NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
YVES BOT
prednesené 29. júna 2016 (1)
Vec C‑429/15
Evelyn Danqua
proti
The Minister for Justice and Equality
(Minister pre spravodlivosť a rovnosť),
Írsku,
Attorney General
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Court of appeal (Odvolací súd, Írsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Smernica 2004/83/ES – Minimálne ustanovenia pre podmienky priznania postavenia utečenca alebo postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu – Smernica 2005/85/ES – Minimálne štandardy pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca – Vnútroštátne procesné pravidlo obmedzujúce na pätnásť pracovných dní lehotu, v ktorej musí byť podaná žiadosť o doplnkovú ochranu po zamietnutí žiadosti o priznanie postavenia utečenca – Prípustnosť – Procesná autonómia členských štátov – Zásady ekvivalencie a efektivity“
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania bol podaný v rámci sporu medzi pani Evelyn Danqua, ghanskou štátnou príslušníčkou na jednej strane a Minister for Justice and Equality (Ministerstvo pre spravodlivosť a rovnosť)(2), Írskom a Attorney General na strane druhej, ktorého predmetom je zákonnosť postupu írskych orgánov pri prešetrovaní jej žiadosti o doplnkovú ochranu.
2. Doplnková ochrana je medzinárodná ochrana, ktorá je podľa článku 2 písm. e) smernice 2004/83/ES(3) určená štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorých nemožno považovať za utečencov, ale vzhľadom na ktorých existujú preukázané podstatné dôvody domnievať sa, že v prípade ich návratu do svojej krajiny pôvodu by čelili reálnemu riziku utrpenia vážneho bezprávia. V rámci spoločného európskeho azylového systému doplnková ochrana dopĺňa pravidlá týkajúce sa postavenia utečenca stanovené Dohovorom o právnom postavení utečencov, podpísanom v Ženeve 28. júla 1951(4).
3. Predmetná vec dáva Súdnemu dvoru príležitosť opäť sa vyjadriť k procesným postupom uplatniteľným na žiadosti o doplnkovú ochranu podané v Írsku na základe smernice 2004/83. Súdny dvor už vo svojich rozsudkoch z 22. novembra 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744)(5), z 31. januára 2013, D. a A. (C‑175/11, EU:C:2013:45)(6), ako aj z 8. mája 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302)(7) rozhodol o viacerých aspektoch tohto konania s ohľadom na základné zásady práva Únie, ako je právo byť vypočutý, právo na účinný súdny prostriedok nápravy alebo právo na riadnu správu vecí verejných. Veľké množstvo týchto návrhov na začatie prejudiciálneho konania sa vysvetľuje osobitosťami, ktoré ešte donedávna charakterizovali konanie o poskytnutí medzinárodnej ochrany v Írsku.(8) Zatiaľ čo väčšina členských štátov prijala jediné konanie, v priebehu ktorého posudzujú žiadosť o azyl podanú dotknutou osobou s ohľadom na dve formy medzinárodnej ochrany, Írsko pôvodne zaviedlo dve rozdielne konania na účely posúdenia žiadosti o azyl a žiadosti o doplnkovú ochranu, pričom druhá žiadosť mohla byť podaná iba po zamietnutí prvej žiadosti.
4. Podľa článku 4 ods. 1 European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 [nariadenie z r. 2006 o Európskych spoločenstvách (podmienky priznania ochrany)],(9) musí byť k listu, ktorým minister oznamuje dotknutej osobe po zamietnutí jej žiadosti o azyl svoj zámer vydať príkaz na jej vyhostenie,(10) pripojené oznámenie informujúce túto osobu o možnosti požiadať v lehote pätnástich pracovných dní od tohto oznámenia o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu, ako aj o dočasné povolenie na pobyt („application for leave to remain“).
5. Na základe uplatnenia tohto ustanovenia bola žiadosť o doplnkovú ochranu, ktorú podala pani Danqua, zamietnutá a je to teda zlučiteľnosť tohto vnútroštátneho procesného pravidla, vyžadujúceho, aby bola žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu podaná v lehote pätnástich pracovných dní od oznámenia o zamietnutí žiadosti o priznanie postavenia utečenca, ku ktorej sa v predmetnej veci vyjadrujú účastníci konania, a to s ohľadom na zásadu ekvivalencie, ako aj zásadu efektivity, ktoré sú zakotvené v judikatúre Súdneho dvora.
6. V predmetných návrhoch najprv uvediem dôvody, pre ktoré je podľa môjho názoru uplatnenie zásady ekvivalencie irelevantné v situácii, o akú ide vo veci samej, týkajúcej sa dvoch druhov žiadostí, oboch založených na práve Únie a ktorých predmet a základné kritéria sú odlišné.
7. Neskôr preskúmam vnútroštátne procesné pravidlo dotknuté vo veci samej s ohľadom na zásadu efektivity. Hoci sa Court of appeal (Odvolací súd, Írsko) výslovne nepýtal Súdneho dvora na zlučiteľnosť dotknutého vnútroštátneho ustanovenia z hľadiska tejto zásady, vysvetlím, prečo je toto preskúmanie nevyhnutné z titulu spolupráce, ktorá musí prevládnuť v rámci konania o návrhu na začatie prejudiciálneho konania medzi vnútroštátnym súdom a Súdnym dvorom. Ďalej vysvetlím dôvody, pre ktoré toto procesné pravidlo nie je podľa môjho názoru schopné zaručiť efektívny prístup osôb žiadajúcich o doplnkovú ochranu k právam, ktoré im zveruje smernica 2004/83.
