Language of document : ECLI:EU:C:2019:1071

DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)

den 12 december 2019 (*)

”Begäran om förhandsavgörande – Gränskontroller, asyl och invandring – Förordning (EU) 2016/399 – Unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) – Artikel 6 – Villkor för inresa för tredjelandsmedborgare – Begreppet ’risk för den allmänna ordningen’ – Beslut om återvändande som utfärdas mot en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt inom ett visst territorium”

I mål C‑380/18,

angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) genom beslut av den 6 juni 2018, som inkom till domstolen den 11 juni 2018, i målet

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

mot

E.P.

meddelar

DOMSTOLEN (första avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot, domstolens vice-ordförande R. Silva de Lapuerta, samt domarna M. Safjan, L. Bay Larsen (referent) och C. Toader,

generaladvokat: G. Pitruzzella,

justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 2 maj 2019,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

–        E.P., genom Š. Petković, advocaat,

–        Nederländernas regering, genom J.M. Hoogveld, M.A.M. de Ree, M.L. Noort och M.K. Bulterman, samtliga i egenskap av ombud,

–        Belgiens regering, genom C. Van Lul, C. Pochet och P. Cottin, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av C. Decordier, avocate, och av T. Bricout, advocaat,

–        Tysklands regering, inledningsvis genom T. Henze och R. Kanitz, därefter av R. Kanitz, samtliga i egenskap av ombud,

–        Schweiz regering, genom S. Lauper, i egenskap av ombud,

–        Europeiska kommissionen, genom G. Wils, J. Tomkin och C. Cattabriga, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 11 juli 2019 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1        Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6.1 e i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1) (nedan kallad kodexen om Schengengränserna).

2        Begäran har framställts i ett mål mellan Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekreterare med ministerlika befogenheter vid ministeriet för rättsliga frågor och säkerhetsfrågor, Nederländerna) (nedan kallad Staatssecretaris) och E.P. Målet handlar om lagenligheten hos ett beslut varigenom E.P. ålades att lämna Europeiska unionens territorium.

 Tillämpliga bestämmelser

 Konventionen om tillämpning av Schengenavtalet

3        Artikel 5.1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och [Republiken Frankrike] om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 (EGT L 239, 2000, s. 19, nedan kallad konventionen om tillämpning av Schengenavtalet), har följande lydelse:

”I samband med vistelse som inte överskrider tre månader, kan inresa till de avtalsslutande parternas territorium beviljas en utlänning, som

a)      är innehavare av ett eller flera giltiga dokument som tillåter passerande av gränsen och som fastställts av Verkställande kommittén,

c)      i förekommande fall kan uppvisa dokument som bevisar syftet med och villkoren för den avsedda vistelsen samt har tillräckliga medel för sitt uppehälle … eller … är i stånd att på laglig väg anskaffa dessa medel,

d)      inte finns registrerad på spärrlista,

e)      inte anses utgöra en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av de avtalsslutande parternas internationella förbindelser.”

4        I artikel 20.1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 610/2013 av den 26 juni 2013 (EUT L 182, 2013, s. 1) anges följande:

”Utlänningar utan skyldighet att inneha visering får röra sig fritt på de avtalsslutande parternas territorier under högst 90 dagar under en 180-dagarsperiod, såvida de uppfyller de inresevillkor som anges i artikel 5.1 a, 5.1 c, 5.1 d och 5.1 e.”

 Direktiv 2004/38/EG

5        Artikel 27.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s.77), innehåller följande bestämmelse:

”Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Tidigare straffdomar skall inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder.

Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn skall inte accepteras.”

 Förordning (EG) nr 1987/2006

6        Artikel 24.1 och 24.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1987/2006 av den 20 december 2006 om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) (EUT L 381, 2006, s. 4) innehåller följande bestämmelser.

”1.      Uppgifter om tredjelandsmedborgare för vilka en registrering har införts i syfte att neka inresa eller vistelse skall införas på grundval av en nationell registrering efter beslut av de behöriga förvaltningsmyndigheterna eller domstolarna i enlighet med de förfaranderegler som fastställs i nationell lagstiftning; detta beslut skall fattas på grundval av en individuell bedömning. Överklaganden av dessa beslut skall ske i enlighet med nationell lagstiftning.

2.      En registrering skall införas när det beslut som avses i punkt 1 grundar sig på det hot mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller mot den nationella säkerheten som den berörda tredjelandsmedborgarens vistelse på en medlemsstats territorium kan medföra. Till sådana fall skall framför allt räknas

a)      en tredjelandsmedborgare som i en medlemsstat dömts till ansvar för en gärning för vilken det föreskrivs att sanktionen är frihetsberövande i minst ett år,

b)      en tredjelandsmedborgare om vilken det finns grundad anledning att anta att han begått ett grovt brott eller om vilken det finns tydliga indikationer på att denna har för avsikt att begå ett sådant brott på en medlemsstats territorium.”

