UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu toinen jaosto)
21 päivänä joulukuuta 2022 (*)
Valtiontuki – Puiteohjelma tuen myöntämiseksi kattamattomiin kiinteisiin kustannuksiin covid-19-pandemian aikana Saksassa – Vastustamatta jättämistä koskeva päätös – Tilapäiset puitteet valtiontuille – Ilmoitetun tukiohjelman tutkiminen tapauskohtaisesti – Jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen tähtäävä toimenpide – Oikeasuhteisuus
Asiassa T‑260/21,
E. Breuninger GmbH & Co., kotipaikka Stuttgart (Saksa), edustajinaan asianajajat R. Velte ja W. Meilicke,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään V. Bottka, G. Braga da Cruz ja C. Kovács,
vastaajana,
jota tukee
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään P.-L. Krüger ja J. Möller,
väliintulijana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu toinen jaosto),
toimien päätösharkinnassa kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja V. Tomljenović sekä tuomarit F. Schalin, P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm (esittelevä tuomari) ja D. Kukovec,
kirjaaja: hallintovirkamies P. Cullen,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon 14.9.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Kantaja, E. Breuninger GmbH & Co., vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvassa kanteessaan kumoamaan valtiontuesta SA.59289 (2020/N) – Saksa Covid-19 – Tuki kattamattomiin kiinteisiin kustannuksiin – 20.11.2020 annetun komission päätöksen C(2020) 8318 final (EUVL 2022, C 124, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna valtiontuesta SA.61744 (2021/N) – Yhteinen ilmoitus muutoksesta, joka koskee tilapäisten puitteiden nojalla hyväksyttyjen tukiohjelmien mukauttamista erityisesti tilapäisten puitteiden viidennen muutoksen johdosta – 12.2.2021 annetulla komission päätöksellä C(2021) 1066 final (EUVL 2021, C 77, s. 18) (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asian tausta
2 Kantaja on muun muassa vaatetusalalla sekä vaatteiden, hajuvesien, kosmetiikkavalmisteiden ja vartalonhoitotuotteiden, huonekalujen, kotitaloustavaroiden ja sisustustuotteiden jakelun alalla toimivan E. Breuninger ‑konsernin operatiivinen yhtiö.
3 Euroopan komissio antoi 19.3.2020 tiedonannon ”Tilapäiset puitteet valtiontukitoimenpiteille talouden tukemiseksi tämänhetkisessä covid-19-epidemiassa” (EUVL 2020, C 91 I, s. 1; jäljempänä tilapäiset puitteet), jota muutettiin ensimmäisen kerran 3.4.2020 (EUVL 2020, C 112 I, s. 1), toisen kerran 8.5.2020 (EUVL 2020, C 164, s. 3), kolmannen kerran 29.6.2020 (EUVL 2020, C 218, s. 3) ja neljännen kerran 13.10.2020 (EUVL 2020, C 340 I, s. 1).
4 Tilapäisten puitteiden 2 osassa, jonka otsikko on ”[SEUT] 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltaminen”, olevissa 17–19 kohdassa todetaan seuraavaa:
”17. Komissio voi [SEUT] 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan pitää tukea sisämarkkinoille soveltuvana, jos se on tarkoitettu jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen. Unionin tuomioistuimet ovat todenneet, että häiriön on koskettava kyseisen jäsenvaltion koko taloutta tai sen merkittävää osaa eikä ainoastaan jonkin sen alueen tai osan taloutta. Tällainen näkemys noudattaa lisäksi periaatetta, jonka mukaan poikkeusmääräystä, jollainen [SEUT] 107 artiklan 3 kohdan b alakohta on, on tulkittava suppeasti – –. Komissio on päätöksiä tehdessään soveltanut johdonmukaisesti tätä tulkintaa – –
18. Kun otetaan huomioon, että covid-19-epidemia vaikuttaa kaikkiin jäsenvaltioihin ja että jäsenvaltioiden toteuttamat rajoittamistoimenpiteet vaikuttavat yrityksiin, komissio katsoo, että valtiontuki on perusteltua ja voidaan katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi [SEUT] 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti rajoitetun ajan, jotta voidaan lievittää yritysten kohtaamaa likviditeettivajetta ja varmistaa, että covid-19-epidemian aiheuttamat häiriöt eivät heikennä yritysten elinkelpoisuutta, erityisesti pk-yritysten osalta.
19. Komissio esittää tässä tiedonannossa sisämarkkinoille soveltuvuuden edellytykset, joita se soveltaa periaatteessa jäsenvaltioiden [SEUT] 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla myöntämään tukeen. Jäsenvaltioiden on sen vuoksi osoitettava, että komissiolle tämän tiedonannon mukaisesti ilmoitetut valtiontukitoimenpiteet ovat tarpeen, asianmukaiset ja oikeasuhteiset asianomaisen jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi ja että kaikkia tässä tiedonannossa esitettyjä edellytyksiä noudatetaan täysin.”
5 Tilapäisiin puitteisiin tehtyä neljättä muutosta koskevan tiedonannon 11 kohdassa todetaan seuraavaa:
”– – covid-19-epidemian seurauksena monien yritysten kysyntä on tilapäisesti heikentynyt niin, etteivät ne pysty kattamaan osaa kiinteistä kustannuksistaan. Monissa tapauksissa kysynnän odotetaan elpyvän tulevina kuukausina eikä näiden yritysten toiminnan supistaminen ole ehkä tehokas ratkaisu, jos se johtaa merkittäviin rakenneuudistuskustannuksiin. Näiden yritysten tukeminen kattamalla väliaikaisesti osa niiden kiinteistä kustannuksista voi olla tehokas keino selvitä kysyntävajeen yli ja välttää niiden pääomatilanteen heikentyminen, ylläpitää niiden liiketoimintaa ja tarjota niille hyvät edellytykset elpyä.”
6 Tilapäisiin puitteisiin tehtyä neljättä muutosta koskevassa tiedonannossa lisättiin tilapäisiin puitteisiin 3.12 jakso, jonka otsikko on ”Tuki kattamattomiin kiinteisiin kustannuksiin myönnettävän tuen muodossa” ja jonka 86 ja 87 kohdassa todetaan seuraavaa:
”86. Jäsenvaltiot voivat harkita osallistumista sellaisten yritysten kattamattomiin kiinteisiin kustannuksiin, joiden osalta covid-19-epidemia on johtanut liiketoiminnan keskeyttämiseen tai supistamiseen.
