ROZSUDEK SOUDU
28. dubna 1998 (*)
„Mimosmluvní odpovědnost za legální akt – Nařízení č. 2340/90 – Obchodní embargo na Irák – Zásah rovnající se vyvlastnění – Odpovědnost za protiprávní akt – Újma“
Ve věci T‑184/95,
Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH, společnost založená podle německého práva se sídlem v Mnichově (Německo), zastoupená Karlem M. Meessenem, profesorem s adresou pro účely doručování v Lucemburku v kanceláři Patricka Kinsche, 100, boulevard de la Pétrusse,
žalobkyně,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené původně Yvesem Cretienem, právním radou, poté Stephanem Marquardtem a Antoniem Tancou, členy právní služby, jako zmocněnci s adresou pro účely doručování v Lucemburku u Alessandra Morbilliho, generálního ředitele ředitelství pro právní záležitosti Evropské investiční banky, 100, boulevard Konrad Adenauer,
a
Komisi Evropských společenství, zastoupené Peterem Gilsdorfem a Allanem Rosasem, hlavními právními rady, a Jörnem Sackem, právním radou, jako zmocněnci s adresou pro účely doručování v Lucemburku u Carlose Gómeze de la Cruz, člena právní služby, Centre Wagner Kirchberg,
žalovaným,
jejímž předmětem je žádost o odškodnění újmy, kterou údajně utrpěl podnik žalobkyně přijetím nařízení Rady (EHS) č. 2340/90 ze dne 8. srpna 1990, jež brání obchodování Společenství s Irákem a Kuvajtem (Úř. věst. L 213, s.1),
SOUD PRVNÍHO STUPNĚ
EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ (druhý senát)
ve složení W. Bellamy, předseda, A. Kalogeropoulos a V. Tiili, soudci,
vedoucí soudní kanceláře : H. Jung
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 19. června 1997,
vydává tento
Rozsudek
Skutkový základ sporu
1 Žalobkyně, Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH (dále jen „Dorsch Consult“), je společností s ručením omezeným založená podle německého práva se sídlem v Mnichově (Německo), jejíž hlavní činností je poskytování poradenských služeb v oboru inženýrství v různých zemích.
2 Dne 30. ledna 1975 uzavřela žalobkyně s Ministry of Works and Housing Irácké republiky (dále jen „irácké ministerstvo“) smlouvu, ve které se zavázala poskytovat služby týkající se organizace a dohledu nad pracemi spojenými se stavbou Iraq express Way n° 1. Smlouva uzavřená minimálně na šest let byla opakovaně obnovena pro potřeby výkonu výše popsaných činností. Článek X této smlouvy mimo jiné stanovil, že v případě rozporů ohledně výkladu jejích ustanovení nebo neplnění povinností ze smlouvy vyplývajících se smluvní strany mají snažit najít přijatelné řešení smírnou cestou (čl. X odst. 1). V případě, že by rozpory přetrvávaly, měl být spor předložen Planning Board, jehož rozhodnutí by bylo konečné a závazné. Žádné rozhodnutí přijaté v rámci dotčené smlouvy však nemohlo bránit smluvním stranám předložit spor rovněž příslušným iráckým soudům (čl. X odst. 2).
3 Jak vyplývá ze spisu, byly nezaplacené pohledávky, jež měla žalobkyně vůči iráckým orgánům na počátku roku 1990 z důvodu plnění poskytnutých v rámci výše uvedené smlouvy, uznány dvěma dopisy ze dne 5. a 6. února 1990. Tyto dopisy zaslalo irácké ministerstvo irácké bance Rafidian Bank (dále jen „banka Rafidian“), která měla převést dlužné částky na účet žalobkyně.
4 Dne 2. srpna 1990 přijala Rada bezpečnosti Organizace spojených národů rezoluci č. 660 (1990), ve které konstatovala porušení světového míru a mezinárodní bezpečnosti způsobené invazí Iráku do Kuvajtu a požadovala okamžité a bezpodmínečné stažení iráckých sil z území Kuvajtu.
5 Dne 6. srpna 1990 přijala Rada bezpečnosti Organizace spojených národů rezoluci č. 661 (1990), ve které prohlásila, „že si je vědoma odpovědnosti, jež jí ukládá Charta Organizace spojených národů, pokud jde o zachování světového míru a mezinárodní bezpečnosti“, konstatovala, že Irácká republika (dále jen „Irák“) nerespektovala rezoluci č. 660 (1990), a rozhodla se vyhlásit obchodní embargo proti Iráku a Kuvajtu.
6 Dne 8. srpna 1990 Rada vzhledem k „vážné situaci vyplývající z invaze Iráku do Kuvajtu“ a s odkazem na rezoluci č. 661 (1990) Rady bezpečnosti Organizace spojených národů přijala na návrh Komise nařízení (EHS) č. 2340/90, jež brání obchodování Společenství s Irákem a Kuvajtem (Úř. věst. L 213 s.1, dále jen „nařízení č. 2340/90“).
7 Článek 1 nařízení č. 2340/90 zakázal od 7. srpna 1990 dovoz veškerých výrobků pocházejících nebo dodaných z Iráku nebo Kuvajtu na území Společenství, jakož i vývoz veškerých výrobků pocházejících nebo dodaných ze Společenství do těchto zemí. Článek 2 téhož nařízení zakázal od 7. srpna 1990: a) veškerou činnost nebo obchodní transakce včetně operací souvisejících s již uzavřenými nebo již částečně provedenými transakcemi, jejichž předmětem nebo účinkem je podpora vývozu veškerých výrobků pocházejících nebo dodaných z Iráku nebo z Kuvajtu; b) prodej nebo dodávky veškerých výrobků bez ohledu na místo, odkud pocházejí nebo odkud byly dodány, všem fyzickým nebo právnickým osobám nacházejícím se v Iráku a v Kuvajtu či jiným fyzickým nebo právnickým osobám provozujícím obchodní činnost na území nebo z území Iráku nebo Kuvajtu a c) veškerou činnost, jejímž předmětem nebo účinkem je podpora takových prodejů nebo dodávek.
8 Jak vyplývá ze spisu, přijala dne 16. září 1990 „Nejvyšší revoluční rada Irácké republiky“, s odvoláním „na svévolná rozhodnutí některých vlád“, se zpětnou účinností k 6. srpnu 1990 zákon č. 57 o ochraně iráckého národního majetku, zájmů a práv uvnitř iráckého území i mimo něj (dále jen „zákon č. 57“). Článek 7 tohoto zákona zmrazil veškerý majetek a aktiva, jakož i jejich výnosy, které byly v rozhodné době ve vlastnictví vlád, podniků, společností a bank států, které přijaly dotyčná „svévolná rozhodnutí“ proti Iráku.
9 Jelikož irácké orgány nezaplatily žalobkyni pohledávky, které byly uznány ve výše uvedených dopisech iráckého ministerstva ze dne 5. a 6. února 1990 (viz výše bod 3), obrátila se žalobkyně dopisy ze dne 4. srpna 1995 na Radu a Komisi s požadavkem o odškodnění újmy, kterou utrpěla tím, že se její pohledávky staly nedobytnými v důsledku použití zákona č. 57, jelikož tento zákon byl přijat jako protiopatření nařízení č. 2340/90 přijatému Společenstvím. Žalobkyně ve svých dopisech uplatňovala, že zákonodárce Společenství je povinen odškodnit subjekty postižené vypsáním embarga proti Iráku a že skutečnost, že tak neučinil, vede k odpovědnosti Společenství na základě čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy o ES. Žalobkyně dodala, že preventivně zaregistrovala své pohledávky vůči Iráku u United Nations Claims Compensation Commission.
10 Dopisem ze dne 20. září 1995 Rada odmítla vyhovět žádosti žalobkyně o odškodnění.
11 Za těchto okolností žalobkyně návrhem došlým kanceláři Soudu dne 6. října 1995 podala projednávanou žalobu.
12 Na základě zprávy soudce zpravodaje se Soud (druhý senát) rozhodl zahájit ústní část řízení, aniž by provedl dokazování. V rámci organizačních procesních opatření však byli účastníci řízení vyzváni k odpovědi na některé písemné otázky.
13 Při veřejném jednání dne 19. června 1997 byly vyslechnuty řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na ústní otázky Soudu.
Návrhová žádání účastníků řízení
14 Žalobkyně navrhuje, aby Soud:
– uložil Společenství zaplatit jí částku 2 279 859,69 DM navýšenou o roční úrok ve výši 8 % počínaje 9. srpnem 1990 jako protihodnotu za postoupení pohledávky ve stejné výši, jež má žalobkyně vůči Iráku;
– uložil žalovaným náhradu nákladů řízení;
– prohlásil rozsudek za vykonatelný;
– podpůrně, prohlásil rozsudek za předběžně vykonatelný po předložení bankovní záruky.