 Direktiv 2008/115/EG

7        Artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98) har följande lydelse:

”I detta direktiv gäller följande definitioner:

2)      olaglig vistelse: vistelse på en medlemsstats territorium av en tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 5 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, 2006, s. 1)] eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten.

…”

8        I artikel 6.1 i detta direktiv föreskrivs följande:

”Utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som avses i punkterna 2–5 ska medlemsstaterna utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända.”

 Viseringskodexen

9        I artikel 21.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex) (EUT L 243, 2009, s. 1) (nedan kallad viseringskodexen) anges följande:

”Vid prövningen av ansökningar om enhetlig visering ska det fastställas huruvida sökanden uppfyller inresevillkoren i artikel 5.1 a, c, d och e i [förordning nr 562/2006] och särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att bedöma huruvida sökanden utgör en risk för olaglig invandring eller en risk för medlemsstaternas säkerhet och huruvida sökanden har för avsikt att lämna medlemsstaternas territorium när den visering som sökanden ansökt om löper ut.”

 Kodexen om Schengengränserna

10      Skälen 6 och 27 i kodexen om Schengengränserna har följande lydelse:

”(6)      Gränskontroll är av intresse inte endast för de medlemsstater vid vars yttre gränser den utförs utan för samtliga medlemsstater som har avskaffat inre gränskontroll. Gränskontrollen bör bidra till kampen mot olaglig invandring och människohandel samt till förebyggande av alla typer av hot mot medlemsstaternas inre säkerhet, allmänna ordning, folkhälsa och internationella förbindelser.

(27)      I enlighet med rättspraxis från Europeiska unionens domstol måste ett undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet för personer tolkas strikt och ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen föreligga för att man ska kunna hänvisa till begreppet allmän ordning.”

11      I artikel 2 i denna kodex föreskrivs följande:

”I denna förordning gäller följande definitioner:

5)      personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten:

a)      unionsmedborgare, i den mening som avses i artikel 20.1 i EUF-fördraget, samt tredjelandsmedborgare vilka är familjemedlemmar till en unionsmedborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet och vilka omfattas av [direktiv 2004/38],

b)      tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett nationalitet, som enligt överenskommelser mellan unionen och dess medlemsstater å ena sidan och dessa tredjeländer å den andra åtnjuter samma rätt till fri rörlighet som unionsmedborgare.

…”

12      I artikel 6.1 i nämnda kodex föreskrivs följande.

”För planerade vistelser på medlemsstaternas territorium som inte varar mer än 90 dagar under en period på 180 dagar, vilket innebär att den period på 180 dagar som föregår varje dag av vistelsen ska beaktas, ska följande villkor gälla för inresa för tredjelandsmedborgare:

d)      De finns inte registrerade i [Schengens informationssystem (SIS)] i syfte att nekas inresa.

e)      De anses inte utgöra en risk för någon av medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet, folkhälsa eller internationella förbindelser, särskilt när det inte finns någon registrering i medlemsstaternas nationella dataregister som syftar till att neka inresa av samma skäl.”

13      I artikel 8.2 tredje stycket i samma kodex föreskrivs följande:

”Vid minimikontroller av personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten får dock gränskontrolltjänstemän göra icke-systematiska sökningar i nationella och europeiska databaser för att säkerställa att sådana personer inte utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot den inre säkerheten, allmän ordning, medlemsstaternas internationella förbindelser eller ett hot mot folkhälsan.”

 Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

14      Tredjelandsmedborgaren E.P. uppehöll sig tillfälligt i Nederländerna – och omfattades under den tiden av ett undantag från viseringsskyldigheten – när misstankar riktades mot honom för att ha brutit mot den nederländska narkotikalagstiftningen.

15      Genom beslut av den 19 maj 2016 ålade Staatssecretaris E.P. att lämna unionen med motiveringen att han inte längre uppfyllde villkoret i artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna eftersom han utgjorde en risk för den allmänna ordningen.

