt, võttes eelkõige arvesse, mis tingimustel teda on abistatud tema toimingute läbiviimisel, ning tingimusi, milles varjupaigataotluse rahuldamata jätmisest temale teatati.