15 Rada navrhuje, aby Soud:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou;
– zamítl ji jako neopodstatněnou, pokud ji neodmítne jako nepřípustnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
16 Komise navrhuje, aby Soud:
– zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
K přípustnosti
Žalobní důvody a argumenty účastníků řízení
17 Rada, aniž by formálně vznesla námitku nepřípustnosti podle čl. 114 odst. 1 jednacího řádu, tvrdí, že žaloba je nepřípustná, neboť nelze zavazovat Společenství k odpovědnosti za újmy údajně utrpěné žalobkyní (rozsudek Soudního dvora ze dne 26. listopadu 1975, Grand Moulins des Antilles v. Komise, 99/74, Recueil, s. 1531).
18 Rada zaprvé tvrdí, že původním důvodem uplatňované újmy není nařízení č. 2340/90, ale zákon č. 57. Oproti tvrzení žalobkyně nebylo přijetí tohoto zákona „přímou reakcí“ na přijetí nařízení č. 2340/90, nýbrž, jak vyplývá z preambule zákona, reakcí na „svévolná rozhodnutí“ přijatá „některými vládami“. Podle Rady to byly rezoluce č. 660 (1990) a rezoluce č. 661 (1990) Rady bezpečnosti Organizace spojených národů, které ve skutečnosti vedly k přijetí zákona č. 57. Za těchto podmínek skutečnost, že embargo vyhlášené proti Iráku Radou bezpečnosti Organizace spojených národů bylo odůvodněné nezákonným chováním Iráku (invaze do Kuvajtu), nedovoluje vytvořit objektivní souvislosti mezi přijetím nařízení č. 2340/90 a přijetím zákona č. 57 Irákem jako protiopatření, a připustit tak existenci příčinné souvislosti mezi nařízením Společenství a újmou uplatňovanou žalobkyní.
19 Zadruhé pak Rada vznáší otázku, zda pohledávky žalobkyně u iráckých orgánů představují „aktiva“, která byla zmrazena na základě článku 7 zákona č. 57 (viz výše bod 8). Žalobkyně zejména neprokázala, že banka Rafidian odmítla provést platební příkazy vydané iráckým ministerstvem právě na základě zákona č. 57. Rada zdůrazňuje, že dotčené platební příkazy byly vydány v dopisech iráckého ministerstva ze dne 5. a 6. února 1990, to znamená dávno před přijetím zákona č. 57, který byl vydán v září roku 1990.
20 Zatřetí Rada tvrdí, že i za předpokladu, že irácké orgány odmítly splatit své dluhy vůči žalobkyni právě na základě zákona č. 57, a to aniž by existovala jakákoliv vnitrostátní opatření nebo opatření Společenství, která by zakazovala převod kapitálu z Iráku do Německa, je pouze tento zákon původním důvodem újmy uplatňované žalobkyní. Postavení žalobkyně se takto liší od postavení ostatních německých subjektů, jimž byla způsobena újma z důvodů německých vnitrostátních opatření zakazujících v souladu s nařízením č. 2340/90 jakékoliv obchodní transakce s Irákem.
21 Komise se pak domnívá, že judikatura Soudního dvora v oblasti mimosmluvní odpovědnosti v zásadě neumožňuje na základě článku 178 a čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy zahájit řízení o mimosmluvní odpovědnosti Společenství za legální akt. Předpokládá nicméně, že ve Smlouvě musí existovat právní základ umožňující jednotlivci učinit Společenství odpovědné za legální akt.
22 Žalobkyně tvrdí, že její žaloba je přípustná a že úvahy o právním a skutkovém stavu formulované Radou, zejména pak ty, které se týkají neexistence příčinné souvislosti mezi přijetím nařízení č. 2340/90 a nedobytností pohledávek vůči iráckým orgánům, se týkají věci samé, a nikoliv přípustnosti žaloby.
Závěry Soudu
23 Soud uvádí, že žalobkyně ve své žalobě jasně popisuje povahu a rozsah uplatňované újmy, jakož i důvody, pro které se domnívá, že existuje příčinná souvislost mezi újmou a přijetím nařízení č. 2340/90. Žaloba tedy obsahuje prvky dostatečné pro splnění podmínek přípustnosti vyžadovaných v této oblasti čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu a judikaturou, přičemž argumenty Rady týkající se existence a povahy uplatňované újmy a příčinné souvislosti jsou součástí posouzení opodstatněnosti žaloby, a musí být tedy přezkoumány v rámci tohoto posouzení. Z toho vyplývá, že žaloba musí být prohlášena za přípustnou (rozsudky Soudu ze dne 16. dubna 1997, Saint a Murray v. Rada a Komise, T‑554/93 Recueil, s. II-563, bod 59, a ze dne 10. července 1997, Guérin automobiles v. Komise, T-38/96, Recueil, s. II-1223, bod 42).
K věci samé
24 Žalobkyně tvrdí, že jelikož je původním důvodem zákona č. 57 přijetí nařízení č. 2340/90, které uvalilo embargo na Irák, je Společenství povinno odškodnit ji za újmu utrpěnou tím, že irácké orgány odmítly splatit dluhy vůči ní. Dále žalobkyně tvrdí, že Společenství musí být učiněno odpovědné za takto utrpěnou újmu primárně na základě zásady odpovědnosti Společenství za legální akt z důvodu zásahu do jejích majetkových práv rovnajícímu se vyvlastnění, a podpůrně na základě zásady odpovědnosti Společenství za protiprávní akt, přičemž dotčená protiprávnost v projednávané věci spočívá v tom, že zákonodárce Společenství neupravil při přijetí nařízení č. 2340/90 odškodnění za újmy způsobené tímto nařízením dotyčným podnikům.
K odpovědnosti Společenství za legální akt
Argumenty účastníků řízení
K opodstatněnosti odpovědnosti Společenství za legální akt
25 Žalobkyně úvodem tvrdí, že v souladu s článkem 1 dodatkového protokolu č. 1 připojeného k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“), jakož i v souladu s obecnými zásadami mezinárodního práva, které se týkají povinnosti odškodnit zásahy do vlastnictví, čl. 14 odst. 3 Grundgesetz (německá ústava) stanoví, že vyvlastnění ve veřejném zájmu může být provedeno jen proti odškodnění. Podle žalobkyně se totéž pravidlo použije i v případě „zásahu rovnajícího se vyvlastnění“, kdy podle německé judikatury existuje povinnost vyplatit odškodné, pokud legální akty státu, aniž by představovaly formální opatření vyvlastnění, mají nicméně za vedlejší důsledek zásah do majetkových práv.
26 Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva krom toho vyplývá, že pohledávky spadají rovněž pod pojem „vlastnictví chráněné proti zásahům rovnajícím se vyvlastnění“ ve smyslu článku 1 protokolu č. 1 EÚLP (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9. prosince 1994, Řecké rafinerie Stan a Stratis Andreatis v. Řecko). Stejné řešení je nadto potvrzeno judikaturou v oblasti mezinárodního práva veřejného, jakož i právem členských států.
27 Na základě těchto úvah žalobkyně tvrdí, že skutečnost, že se její dříve existující a nezpochybněné pohledávky staly nevymahatelnými na základě zákona č. 57, přijatého jako odvetné opatření proti embargu uvalenému na Irák nařízením č. 2340/90, jí způsobila „trvající“ újmu, která musí být odškodněna Společenstvím.
28 Žalobkyně dále tvrdí, že její žádost o odškodnění za legální zásah do jejích majetkových práv je odůvodněna tím, že její příspěvek na náklady spojené s politikou embarga uplatněné Společenstvím nesmí být vyšší než příspěvek ostatních poplatníků Společenství, kteří by měli stejným dílem nést tíhu těchto nákladů v souladu se zásadou rovného zacházení (rozsudek Soudního dvora ze dne 5. března 1980, Ferwerda, 265/78, Recueil, s. 617, 628).
29 Na argument žalovaných, podle kterého se v projednávané věci jedná o opatření Společenství vyplývající z volby hospodářské politiky, takže uplatňovaná újma nepřekračuje meze rizik spojených s hospodářskou činností v dotyčné oblasti a ani neohrožuje její existenci jako podniku, žalobkyně namítá, že otázka, zda je embargo uvalené na Irák, které ohrožuje její existenci, opatřením hospodářské politiky, nebo bezpečnostní politiky není podstatná, neboť v projednávané věci se nejedná o budoucí hospodářské ztráty, ale o zásah do existujících majetkových práv. V otázce, zda poskytováním služeb v Iráku žalobkyně vědomě přijala rizika spojená s budoucím pokrytím svých pohledávek, žalobkyně připomíná, že smlouvu, kterou uzavřela v roce 1975 s iráckými orgány, uzavřela čtyři roky před příchodem současného iráckého režimu a pět let před válkou Iráku s Íránem.