16      E.P. överklagade beslutet till Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Amsterdam, Nederländerna).

17      Den 13 september 2016 biföll Rechtbank överklagandet och upphävde det beslut som meddelats av Staatssecretaris.

18      Staatssecretaris överklagade domen.

19      Mot bakgrund av bland annat den typ av beslut som utfärdats mot E.P., de komplicerade bedömningar som Staatssecretaris behövde göra för att kunna utfärda ett sådant beslut samt den omständigheten att E.P. befann sig inom en medlemsstats territorium vid den tidpunkt då beslutet utfärdades, undrar den hänskjutande domstolen om det för att kunna konstatera att det förelåg en risk för den allmänna ordningen, i den mening som avses i artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna, krävdes att det var styrkt att E.P.:s personliga beteende utgjorde ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse.

20      Den hänskjutande domstolen anser att EU-domstolens nuvarande praxis på området, det vill säga domen av den 19 december 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862), domen av den 11 juni 2015, Zh. och O. (C‑554/13, EU:C:2015:377), domen av den 24 juni 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413), domen av den 15 februari 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), och domen av den 4 april 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255), inte ger något entydigt svar på den frågan.

21      Mot denna bakgrund beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

”1)      Ska artikel 6.1 e i [kodexen om Schengengränserna] tolkas så, att det vid fastställandet av att den lagliga vistelsen om högst 90 dagar under en period på 180 dagar har upphört på grund av att utlänningen betraktas som en risk för den allmänna ordningen, krävs en motivering till varför den berörda utlänningens personliga beteende ska anses utgöra ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse?

2)      Om fråga 1 ska besvaras nekande, vilka krav ska enligt artikel 6.1 e i [kodexen om Schengengränserna] ställas på motiveringen till att en utlänning ska betraktas som en risk för den allmänna ordningen?

Ska artikel 6.1 e i [kodexen om Schengengränserna] tolkas så, att det föreligger hinder mot en nationell praxis som innebär att en utlänning betraktas som en risk för den allmänna ordningen redan på grund av att den berörda utlänningen misstänks för att ha begått ett brott?”

 Prövning av tolkningsfrågorna

22      Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, som ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis som innebär att de behöriga myndigheterna kan utfärda ett beslut om återvändande mot en tredjelandsmedborgare utan viseringsskyldighet som under en kort vistelse befinner sig på medlemsstaternas territorium, på grund av att vederbörande anses utgöra en risk för den allmänna ordningen därför att han eller hon misstänks för att ha begått ett brott.

23      Det framgår av artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna att ett av inresevillkoren för en kort vistelse inom medlemsstaternas territorium är att den inresande inte får anses utgöra en risk för någon av medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet, folkhälsa eller internationella förbindelser.

24      Även om detta krav i nämnda bestämmelse framställs som ett villkor för att få resa in i en medlemsstat, så konstaterar EU-domstolen att också lagligheten av den fortsatta vistelsen, efter inresan till nämnda territorium, beror på huruvida detta krav är uppfyllt.

25      För det första anges det nämligen i artikel 20.1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet att tredjelandsmedborgare utan skyldighet att inneha visering får röra sig fritt på de avtalsslutande parternas territorier, under den period som fastställs i denna bestämmelse, såvida de uppfyller de inresevillkor som anges i artikel 5.1 a och c–e i konventionen.

26      Det ska här erinras om att artikel 6.1 i kodexen om Schengengränserna har ersatt artikel 5.1 i förordning nr 562/2006, som i sin tur hade ersatt artikel 5.1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet. Sålunda ska artikel 20.1 i denna konvention hädanefter anses hänvisa till artikel 6.1 i kodexen om Schengengränserna.

27      För det andra framgår det av artikel 3.2 i direktiv 2008/115 att en tredjelandsmedborgare som vistas i en medlemsstat utan att uppfylla inresevillkoren enligt artikel 5 i förordning nr 562/2006, vilken numera har ersatts av artikel 6 i kodexen om Schengengränserna, eller andra villkor för inresa, vistelse eller bosättning, till följd därav ska anses vistas olagligt inom det aktuella territoriet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juni 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, punkt 59).

28      Under dessa förhållanden finner domstolen att eftersom det i artikel 6.1 i detta direktiv föreskrivs att medlemsstaterna i princip ska utfärda ett beslut om återvändande mot samtliga tredjelandsmedborgare som vistas olagligt inom deras territorier, så ska en medlemsstat anses kunna utfärda ett sådant beslut mot en tredjelandsmedborgare utan viseringsskyldighet som under en kort vistelse befinner sig på medlemsstaternas territorium när personen i fråga utgör en risk för den allmänna ordningen i den mening som avses i artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna.

