SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
YVESA BOTA,
predstavljeni 29. junija 2016(1)
Zadeva C‑429/15
Evelyn Danqua
proti
The Minister for Justice and Equality,
Ireland,
Attorney General
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Court of appeal (pritožbeno sodišče, Irska))
„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Direktiva 2004/83/ES – Minimalni standardi glede pogojev za priznanje statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite – Direktiva 2005/85/ES – Minimalni standardi glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah – Nacionalno postopkovno pravilo, ki rok, v katerem je treba vložiti prošnjo za subsidiarno zaščito, omejuje na 15 delovnih dni po zavrnitvi prošnje za priznanje statusa begunca – Dopustnost – Postopkovna avtonomija držav članic – Načeli enakovrednosti in učinkovitosti“
1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe izhaja iz spora med Evelyn Danqua, državljanko Gane, ter Minister for Justice and Equality (minister za pravosodje in enakost),(2) Irsko in Attorney General v zvezi z zakonitostjo postopka, ki so ga irski organi uporabili pri obravnavanju njene prošnje za subsidiarno zaščito.
2. Subsidiarna zaščita je mednarodna zaščita, ki je v skladu s členom 2(e) Direktive 2004/83(3) namenjena državljanom tretjih držav, ki niso opredeljeni kot begunci, a je bilo v zvezi z njimi dokazano, da obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi se soočili z utemeljenim tveganjem, da utrpijo resno škodo, če bi se vrnili v izvorno državo. V okviru skupnega evropskega azilnega sistema se s subsidiarno zaščito dopolnjujejo pravila o statusu begunca, določena s Konvencijo o statusu beguncev, podpisano v Ženevi 28. julija 1951.(4)
3. Sodišče je s to zadevo dobilo možnost, da ponovno odloči o podrobnih postopkovnih pravilih, ki se na podlagi Direktive 2004/83 uporabljajo za prošnje za subsidiarno zaščito, vložene na Irskem. Sodišče se je v sodbah z dne 22. novembra 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744),(5) z dne 31. januarja 2013, D. in A. (C‑175/11, EU:C:2013:45),(6) in z dne 8. maja 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302),(7) že izreklo o številnih vidikih tega postopka, kar zadeva temeljna načela prava Unije, kot so pravica do izjave, pravica do učinkovitega pravnega sredstva ali pravica do dobrega upravljanja. Številnost teh predlogov za sprejetje predhodnih odločb je mogoče pojasniti s posebnostmi, ki so bile še nedavno značilne za postopek za priznanje mednarodne zaščite na Irskem.(8) Medtem ko je večina držav članic sprejela enotni postopek, v katerem prošnjo za azil, ki jo vloži zadevna oseba, obravnavajo z vidika obeh oblik mednarodne zaščite, je Irska sprva uvedla dva različna postopka za obravnavanje prošnje za azil in prošnje za subsidiarno zaščito, pri čemer je bilo drugo prošnjo mogoče vložiti šele po zavrnitvi prve.
4. Tako je treba dopisu, s katerim minister po zavrnitvi prošnje zadevne osebe za azil sporoči, da namerava sprejeti odločbo o odstranitvi,(9) na podlagi člena 4(1) European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (uredba o evropskih skupnostih iz leta 2006 (pogoji za priznanje zaščite))(10) priložiti obvestilo zadnjenavedeni osebi, da lahko v 15 delovnih dneh od tega sporočila zaprosi za priznanje statusa subsidiarne zaščite in za začasno dovoljenje, da ostane na ozemlju države („application for leave to remain“).
5. Prošnja E. Danqua za subsidiarno zaščito je bila zavrnjena na podlagi te določbe, zato stranke v obravnavani zadevi razpravljajo o združljivosti tega nacionalnega postopkovnega pravila – v skladu s katerim je treba prošnjo za priznanje statusa subsidiarne zaščite vložiti v 15 delovnih dneh po obvestilu o zavrnitvi prošnje za priznanje statusa begunca – z načelom enakovrednosti in načelom učinkovitosti, ki sta potrjena s sodno prakso Sodišča.
6. V teh sklepnih predlogih bom najprej navedel razloge, iz katerih uporaba načela enakovrednosti po mojem mnenju ni upoštevna v položaju, kakršen je v postopku v glavni stvari, ki zadeva dve vrsti prošenj, ki obe temeljita na pravu Unije, razlikujejo pa se njun predmet in osnovna merila.
7. Nato bom zadevno nacionalno postopkovno pravilo preučil glede na načelo učinkovitosti. Čeprav Court of Appeal (pritožbeno sodišče, Irska) Sodišča ni izrecno vprašalo glede skladnosti zadevne nacionalne določbe glede na to načelo, bom pojasnil, zakaj je ta preizkus nujen na podlagi sodelovanja, ki mora prevladati v postopku predhodnega odločanja med nacionalnim sodiščem in Sodiščem. Nato bom navedel razloge, iz katerih menim, da s takim pravilom osebam, ki zaprosijo za subsidiarno zaščito, ni mogoče zagotoviti učinkovitega dostopa do pravic, ki jih imajo na podlagi Direktive 2004/83.