30 Rada úvodem tvrdí, že podmínky, za jakých je Společenství činěno odpovědným za legální akt, musí být striktnější než podmínky použitelné v rámci odpovědnosti za protiprávní akt.
31 Rada dále připomíná, že podle judikatury v dané oblasti předpokládá vznik odpovědnosti bez zavinění, buď že jednotlivec nese ve veřejném zájmu břemeno, které mu za normálních okolností nepřísluší (rozsudek Soudního dvora ze dne 24. června 1986, Développement SA a Clemessy v. Komise, 267/82, Recueil, s. 1907), nebo že konkrétní skupina podniků specializovaných na určité výrobky přejímá nepřiměřenou část nákladů plynoucích z přijetí určitých hospodářských opatření Společenstvím (rozsudek Soudního dvora ze dne 29. září 1987, De Boer Buizen v. Rada a Komise, 81/86, Recueil, s. 3677).
32 Podle Rady nebyla žádná z těchto podmínek v projednávané věci splněna. Pokud jde o tvrzení žalobkyně, že není přípustné, aby přispívala ve větší míře než ostatní hospodářské subjekty na náklady politiky embarga proti Iráku jen proto, že její pohledávky nebyly ještě vyrovnány v okamžiku realizace této politiky, odpovídá Rada, že Společenství nepřísluší napravovat „nehody“ subjektů, které provedly transakce obnášející hospodářská rizika.
33 Komise tvrdí, že koncept německého práva týkající se „mimořádných obětí“ („Sonderopfer“), o který opírá žalobkyně svou žádost o odškodnění, předpokládá, že jednotlivec utrpěl mimořádnou újmu a jako takový není převoditelný do práva Společenství. Nadto není jisté, zda lze žalobkyni považovat za součást dostatečně vymezené skupiny podniků, které přinesly „mimořádnou oběť“ ve smyslu této teorie.
34 Komise zdůrazňuje, že odkazy žalobkyně na německou judikaturu se týkají zásahů do pozemkového nebo obchodního majetku v důsledku přijetí státních opatření v oblasti výstavby nebo scelování pozemků a nejsou srovnatelné s projednávanou věcí. Stejně tak judikatura Evropského soudu pro lidská práva v oblasti ochrany vlastnického práva uvedená žalobkyní (viz výše bod 29) se ve skutečnosti týká přímého zabavení majetku aktem veřejné moci, a nikoliv nepřímých důsledků legálních právních aktů přijatých Společenstvím, jak je tomu v projednávané věci.
35 Nadto, jak vyplývá z judikatury v dané oblasti, může jít o odpovědnost Společenství za legální akt pouze tehdy, když uplatňovaná škoda nebyla předvídatelná nebo jí s řádnou péčí postupující hospodářský subjekt nemohl zabránit. Předvídatelnost platební neschopnosti nebo odmítnutí platby ze strany Iráku byla však v projednávané věci zjevná, s ohledem jednak na obecný kontext, a jednak na mimořádnou situaci, ve které se tato země nachází. Podle Komise podniky jako žalobkyně, které nemohly obdržet záruky nabízené veřejnými institucemi nebo pojišťovnami k pokrytí rizik plynoucích z obchodních transakcí se zeměmi patřícími do „vysoce rizikové skupiny“, vědomě tato zvýšená rizika přijaly.
36 Konečně žalobkyně neuplatnila žádnou okolnost, která by mohla vážným způsobem narušit její fungování nebo ohrozit její přežití jako podniku (viz stanovisko generálního advokáta Lenze k rozsudku Soudního dvora ze dne 11. března 1987, Rau a další v. Komise, 279/84, 280/84, 285/84 a 286/84, Recueil, s. 1069, 1084, 1114).
K příčinné souvislosti
37 Žalobkyně tvrdí, že uplatňovaná újma je způsobena přijetím nařízení č. 2340/90, které uvalilo embargo na Irák, jelikož irácké orgány jí odmítly splatit pohledávky na základě zákona č. 57 přijatého jako protiopatření k přijetí uvedeného nařízení. Na rozdíl od tvrzení Rady nebylo přijetí zákona č. 57 Irákem „vzdáleným“ důsledkem ve smyslu judikatury (rozsudek Soudního dvora ze dne 4. října 1979, Dumortier Frères v. Rada, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 a 45/79, Recueil, s. 3091), ale typickým a předvídatelným důsledkem aktu, kterým bylo uvaleno embargo.
38 V tomto ohledu žalobkyně tvrdí, že při přijetí nařízení č. 2340/90 jak Komise, tak Rada ve skutečnosti vzaly v úvahu náklady a další důsledky plynoucí z případného pozastavení Irákem plateb splatných pohledávek držených podniky Společenství. Na podporu tohoto tvrzení žalobkyně uvádí jako svědka bývalého předsedu Komise J. Delorse a bývalého předsedu Rady De Michelise a požaduje, aby Soud nařídil Radě a Komisi předložit všechny přípravné akty k nařízení č. 2340/90 (rozsudek Soudu ze dne 19. října 1995, Carvel a Guardian Newspapers v. Rada, T‑194/94, Recueil, s. II‑2765).
39 Podle žalobkyně je argument žalovaných, podle kterého uplatňovaná újma není důsledkem přijetí nařízení č. 2340/90, ale pouze důsledkem toho, že již před přijetím dotyčného nařízení a dokonce i před invazí do Kuvajtu dne 2. srpna 1990 nebyl Irák schopen platit své pohledávky, popřen skutečností, že jí v dubnu a květnu roku 1990 irácké orgány zaplatily částku ve výši asi 200 000 DM jako platbu za poskytnuté služby. Stejně tak se zpoždění, se kterým irácké orgány splácely různé faktury v devizových prostředcích, vysvětluje pouze byrokratickými obtížemi irácké správy, a nikoliv údajnou platební neschopností Iráku.
40 Žalobkyně odmítá argument Rady, podle kterého nedobytnost jejích pohledávek nebyla zapříčiněna nařízením č. 2340/90, ale vzdálenější příčinou, a sice invazí Iráku do Kuvajtu, jež byla porušením mezinárodního práva veřejného. Skutečnost, že embargo Společenství proti Iráku bylo odůvodněné předchozím protiprávním chováním tohoto státu, nevylučuje povinnost Společenství odškodnit třetí osoby z důvodu zásahu rovnajícího se vyvlastnění. Existence přímé souvislosti uplatňovaná v projednávané věci není zpochybněna tím, že utrpěná újma je vyvolána protiprávní příčinou, a sice přijetím zákona č. 57 jakožto protiopatření k předchozímu legálnímu aktu, a sice přijetí nařízení č. 2340/90 (rozsudek Soudního dvora ze dne 7. listopadu 1985, Adams v. Komise, 145/83, Recueil, s. 3539).
41 Pokud jde o argument Rady, podle kterého původním důvodem újmy nakonec byly rezoluce přijaté Radou bezpečnosti Organizace spojených národů, namítá žalobkyně, že rezoluce Rady bezpečnosti Organizace spojených národů nemají přímý účinek v právních řádech členských států.
42 Pokud jde o otázku vznesenou žalovanými, zda jsou pohledávky žalobkyně skutečně „aktivem“ ve smyslu zákona č. 57 a zda je tento zákon ještě platný, žalobkyně tvrdí, že jedinou směrodatnou skutečností je, že irácké orgány dále odmítají splatit své dluhy.
43 Žalobkyně konečně tvrdí, na rozdíl od toho, co uplatňuje Rada, že skutečnost, že se nařízení č. 2340/90 týká pouze vývozu a dovozu zboží, a nikoliv poskytování služeb, je pro posouzení příčinné souvislosti bezpředmětná, neboť irácké orgány odmítly splácet své dluhy důsledkem přijetí tohoto nařízení.
44 Rada uplatňuje, že i když musí být pohledávky žalobkyně vůči Iráku považovány za nedobytné, a i když tedy žalobkyně utrpěla újmu, neexistuje žádná souvislost, nebo přinejmenším žádná „dostatečně přímá souvislost“ mezi touto újmou a přijetím nařízení č. 2340/90.
45 Rada tvrdí, že odmítnutí Iráku splatit pohledávky žalobkyně nebylo způsobeno přijetím zákona č. 57 jakožto protiopatření proti nařízení č. 2340/90, ale bylo dáno finančními problémy, se kterými se Irák potýká z důvodu své politiky agrese vůči sousedním státům. Krom toho, jelikož v době přijetí zákona č. 57 nebyly ještě peněžní prostředky iráckými orgány převedeny na bankovní účet žalobkyně, žádný „majetek“ nebo „aktiva“ patřící žalobkyni nebyly zmrazeny v přísném smyslu ustanoveními tohoto zákona.