29      För att fastställa innebörden av uttrycket ”risk för den allmänna ordningen”, som används i den sistnämnda bestämmelsen, ska det i detta sammanhang erinras om att det av domstolens fasta praxis framgår att en unionsmedborgare som har använt sig av sin rätt till fri rörlighet, och vissa medlemmar av dennes familj, kan anses utgöra en risk för den allmänna ordningen endast om deras individuella beteende utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse i den berörda medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2004, Orfanopoulos och Oliveri, C‑482/01 och C‑493/01, EU:C:2004:262, punkterna 66 och 67, och dom av den 10 juli 2008, Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, punkterna 23 och 24).

30      Därefter har begreppet ”risk för den allmänna ordningen” tolkats på samma sätt med avseende på flera direktiv som reglerar situationen för tredjelandsmedborgare som inte ingår i en unionsmedborgares familj (se dom av den 11 juni 2015, Zh. och O., C‑554/13, EU:C:2015:377, punkt 60, dom av den 24 juni 2015, T., C‑373/13, EU:C:2015:413, punkt 79, och dom av den 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 67).

31      Det betyder för den skull inte att det nödvändigtvis, och uteslutande, är ett individuellt beteende som utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse i den berörda medlemsstaten som åsyftas varje gång unionslagstiftaren hänför sig till begreppet ”risk för den allmänna ordningen” eller ”hot mot den allmänna ordningen”.

32      När det gäller det närliggande begreppet ”hot mot allmän säkerhet” har domstolen slagit fast att detta begrepp vid tillämpningen av rådets direktiv 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete (EUT L 375, 2004, s. 12) ska ges en vidare tolkning än i den rättspraxis som rör personer som åtnjuter fri rörlighet. Domstolen har vidare funnit att detta begrepp bland annat kan omfatta potentiella hot mot allmän säkerhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 april 2017, Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, punkt 40).

33      För att ringa in innebörden av begreppet ”risk för den allmänna ordningen” i artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna är det således nödvändigt att beakta bestämmelsens ordalydelse, det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och de mål som eftersträvas med den lagstiftning i vilken den ingår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2015, T., C‑373/13, EU:C:2015:413, punkt 58, och dom av den 4 april 2017, Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, punkt 30).

34      Vad för det första gäller ordalydelsen i artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna bör man observera att det enligt den ordalydelsen, till skillnad från vad som är fallet med bland annat artikel 27.2 i direktiv 2004/38, inte uttryckligen krävs att den berörda personens beteende utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse, för att personen i fråga ska kunna anses utgöra en risk för den allmänna ordningen.

35      För det andra stöds denna bedömning av det sammanhang i vilket artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna förekommer.

36      I detta avseende ska det inledningsvis framhållas att nämnda artikel 6.1 e även har nära anknytning till viseringskodexen eftersom inresevillkoret i den bestämmelsen måste vara uppfyllt innan en enhetlig visering kan beviljas enligt vad som föreskrivs i artikel 21.1 i viseringskodexen.

37      Med hänsyn till hur komplicerad prövningen av villkoren för utfärdande av en enhetlig visering är, finner EU-domstolen således att det stora utrymme för skönsmässig bedömning som domstolen har tillerkänt de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna när de gör en sådan bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, punkterna 56–60) logiskt sett också ska tillerkännas dessa myndigheter när de fastställer huruvida en tredjelandsmedborgare utgör en risk för den allmänna ordningen i den mening som avses i artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna.

38      Domstolen konstaterar vidare att även om skäl 27 och artikel 8.2 tredje stycket i denna kodex uttryckligen hänvisar till den situationen att en person utgör ”ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot” mot den allmänna ordningen, så gäller dessa hänvisningar endast situationen för personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten  i den mening som avses i artikel 2 led 5 i kodexen.

39      Under dessa förhållanden finner domstolen att om unionslagstiftaren hade haft för avsikt att förekomsten av en sådan situation skulle vara en förutsättning även för tillämpningen av artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna, så skulle lagstiftaren logiskt sett ha utformat den bestämmelsen på samma sätt som artikel 8.2 tredje stycket i kodexen.

40      Slutligen kan det konstateras att det i artikel 6.1 d i kodexen om Schengengränserna anges att det även är ett villkor för att få resa in för en kort vistelse inom medlemsstaternas territorium att den berörda personen inte finns registrerad på spärrlista i SIS i syfte att nekas inresa.

41      Det framgår av artikel 24.2 i förordning nr 1987/2006 att en tredjelandsmedborgare som fällts till ansvar för en gärning för vilken det föreskrivs att sanktionen är frihetsberövande i minst ett år, eller i fråga om vilken det finns grundad anledning att anta att vederbörande begått ett grovt brott, kan registreras i SIS för att nekas inresa för det fall tredjelandsmedborgaren utgör ett hot mot den allmänna ordningen eller den allmänna säkerheten.