87. Jos tällaiset toimenpiteet ovat tukea, komissio pitää toimenpiteitä sisämarkkinoille soveltuvina [SEUT] 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan perusteella seuraavin edellytyksin:
a) Tuki myönnetään viimeistään 30. kesäkuuta 2021, ja se kattaa 1. maaliskuuta 2020 ja 30. kesäkuuta 2021 välisenä aikana aiheutuneet kattamattomat kiinteät kustannukset, mukaan lukien osittain kyseisen ajanjakson aikana, jäljempänä ’tukikelpoisuusjakso’, aiheutuneet kustannukset.
b) Tuki myönnetään tukiohjelman perusteella yrityksille, joiden liikevaihto on tukikelpoisuusjaksolla pienentynyt vähintään 30 prosenttia verrattuna samaan ajanjaksoon vuonna 2019 – –
c) Kattamattomat kiinteät kustannukset ovat yrityksille tukikelpoisuusjakson aikana aiheutuneita kiinteitä kustannuksia, joita ei kateta voitto-osuudella (tulot vähennettynä muuttuvilla kustannuksilla) samalla ajanjaksolla ja joita ei kateta muista lähteistä, kuten vakuutuksista, tämän tiedonannon kattamista tilapäisistä tukitoimenpiteistä tai muista lähteistä saatavasta tuesta[;] – – tuen määrä saa olla enintään 70 prosenttia kattamattomista kiinteistä kustannuksista, lukuun ottamatta (yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen liitteessä I annetun määritelmän mukaisia) mikro- tai pienyrityksiä, joiden tapauksessa tuen määrä saa olla enintään 90 prosenttia kattamattomista kiinteistä kustannuksista[;] tätä kohtaa sovellettaessa yritysten tuloslaskelmien mukaiset tappiot tukikelpoisuusjakson – – ajalta katsotaan kattamattomiksi kiinteiksi kustannuksiksi[;] tämän toimenpiteen mukaista tukea voidaan myöntää ennakoitujen tappioiden perusteella, jolloin tuen lopullinen määrä määritetään tappioiden toteutumisen jälkeen tarkastettujen tilien perusteella tai jäsenvaltion komissiolle toimittamin asianmukaisin (esimerkiksi tietyntyyppisten yritysten ominaisuuksiin tai kokoon liittyvin) perusteluin verokirjanpidon perusteella[;] kaikki tuen lopullisen määrän ylittävät maksut on perittävä takaisin.
d) Tuen kokonaismäärä on joka tapauksessa enintään 3 miljoonaa euroa yritystä kohden[;] tuki voidaan myöntää suorina avustuksina, takauksina ja lainoina edellyttäen, että tällaisten toimenpiteiden yhteenlaskettu nimellisarvo on pienempi kuin 3 miljoonan euron enimmäismäärä yritystä kohti[;] kaikkien käytettävien lukujen on oltava bruttomääräisiä eli ennen verojen tai muiden maksujen vähentämistä.
e) Tämän toimenpiteen mukaista tukea ei saa myöntää muiden tukien lisäksi, jotka myönnetään samoihin tukikelpoisiin kustannuksiin.
f) Tukea ei saa myöntää yrityksille, jotka olivat jo vaikeuksissa (yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa tarkoitetulla tavalla – –) 31. joulukuuta 2019[;] edellä esitetystä poiketen tukea voidaan myöntää (yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen liitteessä I annetun määritelmän mukaisille) mikro- tai pienyrityksille, jotka olivat vaikeuksissa jo 31. joulukuuta 2019, edellyttäen että ne eivät ole maksukyvyttömyyden vuoksi yleistäytäntöönpanomenettelyn kohteena kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja että ne eivät ole saaneet pelastamistukea – – tai rakenneuudistustukea.”
7 Saksan liittotasavalta ilmoitti 17.11.2020 komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti tukiohjelmasta tuen myöntämiseksi kattamattomiin kiinteisiin kustannuksiin alueellaan covid-19-pandemian aikana.
8 Komissio antoi 20.11.2020 päätöksen C(2020) 8318 final.
9 Päätöksestä C(2020) 8318 final, jossa komissio ensinnäkin kuvaili ilmoitetun tukiohjelman olennaiset ominaispiirteet, ilmenee muun muassa, että yksittäisiä tukitoimenpiteitä voidaan myöntää vain yrityksille, joiden liikevaihto oli pienentynyt vähintään 30 prosenttia (johdanto-osan 17 perustelukappale). Toiseksi komissio korosti ilmoitetun tukiohjelman kuuluvan SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, koska tukiohjelma tuotti valikoivaa etua tuensaajille ja johti siten kilpailun vääristymiseen (johdanto-osan 31–33 perustelukappale). Kolmanneksi se totesi kyseisen tukiohjelman soveltuvan sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla ja viittasi tilapäisten puitteidensa 87 kohdassa vahvistettuihin perusteisiin (johdanto-osan 35–41 perustelukappale). Se ei näin ollen vastustanut kyseistä tukiohjelmaa.
10 Päätöksellä C(2020) 8318 final hyväksytty tukiohjelma koski tukia, joiden enimmäismäärä oli 3 miljoonaa euroa yritystä kohden (johdanto-osan 20 perustelukappale).
11 Komissio teki 28.1.2021 tilapäisiin puitteisiin viidennen muutoksen (EUVL 2021, C 34, s. 6), jolla muutettiin muun muassa tilapäisten puitteiden 87 kohdan d alakohtaa korottamalla tuen enimmäismäärä 10 miljoonaan euroon yritystä kohden. Se muutti myös tilapäisten puitteiden 87 kohdan a alakohtaa jatkamalla alkuperäisen tukikelpoisuusjakson 1.3.2020–30.6.2021 voimassaoloa 31.12.2021 saakka.
12 Saksan liittotasavalta ilmoitti 2.2.2021 komissiolle tukiohjelmansa muutoksesta, jossa oli kyse tuen enimmäismäärän korottamisesta 10 miljoonaan euroon ja ohjelman jatkamisesta 31.12.2021 saakka.
13 Komissio hyväksyi päätöksellä C(2021) 1066 final erilaiset muutokset, joita tehtiin Saksan ilmoittamiin tukiohjelmiin, kuten päätöksellä C(2020) 8318 hyväksyttyyn tukiohjelmaan (jäljempänä riidanalainen tukiohjelma).
14 Päätöksessä C(2021) 1066 final komissio yhtäältä muun muassa toisti aikaisempiin päätöksiinsä sisältyvän arvion korostaakseen, että kyse on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista tuista ja että ne ovat sisämarkkinoille soveltuvia SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla (johdanto-osan 15 ja 17 perustelukappale), ja toisaalta katsoi, että ilmoitetun ja tilapäisten puitteiden nojalla hyväksytyn tukiohjelman voimassaoloa oli jatkettu ja sen enimmäismäärää oli korotettu SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti (johdanto-osan 18 perustelukappale).
Asianosaisten ja väliintulijan vaatimukset
15 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
16 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
17 Komissio ilmoitti istunnossa luopuvansa kanteen tutkimatta jättämistä koskevista vaatimuksistaan, mikä merkittiin istuntopöytäkirjaan.