46 Za předpokladu, že je nutno újmu uplatňovanou žalobkyní považovat za důsledek použití zákona č. 57, se Rada pak domnívá, na rozdíl od toho, co uplatňuje žalobkyně, že to nebylo nařízení č. 2340/90, co bylo původním důvodem k přijetí tohoto zákona, nýbrž rezoluce č. 660 (1990) a 661 (1990) Rady bezpečnosti Organizace spojených národů, které prohlásily uvalení embarga proti Iráku, které bylo Společenství právně vázáno provést. Z toho vyplývá, že přijetí zákona č. 57 nemůže být považováno za „dostatečně přímý“ důsledek přijetí nařízení č. 2340/90 ve smyslu judikatury v dané oblasti.
47 Krom toho uplatňovaná příčinná souvislost neexistuje, jelikož zákon č. 57 z historické perspektivy nemůže být považován za „reakci“ Iráku na embargo vyhlášené Radou bezpečnosti Organizace spojených národů a provedené Společenstvím nařízením č. 2340/90, neboť opatření proti Iráku byla přijata na základě předchozího porušování mezinárodního práva veřejného, kterého se dopustila tato země.
48 Rada konečně tvrdí, že jelikož předmětem nařízení č. 2340/90 bylo zakázat dovoz a vývoz zboží, a nikoliv zakázat hospodářským subjektům Společenství přijímat platby pohledávek, které již dříve měly vůči iráckým orgánům, pak neexistuje žádná dostatečně přímá příčinná souvislost mezi přijetím tohoto nařízení a uplatňovanou újmou.
49 Komise tvrdí, že újma uplatňovaná žalobkyní vyplývá pouze ze zákona č. 57, a nikoliv z přijetí nařízení č. 2340/90, které sloužilo Iráku pouze jako záminka k pozastavení platby jeho dluhů, a to z důvodů obtíží a špatné finanční situace, ve které se nacházel z důvodu své válečné činnosti v regionu a své politiky zbrojení.
50 Navíc z článků 5 a 7 zákona č. 57 vyplývá, že Irák neodmítl splatit pohledávky žalobkyně s konečnou platností, což vysvětluje, proč žalobkyně navrhla žalovaným, že jim postoupí své pohledávky proti odškodnění, takže rovněž z tohoto důvodu neexistuje žádná přímá souvislost mezi uplatňovanou újmou a nařízením č. 2340/90. Každopádně, i kdyby existence nepřímé příčinné souvislosti mohla postačovat ke vzniku mimosmluvní odpovědnosti Společenství, nebyla by taková souvislost relevantní v případě, kdy se jako v projednávané věci týká legálního chování (přijetí nařízení č. 2340/90 Radou), které mělo za následek protiprávní chování třetího (přijetí zákona č. 57 Irákem).
51 Komise dodává, že dopisem zaslaným předsedovi Rady bezpečnosti Organizace spojených národů dne 28. února 1991 Irák formálně uznal legalitu rezoluce č. 660 (1990) Rady bezpečnosti Organizace spojených národů, jakož i legalitu ostatních rezolucí, které byly důvodem k přijetí zákona č. 57, a že tento zákon byl nakonec zrušen dne 3. března 1991, takže žalobkyně mohla počínaje tímto dnem požadovat od iráckých orgánů zaplacení svých pohledávek.
52 Co se týče žádosti o výslech bývalého předsedy Komise a bývalého předsedy Rady jako svědků, Komise zdůrazňuje, že je bezpředmětná, jelikož důkazy, které má žalobkyně předložit, nemohou spočívat v prohlášení dotyčných osob.
K újmě
53 Žalobkyně tvrdí, že utrpěla „trvající“ újmu ve smyslu judikatury v oblasti mimosmluvní odpovědnosti Společenství, jelikož její pohledávky vůči Iráku se staly nedobytnými v důsledku přijetí nařízení č. 2340/90. Její návrh žalovaným, že jim postoupí své pohledávky jako protihodnotu za požadované odškodnění, neubírá nic na existenci újmy, nýbrž směřuje pouze k tomu, aby se vyhnula bezdůvodnému obohacení na své straně. V případě, že žalované mají v úmyslu zpochybnit jak existenci pohledávek žalobkyně vůči Iráku, tak jejich nedobytnost, navrhuje žalobkyně jako důkaz potvrzení, které může poskytnout její obchodní ředitel Hartwig von Bredow a jeho tehdejší zástupce v Bagdádu Wolfgang Johner. Upřesňuje, že jestliže doposud nepodala vysvětlení týkající se důvodů, pro které irácké orgány odmítly splatit její pohledávky, pak je to proto, že žádné vysvětlení neobdržela, tím spíše, že jí embargo uvalené Společenstvím na poskytování služeb v Iráku [nařízení Rady (EHS) č. 3155/90 ze dne 29. října 1990, které rozšiřuje a mění nařízení č. 2340/90, Úř. věst. L 304, s. 1, dále jen „nařízení č. 3155/90“] zakazuje dát jakékoliv zmocnění právním zástupcům v Iráku.
54 Žalobkyně odhaduje výši své újmy na 2 279 859,69 DM, což je částka, která odpovídá pohledávkám uznaným iráckým ministerstvem dopisy ze dne 5. a 6. února 1990, jež byly příkazem k výplatě, kterou žalobkyně nikdy neobdržela.
55 Žalobkyně tvrdí, že v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva by stanovení výše jejího odškodnění mělo vést ke spravedlivé rovnováze mezi požadavky obecného zájmu Společenství a požadavky na ochranu základních práv jednotlivce. Žalobkyně se domnívá, že toto nicméně nevylučuje, aby odškodnění pokrylo celkovou výši pohledávek, jež se staly nedobytnými z důvodu přijetí státního opatření, a to včetně veškerých úroků od doby jejich vzniku (výše uvedený rozsudek Řecké rafinerie Stan a Stratis Andreadis v. Řecko). Německé právo totiž umožňuje získat odškodnění za celkové finanční ztráty způsobené „zásahem rovnajícím se vyvlastnění“. Stejně je tomu tak v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva. Společenství by tak mělo být oproti postoupení pohledávek žalobkyně vůči Iráku uloženo zaplacení odškodného ve výši těchto pohledávek včetně splatných úroků. Žalobkyně však nevylučuje, že požadované odškodnění může být sníženo v závislosti na okolnostech projednávané věci.
56 Rada tvrdí, že opatření přijatá Irákem, zejména pak zákon č. 57, měla za následek pouhé zpoždění zaplacení pohledávek žalobkyně, takže z právního pohledu žalobkyně neutrpěla „trvající“ újmu ve smyslu judikatury v dané oblasti, což vyplývá krom toho i ze skutečnosti, že je žalobkyně připravena postoupit své pohledávky orgánům Společenství proti odškodnění údajně utrpěné újmy.
57 Kromě toho z dopisu, který zaslala žalobkyně Radě dne 4. srpna 1994 vyplývá, že žalobkyně zaregistrovala své pohledávky u příslušných správních orgánů v Německu s cílem uplatnit je u Claims Commission, zřízené při Organizaci spojených národů (dále jen „OSN“) za účelem správy hospodářských škod utrpěných hospodářskými subjekty z důvodu uvalení embarga na Irák, což ukazuje, že existence škody utrpěné žalobkyní bude v konečné fázi záviset na případném zrušení embarga proti Iráku OSN.
58 Komise tvrdí, že přesná výše utrpěné újmy není v současné době zjištěna, neboť z právního hlediska pohledávky žalobkyně nezanikly, a odmítá návrh žalobkyně na postoupení jejích pohledávek proti odškodnění přiznanému Společenstvím.