8. Následne vyzvem príslušný vnútroštátny súd, aby posúdil, či lehota, v ktorej bola žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu podaná, je primeraná vzhľadom na všetky materiálne a humánne okolnosti súvisiace s preskúmaním žiadosti o medzinárodnú ochranu. Na tento účel uvediem, že by mal podľa môjho názoru preskúmať, či sa dotknutá osoba nachádzala v situácii, ktorá jej umožnila vykonať svoje práva účinne najmä s prihliadnutím na podmienky, za ktorých táto osoba bola zastúpená pri uskutočnení svojich krokov, ako aj podmienky, za ktorých jej bolo oznámené zamietnutie žiadosti o priznane postavenia utečenca.
I – Skutkové okolnosti, vnútroštátne konanie a prejudiciálne otázky
9. Pani Danqua podala 13. apríla 2010 žiadosť o azyl na Office of the Refugee Applications Commissionner (Úrad komisára pre žiadosti o azyl). Tvrdila, že v prípade návratu do krajiny pôvodu jej hrozí, že bude vystavená praktike trokosi, istej forme rituálneho otroctva postihujúceho ženy.
10. Tento úrad vydal vo svojej správe zo 16. júna 2010 negatívne odporúčanie k žiadosti dotknutej osoby z dôvodu pochybností o dôveryhodnosti týchto tvrdení. Toto odporúčanie bolo potvrdené v rámci odvolania na Refugee Appeals Tribunal (Odvolací azylový súd) rozhodnutím z 13. januára 2011.
11. Dňa 9. februára 2011 minister oznámil pani Danqua na jednej strane zamietnutie jej žiadosti o azyl podľa článku 4 ods. 1 nariadenia z r. 2006, a na druhej strane svoj zámer vydať príkaz na jej vyhostenie v súlade s článkom 3 zákona z r. 1999 o imigrácii. K tomuto oznámeniu bola pripojená informácia pre dotknutú osobu, že v lehote pätnástich pracovných dní od tohto oznámenia môže podať žiadosť o doplnkovú ochranu.
12. Refugee Legal Service (ďalej len „RLS“) (Právny útvar pre utečencov) po zamietnutí jej žiadosti o azyl informoval dotknutú osobu, že ju nebude zastupovať pri jej ďalších krokoch sledujúcich získanie doplnkovej ochrany. Tento útvar však podal v jej mene žiadosť o povolenie na pobyt z humanitárnych dôvodov.
13. Z vnútroštátneho rozhodnutia vyplýva, že táto žiadosť bola zamietnutá 23. septembra 2013 a minister prijal rozhodnutie o vyhostení pani Danqua.
14. Táto si následne zabezpečila služby súkromného advokáta, ktorý podal žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu 8. októbra 2013. Listom z 5. novembra 2013 minister dotknutej osobe oznámil, že jej žiadosti nebolo možné vyhovieť z dôvodu, že nebola podaná v lehote pätnástich pracovných dní, tak ako je uvedené v oznámení z 9. februára 2011.
15. Dotknutá osoba napadla toto rozhodnutie na High Court (Vyšší súd, Írsko) odvolávajúc sa predovšetkým na porušenie zásady ekvivalencie, keďže v rámci podania žiadosti o azyl nie je obdobná lehota stanovená.
16. High Court (Vyšší súd) rozsudkom zo 16. októbra 2014 zamietol žalobu dotknutej osoby, uvádzajúc, že zásada ekvivalencie nebola v predmetnej veci uplatniteľná, keďže táto vec sa týka porovnania dvoch procesných pravidiel založených na práve Únie. Pani Danqua podala proti tomuto rozsudku odvolanie na Court of appeal (Odvolací súd).
17. Court of appeal (Odvolací súd) pýtajúc sa na relevantnosť zásady ekvivalencie v predmetnej veci sa domnieva, že žiadosť o azyl môže predstavovať vhodný porovnávací prvok na účely zabezpečenia dodržiavania tejto zásady.
18. Vnútroštátny súd v tomto smere uvádza, že hoci je väčšina žiadostí o azyl posudzovaná podľa režimu zavedeného smernicou 2004/83, členské štáty stále môžu, prinajmenšom teoreticky, poskytnúť azyl v súlade s ich vnútroštátnym právom. V takom prípade by sa na žiadosti o azyl mohlo sčasti vzťahovať právo Únie a sčasti vnútroštátne právo.
19. Pokiaľ ide o stanovenie takej lehoty na podanie žiadosti o doplnkovú ochranu, o akú ide vo veci samej, vnútroštátny súd sa domnieva, že táto lehota je odôvodnená objektívnymi úvahami zohľadňujúcimi osobitosti írskeho systému, ktorý bol v čase vzniku skutkových okolností veci samej charakterizovaný dvoma odlišnými a po sebe nasledujúcimi konaniami. Takéto stanovenie lehoty by predovšetkým umožnilo zabezpečiť, aby boli žiadosti o medzinárodnú ochranu posúdené v primeranej lehote.