8. Zato pristojno nacionalno sodišče pozivam, naj ob upoštevanju vseh človeških in materialnih okoliščin v zvezi z obravnavanjem prošnje za mednarodno zaščito presodi, ali je rok, v katerem je bila vložena prošnja za priznanje statusa subsidiarne zaščite, razumen. V ta namen navajam, da bi moralo po mojem mnenju navedeno sodišče preučiti, ali je zadevna oseba v položaju, ki ji omogoča učinkovito uresničevanje pravic, pri čemer mora upoštevati zlasti pogoje, pod katerimi je ta oseba prejela pomoč pri izpolnjevanju njenih formalnosti, in pogoje, pod katerimi je bila obveščena o zavrnitvi prošnje za priznanje statusa begunca.
I – Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanji za predhodno odločanje
9. E. Danqua je 13. aprila 2010 pri Office of the Refugee Applications Commissionner (urad komisarja, pristojnega za prošnje za azil) vložila prošnjo za azil. Trdila je, da bi bila ob vrnitvi v izvorno državo lahko podvržena obliki obrednega suženjstva, ki prizadene ženske in se imenuje trokosi.
10. Ta služba je v poročilu z dne 16. junija 2010 podala negativno priporočilo v zvezi s prošnjo zadevne osebe zaradi dvomov o verodostojnosti teh trditev. Refugee Appeals Tribunal (pritožbeno sodišče za begunce) je to priporočilo po pritožbi potrdilo z odločbo z dne 13. januarja 2011.
11. Minister je 9. februarja 2011 E. Danqua obvestil, prvič, o zavrnitvi njene prošnje za azil na podlagi člena 4(1) uredbe iz leta 2006, in drugič, o tem, da namerava odrediti njeno odstranitev v skladu s členom 3 zakona o priseljevanju iz leta 1999. Temu sporočilu je bilo priloženo obvestilo zadevni osebi, da lahko v 15 delovnih dneh po tem sporočilu vloži prošnjo za subsidiarno zaščito.
12. Refugee Legal Service (v nadaljevanju: RLS) je zadevno osebo po zavrnitvi njene prošnje za azil obvestila, da ji ne bo pomagala pri formalnostih za priznanje subsidiarne zaščite. Ta služba je kljub temu v njenem imenu vložila prošnjo za dovoljenje za prebivanje iz humanitarnih razlogov.
13. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je bila ta prošnja zavrnjena 23. septembra 2013, minister pa proti E. Danqua sprejel odločbo o odstranitvi.
14. Ta si je nato zasebno zagotovila storitve odvetnika, ki je prošnjo za priznanje statusa subsidiarne zaščite vložil 8. oktobra 2013. Minister je z dopisom z dne 5. novembra 2013 zadevno osebo obvestil, da njeni prošnji ni mogoče ugoditi, ker ni bila vložena v roku 15 delovnih dni, ki je določen v sporočilu z dne 9. februarja 2011.
15. Zadevna oseba je to odločbo nato izpodbijala pred High Court (vrhovno sodišče, Irska), pri čemer se je sklicevala predvsem na kršitev načela enakovrednosti, saj pri vložitvi prošnje za azil ni bil določen podoben rok.
16. High Court (vrhovno sodišče) je s sodbo z dne 16. oktobra 2014 zavrnilo pritožbo zadevne osebe, pri čemer je menilo, da se načelo enakovrednosti v tej zadevi ne uporablja, saj se v njej primerjata dve postopkovni pravili, ki temeljita na pravu Unije. E. Danqua se je zoper to sodbo nato pritožila pri Court of appeal (pritožbeno sodišče).
17. Court of appeal (pritožbeno sodišče) meni, da je lahko prošnja za azil ustrezna primerjava za zagotovitev spoštovanja načela enakovrednosti, sprašuje pa se o upoštevnosti tega načela v tej zadevi.
18. Predložitveno sodišče v zvezi s tem navaja, da se večina prošenj za azil obravnava na podlagi ureditve, ki je bila uvedena z Direktivo 2004/83, zato lahko države članice – vsaj teoretično – azil vseeno odobrijo v skladu s svojim nacionalnim pravom. Zato bi lahko prošnje za azil delno izhajale iz prava Unije in delno iz nacionalnega prava.
19. Kar zadeva določitev roka, kakršen je v postopku v glavni stvari, za vložitev prošnje za subsidiarno zaščito, predložitveno sodišče meni, da je ta rok utemeljen z objektivnimi preudarki, pri čemer se upoštevajo posebnosti irske ureditve, za katero sta bila v času dejanskega stanja spora o glavni stvari značilna dva različna in zaporedna postopka. Taka določitev naj bi predvsem omogočala, da se prošnje za mednarodno zaščito obravnavajo v razumnem roku.