Závěry Soudu
59 Soud úvodem připomíná zaprvé, že mimosmluvní odpovědnost Společenství za protiprávní nebo legální akt předpokládá v každém případě zjištění skutečné výše údajně utrpěné škody a existenci příčinné souvislosti mezi újmou a tímto aktem (rozsudky Soudního dvora ze dne 29. září 1982, Oleifici Mediterranei v. EHS, 26/81, Recueil, s. 3057, bod 16, a Soudu ze dne 13. prosince 1995, Exporteurs in Levende Varkens a další v. Komise, T‑481/93 a T‑484/93, Recueil, s. II‑2941, bod 80, ze dne 11. července 1996, International Procurement Services v. Komise, T‑175/94, Recueil, s. II‑729, bod 44, ze dne 16. října 1996, Efisol v. Komise, T‑336/94, Recueil, s. II‑1334, bod 30, ze dne 11. července 1997, Oleifici Italiani v. Komise, T‑267/94, Recueil, s. II‑1239, bod 20, a ze dne 29. ledna 1998, Dubois et Fils v. Rada a Komise, T‑113/96, Recueil, s. II‑125, bod 54). Zadruhé, co se týče, jako v projednávané věci, vzniku odpovědnosti Společenství za legální akt, uvádí Soud, že z judikatury v dané oblasti vyplývá, že za předpokladu přijetí takové zásady do práva Společenství by vznik takové odpovědnosti předpokládal v každém případě existenci „mimořádné“ a „zvláštní“ újmy (rozsudky Soudního dvora ze dne 13. června 1972, Compagnie d´approvisionnement a grands moulins de Paris v. Komise, 9/71 a 11/71, Recueil, s. 391, body 45 a 46, ze dne 6. prosince 1984, Biovilac v. EHS, 59/83, Recueil, s. 4057, bod 28, výše uvedené rozsudky Développement SA a Clemessy v. Komise, bod 33, a De Boer Buizen v. Rada a Komise, body 16 a 17). V důsledku toho je namístě přezkoumat, zda uplatňovaná újma existuje, v tom smyslu, že se jedná o „skutečnou a jistou“ újmu, zda je tato újma přímým důsledkem přijetí nařízení Rady č. 2340/90 a zda má uplatňovaná újma takovou povahu, že vede ke vzniku odpovědnosti Společenství za legální akt ve smyslu výše uvedené judikatury.
K existenci uplatňované újmy
60 Co se týče otázky, zda žalobkyně skutečně utrpěla „skutečnou a jistou“ újmu ve smyslu judikatury v dané oblasti (rozsudky Soudního dvora ze dne 27. ledna 1982, Birra Wuhrer a další v. Rada a Komise, 256/80, 257/80, 265/80, 267/80 a 5/81, Recueil, s. 85, bod 9, a De Franceschi v. Rada a Komise, 51/81, Recueil, s. 117, bod 9; rozsudky Soudu ze dne 16. ledna 1996, Candiotte v. Rada, T‑108/94, Recueil, s. II‑87, bod 54, ze dne 12. prosince 1996, Stott v. Komise, T‑99/95, Recueil, s. II‑2227, bod 72, a výše uvedený rozsudek ze dne 11. července 1997, Oleifici Italiani v. Komise, bod 74), tj. zda se pohledávky, které drží vůči Iráku, staly s konečnou platností nedobytné, Soud úvodem připomíná, že podle ustálené judikatury je úkolem žalobce, aby předložil soudu Společenství důkazy k prokázání existence újmy, kterou podle vlastního tvrzení utrpěl (rozsudek Soudu ze dne 9. ledna 1996, Koelman v. Komise, T‑575/93, Recueil, s. II‑1, bod 97).
61 V projednávané věci je přitom namístě konstatovat, že i když mezi účastníky řízení není sporné, že pohledávky žalobkyně nebyly ještě zaplaceny, nemohou důkazy předložené žalobkyní právně dostačujícím způsobem prokázat, že irácké orgány s konečnou platností odmítly zaplatit své dluhy, a to z důvodů přijetí nařízení č. 2340/90. Žalobkyně totiž nepředložila důkazy, ze kterých by vyplývalo, že skutečně kontaktovala nebo se přinejmenším pokusila kontaktovat buď dotyčné irácké orgány, nebo banku Rafidian s cílem objasnit důvody, pro které nebyl ještě proveden příkaz k zaplacení pohledávek vydaný bance Rafidian dopisy iráckého ministerstva ze dne 5. a 6. února 1990.
62 Soud v rámci organizačních procesních opatření vyzval žalobkyni, aby předložila korespondenci, kterou případně udržovala s iráckými orgány ve věci zaplacení svých pohledávek. V písemných odpovědích na otázky Soudu žalobkyně připustila, že neudržovala písemnou korespondenci s iráckými orgány, přičemž zdůraznila, že není v jejím zájmu „zpochybňovat novou korespondencí závaznou povahu příkazů vydaných dne 5. a 6. února Ministry of Housing and reconstruction a bankou Rafidian“ a že „by krom toho bylo nepřípustné, a tudíž kontraproduktivní pokoušet se urychlit písemnou cestou vnitřní výkon pokynů iráckého ministerstva“. Avšak skutečnost, že žalobkyně nepovažovala za užitečné nebo vhodné pokusit se „urychlit vnitřní výkon pokynů iráckého ministerstva“, není sama o sobě dostatečná k tomu, aby podepřela její tvrzení, že irácké orgány s konečnou platností odmítly splatit její pohledávky. V důsledku toho nelze vyloučit, že nesplácení jejích pohledávek je způsobeno pouhým zpožděním administrativního charakteru, dočasným odmítnutím zaplacení nebo dočasnou nebo trvalou platební neschopností Iráku.
63 Tento závěr nemůže být zpochybněn dopisem ze dne 10. října 1990 zaslaným iráckým ministrem žalobkyni, který žalobkyně předložila při jednání konaném dne 19. června 1997, z něhož podle žalobkyně vyplývá, že irácký ministr „v diplomatickém jazyce“ sdělil, že její pohledávky nebudou splaceny, dokud bude v platnosti embargo uvalené Společenstvím na Irák. Tento dopis, který byl zaslán žalobkyni „u příležitosti prohlášení sjednocení Spolkové republiky Německo a Německé demokratické republiky“, totiž neobsahuje odkaz na smluvní vztah žalobkyně s iráckými orgány plynoucí ze smlouvy z roku 1975, a tím spíše ani na pohledávky žalobkyně, ale omezuje se na obecná prohlášení týkající se příspěvku německých podniků „k rozvoji plodné bilaterální spolupráce“ mezi Německem a Irákem, a škod způsobených těmto vztahům embargem a „hrozbami visícími nad Irákem“.
64 Nadto, i když se žalobkyně ve svých písemných odpovědích na výše uvedenou otázku Soudu odvolávala na určité důvěrné zprávy, které vypracoval náměstek ředitele její pobočky v Iráku, ze kterých vyplývalo, že irácké orgány stále odmítají splatit její pohledávky z důvodu trvání embarga Společenství, je namístě uvést, že před Soudem nepředložila opisy těchto zpráv.
65 V každém případě i za předpokladu, jak uplatňuje žalobkyně v žalobě, že odmítnutí zaplacení jejích pohledávek Irákem vyplývá z přijetí zákona č. 57, který zmrazil veškerá aktiva podniků zemí, jejichž vlády přijaly „svévolná rozhodnutí“ vůči Iráku, jako např. nařízení č. 2340/90, byl tento zákon nakonec dne 3. března 1991 zrušen, jak zdůraznily žalované ve svých spisech. Z toho plyne, že přinejmenším tímto datem počínaje by v zásadě neměly existovat právní překážky bránící iráckým orgánům provést zaplacení pohledávek žalobkyně. Soud v rámci organizačních procesních opatření vyzval žalobkyni, aby upřesnila, zda podnikla po zrušení zákona č. 57 kroky nezbytné k tomu, aby její pohledávky byly zaplaceny, a sdělila důvody, pro které pohledávky zůstaly nezaplaceny i přes výše uvedené zrušení. Žalobkyně ve své písemné odpovědi upřesnila, jak již krom toho učinila ve své replice, že zákon č. 57 nemůže být považován za příčinu odmítnutí platby ze strany Iráku, ale spíše za indicii tohoto odmítnutí v tom smyslu, že Irák jako dlužník nepotřeboval zákonný podklad k tomu, aby nesplnil své smluvní závazky. Avšak i za předpokladu, že příčina, pro kterou se Irák rozhodl nesplatit pohledávky žalobkyně, nebyla nakonec v přijetí zákona č. 57, což je každopádně v rozporu s tezí, kterou žalobkyně rozvinula ve své žalobě, zůstává pravdou, že se v projednávané věci jedná o neodůvodněné tvrzení, jelikož, jak bylo právě uvedeno, žalobkyně stále neprokázala konečnost odmítnutí zaplacení, a nevysvětlila důvody tohoto odmítnutí přes zrušení zákona č. 57.