18 Saksan liittotasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
19 Kantaja esittää kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta, joista ensimmäinen koskee SEUT 107 artiklan ja toinen SEUT 108 artiklan 2 kohdan rikkomista.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee SEUT 107 artiklan rikkomista
20 Kantaja katsoo lähinnä, että komissio teki virheen todetessaan, että riidanalaista tukiohjelmaa voitiin pitää sisämarkkinoille soveltuvana SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan perusteella. Tämä kanneperuste on kaksiosainen.
21 Sen ensimmäisessä osassa kantaja väittää, että riidanalaisessa päätöksessä loukataan suhteellisuusperiaatetta, koska siinä hyväksytään tukiohjelma, jossa tukikelpoisuusperusteena käytetään yrityksen liikevaihtoa (jäljempänä kyseessä oleva tukikelpoisuusperuste). Toisessa osassa kantaja väittää, että komissio ei ole noudattanut velvollisuuttaan tutkia ilmoitettu tukiohjelma tapauskohtaisesti ja että se on laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa.
22 Komissio, jota Saksan liittotasavalta tukee, vaatii nyt käsiteltävän kanneperusteen hylkäämistä.
23 SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan ”sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää – – tukea – – jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen”.
24 Oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen yleisestä rakenteesta seuraa, ettei SEUT 108 artiklassa määrätty menettely saa koskaan johtaa perustamissopimuksen erityismääräysten vastaiseen tulokseen. Komissio ei näin ollen voi todeta valtiontukea, joka on joiltain osin muiden perustamissopimuksen määräysten vastainen, sisämarkkinoille soveltuvaksi. Komissio ei myöskään voi todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi valtiontukea, jolla joiltain osin rikotaan unionin oikeuden yleisiä periaatteita (ks. vastaavasti tuomio 15.4.2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, 50 ja 51 kohta ja tuomio 22.9.2020, Itävalta v. komissio, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, 44 kohta).
25 On muistettava, että komissiolla on SEUT 107 artiklan 3 kohdan soveltamisen osalta laaja harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten monitahoista arviointia (ks. tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), joten sen käyttämisen tuomioistuinvalvonta kohdistuu ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, sekä siihen, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että asiassa ei ole tehty ilmeistä arviointivirhettä ja että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin (ks. tuomio 22.12.2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ensimmäinen osa, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
26 Kantaja katsoo lähinnä, että kyseessä oleva tukikelpoisuusperuste on suhteeton ja että se on johtanut epäyhdenvertaiseen kohteluun niiden yritysten vahingoksi, joilla on liiketoimintaa useilla aloilla, joista vain osaan covid-19-pandemia on vaikuttanut. Sikäli kuin kyseinen peruste johtaa siihen, että nämä alat eivät saa tukea riidanalaisesta tukiohjelmasta tai saavat sitä vähemmän, niiden on kantajan mukaan pakko ristiintukea toimintoja, joihin pandemia on vaikuttanut, toisin kuin niiden kilpailijoiden, jotka harjoittavat yksinomaan perinteistä vähittäiskauppaa ja ovat kantajan mukaan saaneet mainitusta ohjelmasta täyden määrän tukea.
27 Komissio ja Saksan liittotasavalta väittävät, että kanneperusteen ensimmäinen osa on perusteeton. Komissio väittää myös ensin, että kyseinen osa on hylättävä suoralta kädeltä sillä perusteella, että kantaja ei ole esittänyt SEUT 277 artiklan mukaista lainvastaisuusväitettä, joka koskee riidanalaisessa päätöksessä sovellettavia tilapäisiä puitteita.
– Komission oikeudenkäyntiväite, jonka mukaan tilapäisiä puitteita koskevaa lainvastaisuusväitettä ei ole esitetty
28 Komissio korostaa ensinnäkin, että riidanalaisessa päätöksessä sovelletaan oikein kyseessä olevaa tukikelpoisuusperustetta, joka mainitaan tilapäisten puitteiden 87 kohdassa, väittää toiseksi, ettei kantaja ole esittänyt kyseisiä puitteita koskevaa lainvastaisuusväitettä, ja kolmanneksi päättelee tästä, että olettamana on näiden puitteiden pätevyys eikä sitä voida asettaa kyseenalaiseksi riidanalaisen päätöksen perustelujen oikeellisuuden riitauttamisen yhteydessä.
29 Näitä väitteitä ei voida hyväksyä.
30 Vaikka on totta, että kanteessa ei viitata nimenomaisesti lainvastaisuusväitteeseen eikä SEUT 277 artiklaan, on muistettava, että unionin oikeudessa ei edellytetä muodollisen lainvastaisuusväitteen esittämistä. Oikeuskäytännön mukaan voidaan nimittäin katsoa, että lainvastaisuusväite on esitetty implisiittisesti, jos kannekirjelmästä ilmenee suhteellisen selvästi, että kantaja tosiasiassa vetoaa tällaiseen perusteeseen (ks. vastaavasti tuomio 27.11.2018, Mouvement pour une Europe des nations et des libertés v. parlamentti, T‑829/16, EU:T:2018:840, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
31 Näin on nyt käsiteltävässä asiassa.
32 Tietyissä kannekirjelmän kohdissa ensinnäkin kyseenalaistetaan suoraan tilapäisten puitteiden 87 kohdan pätevyys. Siinä korostetaan siis, että ”tilapäisten puitteiden, sellaisena kuin ne ovat neljännen kerran muutettuina, 87 [kohdan] b alakohdassa – – vahvistettu peruste ei ole asianmukainen peruste kilpailun vääristymien vähentämiseksi tai poistamiseksi”. Samoin siinä väitetään tilapäisten puitteiden 87 kohdan c alakohdan johtavan ”perusteettomaan erilaiseen kohteluun”.
33 Toiseksi – käsiteltävän asian tosiseikat huomioon ottaen – se, että kantaja riitauttaa tilapäisten puitteiden pätevyyden kanteen yhteydessä, on myös ja väistämättä seurausta kaikista perusteista, jotka se on esittänyt nyt käsiteltävän kanneperusteen ensimmäisen osan nojalla. Sekä riidanalaisessa tukiohjelmassa että sen hyväksymisestä annetussa riidanalaisessa päätöksessä on toistettu tilapäisten puitteiden 87 kohdassa esitetty tukikelpoisuusperuste. Näin ollen komission on täytynyt ymmärtää, että kantajan väitteet, joiden mukaan riidanalainen päätös on lainvastainen kyseisen perusteen suhteettomuuden vuoksi, merkitsivät myös mainitun kohdan pätevyyden kyseenalaistamista.
34 Toiseksi ja joka tapauksessa siltä osin kuin komissio väittää, että kantaja ei voi kyseenalaistaa tilapäisten puitteiden 87 kohtaan perustuvan tukikelpoisuusperusteen perustelujen oikeellisuutta, koska se ei ole esittänyt mainittua perustetta koskevaa lainvastaisuusväitettä, komissio jättää huomiotta harkintavaltansa rajoittamiseksi toteuttamiensa toimien, kuten mainittujen puitteiden, oikeudellisen ulottuvuuden.