20. V tomto kontexte Court of appeal (Odvolací súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Možno žiadosť o azyl, ktorú upravujú vnútroštátne predpisy odrážajúce povinnosti členského štátu podľa smernice 2004/83 …, považovať za vhodný porovnávací prvok vo vzťahu k žiadosti o doplnkovú ochranu na účely zásady ekvivalencie?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku, je na tento účel relevantné, že lehota stanovená pre žiadosti o doplnkovú ochranu slúži dôležitému záujmu na zabezpečení posúdenia žiadostí o medzinárodnú ochranu v primeranej lehote?“
II – Úvodné poznámky o prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania
21. Rozhodnutie vnútroštátneho súdu neobsahuje odôvodnenie vnútroštátneho právneho rámca uplatniteľného na predmetnú vec, čo môže vyvolať otázku týkajúcu sa prípustnosti tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
22. Podľa ustálenej judikatúry upravuje článok 267 ZFEÚ konanie spočívajúce v širokej a priamej spolupráci medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi, prostredníctvom ktorého Súdny dvor poskytuje týmto súdom výklad práva Únie, ktorý potrebujú pre vyriešenie sporu, ktorý prejednávajú tieto súdy.(11)
23. V rámci tohto dialógu medzi súdmi a pri vzájomnom rešpektovaní svojich právomocí každý znáša svoju vlastnú zodpovednosť. Na jednej strane je Súdny dvor povinný uskutočniť všetko na to, aby vnútroštátnemu súdu pomohol správne vykladať a uplatňovať právo Únie, a to najmä tým, že mu poskytuje veľkú diskrečnú právomoc obrátiť sa naň,(12) vnútroštátny súd zase musí zohľadňovať špecifickú funkciu Súdneho dvora v danej oblasti, a teda vynaložiť snahu poskytnúť mu všetky informácie a všetky dôkazy, aby mohol svoju funkciu vykonávať v súlade s cieľom uvedeným v článku 267 ZFEÚ.
24. Na tento účel odôvodnenie skutkového a právneho rámca veci samej je základným prvkom, ak nie zásadným, návrhu na začatie prejudiciálneho konania a jeho nedostatok môže predstavovať dôvod zjavnej neprípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania.(13)
25. Pokiaľ ide o skutkový a právny kontext veci, Súdny dvor tak vyžaduje, aby vnútroštátny súd vysvetlil aspoň stručne relevantné skutočnosti a uviedol znenie vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré možno v danom prípade použiť, a prípadne príslušnú vnútroštátnu judikatúru.(14)
26. Je nutné konštatovať, že predmetný návrh na začatie prejudiciálneho konania neobsahuje odôvodnenie vnútroštátneho právneho rámca, keďže Court of appeal (Odvolací súd) okrem iného výslovne neuvádza odkazy na dotknutú vnútroštátnu právnu úpravu.
27. Aj napriek tomu sa nedomnievam, s prihliadnutím na kontext, v ktorom sa nachádza predmetný návrh na začatie prejudiciálneho konania, a na jeho predmet, že tento nedostatok môže odôvodniť vyhlásenie neprípustnosti návrhu.
28. Po prvé dôvody rozhodnutia vnútroštátneho súdu umožňujú pochopiť znenie dotknutej vnútroštátnej právnej úpravy.
29. Po druhé Súdny dvor rozhodol, že „požiadavky [týkajúce sa náležitostí návrhu na začatie prejudiciálneho konania] môžu byť najjednoduchšie splnené v prípade, že [tento] návrh… spadá do kontextu, ktorý je už dobre známy z dôvodu predchádzajúceho návrhu na začatie prejudiciálneho konania“.(15)
30. Ako som už uviedol, Súdny dvor sa už vyslovil k mnohým stránkam konania o priznanie doplnkovej ochrany v Írsku vo svojich rozsudkoch z 22. novembra 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), z 31. januára 2013, D. a A. (C‑175/11, EU:C:2013:45), ako aj z 8. mája 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), a v blízkej budúcnosti sa vyjadrí v rámci veci M (C‑560/14), ktorá sa pred ním v súčasnosti prejednáva. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania je preto piatym návrhom írskeho súdu týkajúcim sa procesných postupov uplatniteľných na žiadosti o doplnkovú ochranu podané pred reformami z roku 2013 a 2015.(16)
31. Ako vyplýva z rozsudkov už skôr vydaných Súdnym dvorom, právny rámec uplatniteľný v Írsku na žiadosť o doplnkovú ochranu je preto známy, pričom dotknuté vnútroštátne ustanovenie je okrem toho výslovne spomenuté v bode 15 rozsudku z 8. mája 2014, N (C‑604/12, EU:C:2014:302).
32. Po tretie viem, že Súdny dvor je náročnejší, ak návrh na začatie prejudiciálneho konania patrí do rámca sporovej agendy, pre ktorú sú typické zložité skutkové a právne situácie, ako je sporová agenda hospodárskej súťaže a verejného obstarávania.(17)
33. Napriek tomu hoci v predmetnej veci je tu pre konanie o priznanie medzinárodnej ochrany charakteristická mnohosť procesných štádií, právna otázka adresovaná Súdnemu dvoru zostáva jednoduchá, pretože je položená vo veľmi presnom uhle, keďže požadovaný výklad sa týka ustanovenia, ktorého predmetom je určenie lehoty.
34. Po štvrté konštatujem, že informácie obsiahnuté v návrhu na začatie prejudiciálneho konania umožnili účastníkom konania vo veci samej, ako aj Európskej komisii predložiť svoje pripomienky.
35. Vzhľadom na tieto skutočnosti som presvedčený, že Súdny dvor má k dispozícii všetky informácie na to, aby mohol vykonať svoju úlohu v súlade s cieľom stanoveným v článku 267 ZFEÚ, a to napriek nedostatkom rozhodnutia vnútroštátneho súdu.