66 Soud nadto uvádí, že jak vyplývá ze spisu, žalobkyně se ani nepokusila využít smluvních prostředků stanovených za tímto účelem ve smlouvě podepsané s iráckým ministerstvem dne 3. ledna 1975, aby získala ze strany iráckých orgánů konečné stanovisko ve věci nezaplacení jejích pohledávek. Podle článku X výše uvedené smlouvy (viz výše bod 2) se totiž v případě rozporů ohledně výkladu jejích ustanovení nebo ohledně neplnění povinností ze smlouvy vyplývajících smluvní strany musí pokusit najít přijatelné řešení smírnou cestou, a pokud k dohodě nedojde, musí předložit spor před Planning Board, aniž by tím byly zbaveny práva předložit spor rovněž před příslušné irácké soudy (čl. X odst. 1 a 2 uvedené smlouvy). Jak žalobkyně vysvětlila v průběhu jednání dne 19. června 1997, brání jí embargo Společenství týkající se poskytování služeb v Iráku a Kuvajtu uvalené nařízením č. 3155/90 obrátit se na irácké advokáty nebo právní zástupce. Nelze sice vyloučit, že s ohledem na vnitřní situaci v Iráku po skončení války v Golfském zálivu by se zahraniční podniky mohly obrátit na irácké advokáty v otázce sporů s iráckými orgány pouze s obtížemi, nicméně oproti tomu, co uplatňuje žalobkyně, nebyly tyto obtíže zapříčiněny nařízením č. 3155/90, neboť toto nařízení zakázalo na území Společenství nebo z území Společenství pouze poskytování veškerých služeb fyzickým osobám v Iráku nebo podnikům v této zemi zaregistrovaným, jejichž předmětem nebo účelem by bylo podporovat irácké hospodářství, a nikoliv poskytování služeb v Iráku fyzickými nebo právnickými osobami usazenými v této zemi třetím osobám (článek 1 nařízení).
67 Konečně skutečnost, že žalobkyně navrhuje postoupit žalovaným své pohledávky vůči Iráku oproti zaplacení odpovídající finanční částky, brání při neexistenci důkazu o opaku mít za to, že tyto pohledávky se skutečně s konečnou platností staly nedobytnými.
68 Z výše uvedeného vyplývá, že se žalobkyni nepodařilo právně dostačujícím způsobem prokázat, že utrpěla skutečnou a jistou újmu ve smyslu výše uvedené judikatury (viz výše bod 60).
69 Nicméně i za předpokladu, že újma uplatňovaná žalobkyní může být považována za „skutečnou a jistou“, vznikne odpovědnost Společenství za legální akt pouze tehdy, pokud existuje přímá příčinná souvislost mezi nařízením č. 2340/90 a uvedenou újmou. S přihlédnutím ke konkrétním aspektům projednávané žaloby se Soud domnívá, že je namístě přezkoumat tuto možnost a ověřit existenci takové příčinné souvislosti v projednávané věci.
K příčinné souvislosti
70 Z argumentů žalobkyně vyplývá, že jelikož se její pohledávky staly nedobytnými v důsledku toho, že Irák přijal zákon č. 57 jako protiopatření, přímé a předpokládatelné, přijetí nařízení č. 2340/90 uvalujícího obchodní embargo, musí být újma, kterou údajně utrpěla, v konečném důsledku přičtena Společenství. V důsledku toho je namístě nejprve přezkoumat, zda se pohledávky, které má žalobkyně vůči Iráku, staly nedobytnými z důvodu přijetí zákona č. 57, a pokud je odpověď kladná, zda přijetí tohoto zákona, jakož i následné odmítnutí iráckých orgánů splatit uvedené pohledávky, vyplývá přímo z přijetí nařízení č. 2340/90 (viz výše uvedený rozsudek International Procurement Services v. Komise, bod 55).
71 V tomto ohledu Soud uvádí zaprvé, že z preambule zákona č. 57 vyplývá, že jeho přijetí bylo odůvodněno přijetím „svévolných rozhodnutí některých vlád“ proti Iráku. Je však třeba konstatovat, že zákon č. 57 neobsahuje žádný odkaz ani na Evropské společenství, ani na nařízení č. 2340/90. I za předpokladu, že se zákon č. 57 týká implicitně vlád všech členských států, nemůže být zpochybněno, že to nebyly tyto vlády, nýbrž Společenství, kdo přijal nařízení č. 2340/90, jež brání obchodním výměnám mezi Společenstvím a Irákem.
72 I za předpokladu, že by přijetí nařízení č. 2340/90 Radou mělo být vykládáno jako „svévolné rozhodnutí“ přijaté „některými vládami“ ve smyslu zákona č. 57, domnívá se Soud, že žalobkyně, která nese důkazní břemeno (rozsudky Soudního dvora ze dne 21. ledna 1976, Produits Bertrand, 40/75, Recueil, s. 1, a Soudu ze dne 24. září 1996, Dreyfus v. Komise, T‑485/93, Recueil, s. II‑1101, bod 69), právně dostačujícím způsobem neprokázala, že přijetí tohoto zákona jako odvetného opatření představovalo za běžných okolností objektivně předvídatelný důsledek přijetí uvedeného nařízení. Krom toho, i kdyby taková přímá příčinná souvislost mezi údajně utrpěnou újmou a přijetím zákona č. 57 existovala, vyplývá ze spisu, že tento zákon, který vstoupil v platnost dne 6. srpna 1990, byl nakonec zrušen dne 3. března 1991. Z toho dále plyne, že přinejmenším tímto datem počínaje nemůže být zákon č. 57 považován za příčinu odmítnutí zaplacení pohledávek žalobkyně.
73 V každém případě i za předpokladu, že by zákon č. 57 mohl být považován za předvídatelný důsledek přijetí nařízení č. 2340/90 a že i přes zrušení tohoto zákona je stále důvodem toho, že irácké orgány odmítají zaplatit pohledávky žalobkyně, odveta za zachovávání embarga Společenství, domnívá se Soud, že uplatňovaná újma v konečném důsledku nemůže být přičtena nařízení č. 2340/90, ale spíše, jak krom toho uplatňuje Rada, rezoluci č. 661 (1990) Rady bezpečnosti Organizace spojených národů, kterou bylo vyhlášeno embargo na Irák.
74 V tomto ohledu Soud uvádí, že podle článku 25 Charty Organizace spojených národů jsou pouze „[členské státy] organizace“ povinny přijmout a uplatnit rezoluce Rady bezpečnosti Organizace spojených národů. I když je však pravda, že členské státy OSN musely v tomto postavení učinit všechna nezbytná opatření k provedení obchodního embarga proti Iráku vyhlášeného rezolucí č. 661 (1990), je skutečností, že ty státy, které jsou rovněž členskými státy Společenství, mohly takto jednat pouze v rámci Smlouvy, jelikož veškerá taková opatření společné obchodní politiky, jako je obchodní embargo, spadají na základě článku 113 Smlouvy do výlučné kompetence Společenství. Tyto úvahy vedly k přijetí nařízení č. 2340/90, jehož preambule uvádí, že „Společenství a jeho členské státy se dohodly, že použijí nástroj Společenství k zajištění jednotného provedení ve Společenství opatření týkajících se obchodování s Irákem a Kuvajtem, o kterých rozhodla Rada bezpečnosti Organizace spojených národů“ (neoficiální překlad). Soud se tedy domnívá, že za okolností jako v projednávané věci je nutno uplatňovanou újmu přičíst nikoliv přijetí nařízení č. 2340/90, ale rezoluci č. 661 (1990) Rady bezpečnosti Organizace spojených národů, kterou bylo vyhlášeno embargo na Irák. Z výše uvedeného vyplývá, že žalobkyně neprokázala existenci přímé příčinné souvislosti mezi uplatňovanou újmou a přijetím nařízení č. 2340/90.
75 S ohledem na zvláštní okolnosti projednávané věci se Soud domnívá, že je rovněž namístě přezkoumat otázku, zda za předpokladu, že by podmínky existence újmy a přímé příčinné souvislosti byly splněny, by újma mohla být kvalifikována jako „zvláštní“ a „mimořádná“ ve smyslu výše uvedené judikatury (bod 59) týkající se odpovědnosti Společenství za legální akt.
K povaze utrpěné újmy
76 Soud připomíná, že Soudní dvůr ve svém výše uvedeném rozsudku Compagnie d´approvisionnement a grands moulins de Paris v. Komise“, zamítl žádost o náhradu „mimořádné a zvláštní újmy“ podanou žalobci pro „nerovné rozdělení veřejných břemen“ na základě odpovědnosti Společenství za legální akt, z důvodu „že případná odpovědnost za legální normativní akt nemůže v takové situaci jako v projednávané věci připadat v úvahu, jelikož cílem opatření přijatých Komisí bylo pouze zmírnit v obecném hospodářském zájmu důsledky plynoucí zejména pro všechny francouzské vývozce z vnitrostátního rozhodnutí provést devalvaci franku“ (body 45 a 46 rozsudku).
77 Stejně tak ve výše uvedeném rozsudku Biovilac v. EHS Soudní dvůr prohlásil, že podmínka, podle které může jít o odpovědnost Společenství za protiprávní normativní akt pouze tehdy, pokud uplatňovaná škoda překročí hranice hospodářských rizik inherentních činnostem v dotyčném odvětví, „by se tím spíše musela uplatnit za předpokladu, že by byl v právu Společenství připuštěn režim nezaviněné odpovědnosti“ (bod 28 rozsudku). Ve věci, ve které byl vydán tento rozsudek, zakládala žalobkyně svou žádost o náhradu škody za legální akt na konceptu „zvláštní oběti“ („Sonderopfer“) obsaženém v německém právu a konceptu „nerovného rozdělení veřejných břemen“ obsaženém ve francouzském právu, které rovněž uplatňuje žalobkyně v projednávané žalobě.