20. V teh okoliščinah je Court of appeal (pritožbeno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali je z vidika načela enakovrednosti za prošnjo za azil, ki je urejena z nacionalno zakonodajo, v kateri so upoštevane obveznosti države članice v skladu z [D]irektivo [2004/83] […], mogoče šteti, da je ustrezna primerjava za prošnjo za subsidiarno zaščito?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali je s tega vidika upoštevna okoliščina, da se z rokom, določenim za prošnje za subsidiarno zaščito, uresničuje pomemben interes zagotovitve obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito v razumnem roku?“
II – Uvodne ugotovitve glede dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe
21. V predložitveni odločbi ni predstavitve nacionalnega pravnega okvira, ki se uporablja za to zadevo, zaradi česar bi se lahko postavilo vprašanje glede dopustnosti tega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
22. V skladu z ustaljeno sodno prakso člen 267 PDEU uvaja postopek tesnega in neposrednega sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, s katerim prvo zagotavlja drugim razlago prava Unije, ki jo potrebujejo za rešitev obravnavanega spora.(11)
23. V okviru tega dialoga med dvema sodiščema in ob vzajemnem spoštovanju pristojnosti vsakega od njiju vsako prevzame svoj del odgovornosti. Tako mora Sodišče storiti vse, da predložitvenemu sodišču pomaga pri pravilni razlagi in uporabi prava Unije, zlasti tako, da mu prizna najširšo diskrecijsko pravico glede predložitve vprašanja Sodišču,(12) predložitveno sodišče pa mora upoštevati funkcijo, ki jo ima na tem področju Sodišče, tako da se trudi predložiti mu vse informacije in dokaze, da lahko to funkcijo izvaja v skladu s ciljem, določenim v členu 267 PDEU.
24. V ta namen je predstavitev dejanskega in pravnega okvira zadeve iz postopka v glavni stvari sestavni, če ne celo bistveni element predloga za sprejetje predhodne odločbe, saj lahko neobstoj navedene predstavitve pomeni razlog za očitno nedopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe.(13)
25. Sodišče glede dejanskih in pravnih okoliščin zadeve torej zahteva, da predložitveno sodišče predstavi vsaj povzetek upoštevnih dejstev ali navede vsebino nacionalnih določb, ki bi se lahko uporabile v obravnavani zadevi, in po potrebi upoštevno nacionalno sodno prakso.(14)
26. Ugotoviti je treba, da ta predlog za sprejetje predhodne odločbe ne vsebuje predstavitve nacionalnega pravnega okvira, saj se je Court of Appeal (pritožbeno sodišče) poleg tega izognilo izrecni navedbi sklicevanj na zadevno nacionalno določbo.
27. Glede na navedeno ob upoštevanju okoliščin, v katerih je bil vložen ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, in njegovega predmeta ne menim, da bi ta vrzel lahko utemeljila razglasitev predloga za nedopusten.
28. Prvič, obrazložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe omogoča razumevanje vsebine zadevne nacionalne določbe.
29. Drugič, Sodišče je razsodilo, da „je mogoče zahteve [v zvezi z vsebino predloga za sprejetje predhodne odločbe] lažje izpolniti, če spada [ta] predlog […] v kontekst, ki je že dobro poznan zaradi predhodnega predloga za sprejetje predhodne odločbe“.(15)
30. Kot pa sem že navedel, se je Sodišče o številnih vidikih postopka za podelitev subsidiarne zaščite na Irskem že izreklo v sodbah z dne 22. novembra 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), z dne 31. januarja 2013, D. in A. (C‑175/11, EU:C:2013:45), in z dne 8. maja 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), in se bo kmalu izreklo v okviru zadeve M (C‑560/14), ki zdaj poteka pred njim. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je torej peta predložitev irskega sodišča v zvezi s podrobnimi postopkovnimi pravili, ki se uporabljajo za prošnje za subsidiarno zaščito, vložene pred reformama, začetima leta 2013 in leta 2015.(16)
31. Kot je razvidno iz prejšnjih sodb, ki jih je izdalo Sodišče, je torej pravni okvir, ki se na Irskem uporablja za prošnjo za subsidiarno zaščito, poznan, saj je zadevna nacionalna določba sicer izrecno navedena v točki 15 sodbe z dne 8. maja 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302).
32. Tretjič, znano je, da je Sodišče zahtevnejše, če je predlog za sprejetje predhodne odločbe vložen v okviru spora, za katerega so značilne kompleksne dejanske in pravne okoliščine, kot so spori s področja konkurence in javnih naročil.(17)
33. Toda čeprav je v obravnavani zadevi za postopek za podelitev mednarodne zaščite v tem primeru značilna številčnost postopkovnih faz, ostaja pravno vprašanje, naslovljeno na Sodišče, preprosto, ker je postavljeno zelo natančno in se nanaša na zaprošeno razlago določbe, katere predmet je določitev roka.
34. Četrtič, ugotavljam, da so podatki v predlogu za sprejetje predhodne odločbe strankam v postopku v glavni stvari in Evropski komisiji omogočili predložitev stališč.
35. Glede na te elemente sem torej prepričan, da ima Sodišče vse podatke, na podlagi katerih bo lahko izvedlo svojo nalogo v skladu s ciljem iz člena 267 PDEU, in sicer kljub vrzelim v predlogu za sprejetje predhodne odločbe.
III – Analiza
36. V pravu Unije niso predpisana natančna pravila, ki bi določala podrobnosti v zvezi s prošnjo za subsidiarno zaščito in zlasti rok, v katerem je treba tako prošnjo vložiti pri pristojnem nacionalnem organu.