35 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeudellisia toimia koskee lainmukaisuusolettama, ja niillä on näin ollen oikeusvaikutuksia niin kauan kuin niitä ei ole peruutettu, kumottu kumoamiskanteen johdosta tai todettu pätemättömiksi ennakkoratkaisupyynnön tai lainvastaisuusväitteen seurauksena tai niiden osalta ei ole vaadittu täytäntöönpanon lykkäämistä taikka muita unionin tuomioistuinten määräämiä välitoimia SEUT 278 ja SEUT 279 artiklan nojalla (ks. vastaavasti tuomio 14.6.2012, CIVAD, C‑533/10, EU:C:2012:347, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 2.4.2020, komissio v. Puola, Unkari ja Tšekki (Tilapäinen mekanismi kansainvälisen suojelun hakijoiden siirtämiseksi), C‑715/17, C‑718/17 ja C‑719/17, EU:C:2020:257, 140 kohta). Kyseisen laillisuusolettaman noudattaminen voi olla esteenä sellaisen päätöksen perusteltavuuden tutkimiselle, jolla ainoastaan sovelletaan sellaista yleisesti sovellettavaa olettamaa, jonka pätevyyttä ei ole riitautettu (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2021, P. Krücken Organic v. komissio, C‑586/20 P, ei julkaistu, EU:C:2021:1046, 69 kohta ja tuomio 2.2.2012, Kreikka v. komissio, T‑469/09, ei julkaistu, EU:T:2012:50, 57 kohta). Näin ollen mainittua olettamaa sovelletaan vain unionin toimielinten, elinten ja laitosten lopullisiin toimiin, joilla on oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden ja jotka voivat olla kumoamiskanteen kohteena. Tämä ei päde toimeen, jolla komissio antaa harkintavaltansa käyttämistä rajoittavia käytännesääntöjä.
36 Tosin se, että komissio rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä, merkitsee, ettei se lähtökohtaisesti voi poiketa itselleen asettamistaan säännöistä sen uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kaltaisia yleisiä oikeusperiaatteita (ks. tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tällaisten sääntöjen käyttöön ottaminen ei kuitenkaan vapauta komissiota tutkimasta tapauskohtaisesti käsiteltävän asian olosuhteita, mikä voi johtaa siihen, että se jättää soveltamatta mainittuja sääntöjä silloin, kun tapauksen erityispiirteet sitä edellyttävät (ks. vastaavasti tuomio 19.7.2016, Kotnik ym., C‑526/14, EU:C:2016:570, 41 kohta). Tästä seuraa, että edellä 35 kohdassa tarkoitetuista oikeudellisista toimista poiketen niillä toimilla, joilla komissio ainoastaan antaa käytännesääntöjä, ei itsessään ole sitovia oikeusvaikutuksia.
37 Tällä sitovien luontaisten oikeusvaikutuksien puuttumisella on erityisen suuri merkitys komissiolle valtiontukien valvonnan alalla annetun toimivallan kannalta. Se, että tilapäisillä puitteilla myönnettäisiin itsessään olevan sitovia oikeusvaikutuksia ja että niihin sovellettaisiin laillisuusolettamaa, merkitsisi siten, että niille annettaisiin sama oikeudellinen luonne kuin asetuksille, joita komissiolla on EUT-sopimuksen valtiontukia koskevan jakson nojalla toimivalta antaa vain SEUT 108 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa.
38 Tästä seuraa, että vaikka komission soveltama tukikelpoisuusperuste perustuu tilapäisten puitteiden 87 kohtaan ja vaikka kyseistä kohtaa koskevaa lainvastaisuusväitettä ei ole esitetty, kantajalla on siitä huolimatta edelleen oikeus riitauttaa tapa, jolla komissio on riidanalaisessa päätöksessä käyttänyt SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaan perustuvaa harkintavaltaansa, kun se on todennut riidanalaisen tukiohjelman soveltuvan sisämarkkinoille ja samassa yhteydessä todennut soveltamansa tukikelpoisuusperusteen olevan perusteltu.
– Kantajan väitteiden ulottuvuus
39 Nyt käsiteltävän kanneperusteen ensimmäisessä osassa kantaja väittää, että tilapäisten puitteiden 87 kohdan b ja c alakohdassa mainittu tukikelpoisuusperuste, jota sovelletaan riidanalaisessa tukiohjelmassa ja jonka komissio hyväksyy riidanalaisessa päätöksessä, on suhteeton. Kantaja vetoaa tältä osin useisiin väitteisiin ja viittaa myös yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamiseen.
40 Tarkemmin ottaen kantaja riitauttaa sen, että tilapäisten puitteiden 87 kohdan b ja c alakohdassa käytetään kattamattomien kiinteiden kustannusten tukikelpoisuusperusteena arvioitua liikevaihdon pienentymistä koko yrityksen eikä vain niiden toimintojen laajuisesti, joihin covid-19-pandemia vaikutti.
41 Tältä osin on korostettava sen, että liikevaihdon pienentyminen otetaan huomioon yrityksen laajuisesti, perustuvan tilapäisten puitteiden 87 kohdan b alakohtaan, jossa täsmennetään, että tukien myöntäminen perustuu ohjelmaan, jolla tuetaan ”yrityksiä, joiden liikevaihto oli pienentynyt vähintään 30 prosenttia [1.3.2020 ja 30.6.2021] välisenä aikana”. Se perustuu myös tilapäisten puitteiden 87 kohdan c alakohtaan sikäli, että siinä jätetään kattamattomien kiinteiden kustannusten määritelmän ulkopuolelle kustannukset, joita ei kateta voitto-osuudella tai muista lähteistä.
42 Ensinnäkin on muistutettava, että SEU 5 artiklan 4 kohdassa mainitun suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimilla ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa (tuomio 17.5.1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, 25 kohta), eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (tuomio 30.4.2019, Italia v. neuvosto (Välimeren miekkakalan kalastuskiintiö), C‑611/17, EU:C:2019:332, 55 kohta).
43 Kysymys siitä, onko toimenpide suhteellisuusperiaatteen mukainen, jakautuu siten kolmeen osaan. Ensimmäinen osa koskee toimenpiteen asianmukaisuutta eli sitä, soveltuuko se oikeutetun tavoitteen saavuttamiseen. Toinen osa koskee toimenpiteen tarpeellisuutta ja edellyttää, että oikeutettua tavoitetta ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavilla mutta aivan yhtä asianmukaisilla toimenpiteillä (ks. vastaavasti tuomio 26.9.2013, Dansk Jurist- og Økonomforbund, C‑546/11, EU:C:2013:603, 69 kohta). Kolmas osa, josta toisinaan käytetään nimitystä ”oikeasuhteisuus sanan suppeassa merkityksessä”, koskee toimenpiteen oikeasuhteisuutta eli sitä, ettei siitä aiheudu suhteetonta haittaa tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. vastaavasti tuomio 7.3.2013, Puola v. komissio, T‑370/11, EU:T:2013:113, 89 kohta ja tuomio 26.9.2014, Romonta v. komissio, T‑614/13, EU:T:2014:835, 74 kohta).