78 Ve výše uvedeném rozsudku Développement SA a Clemessy v. Komise Soudní dvůr rovněž zamítl žádost o odškodnění založenou na zásadě nezaviněné odpovědnosti, přičemž prohlásil, že tato zásada, tak jak je popsána žalobkyněmi, předpokládá, „že jednotlivec nese ve veřejném zájmu břemeno, které by mu za normálních okolností nepříslušelo“, což nicméně není případ projednávané věci (bod 33 rozsudku).
79 Konečně ve výše uvedeném rozsudku De Boer Buizen v. Rada a Komise Soudní dvůr rozhodl, že režim zavedený orgány Společenství pro provedení dohody mezi Společenstvím a Spojenými státy americkými týkající se obchodu s ocelovými trubkami a potrubím nediskriminoval výrobce těchto výrobků ve Společenství ve vztahu k distributorům, a že tedy podmínky pro vznik odpovědnosti Společenství za protiprávní akt nebyly splněny, nicméně doplnil, že neexistence takové diskriminace mezi výrobci a distributory dotčených výrobků ve Společenství nemůže vyloučit „určitou odpovědnost“ orgánů, pokud by se ukázalo, že některé podniky „jako skupina musely nést nepřiměřenou část nákladů“ plynoucích z provedení uvedené obchodní dohody. Podle Soudního dvora je v takovém případě „úkolem orgánů Společenství zjednat nápravu“ (body 16 a 17).
80 Z výše uvedené judikatury Soudního dvora vyplývá, že za předpokladu, že by musela být zásada odpovědnosti Společenství za legální akt v právu Společenství uznána, mohla by taková odpovědnost vzniknout pouze tehdy, když uplatňovaná újma, pokud je „trvající“, ovlivňuje nepřiměřeným způsobem konkrétní skupinu hospodářských subjektů v porovnání s ostatními subjekty (zvláštní újma) a překračuje hranice hospodářských rizik inherentních činnostem v dotyčném odvětví (mimořádná újma), aniž by právní akt, který byl původním důvodem uplatňované škody, byl odůvodněn obecným hospodářským zájmem (výše uvedené rozsudky De Boer Buizen v. Rada a Komise, Compagnie d´approvisionnement a grands moulins de Paris v. Komise a Biovilac v. EHS).
81 Pokud jde o zvláštní povahu uplatňované újmy v tom smyslu, že ovlivňuje nepřiměřeným způsobem konkrétní skupinu hospodářských subjektů ve srovnání s jinými subjekty, uvádí Soud zaprvé, že cílem přijetí zákona č. 57, kterému je ve smyslu argumentace žalobkyně nutno postavit naroveň všechna ostatní odvetná opatření iráckých orgánů, která mají stejný účinek, bylo zmrazit „aktiva“, která podniky se sídlem ve Společenství drží v Iráku, jakož i „výnosy“ z těchto „aktiv“. Z toho vyplývá, že ovlivněny nebyly pouze pohledávky žalobkyně, ale také pohledávky každého dalšího podniku Společenství, které nebyly ještě splaceny v době uvalení embarga na Irák nařízením č. 2340/90. Jak žalobkyně uvedla při jednání, pohledávky, které vlastnily podniky Společenství vůči Iráku a které se po uvalení embarga Společenství na tuto zemi staly nedobytnými a musely být pokryty státními zárukami, dosáhly 18 miliard USD.
82 Za těchto podmínek nelze mít za to, že žalobkyně patří do skupiny hospodářských subjektů, jejichž vlastnické zájmy byly zasaženy způsobem, který by je odlišoval od ostatních hospodářských subjektů, jejichž pohledávky se staly nedobytnými z důvodu uvalení embarga Společenství. Nemůže tedy tvrdit, že utrpěla zvláštní škodu nebo učinila zvláštní oběť. Je třeba dodat, že skutečnost, že její pohledávky nemohly být pokryty státními zárukami, protože vyplývaly ze smlouvy uzavřené před tím, než byl v Německu zaveden systém záruk proti obchodním rizikům existujícím v zemích, jako je Irák, jak žalobkyně vysvětlila ve svých písemných odpovědích na otázky Soudu a při jednání, ji nemůže odlišit od podniků, které obdržely tyto záruky. Žalobkyně totiž nemohla prokázat, že byla jediným podnikem nebo že patřila do omezené skupiny hospodářských subjektů, které nemohly získat pokrytí nabízené tímto druhem pojištění.
83 Zadruhé, pokud jde o mimořádnou povahu uplatňované újmy, v tom smyslu, že překračuje hospodářská rizika inherentní hospodářským činnostem v dotyčném odvětví, domnívá se Soud, že v projednávané věci nebyly tyto hranice překročeny. Není totiž sporné, že Irák byl z důvodu své účasti na válečných operacích s Íránem ještě před invazí do Kuvajtu dne 2. srpna 1990 považován, jak uvedly žalované, aniž by jim žalobkyně protiřečila, za „vysoce rizikovou zemi“. V těchto podmínkách představovala hospodářská a obchodní rizika vyplývající z případného zapojení Iráku do nových válečných operací se sousedními zeměmi a přerušení platby jeho dluhů z důvodů spočívajících v jeho zahraniční politice předvídatelná rizika, inherentní jakémukoliv poskytování služeb v Iráku. Skutečnost, že Irák dokázal splácet své pohledávky, jak tvrdí žalobkyně, i když se značným zpožděním, neznamená, že výše uvedená rizika pominula.
84 Tento závěr je krom toho potvrzen dopisem ze dne 28. listopadu 1995 zaslaným spolkovým ministerstvem financí Komisi, ze kterého vyplývá, že režim záruk zavedený v Německu v letech 1980 až 1990 k pokrytí pohledávek plynoucích z německého exportu do Iráku byl několikrát pozastaven právě z důvodů zhoršené politické situace v Iráku.
85 Z toho vyplývá, že rizika spojená s poskytování služeb žalobkyní v Iráku byla riziky inherentními činnostem v dotyčném odvětví.
86 Konečně je každopádně nutno uvést jednak, že nařízením č. 2340/90 – za předpokladu, že je původním důvodem domáhané újmy, jak tvrdí žalobkyně – byla, jak bylo právě uvedeno (viz výše bod 74), Společenstvím provedena povinnost, kterou mají jeho členské státy jako členové OSN, zajistit účinnost rezoluce č. 661 (1990) Rady bezpečnosti Organizace spojených národů, kterou bylo vyhlášeno hospodářské embargo na Irák. Krom toho je třeba uvést, že jak vyplývá zejména z rezoluce č. 661 (1990), bylo o obchodním embargu proti Iráku rozhodnuto v rámci „zachování světového míru a mezinárodní bezpečnosti“ a na základě „přirozeného práva legitimní obrany, individuální nebo kolektivní, proti ozbrojenému útoku Iráku proti Kuvajtu, zakotveného v článku 51 Charty [Organizace spojených národů]“.
87 Jak přitom Soudní dvůr rozhodl ve svém rozsudku ze dne 30. července 1996, Bosphorus (C‑84/95, Recueil, s. I-3953), i když právní úprava, jejímž cílem je přispět k zachování světového míru a mezinárodní bezpečnosti zavedením obchodního embarga na třetí zemi, má účinky, které ovlivňují volný výkon hospodářských činností, a způsobují tak újmu stranám, které nenesou žádnou odpovědnost za situaci, která vedla k přijetí sankčních opatření, zůstává skutečností, že význam cílů sledovaných takovou právní úpravou má nicméně takovou povahu, že odůvodňuje negativní dopady, ač značné, na některé subjekty.
88 Následkem toho, s přihlédnutím k cíli veřejného zájmu tak základnímu pro mezinárodní Společenství, jako je ukončení invaze a okupace Kuvajtu Irákem a udržení světového míru a mezinárodní bezpečnosti v regionu, nemůže újma uplatněná žalobkyní, i kdyby měla být kvalifikována jako značná, ve smyslu výše uvedeného rozsudku Bosphorus, vést k odpovědnosti Společenství (viz také výše uvedený rozsudek Compagnie d´approvisionement a grands moulins de Paris v. Komise, bod 46, a stanovisko generálního advokáta Mayrase k tomuto rozsudku, Recueil, s. 417, 425 a 426).
89 Z výše uvedeného vyplývá, že žádost žalobkyně o odškodnění, která je založena na zásadě odpovědnosti Společenství za legální akt, není opodstatněná, a musí být tedy zamítnuta.