37. Direktiva 2004/83 namreč niti z vsebino niti z namenom ne določa postopkovnih pravil, ki se uporabljajo pri obravnavanju prošnje za mednarodno zaščito, in torej tudi ne opredeljuje postopkovnih jamstev, ki se morajo iz tega naslova zagotoviti prosilcu za azil.(18) Edini cilj te direktive je po eni strani določiti skupna merila za vse države članice v zvezi z vsebinskimi pogoji, ki jih morajo izpolniti državljani tretjih držav, da bi jim bila priznana mednarodna zaščita,(19) po drugi strani pa vsebino te zaščite.(20) V zvezi s tem Direktiva 2004/83 v členu 2(c) in (e) določa osebe, ki se jim lahko prizna status begunca in status na podlagi subsidiarne zaščite, v poglavju VII pa pravice, ki izhajajo iz teh statusov.
38. Postopkovna pravila v zvezi z obravnavanjem prošenj za mednarodno zaščito so določena z Direktivo 2005/85/ES.(21) V skladu s členom 1 te direktive je njen namen določiti za vse države članice skupne minimalne standarde glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca, v poglavjih II in III pa ta direktiva določa postopkovne pravice in obveznosti prosilcev in držav članic v zvezi z oceno prošnje za mednarodno zaščito.
39. Vendar pa se ta direktiva v skladu z njenim členom 3 uporablja le takrat, ko država članica obravnava prošnjo za priznanje statusa begunca, ali če je uvedla enoten postopek obravnavanja prošnje z vidika obeh oblik mednarodne zaščite, in sicer statusa begunca in subsidiarne zaščite.
40. Direktiva 2005/85 torej državam članicam dopušča povsem prosto presojo glede ureditve postopkovnih pogojev in načinov obravnavanja prošenj za subsidiarno zaščito, če so se odločile, da bodo te prošnje obravnavale v okviru postopka, ki je ločen od postopka za priznanje statusa begunca, kot je bilo to na Irskem v času dejanskega stanja v sporu o glavni stvari.
41. Vendar je to sklicevanje na postopkovno avtonomijo držav članic tradicionalno manjše zaradi obveznosti spoštovanja, prvič, temeljnih pravic, in drugič, načel enakovrednosti in učinkovitosti.(22)
42. Spoštovanje načela enakovrednosti zahteva v skladu z ustaljeno sodno prakso uporabo nacionalnega pravila brez razlikovanja za tožbe zaradi kršitve prava Unije in tožbe zaradi kršitve nacionalnega prava. Drugače povedano, postopkovna pravila, ki so jih države članice sprejele za tožbo, ki temelji na pravu Unije, ne smejo biti manj ugodna od pravil za podobno tožbo, ki temelji na nacionalnem pravu.(23)
43. Spoštovanje načela učinkovitosti pa zahteva, da ta postopkovna pravila dejansko ne onemogočajo ali čezmerno otežujejo izvajanja pravic, ki so zadevni osebi podeljene s pravom Unije.
44. Ker gre za predmet vprašanj, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, bom v teh sklepnih predlogih najprej preučil, koliko je zadevno postopkovno pravilo mogoče preučiti z vidika načela enakovrednosti.
45. Nato bom preučil, koliko je s tem postopkovnim pravilom mogoče zagotoviti polno učinkovitost določb prava Unije, povezanih s subsidiarno zaščito.
46. Čeprav Court of appeal (pritožbeno sodišče) Sodišča ni izrecno prosilo, naj zadevno postopkovno pravilo preuči glede na načelo učinkovitosti, tako kot Komisija menim, da bi ta preučitev predložitvenemu sodišču lahko dala koristen odgovor za rešitev spora, ki mu je predložen. Minister je na obravnavi menil, da navedena preučitev ni smotrna, ker to načelo ni bilo navedeno v okviru postopka v glavni stvari in ker bi bilo to v nasprotju s pristopom Sodišča.
47. Kot sem navedel, je cilj postopka predhodnega odločanja, določenega v členu 267 PDEU, uvedba postopka tesnega in neposrednega sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, s katerim prvo zagotavlja drugim razlago prava Unije, ki jo potrebujejo za rešitev obravnavanega spora.(24) Poleg tega mora v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče podati razlago vseh določb prava Unije, ki jih predložitveno sodišče potrebuje za to, čeprav jih ni v vprašanjih, ki mu jih je postavilo to sodišče, saj mu je to predložilo dejanske in pravne elemente, ki omogočajo to razlago,(25) za kar menim, da gre v obravnavanem primeru.
48. Menim torej, da je treba predložitvenemu sodišču dati koristne elemente ne le glede obsega načela enakovrednosti, ampak tudi obsega načela učinkovitosti za rešitev spora v postopku v glavni stvari.
A – Načelo enakovrednosti
49. Predložitveno sodišče Sodišče z vprašanjema v bistvu sprašuje, ali je treba načelo enakovrednosti razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu postopkovnemu pravilu, ki zahteva, da je treba prošnjo za priznanje subsidiarne zaščite vložiti v 15 delovnih dneh od obvestila o zavrnitvi prošnje za priznanje statusa begunca.