44 Toiseksi kantaja näyttää myös esittävän yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista koskevan väitteen. Se nimittäin väittää kyseessä olevan tukikelpoisuusperusteen johtaneen epäyhdenvertaiseen kohteluun niiden yritysten vahingoksi, joiden tiettyihin toimintoihin covid-19-pandemia ei vaikuttanut, koska niiden oli pakko ristiinrahoittaa toimintojaan, joihin pandemia vaikutti, sen vuoksi, että ne joko eivät voineet saada tukea komission hyväksymästä riidanalaisesta tukiohjelmasta tai saivat sitä vähemmän.
45 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tapauksia kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (tuomio 15.4.2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, 66 kohta; ks. myös vastaavasti tuomio 5.6.2018, Montero Mateos, C‑677/16, EU:C:2018:393, 49 kohta).
46 Eri tapauksille ominaiset seikat ja siis tapauksien rinnastettavuus on muun muassa määritettävä ja niitä on arvioitava unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu (tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 26 kohta).
47 On todettava, että tällaiset SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamista koskevasta päätöksestä esitetyt väitteet ovat päällekkäisiä niiden kantajan väitteiden kanssa, joiden mukaan suhteellisuusperiaatetta on loukattu sen eri osien suhteen.
48 SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa nimittäin sallitaan poikkeaminen siitä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätystä yleisestä periaatteesta, jonka mukaan valtiontuet eivät sovellu sisämarkkinoille. Tästä seuraa yhtäältä, että poikkeuksen tavoitteena on sallia sellaisten valtiontukien toteaminen sisämarkkinoille soveltuviksi, jotka jo määritelmänsä mukaisesti merkitsevät sellaisen valikoivan edun antamista tietyille yrityksille, joka voidaan katsoa syrjiväksi (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group ym., C‑20/15 P ja C‑21/15 P, EU:C:2016:981, 54 ja 55 kohta), ja toisaalta, että sitä on tulkittava suppeasti (ks. tuomio 9.4.2014, Kreikka v. komissio, T‑150/12, ei julkaistu, EU:T:2014:191, 146 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49 Näin ollen se, että kyseessä oleva tukikelpoisuusperuste johtaa erilaiseen kohteluun yritysten välillä sen mukaan, onko covid-19-pandemia vaikuttanut niiden koko toimintaan vai ainoastaan osaan siitä, ei sinänsä merkitse sitä, että tukikelpoisuusperuste olisi lainvastainen. Sen sijaan on selvitettävä, onko tällainen erilainen kohtelu oikeutettua SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan kannalta, mikä edellyttää, että tukikelpoisuusperusteen on oltava tarpeellinen, asianmukainen ja oikeasuhteinen asianomaisen jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi.
– Väite, jonka mukaan kyseessä oleva tukikelpoisuusperuste ei ole asianmukainen
50 Kantaja väittää lähinnä, että kyseessä oleva tukikelpoisuusperuste ei sovellu SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrätyn tavoitteen saavuttamiseen, koska se vääristää kilpailua lieventämättä kuitenkaan covid-19-pandemian vaikutuksia ja koska se on vastoin tilapäisiin puitteisiin tehtyä neljättä muutosta koskevan komission tiedonannon 11 kohtaa, jonka mukaan on vältettävä yritysten pääomatilanteen heikentyminen. Tältä osin kantaja vetoaa siihen, että mainitun pandemian vaikutukset perinteiseen vähittäiskauppaan ovat olleet senkaltaiset, ettei voida sulkea pois sitä, että yritykset, jotka eivät saa tukea riidanalaisesta tukiohjelmasta, koska harjoittavat muutakin toimintaa, lopettavat kyseisen vähittäiskaupan harjoittamisen.
51 Näitä väitteitä ei voida hyväksyä.
52 Ensinnäkin on riidatonta, että covid-19-pandemia aiheutti vakavan häiriön Saksan taloudessa. Se siis kuuluu SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamisalaan.
53 Toiseksi tilapäisten puitteiden 18 kohdasta, joka on esitetty edellä tämän tuomion 4 kohdassa, ilmenee, että puitteiden tavoitteena on tehdä tuista, erityisesti kattamattomiin kiinteisiin kustannuksiin myönnettävistä tuista, joiden tarkoituksena on helpottaa covid-19-pandemiasta yrityksille aiheutuvaa likviditeettivajetta, sisämarkkinoille soveltuvia ja varmistaa, että näiden tekijöiden aiheuttamat häiriöt eivät vaaranna yritysten elinkelpoisuutta.
54 Lisäksi tilapäisiin puitteisiin tehtyä neljättä muutosta koskevan tiedonannon 11 kohdasta, joka on esitetty edellä tämän tuomion 5 kohdassa, ilmenee, että tuella, jota myönnetään yrityksille, jotka eivät tilapäisesti pysty kattamaan osaa kiinteistä kustannuksistaan, pyritään varmistamaan niiden kyky selvitä kysyntävajeen yli välttämällä niiden pääomatilanteen heikentyminen ja siten ylläpitämään niiden liiketoimintaa ja tarjoamaan niille hyvät edellytykset elpyä.
55 Kolmanneksi on todettava, että tällainen tavoite, jossa otetaan huomioon se, että yrityksen voi olla vaikea selviytyä kiinteistä kustannuksistaan covid-19-pandemian vuoksi, on SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukainen ja liittyy sen edellä 25 kohdassa mainitun laajan harkintavallan täytäntöönpanoon, jota komissiolla on kyseisen määräyksen nojalla.
56 Neljänneksi on todettava, että peruste, jonka johdosta yritysten, joiden liikevaihto on pienentynyt yli 30 prosenttia covid-19-pandemian vuoksi, on mahdollista saada rahoitustukea, liittyy täysin sen edellä 53 ja 54 kohdassa mainitun tavoitteen toteuttamiseen, jolla pyritään varmistamaan yritysten elinkelpoisuus ja selviytymiskyky mainitun pandemian aikana.
57 Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa kantajan väitteellä, jonka mukaan tietyt yritykset, jotka eivät saa tai saavat vähemmän tukea riidanalaisesta tukiohjelmasta sen vuoksi, että ne harjoittavat esimerkiksi verkkokauppatoimintaa, johon covid-19-pandemia ei vaikuttanut, voivat joutua lopettamaan toimintansa perinteisen vähittäiskaupan alalla.