42      Härav följer att begreppet ”hot mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten” i den mening som avses i den bestämmelsen, påtagligt skiljer sig från det begrepp som avses ovan i punkt 29 (se, analogt, dom av den 31 januari 2006, kommissionen/Spanien, C‑503/03, EU:C:2006:74, punkt 48).

43      Att i detta sammanhang anse att begreppet ”risk för den allmänna ordningen” enligt artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna skulle vara snävare än det begrepp som tillämpningen av artikel 6.1 d i samma kodex är beroende av, skulle göra kodexen inkonsekvent.

44      För det tredje konstaterar domstolen, vad gäller målen med kodexen om Schengengränserna, att det framgår av skäl 6 i kodexen att gränskontrollen bör bidra till förebyggande av ”alla typer av hot” mot den allmänna ordningen.

45      Det kan således konstateras dels att upprätthållandet av allmän ordning i sig utgör ett av de mål som eftersträvas genom nämnda kodex, dels att unionslagstiftaren har haft för avsikt att bekämpa samtliga hot mot den allmänna ordningen.

46      Med hänsyn till det ovan anförda kan artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna inte tolkas så, att den i princip utgör hinder för en nationell praxis som innebär att ett beslut om återvändande utfärdas mot en tredjelandsmedborgare utan viseringsskyldighet som under en kort vistelse befinner sig inom medlemsstaternas territorium när han eller hon misstänks för att ha begått ett brott, utan att det är styrkt att personens beteende utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse i den berörda medlemsstaten.

47      Samtidigt måste en sådan nationell praxis vara förenlig med proportionalitetsprincipen, vilken utgör en allmän princip i unionsrätten, och den får bland annat inte gå utöver vad som är nödvändigt för att skydda den allmänna ordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 maj 2019, Lavorgna, C‑309/18, EU:C:2019:350, punkt 24; dom av den 17 april 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, punkt 68, och dom av den 9 juli 2015, K och A, C‑153/14, EU:C:2015:453, punkt 51).

48      Av detta följer först och främst att den lagöverträdelse som tredjelandsmedborgaren misstänks för måste vara tillräckligt allvarlig, vad gäller gärningens art och den påföljd gärningsmannen riskerar, för att det ska vara motiverat att se till att tredjelandsmedborgarens vistelse inom medlemsstaternas territorium omedelbart upphör.

49      Vidare följer att om det inte finns någon fällande dom så kan de behöriga myndigheterna endast åberopa en risk för den allmänna ordningen om det föreligger samstämmiga, objektiva och exakta uppgifter som ger stöd för att misstänka att nämnda tredjelandsmedborgare har begått en sådan straffbar gärning.

50      Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida den nationella praxis som är i fråga i det nationella målet uppfyller dessa krav.

51      Det följer av det ovan anförda att tolkningsfrågorna ska besvaras enligt följande: Artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell praxis som innebär att de behöriga myndigheterna kan utfärda ett beslut om återvändande mot en tredjelandsmedborgare utan viseringsskyldighet som under en kort vistelse befinner sig på medlemsstaternas territorium, på grund av att vederbörande anses utgöra en risk för den allmänna ordningen därför att han eller hon misstänks för att ha begått ett brott. Detta gäller under förutsättning att denna praxis bara tillämpas om brottet är tillräckligt allvarligt, vad gäller gärningens art och den påföljd gärningsmannen riskerar, för att det ska vara motiverat att se till att tredjelandsmedborgarens vistelse inom medlemsstaternas territorium omedelbart upphör, och om myndigheterna har tillgång till samstämmiga, objektiva och exakta uppgifter som stöder deras misstankar, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.

 Rättegångskostnader

52      Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

Artikel 6.1 e i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell praxis som innebär att de behöriga myndigheterna kan utfärda ett beslut om återvändande mot en tredjelandsmedborgare utan viseringsskyldighet som under en kort vistelse befinner sig på medlemsstaternas territorium, på grund av att vederbörande anses utgöra en risk för den allmänna ordningen därför att han eller hon misstänks för att ha begått ett brott. Detta gäller under förutsättning att denna praxis bara tillämpas om brottet är tillräckligt allvarligt, vad gäller gärningens art och den påföljd gärningsmannen riskerar, för att det ska vara motiverat att se till att tredjelandsmedborgarens vistelse inom medlemsstaternas territorium omedelbart upphör, och om myndigheterna har tillgång till samstämmiga, objektiva och exakta uppgifter som stöder deras misstankar, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.

Underskrifter


*      Rättegångsspråk: nederländska.