III – Moja analýza
36. Právo Únie nestanovuje presné pravidlá určujúce spôsoby podania žiadosti o doplnkovú ochranu, najmä nie lehotu, v ktorej musí byť táto žiadosť podaná na príslušný vnútroštátny orgán.
37. Smernica 2004/83 totiž nemá vzhľadom na svoj obsah a účel stanoviť procesné pravidlá uplatniteľné na preskúmanie žiadosti o medzinárodnú ochranu, a teda ani určiť procesné záruky, ktoré sa z tohto dôvodu musia priznať žiadateľovi o azyl.(18) Jediným cieľom tejto smernice je stanoviť spoločné kritériá pre všetky členské štáty, pokiaľ ide o oprávnenie štátnych príslušníkov tretích krajín na priznanie medzinárodnej ochrany,(19) ako aj hmotnoprávny obsah tejto ochrany(20). V tomto rámci smernica 2004/83 v článku 2 písm. c) a e) určuje osoby oprávnené na priznanie postavenia utečenca a postavenia vyplývajúceho z doplnkovej ochrany a v kapitole VII určuje práva, ktoré poskytuje každé z týchto právnych postavení.
38. Procesné pravidlá týkajúce sa preskúmania žiadosti o medzinárodnú ochranu stanovuje smernica 2005/85/ES(21). Podľa článku 1 jej cieľom je stanoviť minimálne štandardy spoločné pre všetky členské štáty, pokiaľ ide o konanie o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca a vo svojich kapitolách II a III spresňuje procesné práva a povinnosti žiadateľa a členského štátu v súvislosti s posudzovaním žiadosti o medzinárodnú ochranu.
39. Podľa článku 3 tejto smernice sa táto smernica uplatní len vtedy, ak členský štát skúma žiadosť o priznanie postavenia utečenca alebo ak členský štát zaviedol jediné konanie, v ktorom skúma žiadosť z hľadiska oboch foriem medzinárodnej ochrany, teda z hľadiska postavenia utečenca, ako aj doplnkovej ochrany.
40. Smernica 2005/85 teda v celom rozsahu priznáva členským štátom právo upraviť podmienky a procesné postupy týkajúce sa preskúmania žiadosti o doplnkovú ochranu, ak sa členské štáty rozhodli preskúmať túto žiadosť v rámci iného konania než je konanie o priznaní postavenia utečenca, ako to bolo v prípade Írska v čase vzniku skutkových okolností sporu vo veci samej.
41. Tento odkaz na procesnú autonómiu členských štátov je však tradične zmiernený povinnosťou dodržiavať na jednej strane základné práva a na druhej strane zásady ekvivalencie a efektivity.(22)
42. Podľa ustálenej judikatúry dodržiavanie zásady ekvivalencie predpokladá, že vnútroštátne pravidlo sa bez rozdielu uplatní na opravné prostriedky založené na porušení práva Únie a na opravné prostriedky založené na porušení vnútroštátneho práva. Inými slovami, procesné pravidlá prijaté členskými štátmi pre žalobu založenú na práve Únie nesmú byť menej priaznivé ako tie, ktoré sú stanovené pre podobnú žalobu založenú na vnútroštátnom práve.(23)
43. Pokiaľ ide o zásadu efektivity, jej dodržiavanie vyžaduje, aby tieto procesné pravidlá prakticky neznemožňovali alebo neprimerane nesťažovali výkon práv, ktoré dotknutej osobe priznáva právo Únie.
44. V týchto návrhoch najprv preskúmam, keďže ide o samotný predmet otázok položených vnútroštátnym súdom, rozsah, v akom môže byť predmetné procesné pravidlo skúmané z hľadiska zásady ekvivalencie.
45. Potom preskúmam, v akej miere je toto procesné pravidlo schopné zaručiť úplnú efektivitu ustanovení práva Únie týkajúcich sa doplnkovej ochrany.
46. Hoci Court of appeal (Odvolací súd) výslovne nežiadal Súdny dvor o preskúmanie dotknutého procesného pravidla s ohľadom na zásadu efektivity, domnievam sa, tak ako Komisia, že toto preskúmanie môže byť užitočné na to, aby sa vnútroštátnemu súdu poskytla užitočná odpoveď na rozhodnutie v spore, ktorý mu bol predložený. Na pojednávaní minister považoval toto preskúmanie za nepotrebné v rozsahu, v akom na jednej strane táto zásada nebola uvedená v rámci konania vo veci samej a na druhej strane takýto postup je v rozpore s prístupom Súdneho dvora.
47. Ako som uviedol, prejudiciálne konanie upravené v článku 267 ZFEÚ má za cieľ zaviesť konanie o širokej a priamej spolupráci medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnym súdom, prostredníctvom ktorého Súdny dvor poskytuje týmto súdom užitočnú odpoveď, ktorá umožní súdom vyriešiť spor, ktorý prejednávajú.(24) Okrem toho v súlade s ustálenou judikatúrou je úlohou Súdneho dvora vykladať všetky ustanovenia práva Únie, ktoré vnútroštátny súd potrebuje na tento účel, aj keď tieto ustanovenia nie sú spomenuté v otázkach, ktoré mu tento súd zaslal, pokiaľ mu poskytol skutkové a právne podklady, ktoré tento výklad umožňujú,(25) čo je podľa môjho názoru tento prípad.
48. Zastávam preto názor, že vnútroštátnemu súdu treba poskytnúť užitočné prvky, pokiaľ ide nielen o rozsah zásady ekvivalencie, ale tiež rozsah zásady efektivity na vyriešenie sporu vo veci samej.