58 Tältä osin on todettava, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa ei edellytetä, että pelkästään kyseessä olevalla tukiohjelmalla voitaisiin poistaa jäsenvaltion taloudessa oleva vakava häiriö. Jäsenvaltio voi nimittäin sen jälkeen, kun komissio on todennut, että jäsenvaltion taloudessa todella on vakava häiriö, saada luvan – jos kyseisessä artiklassa määrätyt muut edellytykset lisäksi täyttyvät – myöntää valtiontukia joko tukiohjelmien kautta tai yksittäisinä tukina, jotka osaltaan myötävaikuttavat mainitun vakavan häiriön poistamiseen. Kyse voi siten olla useista tukiohjelmista, jotka kukin osaltaan edistävät kyseisen päämäärän saavuttamista. Näin ollen ei voida edellyttää, että tukiohjelma itsessään poistaa jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön, jotta ohjelman voitaisiin katsoa pätevästi perustuvan mainittuun määräykseen.
59 Lisäksi komissio saattoi sille edellä 25 kohdassa mainitun oikeuskäytännön nojalla kuuluvan laajan harkintavallan rajoja ylittämättä katsoa, että oli aiheellista varmistaa pikemminkin niiden yritysten elinkelpoisuus, joiden toiminnasta merkittävään osaan covid-19-pandemia vaikutti, kuin kaiken sellaisen liiketoiminnan elinkelpoisuus, johon mainittu pandemia vaikutti, riippumatta yrityksen kokonaistilanteesta.
60 Näin ollen nyt käsiteltävä väite on hylättävä.
– Väite, jonka mukaan kyseessä oleva tukikelpoisuusperuste ei ole tarpeellinen
61 Kantaja väittää, että soveltamalla sellaista vaihtoehtoista tukikelpoisuusperustetta, jossa otetaan huomioon covid-19-pandemian koettelemilla liiketoiminta-aloilla toteutuneet tappiot ottamatta huomioon asianomaisen yrityksen kokonaistilannetta, olisi pystytty paremmin toteuttamaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukainen tavoite, koska vaihtoehtoisella perusteella ei olisi ollut kyseessä olevasta tukikelpoisuusperusteesta johtuvaa kilpailua rajoittavaa vaikutusta. Kantaja korostaa komission ottaneen kyseisen vaihtoehtoisen perusteen huomioon muissa päätöksissä.
62 Komissio vastaa muun muassa, ettei se ollut velvollinen lausumaan abstraktisti kaikista mahdollisesti ajateltavissa olevista vaihtoehtoisista toimenpiteistä riidanalaisen tukiohjelman sijasta. Se lisää, että sillä, että kantaja vertailee tilannetta tiettyihin muihin komission covid-19-pandemian vuoksi tekemiin päätöksiin, ei ole merkitystä, koska kyseisten päätösten oikeusperusta ei ole sama.
63 On totta, että lähtökohtaisesti komission ei tarvitse lausua abstraktisti kaikista mahdollisesti ajateltavissa olevista vaihtoehtoisista toimenpiteistä, sillä vaikka asianomaisen jäsenvaltion on esitettävä erityisesti käytettyjen tukikelpoisuusperusteiden osalta yksityiskohtaisesti ne syyt, jotka ovat johtaneet kyseessä olevan tukiohjelman hyväksymiseen, sen ei ole näytettävä positiivisesti toteen, ettei millään muulla kuviteltavissa olevalla toimenpiteellä, joka on lähtökohtaisesti hypoteettinen, voida varmistaa tavoitellun päämäärän saavuttamista paremmin. Vaikka mainitulla jäsenvaltiolla ei ole tällaista velvollisuutta, kantajalla ei voi olla perusteita vaatia unionin yleistä tuomioistuinta määräämään, että komission on asetuttava kansallisten viranomaisten sijaan tässä normien kartoitustehtävässä ja tutkittava kaikki ajateltavissa olevat vaihtoehtoiset toimenpiteet (ks. tuomio 6.5.2019, Scor v. komissio, T‑135/17, ei julkaistu, EU:T:2019:287, 94 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
64 On kuitenkin todettava, ettei tällaisella oikeuskäytännöllä ole merkitystä käsiteltävän asian olosuhteissa. Se nimittäin perustuu siihen kaksiosaiseen olettamaan, että yhtäältä asianomainen jäsenvaltio laatii tukiohjelman tukikelpoisuusperusteet ja toisaalta komissio on vain velvollinen tutkimaan niiden tarpeellisuuden jäsenvaltion toimittamien selvitysten perusteella. Käsiteltävässä asiassa on kuitenkin riidatonta, että yhtäältä riidanalaiseen tukiohjelmaan sisältyvä tukikelpoisuusperuste perustuu tosiasiallisesti komission tilapäisiin puitteisiin ja että toisaalta komissio on soveltanut kantajan tarkoittamaa vaihtoehtoista perustetta muissa päätöksissä voidakseen todeta tietyt covid-19-pandemian vuoksi toteutetut tukiohjelmat sisämarkkinoille soveltuviksi.
65 Nyt käsiteltävä väite ei kuitenkaan voi menestyä.
66 Kuten edellä 25, 55 ja 58 kohdassa ensinnäkin jo korostettiin, komissiolla on laaja harkintavalta SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan täytäntöönpanon yhteydessä. Nyt käsiteltävä väite voidaan siis hyväksyä vain siinä tapauksessa, että kantajan esiin tuoma vaihtoehtoinen peruste osoittaa ilmeisellä tavalla, että kyseessä oleva tukikelpoisuusperuste ei ole tarpeellinen.
67 Toiseksi on huomautettava, että kantajan esiin tuoma vaihtoehtoinen peruste poikkeaa kyseessä olevasta tukikelpoisuusperusteesta siltä osin, kuinka laajoja sen vaikutukset asianomaisen jäsenvaltion talousarvioon olisivat. Sen seurauksena julkisia varoja nimittäin myönnettäisiin kaikille yrityksille, joille on aiheutunut tappioita pandemian vuoksi, riippumatta yrityksen kokonaistaloudellisesta tilanteesta. Kyseessä olevalla tukikelpoisuusperusteella sitä vastoin rajoitetaan tällaisten tukien talousarviovaikutuksia siten, että riidanalaisesta tukiohjelmasta joko eivät saa tai saavat vähemmän tukea ne yritykset, joiden kokonaistaloudelliseen tilanteeseen covid-19-pandemia vaikutti vähäisemmässä määrin niiden muiden tulonlähteiden vuoksi.
68 Kolmanneksi tästä seuraa, että kantaja tekee virheen väittäessään lähinnä, että sen esittämä vaihtoehtoinen peruste on edellä 42 ja 43 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu ”aivan yhtä asianmukainen” toimenpide, joka on omiaan osoittamaan, ettei kyseessä oleva tukikelpoisuusperuste ollut tarpeellinen.
69 Tätä päätelmää ei kumoa kantajan väite, jonka mukaan komissio hyväksyi covid-19-pandemian koettelemiin liiketoiminta-aloihin perustuvan tukikelpoisuusperusteen soveltamisen kahdessa päätöksessä, joissa todettiin eräiden tukiohjelmien soveltuvuus sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella.