50. Predložitveno sodišče namreč poudarja, da tak rok ni določen za vložitev prošnje za priznanje statusa begunca, čeprav bi bila ta prošnja ustrezna primerjava z vidika zagotovitve spoštovanja načela enakovrednosti.
51. V nasprotju z mnenjem predložitvenega sodišča menim, da uporaba načela enakovrednosti ni upoštevna v položaju, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari.
52. Uporaba načela enakovrednosti namreč predpostavlja, da je na eni strani mogoče primerjati podrobna postopkovna pravila, ki se uporabljajo za zahtevek, ki temelji na pravu Unije, ter podrobna postopkovna pravila, ki se uporabljajo za podoben zahtevek, ki temelji na nacionalnem pravu, na drugi.
53. Ti pogoji pa niso izpolnjeni.
54. Vendar pa, prvič, zadevni položaj v postopku v glavni stvari zadeva dva zahtevka, ki temeljita na pravu Unije, in sicer prošnjo za priznanje statusa begunca in prošnjo za priznanje statusa subsidiarne zaščite.
55. Direktivi 2004/83 in 2005/85(26) prispevata k uvedbi skupnega evropskega azilnega sistema, ki mora v skladu s členom 78(1) PDEU Uniji omogočiti, da oblikuje skupno politiko o azilu in subsidiarni zaščiti, ki je v skladu s Konvencijo o statusu beguncev, podpisano v Ženevi 28. julija 1951. Natančneje, člen 78(2)(a), (b), (d) in (f) PDEU določa, da ukrepi, sprejeti v tem okviru, ne zajemajo le enotnega statusa azila in subsidiarne zaščite za državljane tretjih držav, temveč tudi skupne postopke za priznanje ali odvzem tega statusa in standarde glede pogojev za sprejem teh državljanov.
56. Kot izhaja iz uvodne izjave 1 direktiv 2004/83 in 2005/85, ti tako nista namenjeni le uskladitvi pravil o priznavanju in vsebini statusa begunca in statusa subsidiarne zaščite,(27) temveč tudi uskladitvi postopkovnih pravil, ki se uporabljajo v ta namen.
57. Čeprav lahko države članice še vedno sprejmejo ali ohranijo ugodnejše standarde za odločanje, prvič, o osebah, ki izpolnjujejo pogoje za priznanje mednarodne zaščite, in drugič, o postopkovnih pravilih, ki se v ta namen uporabljajo, morajo biti ti standardi kljub temu združljivi s tema direktivama.
58. V okviru skupnega evropskega azilnega sistema so pogoji za priznanje mednarodne zaščite od države članice torej zdaj urejeni z določbami prava Unije, naj gre za status begunca ali status subsidiarne zaščite.
59. Tako ni mogoče uporabiti načela enakovrednosti, kot je bilo opredeljeno v sodni praksi Sodišča, saj bi bilo treba na eni strani primerjati podrobna postopkovna pravila, ki se uporabljajo za prošnjo za azil, ki temelji na pravu Unije, ter podrobna postopkovna pravila, ki se uporabljajo za prošnjo za subsidiarno zaščito, ki prav tako temelji na pravu Unije, na drugi.
60. Drugič, prošnja za priznanje statusa begunca in prošnja za priznanje statusa subsidiarne zaščite nista „podobna zahtevka“, kot to zahteva sodna praksa Sodišča.
61. Na prvem mestu, zakonodajalec Unije je želel kot dopolnilo k statusu begunca v skladu s členom 78(2)(b) PDEU uvesti drugo obliko mednarodne zaščite, ki je opredeljena kot „subsidiarna“ in ustreza posebnim pogojem za priznanje iz člena 2(e) Direktive 2004/83.(28)
62. Uporaba izraza „subsidiarna“ in besedilo člena 2(e) te direktive torej jasno kažeta, da je status subsidiarne zaščite namenjen državljanom tretjih držav, ki ne izpolnjujejo posebnih pogojev za pridobitev statusa begunca.(29) Zakonodajalec Unije z uvedbo subsidiarne oblike zaščite v skupni evropski azilni sistem torej ni nameraval vpeljati dveh podobnih oblik mednarodne zaščite. Sicer pa je irski zakonodajalec uvedel dva ločena postopka, in sicer postopek za obravnavanje prošnje za azil in postopek za obravnavanje prošnje za subsidiarno zaščito, pri čemer se druga prošnja lahko vloži šele po tem, ko je bila prva zavrnjena. Države članice, ki so izbrale enotni postopek, pa prošnjo za mednarodno zaščito najprej obravnavajo glede na pogoje, ki so določeni za priznanje statusa begunca.(30)
63. Na drugem mestu, status begunca ponuja obsežnejše ekonomske in socialne pravice in ugodnosti v primerjavi s tistimi, ki izhajajo iz priznanja subsidiarne zaščite.(31)
64. Kot je Sodišče ugotovilo v sodbi z dne 22. novembra 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), sta naravi pravic, ki izhajajo iz statusa begunca, in pravic, ki izhajajo iz statusa, podeljenega s subsidiarno zaščito, različni.(32) Direktiva 2004/83 v poglavju VII, naslovljenem „Vsebina mednarodne zaščite“, razlikuje med tem, ali je oseba begunec ali pa je upravičena do subsidiarne zaščite.(33) V zvezi z upravičenci do subsidiarne zaščite državam članicam dovoljuje, da sprejmejo strožje pogoje za izdajo dovoljenj za prebivanje in potnih listin.(34) Medtem ko so države članice zavezane, da beguncem izdajo dovoljenje za prebivanje v trajanju najmanj treh let, pa lahko trajanje tega dovoljenja omejijo na najmanj eno leto, kadar ga izdajo upravičencem do subsidiarne zaščite. Navedena direktiva državam članicam dovoljuje tudi, da omejijo dostop do nekaterih ekonomskih in socialnih pravic, na primer dostop do trga dela ali do socialne blaginje.(35) V skladu s tem, medtem ko morajo biti izobraževanja v zvezi z delom upravičencem do statusa begunca omogočena pod enakimi pogoji, kot veljajo za nacionalne državljane, določajo pogoje, pod katerimi lahko do teh dejavnosti dostopajo upravičenci do statusa subsidiarne zaščite, države članice. Prav tako lahko države članice, čeprav so upravičencem do mednarodne zaščite dolžne priznati enako potrebno socialno pomoč, kot jo prejemajo njihovi državljani, za upravičence do subsidiarne zaščite to pomoč omejijo na osnovne dajatve.