A – O zásade ekvivalencie
49. Vnútroštátny súd sa týmito otázkami Súdneho dvora v podstate pýta, či zásadu ekvivalencie treba vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnemu procesnému pravidlu, ktoré vyžaduje, aby bola žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu podaná v lehote pätnástich pracovných dní od oznámenia o zamietnutí žiadosti o priznanie postavenia utečenca.
50. Vnútroštátny súd totiž zdôrazňuje, že takáto lehota nie je stanovená v rámci podania žiadosti o priznanie postavenia utečenca, napriek tomu, že táto žiadosť by predstavovala vhodný porovnávací prvok na účely zabezpečenia dodržiavania zásady ekvivalencie.
51. Na rozdiel od názoru vyjadreného vnútroštátnym súdom sa domnievam, že uplatnenie zásady ekvivalencie je irelevantné v situácii, o akú ide vo veci samej.
52. Uplatnenie zásady ekvivalencie totiž predpokladá, že môžeme porovnať na jednej strane procesné postupy uplatniteľné na žalobu založenú na práve Únie a na druhej strane procesné postupy uplatniteľné na obdobnú žalobu založenú na vnútroštátnom práve.
53. Lenže tieto podmienky nie sú splnené.
54. Po prvé predmetná situácia veci samej sa týka dvoch konaní založených na práve Únie, a síce žiadosti o priznanie postavenia utečenca a žiadosti o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu.
55. Smernice 2004/83 a 2005/85(26) sa podieľajú na vytvorení spoločného európskeho azylového systému, ktorý má v súlade s článkom 78 ods. 1 ZFEÚ Únii umožniť vytvoriť spoločnú politiku v oblasti azylu a doplnkovej ochrany, v súlade s Dohovorom o právnom postavení utečencov, podpísaným v Ženeve 28. júla 1951. Predovšetkým podľa článku 78 ods. 2 písm. a), b), d) a f) ZFEÚ sa opatrenia prijaté v tomto rámci týkajú nielen jednotného štatútu azylu a doplnkovej ochrany pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ale tiež spoločných postupov udeľovania a odnímania tohto štatútu, ako aj noriem týkajúcich sa podmienok prijímania týchto štátnych príslušníkov.
56. Ako to vyplýva z ich odôvodnenia 1, smernice 2004/83 a 2005/85 tým zabezpečujú nielen harmonizáciu pravidiel týkajúcich sa uznania a obsahu postavenia utečenca a postavenia vyplývajúceho z doplnkovej ochrany,(27) ale tiež procesných pravidiel uplatniteľných na tento účel.
57. Hoci majú členské štáty aj naďalej možnosť zaviesť alebo zachovať výhodnejšie normy pre určovanie na jednej strane osôb, ktoré spĺňajú podmienky na poskytnutie medzinárodnej ochrany, a na druhej strane procesné pravidlá uplatniteľné na tento účel, tieto normy však musia byť zlučiteľné s týmito smernicami.
58. V rámci spoločného európskeho azylového systému sú teda podmienky priznania medzinárodnej ochrany zo strany členského štátu v súčasnosti upravené ustanoveniami práva Únie, či už ide o postavenie utečenca alebo o postavenie osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu.
59. Nemôžeme preto uplatniť zásadu ekvivalencie, tak ako je definovaná judikatúrou Súdneho dvora, pretože by nás to viedlo k porovnaniu na jednej strane procesných postupov uplatniteľných na žiadosť o azyl, založenú na práve Únie, a na druhej strane procesných postupov uplatniteľných na žiadosť o doplnkovú ochranu, ktorá je tiež založená na práve Únie.
60. Po druhé žiadosť o priznanie postavenia utečenca a žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu nie sú „podobnými konaniami“, ako to vyžaduje judikatúra Súdneho dvora.