70 Tältä osin on riittävää korostaa, että se, että komissio on voinut luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi myönnettävää, sellaisenaan sisämarkkinoille soveltuvaa tukea koskevan SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella hyväksyä tukiohjelmia, joissa on kyse covid-19-pandemiaan liittyvistä sulkumääräyksistä aiheutuneiden tappioiden korvaamisesta, ottamatta huomioon tuensaajien kokonaistaloudellista tilannetta, ei merkitse sitä, että se oli velvollinen noudattamaan samanlaista menettelytapaa, kun se käytti SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla sille kuuluvaa laajaa harkintavaltaa todetessaan jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen tarkoitetut tuet sisämarkkinoille soveltuviksi.
– Väite, jonka mukaan kyseessä oleva tukikelpoisuusperuste ei ole oikeasuhteinen
71 Kantaja väittää lähinnä, että kyseessä oleva tukikelpoisuusperuste on suhteeton, kun otetaan huomioon sen kilpailua rajoittavat vaikutukset niihin yrityksiin, joiden osalta covid-19-pandemia vaikutti ainoastaan tiettyihin toimintoihin. Se huomauttaa, että sen oli pakko tukea kyseisiä toimintoja uusien investointien tekemisen sijasta, päinvastoin kuin sen kilpailijoiden, jotka saivat tukea riidanalaisesta tukiohjelmasta. Se korostaa lähinnä, että komissio ei voinut jättää huomiotta kyseessä olevasta tukikelpoisuusperusteesta johtuvien kilpailua rajoittavien vaikutusten merkitystä sen jälkeen, kun tuen enimmäismäärää korotettiin 10 miljoonaan euroon tilapäisiin puitteisiin tehtyä viidettä muutosta koskevassa tiedonannossa.
72 Ilman, että on tarpeen lausua siitä, oliko komissio velvollinen punnitsemaan keskenään riidanalaisen tukiohjelman myönteisiä vaikutuksia ja sen kielteisiä vaikutuksia, jotka koskivat kilpailun säilymistä vääristymättömänä SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan täytäntöönpanon yhteydessä, on riittävää todeta, että kyseessä oleva tukikelpoisuusperuste ei missään tapauksessa aiheuta kilpailua rajoittavia vaikutuksia, jotka olisivat ilmeisen suhteettomia siihen riidanalaisella tukiohjelmalla tavoiteltuun päämäärään nähden, jolla pyritään varmistamaan niiden yritysten elinkelpoisuus, joihin covid-19-pandemia vaikutti.
73 Sen, että kantaja joutui käyttämään osan varoista, jotka se oli saanut sellaisista toiminnoista, joihin covid-19-pandemia ei vaikuttanut, niiden toimintojen rahoittamiseen, joihin se vaikutti, uusien investointien tekemisen sijasta, ei nimittäin voida väittää vaikuttavan sen kilpailuasemaan siten, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrättyä poikkeusta ei voitaisi soveltaa. Tältä osin on todettava, että kantajan kilpailijat, jotka saivat riidanalaisesta tukiohjelmasta täyden määrän tukea, joutuivat myös kattamaan osan mainitun pandemian vuoksi aiheutuneista tappioista, koska riidanalaisessa päätöksessä säädettiin tilapäisten puitteiden 87 kohdan c alakohdan nojalla, että tuen määrä saa olla enintään 70 prosenttia kattamattomista kiinteistä kustannuksista, lukuun ottamatta mikro- tai pienyrityksiä, joiden tapauksessa tuen määrä saa olla enintään 90 prosenttia näistä kustannuksista.
74 Lisäksi on todettava, että kantaja näyttää perustavan päättelynsä olettamaan, jonka mukaan tukiohjelma antaisi tuensaajille mahdollisuuden investoida nykyisten toimintojensa kehittämiseen tai uusiin toimintoihin ja antaisi siten niille kilpailuedun niihin yrityksiin nähden, jotka eivät liiketoimintamallistaan johtuen saa tukea ohjelmasta tai saavat sitä vähemmän. Tällainen olettamus ei kuitenkaan perustu tosiseikkoihin, koska mainitulla ohjelmalla mahdollistetaan vain niiden yritysten selviytyminen, joiden tilannetta covid-19-pandemia heikensi merkittävästi, erotuksena niistä yrityksistä, joiden toiminnasta huomattavaan osaan se ei vaikuttanut. Ei siis voida perustellusti väittää, että mainittu ohjelma antoi ensiksi mainituille yrityksille mahdollisuuden kehittää toimintaansa kilpailijoidensa vahingoksi.
75 Edellä esitetyn perusteella nyt käsiteltävä väite ja siten ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.
Toinen osa, jonka mukaan riidanalaista tukiohjelmaa ei tutkittu tapauskohtaisesti ja perustelut ovat puutteelliset
76 Kantaja huomauttaa yhtäältä, että tilapäisten puitteiden hyväksyminen ei vapauttanut komissiota velvollisuudesta tutkia riidanalainen tukiohjelma tapauskohtaisesti, ja moittii toisaalta komissiota siitä, ettei se suorittanut tällaista tutkimusta käsiteltävässä asiassa. Kantaja viittaa tältä osin siihen, että riidanalaista päätöstä perustellaan yksinomaan viittaamalla tilapäisiin puitteisiin ja että se annettiin vain kolmen päivän kuluttua siitä, kun kyseisestä tukiohjelmasta oli ilmoitettu. Se lisää, että mainitun päätöksen perustelut ovat puutteelliset, koska komissio viittasi siinä ainoastaan kyseisiin puitteisiin.
77 Komissio, jota Saksan liittotasavalta tukee, väittää suorittaneensa riidanalaista tukiohjelmaa koskevan tutkimuksen, jonka perusteella ei ollut syytä poiketa tilapäisistä puitteista. Lisäksi komissio kiistää riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuuden.
78 Edellä 36 ja 37 kohdassa jo esitetyistä syistä on todettava, että kantaja kylläkin väittää perustellusti, että tilapäisten puitteiden hyväksyminen ei vapauttanut komissiota velvollisuudesta tutkia kyseessä oleva tukiohjelma tapauskohtaisesti.
79 Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan voida väittää, että komissio laiminlöi velvollisuutensa tutkia riidanalainen tukiohjelma tapauskohtaisesti.
80 Ensinnäkin edellä 9 ja 14 kohdasta ilmenee, että komissio ilmoitti sekä päätöksessä C(2020) 8318 final että päätöksessä C(2021) 1066 final selvästi riidanalaisen tukiohjelman erityispiirteet.
81 Toiseksi kantaja ei kirjelmissään osoita, että riidanalaista tukiohjelmaa koskisivat poikkeukselliset olosuhteet, joiden johdosta komissio olisi perustellusti voinut olla soveltamatta tilapäisten puitteiden 87 kohtaa. Nyt käsiteltävän kanneperusteen ensimmäisen osan tarkastelusta näet ilmenee, että arvostelu, jota esitettiin kyseessä olevasta tukikelpoisuusperusteesta, sellaisena kuin se esitettiin edellä mainitussa kohdassa ja sellaisena kuin sitä sovellettiin riidanalaisessa päätöksessä, koskee kyseisen perusteen perusteltavuutta ja sen soveltamista riidanalaisessa päätöksessä, mutta ei liity kyseiseen tukiohjelmaan.