65. Ob upoštevanju teh elementov načelo enakovrednosti, kot je bilo opredeljeno v sodni praksi Sodišča, torej ni upoštevno v položaju, ki zadeva dve vrsti prošenj, ki temeljita na pravu Unije, razlikujejo pa se njun predmet in osnovna merila.(36)
B – Načelo učinkovitosti
66. Da se predložitvenemu sodišču zagotovi koristen odgovor, predlagam, naj se nacionalno postopkovno pravilo iz postopka v glavni stvari preuči z vidika načela učinkovitosti.
67. Vprašanje je torej, ali nacionalno postopkovno pravilo, kot se obravnava v postopku v glavni stvari – ki zahteva, da je treba prošnjo za priznanje statusa subsidiarne zaščite vložiti v 15 delovnih dneh po obvestilu o zavrnitvi prošnje za priznanje statusa begunca – lahko zagotovi učinkovit dostop oseb, ki zaprosijo za mednarodno zaščito, do pravic, ki jih imajo na podlagi Direktive 2004/83.
68. Naj spomnim, da je treba dopisu, s katerim minister po zavrnitvi prošnje za azil zadevno osebo obvesti, da namerava sprejeti odločbo o odstranitvi, na podlagi člena 4(1) uredbe iz leta 2006 priložiti sporočilo zadnjenavedeni osebi, da lahko v 15 delovnih dneh po tem obvestilu zaprosi za priznanje statusa subsidiarne zaščite in za začasno dovoljenje, da ostane na ozemlju države. V ta namen sta navedenemu dopisu priložena informativni list o subsidiarni zaščiti in obrazec za vložitev prošnje. Prosilec je pozvan, naj poleg osebnih podatkov predloži vse dodatne dokumente in podrobno navede razloge, ki se nanašajo posebej na okoliščine, navedene v utemeljitev prošnje za subsidiarno zaščito, pri čemer naj navede zlasti, katero resno škodo bi lahko utrpel ob vrnitvi v izvorno državo.
69. Komisija v stališčih meni, da rok, določen v členu 4(1) uredbe iz leta 2006, zagotavlja učinkovitost pravic tožeče stranke, „pod pogojem da prošnja ni zavrnjena samo zato, ker je bila vložena po roku, če pristojni organ […] ne more spregledati dejanske nevarnosti za škodo v primeru odstranitve ter če obstajajo resni in izkazani razlogi, na podlagi katerih se lahko sklepa, da prosilcu grozi dejanska nevarnost, da bo utrpel resno škodo, kot je opredeljena v členu 15 Direktive [2004/83]“.
70. Če se sprejme mnenje, v skladu s katerim je treba v sporu, kot je ta v obravnavani zadevi, dati prednost ohranitvi najosnovnejših pravic prosilca za mednarodno zaščito, menim, da ocena, ki jo mora pristojni nacionalni organ opraviti glede obstoja utemeljenega tveganja, v smislu členov 2(e) in 15 Direktive 2004/83, v primeru odstranitve v izvorno državo, ne spada v to fazo postopka. Namen razlage, ki jo predlaga Komisija, je od pristojnega nacionalnega organa zahtevati, da vsebinsko obravnava prošnjo celo pred presojo njene dopustnosti, s čimer spoštovanje roka, ki ga določa zakon, postane povsem postransko. Če pa je rok določen in pomeni pogoj za dopustnost prošnje, ga je treba uporabiti objektivno, da se zagotovi pravna varnost in enako obravnavanje vsakogar.
71. Zato se ne strinjam s stališčem Komisije.
72. Dejansko menim, da ta rok 15 delovnih dni ne zadošča za zagotavljanje učinkovitosti pravic, ki so z Direktivo 2004/83 podeljene osebam, ki prosijo za subsidiarno zaščito.