61. V prvom rade zámerom normotvorcu Únie bolo zaviesť, v súlade s článkom 78 ods. 2 písm. b) ZFEÚ, inú formu medzinárodnej ochrany ako doplnok k postaveniu utečenca, kvalifikovanú ako „doplnková“ a zodpovedajúcu osobitným podmienkam jej priznania stanoveným v článku 2 písm. e) smernice 2004/83.(28)
62. Použitie pojmu „doplnková“, ako aj znenie článku 2 písm. e) tejto smernice teda jednoznačne stanovujú, že nárok na doplnkovú ochranu majú štátni príslušníci tretích krajín, ktorí nespĺňajú podmienky na priznanie postavenia utečenca.(29) Zavedením subsidiárnej formy ochrany v spoločnom európskom azylovom systéme sa teda normotvorca Únie nesnažil ponúknuť dve podobné formy medzinárodnej ochrany. Írsky normotvorca dokonca zaviedol dve odlišné konania na účely posúdenia jednak žiadosti o azyl a jednak žiadosti o doplnkovú ochranu, pričom druhú žiadosť možno podať iba po zamietnutí prvej. Pokiaľ ide o členské štáty, ktoré si zvolili jedno konanie, tieto štáty posudzujú žiadosť o medzinárodnú ochranu v prvom rade z hľadiska podmienok stanovených na získanie postavenia utečenca.(30)
63. V druhom rade postavenie utečenca ponúka širšie práva a hospodárske a sociálne výhody než sú tie, ktoré vyplývajú z poskytnutia doplnkovej ochrany.(31)
64. Ako Súdny dvor poznamenal vo svojom rozsudku z 22. novembra 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), povaha práv vyplývajúcich z postavenia utečenca a povaha práv vyplývajúcich z postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu je totiž odlišná.(32) Smernica 2004/83 vo svojej kapitole VII, nazvanej „Obsah medzinárodnej ochrany“, zakotvuje rozdiel založený na tom, či je dotknutá osoba utečencom alebo požíva doplnkovú ochranu.(33) Vo vzťahu k osobám požívajúcim doplnkovú ochranu uvedená smernica dovoľuje členským štátom prijať prísnejšie podmienky, pokiaľ ide o vydávanie povolení na pobyt alebo cestovných dokladov.(34) Aj keď sú teda členské štáty povinné udeliť utečencom povolenie na pobyt platné minimálne tri roky, môžu obmedziť dobu platnosti tohto povolenia na jeden rok, pokiaľ sa udeľuje jednotlivcom, ktorí požívajú doplnkovú ochranu. Uvedená smernica tiež dovoľuje členským štátom obmedziť prístup k určitým hospodárskym a sociálnym právam, ako je napríklad prístup na trh práce alebo prístup k sociálnemu zabezpečeniu.(35) Hoci musia mať osoby, ktorým bolo priznané postavenie utečenca, možnosť prístupu k odbornému vzdelávaniu týkajúcemu sa zamestnania za rovnakých podmienok, aké platia pre štátnych príslušníkov, podmienky, za ktorých môžu mať k týmto možnostiam prístup osoby oprávnené na doplnkovú pomoc, sú stanovené členskými štátmi. Hoci sú teda členské štáty povinné priznať osobám požívajúcim medzinárodnú ochranu rovnakú sociálnu pomoc, ako je stanovená pre vlastných štátnych príslušníkov, vo vzťahu k osobám požívajúcim doplnkovú ochranu môžu obmedziť túto pomoc na základné dávky.
65. Vzhľadom na tieto skutočnosti je preto zásada ekvivalencie, tak ako bola vyjadrená judikatúrou Súdneho dvora, irelevantná v situácii, ktorá sa týka dvoch druhov žiadostí, oboch založených na práve Únie, a ktorých predmet a základné kritéria sú rozdielne.(36)
B – O zásade efektivity
66. Na účely poskytnutia užitočnej odpovede vnútroštátnemu súdu navrhujem preskúmať vnútroštátne procesné pravidlo dotknuté vo veci samej z hľadiska zásady efektivity.
67. Otázkou teda je, či vnútroštátne procesné pravidlo, o aké ide vo veci samej, ktoré vyžaduje, aby bola žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu podaná v lehote pätnástich pracovných dní od oznámenia o zamietnutí žiadosti o priznanie postavenie utečenca, môže zaručiť efektívny prístup osôb žiadajúcich o medzinárodnú ochranu k právam, ktoré im priznáva smernica 2004/83.
68. Pripomínam, že podľa článku 4 ods. 1 nariadenia z roku 2006 musí byť k listu, ktorým minister v nadväznosti na zamietnutie žiadosti dotknutej osoby o azyl oznamuje žiadateľovi svoj úmysel prijať rozhodnutie o jeho vyhostení, pripojené upozornenie, ktoré informuje tohto žiadateľa o možnosti podať v lehote pätnásť pracovných dní od tohto oznámenia žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu, ako aj o povolenie dočasne zostať na území. Na tento účel sa k uvedenému listu prikladá informačná poznámka o doplnkovej ochrane a formulár umožňujúci podanie žiadosti. Žiadateľ sa vyzve, aby okrem osobných údajov oznámil tiež všetky doplňujúce dokumenty a podrobne opísal dôvody osobitne sa vzťahujúce na okolnosti uvedené na podporu jeho žiadosti o doplnkovú ochranu a najmä opísal vážnu ujmu, ktorá by mu mohla byť spôsobená pri návrate do krajiny pôvodu.
69. Komisia sa vo svojich pripomienkach domnieva, že lehota stanovená v článku 4 ods. 1 nariadenia z roku 2006 zabezpečuje efektivitu práv žiadateľa, „pokiaľ nie je žiadosť zamietnutá iba z dôvodu, že bola podaná po uplynutí lehoty, ak príslušný vnútroštátny orgán… nemôže nezohľadniť riziko skutočnej ujmy v prípade vyhostenia a ak existujú vážne a zrejmé dôvody domnievať sa, že žiadateľ podstúpi skutočné riziko vážnej ujmy v zmysle článku 15 smernice [2004/83]“.
70. Aj keď zastávam pohľad, podľa ktorého v spore, ako je spor dotknutý v tejto veci, musí byť daná prednosť ochrane najzákladnejších práv žiadateľa o medzinárodnú ochranu, nemyslím si, že posúdenie, ktoré musí vykonať príslušný vnútroštátny orgán, pokiaľ ide o existenciu v zmysle článku 2 písm. e) a článku 15 smernice 2004/83 rizika vážnej ujmy v prípade návratu do krajiny pôvodu žiadateľa, sa má vykonať v tomto štádiu konania. Výklad navrhovaný Komisiou smeruje k požiadavke, aby príslušný vnútroštátny orgán vecne preskúmal žiadosť pred samotným posúdením jej prípustnosti, čím sa dodržanie lehoty stanovenej zákonom stalo čisto vedľajším. Ak je lehota stanovená a predstavuje podmienku prípustnosti žiadosti, musí byť uplatňovaná objektívne, aby bola zabezpečená právna istota a rovnosť zaobchádzania s každou osobou.