82 Tältä osin on todettava, että se, että jotkin yritykset harjoittivat liiketoimintamallinsa mukaisesti samalla kertaa sekä toimintoja, joihin covid-19-pandemia vaikutti, että muita toimintoja, joihin se ei vaikuttanut, ei ole riidanalaiseen tukiohjelmaan liittyvä seikka, joka komission olisi pitänyt ottaa huomioon riidanalaisessa päätöksessä. Sama koskee sitä, että maksettavan tuen enimmäismäärää korotettiin 10 miljoonaan euroon tilapäisiin puitteisiin tehtyä viidettä muutosta koskevassa tiedonannossa.
83 Kolmanneksi ja tämän seurauksena on todettava, että koska kantaja ei osoita, että kyse olisi poikkeuksellisista olosuhteista, jotka voisivat edellyttää, että komissio poikkeaa tilapäisissä puitteissa itselleen asettamistaan säännöistä, ei sitä, että se pystyi tekemään päätöksen kolmen päivän kuluttua tukiohjelman ilmoittamisesta, voida pitää osoituksena siitä, ettei riidanalaista tukiohjelmaa tutkittu tapauskohtaisesti.
84 Neljänneksi on todettava, että koska kyse ei ollut riidanalaiseen tukiohjelmaan liittyvistä seikoista, komissio ei laiminlyönyt perusteluvelvollisuuttaan viitatessaan riidanalaisessa päätöksessä tilapäisissä puitteissa esitettyihin perusteisiin tuodakseen selvästi esiin ne syyt, joiden vuoksi se oli päättänyt todeta riidanalaisen tukiohjelman sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla.
85 Lisäksi edellä esitetyistä arvioista ilmenee, että yhtäältä kantaja pystyi ymmärtämään riidanalaisessa päätöksessä esitetyt päätelmät ja toisaalta unionin yleinen tuomioistuin pystyi tutkimaan, oliko kyseinen päätös perusteltu, joten on todettava, että riidanalainen päätös perusteltiin oikeudellisesti riittävällä tavalla.
86 Edellä esitetyn perusteella nyt käsiteltävä kanneperusteen osa ja siten koko ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee SEUT 108 artiklan 2 kohdan rikkomista
87 Kantaja väittää, että koska kysymykseen riidanalaisen tukiohjelman soveltuvuudesta sisämarkkinoille liittyi vakavia vaikeuksia, komissio oli velvollinen aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn, ja että näin ollen riidanalaisessa päätöksessä loukattiin kantajalle SEUT 108 artiklan 2 kohdan nojalla kuuluvia menettelyllisiä oikeuksia. Kantaja katsoo lähinnä ensimmäisestä kanneperusteesta ilmenevän, että komissio ei tarkastellut sellaisen lähestymistavan vaikutuksia, joka perustui covid-19-pandemian vaikutusten arviointiin yritystasolla niiden yritysten osalta, jotka harjoittivat toimintaa useilla liiketoiminta-aloilla. Kantaja väittää, että tilapäisiin puitteisiin tehdyn viidennen muutoksen jälkeen komissio ymmärsi suurille yrityksille myönnettävän tuen merkityksen, mutta ei tehnyt tästä johtopäätöksiä tarkastellessaan alkuperäiseen tukiohjelman muuttamista. Tämä osoittaa kantajan mukaan tarkastelun riittämättömyyden ja puutteellisuuden ja näin ollen sen, että siihen liittyi vakavia vaikeuksia, jotka olivat omiaan synnyttämään epäilyjä riidanalaisen ohjelman soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Kantaja katsoo lopuksi, että toisella kanneperusteella on itsenäinen sisältö ensimmäiseen kanneperusteeseen nähden.
88 Komissio väittää, että toisella kanneperusteella ei ole itsenäistä sisältöä ensimmäiseen kanneperusteeseen nähden, joten toinen kanneperuste hylätään automaattisesti ensimmäisen kanneperusteen hylkäämisen seurauksena.
89 On todettava, että toinen kanneperuste, jossa on kyse kantajan menettelyllisten oikeuksien turvaamisesta sen vuoksi, että komissio ei aloittanut muodollista tutkintamenettelyä huolimatta väitetyistä vakavista epäilyistä, on todellisuudessa esitetty toissijaisena siltä varalta, että unionin yleinen tuomioistuin ei tutkisi sitä, onko tukea sellaisenaan arvioitu oikein. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä näet ilmenee, että tällaisella kanneperusteella pyritään siihen, että asianomaisen osapuolen tässä ominaisuudessaan SEUT 263 artiklan nojalla nostama kanne voidaan ottaa tutkittavaksi, mitä oikeutta hänellä ei muutoin olisi (ks. vastaavasti tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, 48 kohta ja tuomio 27.10.2011, Itävalta v. Scheucher-Fleisch ym., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, 44 kohta). Koska toinen kanneperuste, joka liittyy siihen, onko tukea sellaisenaan arvioitu oikein, on kuitenkin tutkittu, se on vailla sille ilmoitettua tarkoitusta.
90 Lisäksi on todettava, että toisella kanneperusteella ei ole itsenäistä sisältöä. Kantaja voi nimittäin vedota sille muodollisessa tutkintamenettelyssä kuuluvien menettelyoikeuksien turvaamiseksi yksinomaan perusteisiin, joiden tarkoituksena on osoittaa, että niiden tietojen ja todisteiden, joita komissiolla oli tai olisi voinut olla ilmoitetun toimenpiteen alustavassa tutkintavaiheessa, arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, 81 kohta; tuomio 9.7.2009, 3F v. komissio, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, 35 kohta ja tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, 59 kohta), kuten siihen, että komission alustavassa tutkintamenettelyssä tekemä tutkinta on ollut riittämätön tai puutteellinen, tai siihen, että kolmannet osapuolet olivat tehneet kanteluja. On kuitenkin todettava, että toisessa kanneperusteessa toistetaan suppeasti ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä esitetyt väitteet yksilöimättä mahdollisiin vakaviin vaikeuksiin liittyviä erityisiä seikkoja.
91 Koska ensimmäisen kanneperusteen asiasisältö on tutkittu, toista kanneperustetta ei näin ollen ole tarpeen tutkia.
92 Edellä esitetyn perusteella nyt käsiteltävä kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
93 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
94 Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
95 Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Saksan liittotasavalta vastaa siten omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu toinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) E. Breuninger GmbH & Co. vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3) Saksan liittotasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Tomljenović | Schalin | Škvařilová-Pelzl |
Julistettiin Luxemburgissa 21 päivänä joulukuuta 2022.
Allekirjoitukset