73. Sodišče je v sodbi z dne 8. maja 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), sicer menilo, da je v ureditvi, kakršna se obravnava in za katero sta značilna dva različna postopkovna koraka, za učinkovitost dostopa do statusa subsidiarne zaščite nujno, da „se prošnja za subsidiarno zaščito obravnava v razumnem roku“.(37)
74. Čeprav določitev roka, kakršen je v postopku v glavni stvari, očitno prispeva k temu, da se postopek obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito konča, pa to ne spremeni dejstva, da je ta rok izredno kratek.
75. Najprej je treba upoštevati, da je pričakovana odločitev bistvenega pomena za posameznika, ki legitimno zaprosi za mednarodno zaščito. Ta je v izredno težkem človeškem in materialnem položaju, zato je treba upoštevati, da mu mora postopek, ki ga začne pri pristojnih nacionalnih organih, s priznanjem mednarodne zaščite omogočiti varstvo njegovih najosnovnejših pravic.
76. Dalje, pri tem je treba upoštevati težave, s katerimi se prosilec lahko srečuje na primer zaradi jezika, in sicer ne le glede razumevanja postopkovnih pravil, temveč tudi glede poznavanja svojih pravic in obveznosti. Čeprav obstaja pravna pomoč, je v tej zadevi treba ugotoviti, da RLS E. Danqua ni želela pomagati pri njenih formalnostih za priznanje subsidiarne zaščite in je namesto tega v njenem imenu vložila prošnjo za dovoljenje za prebivanje iz humanitarnih razlogov.
77. Nazadnje je treba upoštevati tudi materialne težave, zaradi katerih bi bilo lahko obvestilo prejeto z zamudo. Ni namreč mogoče primerjati položaja prosilca za mednarodno zaščito, ki je zgolj posameznik, ki išče zatočišče, z vsemi drugimi državljani, ki prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice. Prosilec za mednarodno zaščito na tem ozemlju ne bo imel stalnega naslova, prav tako pa je mogoče, da se bo do obravnavanja njegove prošnje za priznanje pravice do azila preselil. V tej zadevi je obravnavanje prošnje, ki jo je E. Danqua vložila za priznanje statusa begunca, trajalo deset mesecev. Iz podatkov, sporočenih na obravnavi, je razvidno, da ta zdaj živi v gostišču. Ni torej izključeno, da je v tem času spremenila naslov, ne da bi o tem obvestila pristojne nacionalne organe.
78. Če se temu doda psihična stiska, s katero se lahko prosilec spopada, se torej ne sme tvegati, da bi se temu posamezniku, ki išče mednarodno zaščito, zaradi prekratkega roka onemogočila vložitev prošnje za priznanje statusa subsidiarne zaščite, čeprav bi bil do nje upravičen.
79. Ob upoštevanju teh elementov, ki se nanašajo, prvič, na temeljno naravo zaščite, ki jo je treba zagotoviti osebam, ki jim v izvorni državi grozi resna škoda, in drugič, na težek humanitarni in materialni položaj, s katerim se te osebe spopadajo v državi članici gostiteljici, z rokom, kakršen je določen v členu 4(1) uredbe iz leta 2006, po mojem mnenju torej ni mogoče zagotoviti učinkovitosti dostopa do statusa subsidiarne zaščite.
80. Ali je zato treba rok določiti namesto nacionalnega zakonodajalca?
81. Menim, da ne.
82. Prvič, kot je navedeno v točkah od 39 do 41 teh sklepnih predlogov, določitev nacionalnega postopkovnega pravila iz postopka v glavni stvari izhaja iz postopkovne avtonomije Irske.
83. Drugič, to ne bi imelo nikakršnega smisla, saj tako postopkovno pravilo iz člena 4(1) uredbe iz leta 2006 danes ne velja več. Naj namreč spomnim, da je Irska po reformi, ki jo je začela leta 2015, odpravila dvotirni sistem, ki je bil še nedavno značilen za postopek priznanja mednarodne zaščite, in uvedla enotni postopek, v katerem pristojni organi prošnjo za azil, ki jo vloži zadevna oseba, obravnavajo z vidika obeh oblik mednarodne zaščite. Zato nacionalno postopkovno pravilo, kakršno se obravnava v postopku v glavni stvari, ki določa rok, v katerem je treba po zavrnitvi prošnje za priznanje statusa begunca vložiti prošnjo za priznanje statusa subsidiarne zaščite, ni več potrebno.
84. V teh okoliščinah menim, da mora pristojno nacionalno sodišče – kar zadeva prošnje za priznanje mednarodne zaščite, ki so bile vložene na podlagi nekdanje ureditve – preveriti, ali je rok, v katerem je bila prošnja za subsidiarno zaščito vložena, razumen.
85. V zvezi s tem menim, da mora navedeno sodišče upoštevati vse človeške in materialne okoliščine v zvezi z obravnavanjem prošnje za mednarodno zaščito.
86. Zlasti mora preučiti, ali je bila zadevna oseba v položaju, ki ji je omogočal učinkovito uresničevanje njenih pravic, pri čemer upošteva med drugim pomoč, ki jo je lahko koristila pri izpolnjevanju njenih formalnosti, in predvsem pravno pomoč, ki jo je prejemala ali je ni prejemala.