71. Z týchto dôvodov nesúhlasím s posúdením Komisie.
72. V skutočnosti sa domnievam, že táto lehota pätnásť pracovných dní sa mi zdá ako nedostatočná na zabezpečenie efektivity práv priznaných smernicou 2004/83 osobám žiadajúcim o doplnkovú ochranu.
73. Je síce pravda, že Súdny dvor vo svojom rozsudku z 8. mája 2014 N. (C‑604/12, EU:C:2014:302) rozhodol, že v kontexte takej právnej úpravy, o akú ide vo veci samej, charakterizovanej dvoma rozličnými procesnými štádiami, efektivita prístupu k postaveniu osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu vyžaduje, aby „k skúmaniu žiadosti o doplnkovú ochranu došlo v primeranej lehote“.(37)
74. Aj keď stanovenie takej lehoty, o akú ide vo veci samej, zjavne prispieva k tomu, aby bol postup skúmania žiadosti o medzinárodnú ochranu ukončený, skutočnosťou zostáva, že táto lehota je extrémne krátka.
75. V prvom rade treba mať na zreteli, že očakávané rozhodnutie má zásadný význam pre toho, kto sa oprávnene domáha medzinárodnej ochrany. Táto osoba sa nachádza v mimoriadne zložitej ľudskej a materiálnej situácii a netreba zabúdať na to, že konanie, ktoré začne pred príslušnými vnútroštátnymi orgánmi, jej má prostredníctvom poskytnutia medzinárodnej ochrany zaručiť zachovanie jej najzákladnejších práv.
76. Treba ďalej vziať do úvahy ťažkosti, ktoré žiadateľa môžu postretnúť, napríklad z dôvodu jazyka, ktorým hovorí, a to nielen v súvislosti s pochopením procesných pravidiel, ale aj poznaním jeho práv a povinností. Hoci existuje právne zastúpenie, v predmetnej veci treba konštatovať, že RLS odmietli zastupovať pani Danqua pri jej krokoch sledujúcich získanie doplnkovej ochrany a uprednostnili podať v jej mene žiadosť o povolenie na pobyt z humanitárnych dôvodov.
77. Napokon treba vziať do úvahy aj materiálne ťažkosti, ktoré môžu oneskoriť doručenie oznámenia. Nemôžeme totiž porovnávať situáciu žiadateľa o medzinárodnú ochranu, ktorým nie je nik iný než osoba hľadajúca útočisko, s akýmkoľvek iným občanom s bydliskom na území hostiteľského členského štátu. Žiadateľ o medzinárodnú ochranu nebude mať trvalú adresu na tomto území a je možné, že sa presunie na iné miesto, kým bude jeho žiadosť o priznanie práva na azyl posúdená. V predmetnom prípade trvalo posúdenie žiadosti, ktorú podala pani Danqua a ktorou sa snažila získať postavenie utečenca, desať mesiacov. Z informácií oznámených na pojednávaní vyplýva, že táto pani aktuálne žije v nocľahárni. Nemožno preto vylúčiť, že v priebehu tejto doby zmenila adresu bez toho, aby o tom informovala príslušné vnútroštátne orgány.
78. Pokiaľ k tomu pridáme zlý psychický stav, v ktorom sa žiadateľ môže nachádzať, nemôžeme podstúpiť riziko, že tejto osobe, ktorá hľadá medzinárodnú ochranu, bude zabránené podať žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu z dôvodu príliš krátkej lehoty, hoci by na to mala právo.
79. Vzhľadom na tieto skutočnosti týkajúce sa na jednej strane základného charakteru ochrany, ktorú treba priznať osobám vystaveným vo svojich krajinách pôvodu vážnemu bezpráviu, a na druhej strane ľudsky a materiálne zložitej situácie, ktorej sú tieto osoby vystavené v hostiteľskom členskom štáte, taká lehota, ako je stanovená v článku 4 ods. 1 nariadenia z r. 2006, preto podľa môjho názoru neumožňuje zabezpečiť efektívny prístup k postaveniu priznanému doplnkovou ochranou.
80. Treba predsa len stanoviť lehotu namiesto vnútroštátneho normotvorcu?
81. Nemyslím si to.
82. Na jednej strane zavedenie predmetného vnútroštátneho procesného pravidla patrí, ako sme videli v bodoch 39 až 41 týchto návrhov, do procesnej autonómie Írska.
83. Na druhej strane nemalo by to žiaden zmysel, keďže toto procesné pravidlo upravené v článku 4 ods. 1 nariadenia z r. 2006 už nie je v súčasnosti platné. Pripomínam totiž, že v nadväznosti na reformu začatú v roku 2015 Írsko zrušilo duálny systém, ktorý ešte nedávno charakterizoval konanie o poskytnutí medzinárodnej pomoci, v prospech jedného konania, v rámci ktorého príslušné orgány posudzujú žiadosť o azyl podanú dotknutou osobou s ohľadom na dve formy medzinárodnej ochrany. Z tohto dôvodu vnútroštátne procesné pravidlo, o aké ide vo veci samej, stanovujúce lehotu, v ktorej musí byť podaná žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu po zamietnutí žiadosti o priznanie postavenia utečenca, už nemá opodstatnenie.
84. Za týchto podmienok sa domnievam, pokiaľ ide o žiadosti o poskytnutie medzinárodnej ochrany podané počas platnosti predchádzajúcej právnej úpravy, že prináleží príslušnému vnútroštátnemu súdu, aby overil, či je lehota, v ktorej bola podaná žiadosť o doplnkovú ochranu, primeraná.