K podpůrné žádosti o odškodnění újmy údajně utrpěné z důvodu protiprávního aktu
Argumenty účastníků řízení
K protiprávnosti nařízení č. 2340/90
90 Žalobkyně uvádí, že podpůrně zamýšlí uplatnit odpovědnost Společenství za protiprávní akt v případě, že by Soud měl za to, že nemá nárok na odškodnění odpovídající aktuální tržní ceně pohledávek, ale na stanovení paušálního odškodnění za utrpěnou újmu zákonodárcem Společenství. V tomto ohledu tvrdí, že jelikož zákonodárce Společenství přijetím nařízení č. 2340/90 nestanovil mechanismus odškodňování hospodářských subjektů, jejichž pohledávky vůči Iráku se staly nedobytnými z důvodu uvalení embarga na tuto zemi, je podmínka požadovaná pro odpovědnost Společenství za protiprávní akt v projednávané věci splněna, jelikož tato protiprávnost spočívá v porušení povinnosti odškodnit nebo upravit odškodnění obětí nezaviněných zásahů do majetkových práv, která je obecnou právní zásadou. Podle žalobkyně Rada a Komise v projednávané věci porušily svou povinnost využít svou posuzovací pravomoc v dané oblasti pro určení výše odškodnění na 100 %, 50 % nebo jiným procentem, čímž se dopustily nesprávného posouzení, stejně jako konstatoval Soud ve výše uvedeném rozsudku Carvel a Guardian Newspaper v. Rada.
91 Rada se domnívá, že údajné protiprávní opomenutí zákonodárce Společenství stanovit při přijetí nařízení č. 2340/90 mechanismus odškodňování hospodářských subjektů, které byly postiženy opatřeními embarga proti Iráku, nastoluje v podstatě stejnou základní otázku věci samé jako žádost žalobkyně o odškodnění za legální zásah do svých majetkových práv rovnající se vyvlastnění. V obou případech by se jednalo o otázku, zda porušení vlastnického práva uplatněné žalobkyní představuje porušení nadřazené právní normy, které vede k odpovědnosti Společenství na základě čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy. Rada se domnívá, že odpověď na tuto otázku je záporná.
92 Jelikož je nařízení č. 2340/90 normativním aktem hospodářské povahy, může podle názoru Rady vzniknout odpovědnost Společenství pouze v přítomnosti dostatečně zřejmého porušení nadřazené právní normy na ochranu jednotlivců, což nicméně není případ projednávané věci. Připomíná, že podle judikatury může být výkon vlastnického práva předmětem omezení za podmínek, že jsou tato omezení v souladu s cíli Společenství a nezakládají nepřiměřený a nepřípustný zásah do samotné podstaty zaručených práv (rozsudek Soudního dvora ze dne 11. července 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Recueil, s. 2237). Avšak přestože se pohledávky žalobkyně vůči iráckým orgánům staly s konečnou platností nedobytnými, škoda, kterou žalobkyně utrpěla, nepředstavuje nepřiměřený a vážný zásah do podstaty jejího vlastnického práva.
93 Nadto podle Rady v případě újmy hospodářské povahy může vzniknout mimosmluvní odpovědnost Společenství pouze tehdy, když jednak dotyčný orgán, aniž by se odvolal na nadřazený veřejný hospodářský zájem, zcela opomněl vzít v úvahu konkrétní situaci určité skupiny hospodářských subjektů (rozsudek Soudního dvora ze dne 19. května 1992, Mulder a další v. Rada, C‑104/89 a C‑37/90, Recueil, s. I‑3061), a jednak, když uplatňovaná škoda přesáhne hranice hospodářských rizik inherentních činnostem dotyčného hospodářského odvětví. V projednávané věci však byla žalobkyně postižena ve svých obchodních zájmech stejně jako kterýkoliv jiný hospodářský subjekt, který má pohledávky vůči Iráku nebo vůči společnosti se sídlem v této zemi. Kromě toho je nesporné, že se Irák nacházel v dané době v takové finanční situaci, že nedobytnost pohledávek z transakcí s touto zemí byla součástí rizik inherentních dotyčným hospodářským činnostem. Konečně, pokud se jedná o oblast hospodářské politiky Společenství, jednotlivci musí v rozumné míře nést předvídatelné následky, které může mít normativní akt na jejich hospodářské zájmy, aniž by jim bylo přiznáno právo na odškodnění (rozsudek Soudního dvora ze dne 25. května 1978, Bayerische HNL a další v. Rada a Komise, 83/76 a 94/76, 4/77, 15/77 a 40/77, Recueil, s. 1209, bod 6, a Soudu ze dne 14. září 1995, Antillean Rice Mills a další v. Komise, T‑480/93 a T‑483/93, Recueil, s. II‑2305).
94 Komise tvrdí, že opodstatněnost argumentů žalobkyně vycházejících z údajně protiprávní povahy nařízení č. 2340/90 závisí na existenci práva na odškodnění, které uplatňuje v rámci své hlavní žádosti, takže neexistence takového práva s sebou nezbytně nese zamítnutí její podpůrné žádosti o náhradu škody.
K příčinné souvislosti a utrpěné újmě
95 Žalobkyně, Rada a Komise vznášejí stejné žalobní důvody a argumenty týkající se uplatněné újmy a existence příčinné souvislosti mezi újmou a nařízením č. 2340/90 jako v rámci hlavní žádosti o odškodnění za legální akt (viz výše body 42 až 57 a 58 až 63).
Závěry Soudu
96 Soud úvodem uvádí, že jak zdůraznila žalobkyně ve své replice a při jednání dne 19. června 1997, její podpůrný návrh na odškodnění je uplatněn pouze v případě, kdy by Soud přiznal hospodářským subjektům, jako je žalobkyně, jejichž pohledávky se staly nedobytnými z důvodu uvalení obchodního embarga na Irák, pouze nárok na paušální odškodnění, a nikoliv na odškodnění odpovídající aktuální tržní hodnotě pohledávek (viz výše bod 90), které bylo předmětem jeho hlavní žádosti o odškodnění za legální akt.
97 V rámci této podpůrné žádosti žalobkyně především tvrdí, že podmínky pro vznik odpovědnosti Společenství za protiprávnost nařízení č. 2340/90 jsou v projednávané věci splněny, neboť zákonodárce Společenství opomněl při přijetí tohoto nařízení využít své posuzovací pravomoci k úpravě odškodnění újmy, kterou hospodářské subjekty utrpí uvalením obchodního embarga na Irák.
98 Soud se domnívá, že tato podpůrná žádost žalobkyně o odškodnění, formulovaná výše, předpokládá, jak krom toho zdůraznily žalované, existenci takového jejího práva na odškodnění, jakého se domáhala primárně v rámci své žádosti o odškodnění za legální akt.
99 Z přezkoumání hlavní žádosti žalobkyně však vyplývá, že jí není možno přiznat žádné právo na odškodnění, jelikož neprokázala zejména, že utrpěla skutečnou a jistou újmu. Za těchto okolností, ať je relevance rozlišení, které žalobkyně provádí mezi případným právem na odškodnění odpovídající aktuální tržní hodnotě jejích pohledávek a případným právem na paušální odškodnění jakákoliv, a jelikož cílem obou žádostí je odškodnění jedné a té samé újmy, musí být její podpůrná žádost rovněž zamítnuta. Za těchto podmínek, při neexistenci práva na odškodnění, nemůže žalobkyně uplatňovat, že zákonodárce Společenství opomněl využít své posuzovací pravomoci a přijmout opatření k odškodnění podniků, které se nacházejí ve stejném postavení jako žalobkyně. Co se týče výše uvedeného rozsudku Carvel a Guardian Newspaper v. Rada (bod 78), uvedeného v této souvislosti žalobkyní, pokládá jej Soud za irelevantní, neboť v této věci, na rozdíl od projednávané věci, ustanovení sekundárního práva Společenství skutečně vyzývalo Radu, aby využila své posuzovací pravomoci v otázce, zda měla vyhovět žádostem v rámci svých pravomocí v oblasti přístupu k jejím dokumentům, nebo nikoliv.
100 Z toho plyne, že podpůrná žádost žalobkyně o odškodnění za újmu utrpěnou z důvodu protiprávního aktu musí být rovněž zamítnuta.
101 Z výše uvedeného vyplývá, že žaloba musí být zamítnuta v plném rozsahu.
K nákladům řízení
102 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalované požadovaly náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je namístě posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
SOUD (druhý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Žalobkyni se ukládá náhrada nákladů řízení.
Bellamy | Kalogeropoulos | Tiili |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 28. dubna 1998.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |
H. Jung | | A. Kalogeropoulos |