87. Pristojno nacionalno sodišče mora upoštevati tudi datum, na katerega se je zadevna oseba seznanila z obvestilom o zavrnitvi njene prošnje za priznanje statusa begunca in odločbo o odstranitvi, ki jo je sprejel minister.
88. V obravnavani zadevi menim, da E. Danqua očitno ni bila v položaju, ki bi ji omogočal vložitev prošnje za priznanje statusa subsidiarne zaščite v roku, ki ga določa zadevna nacionalna zakonodaja, in torej učinkovito uresničevanje pravic, ki so ji priznane z Direktivo 2004/83.
89. Prvič, zastopnik E. Danqua je na obravnavi navedel, da ni pismena in da nikoli ni bila obveščena o podrobnih postopkovnih pravilih, zlasti o pravilih, ki urejajo podaljšanje roka, povezanega z vložitvijo prošnje za priznanje statusa subsidiarne zaščite.
90. Drugič, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, je RLS zavrnila pomoč E. Danqua v okviru te prošnje, saj je namesto tega v njenem imenu vložila prošnjo za dovoljenje za prebivanje iz humanitarnih razlogov. Šele po zavrnitvi te prošnje in po sprejetju odločbe o odstranitvi E. Danqua, si je ta zasebno zagotovila storitve odvetnika, ki je vložil prošnjo za priznanje statusa subsidiarne zaščite.
91. Tretjič, priznati je treba, da lahko postopek, ki mu je izpostavljena E. Danqua in za katerega je značilna številčnost faz in različnih statusov, zapelje v zmoto osebo, ki ni vpletena v dejansko stanje postopka. Čeprav je bila njena prošnja za podelitev „statusa begunca“ zavrnjena, je RLS, ki je zavrnila pomoč v okviru prošnje za podelitev statusa subsidiarne zaščite, v njenem imenu vložila „prošnjo za dovoljenje za prebivanje iz humanitarnih razlogov“. Šele po zavrnitvi te prošnje in po „odredbi o odstranitvi“ je pravni svetovalec zadevne osebe torej vložil „prošnjo za priznanje statusa subsidiarne zaščite“. Kolikor je različnih statusov, toliko je postopkovnih pravil, ki se uporabljajo.
92. Četrtič, čeprav ni sporno, da je E. Danqua prošnjo za priznanje statusa subsidiarne zaščite dejansko vložila 8. oktobra 2013, to je dve leti in osem mesecev po obvestilu o zavrnitvi njene prošnje za azil, je treba kljub temu upoštevati dejstvo, da je zadevna oseba to prošnjo vložila deset delovnih dni po zavrnitvi njene prošnje za dovoljenje za prebivanje iz humanitarnih razlogov 23. septembra 2013.
93. Glede na te elemente menim, da bi bilo treba prošnjo, ki jo je vložila zadevna oseba, ustrezno obravnavati.
94. Ob upoštevanju teh preudarkov Sodišču torej predlagam, naj razsodi, da je treba načelo učinkovitosti razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu postopkovnemu pravilu, kakršno se obravnava v postopku v glavni stvari, ki zahteva, da je treba prošnjo za priznanje statusa subsidiarne zaščite vložiti v 15 delovnih dneh po obvestilu o zavrnitvi prošnje za priznanje statusa begunca.
95. Pristojno nacionalno sodišče mora ob upoštevanju vseh človeških in materialnih okoliščin v zvezi z obravnavanjem prošnje za mednarodno zaščito presoditi, ali je rok, v katerem je bila vložena prošnja za priznanje statusa subsidiarne zaščite, razumen. Za to mora preučiti, ali je bila zadevna oseba v položaju, ki ji je omogočal učinkovito uresničevanje pravic, pri čemer mora upoštevati zlasti pogoje, pod katerimi je bila tej osebi dana pomoč pri izpolnjevanju njenih formalnosti, in pogoje, pod katerimi je bila obveščena o zavrnitvi prošnje za priznanje statusa begunca.
IV – Predlog
96. Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje Court of appeal (pritožbeno sodišče, Irska) odgovori:
Načelo učinkovitosti je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu postopkovnemu pravilu, kakršno se obravnava v postopku v glavni stvari, ki zahteva, da je treba prošnjo za priznanje statusa subsidiarne zaščite vložiti v 15 delovnih dneh po obvestilu o zavrnitvi prošnje za priznanje statusa begunca.
Pristojno nacionalno sodišče mora ob upoštevanju vseh človeških in materialnih okoliščin v zvezi z obravnavanjem prošnje za mednarodno zaščito presoditi, ali je rok, v katerem je bila vložena prošnja za priznanje statusa subsidiarne zaščite, razumen. Za to mora preučiti, ali je bila zadevna oseba v položaju, ki ji je omogočal učinkovito uresničevanje pravic, pri čemer mora upoštevati zlasti pogoje, pod katerimi je bila tej osebi dana pomoč pri izpolnjevanju njenih formalnosti, in pogoje, pod katerimi je bila obveščena o zavrnitvi prošnje za priznanje statusa begunca.