85. V tomto smere sa domnievam, že tento súd musí vziať do úvahy všetky humánne a materiálne okolnosti súvisiace s preskúmaním žiadosti o medzinárodnú ochranu.
86. Osobitne musí preskúmať, či dotknutá osoba bola v situácii, keď mohla účelne vykonať svoje práva s ohľadom najmä na podporu, ktorú mohla pri svojich úkonoch využiť a osobitne právnu pomoc, na ktorú mala právo alebo ktorej bola pozbavená.
87. Príslušný vnútroštátny súd musí tiež zohľadniť dátum, kedy sa dotknutá osoba dozvedela o oznámení informujúcom o zamietnutí jej žiadosti o priznanie postavenia utečenca a o príkaze na vyhostenie prijatom ministrom.
88. V predmetnej veci sa domnievam, že E. Danqua zjavne nebola v situácii, v ktorej by mohla podať žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu v lehote stanovenej predmetnou vnútroštátnou právnou úpravou, a teda účinne vykonať práva, ktoré jej vyplývajú zo smernice 2004/83.
89. Po prvé zástupca pani Danqua na pojednávaní uviedol, že táto osoba nebola schopná písať ani čítať a že nebola nikdy informovaná o procesných pravidlách, najmä pravidlách upravujúcich predĺženie lehoty na podanie žiadosti o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu.
90. Po druhé, ako vyplýva z rozhodnutia vnútroštátneho súdu, RLS odmietol pomáhať pani Danqua v rámci tejto žiadosti a uprednostnil podať v jej mene žiadosť o povolenie pobytu z humanitárnych dôvodov. Až po zamietnutí tejto žiadosti a potom, čo bol voči nej vydaný príkaz na vyhostenie, si E. Danqua zabezpečila služby súkromného advokáta, ktorý podal žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu.
91. Po tretie treba pripustiť, že postup, akému bola E. Danqua vystavená, vyznačujúci sa mnohými štádiami a odlišnými postaveniami, môže uviesť do omylu kohokoľvek, kto nie je oboznámený s týmto postupom. Zatiaľ čo totiž bola jej žiadosť o priznanie „postavenia utečenca“ zamietnutá, RLS jej odmietol pomáhať v rámci žiadosti o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu a podal v jej mene „žiadosť o povolenie pobytu z humanitárnych dôvodov“. Až po zamietnutí tejto žiadosti a po „príkaze na vyhostenie“ podal nový právny zástupca dotknutej osoby „žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu“. Toľko rôznych postavení, koľko uplatniteľných procesných pravidiel.
92. Po štvrté, hoci je nesporné, že pani Danqua skutočne podala svoju žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu 8. októbra 2013, teda dva roky a osem mesiacov po oznámení rozhodnutia o zamietnutí jej žiadosti o azyl, treba napriek tomu zohľadniť skutočnosť, že dotknutá osoba podala túto žiadosť desať pracovných dní po zamietnutí 23. septembra 2013 jej žiadosti o povolenie pobytu z humanitárnych dôvodov.
93. Vzhľadom na tieto skutočnosti sa domnievam, že žiadosť, ktorú podala dotknutá osoba, by mala byť náležite posúdená.
94. Vzhľadom na všetky tieto úvahy preto navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že zásada efektivity musí byť vykladaná v tom zmysle, že bráni takému vnútroštátnemu procesnému pravidlu, o aké ide vo veci samej, ktoré vyžaduje, aby bola žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu podaná v lehote pätnástich pracovných dní od oznámenia rozhodnutia o zamietnutí žiadosti o priznanie postavenia utečenca.
95. Prináleží príslušnému vnútroštátnemu súdu posúdiť, či je lehota, v ktorej bola žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu predložená, primeraná, s prihliadnutím na všetky humánne a materiálne okolnosti vzťahujúce sa na preskúmanie žiadosti o medzinárodnú ochranu. Na tento účel musí vnútroštátny súd preskúmať, či bola dotknutá osoba v situácii, v ktorej mohla účinne vykonať svoje práva s ohľadom najmä na podmienky, za ktorých bola podporovaná pri vykonávaní svojich úkonov a podmienky, za ktorých jej bolo oznámené zamietnutie žiadosti o priznanie postavenia utečenca.
IV – Návrh
96. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na otázku položenú Cour of appeal (Odvolací súd, Írsko) odpovedal takto:
Zásada efektivity musí byť vykladaná v tom zmysle, že bráni takému vnútroštátnemu procesnému pravidlu, o aké ide vo veci samej, ktoré vyžaduje, aby bola žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu podaná v lehote pätnástich pracovných dní od oznámenia rozhodnutia o zamietnutí žiadosti o priznanie postavenia utečenca.
Prináleží príslušnému vnútroštátnemu súdu posúdiť, či je lehota, v ktorej bola žiadosť o priznanie postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu predložená, primeraná, s prihliadnutím na všetky humánne a materiálne okolnosti vzťahujúce sa na preskúmanie žiadosti o medzinárodnú ochranu. Na tento účel musí vnútroštátny súd preskúmať, či bola dotknutá osoba v situácii, v ktorej mohla účinne vykonať svoje práva s ohľadom najmä na podmienky, za ktorých bola podporovaná pri vykonávaní svojich úkonov a podmienky, za ktorých jej bolo oznámené zamietnutie žiadosti o priznanie postavenia utečenca.