JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
13 päivänä marraskuuta 2014 (1)
Asia C‑570/13
Karoline Gruber
(Ennakkoratkaisupyyntö – Verwaltungsgerichtshof (Itävalta))
Ympäristö – Direktiivi 2011/92/EU – Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi – Ostoskeskuksen rakentaminen – Ympäristövaikutusten arvioinnin tekemättä jättämistä koskevan hallintopäätöksen sitova vaikutus – Ei yleisön osallistumista
I Johdanto
1. Itävallan lainsäädännön mukaan naapurit, joita asia koskee, eivät voi riitauttaa viranomaisten päätöstä, jonka mukaan hanke ei edellytä ympäristövaikutusten arviointia, eivätkä riitauttaa hankkeelle myönnettyä lupaa sen perusteella, että hankkeen ympäristövaikutukset olisi pitänyt arvioida. Unionin tuomioistuimelta kysytään nyt, onko tämä YVA-direktiivin(2) mukaista.
2. Tässä yhteydessä on muistutettava siitä, että YVA-direktiivi antaa tietyissä tapauksissa yksityisille oikeuden vaatia ympäristövaikutusten arviointia. Siksi on tarkasteltava, onko Itävallan oikeustila yhdenmukainen tämän oikeuden kanssa.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A YVA-direktiivi
3. YVA-direktiivin johdanto-osan 4 ja 14 perustelukappaleessa esitetään ympäristövaikutusten arvioinnin tavoitteet yksityisten näkökulmasta:
”(4) Toisaalta on tarpeen toteuttaa yksi unionin ympäristönsuojelua ja elämänlaatua koskevista tavoitteista.
– –
(14) Hankkeen ympäristövaikutukset olisi arvioitava ottaen huomioon pyrkimykset suojella ihmisten terveyttä, parantaa elämisen laatua paremman ympäristön avulla, varmistaa lajien monimuotoisuuden säilyminen ja ylläpitää luonnon uusiutumiskyky elämän perusvoimavarana.”
4. YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan d ja e alakohdassa määritellään yleisö, jota asia koskee; direktiivissä tarkoitetaan
”d) ’yleisöllä’: yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka, kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, näiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä;
e) ’yleisöllä, jota asia koskee’, yleisöä, johon 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ympäristöä koskevat päätöksentekomenettelyt vaikuttavat tai todennäköisesti vaikuttavat, taikka yleisöä, jonka etua ne koskevat; tämän määritelmän mukaisesti katsotaan, että asia koskee ympäristönsuojelua edistävien ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset täyttävien valtioista riippumattomien järjestöjen etua”.
5. Määritelmät lisättiin YVA-direktiivin aiempaan versioon direktiivillä 2003/35(3) Århusin yleissopimuksen(4) 2 artiklan 4 ja 5 kappaleen täytäntöönpanemiseksi.
6. YVA-direktiivin 2 artikla sisältää muutamia perussäännöksiä:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä hankkeet, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, alistetaan lupamenettelyyn ja että niiden vaikutukset arvioidaan. Nämä hankkeet määritellään 4 artiklassa.
2. Ympäristövaikutusten arviointi voidaan liittää jäsenvaltioissa voimassa oleviin hankkeita koskeviin lupamenettelyihin tai, jos se ei ole mahdollista, muihin menettelyihin tai tämän direktiivin tavoitteen täyttämiseksi perustettaviin menettelyihin.
3. – –
4. Jäsenvaltiot voivat poikkeustapauksissa olla kokonaan tai osittain soveltamatta tiettyyn hankkeeseen tämän direktiivin säännöksiä – –.
Tällaisessa tapauksessa jäsenvaltioiden on:
a) tutkittava, onko jokin muu arviointimuoto sopiva;
b) asetettava yleisön, jota asia koskee, saataville a alakohdassa tarkoitetuilla muilla arviointimuodoilla saadut tiedot, vapauttamispäätöstä koskevat tiedot sekä vapauttamisen perusteet;
c) annettava komissiolle tiedoksi ennen luvan myöntämistä tehdyn vapauttamispäätöksen perustelut ja liitettävä siihen, tarvittaessa, omille kansalaisille annetut tiedot.
– –”
7. YVA-direktiivin 4 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on määritettävä, onko hankkeen ympäristövaikutukset arvioitava. Käsiteltävän asian kannalta merkityksellisiä ovat 2 ja 3 kohdan säännökset, jotka antavat jäsenvaltioille asiassa harkintavallan:
”2. Jollei 2 artiklan 4 kohdassa säädetystä muuta johdu, jäsenvaltioiden on määritettävä liitteessä II lueteltujen hankkeiden osalta, arvioidaanko tämä hanke 5–10 artiklan mukaisesti. Jäsenvaltioiden on määritettävä tämä:
a) tapauskohtaisesti selvittämällä;
tai
b) jäsenvaltioiden asettamien raja-arvojen tai valintaperusteiden avulla.
Jäsenvaltiot voivat päättää molempien a ja b alakohdassa tarkoitettujen menettelyjen soveltamisesta.
3. Tutkittaessa hankkeita tapauskohtaisesti tai vahvistettaessa raja-arvoja tai valintaperusteita 2 kohdan soveltamiseksi, liitteessä III vahvistetut kyseistä hanketta koskevat olennaiset arviointiperusteet on otettava huomioon.”
8. YVA-direktiivin 11 artikla sisältää säännöksen, joka koskee muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ja joka vastaa pitkälti Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaletta, ja myös se lisättiin YVA-direktiiviin direktiivillä 2003/35:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisen oikeusjärjestelmän mukaisesti siihen yleisöön kuuluville, jota asia koskee, ja
a) joiden etua asia riittävästi koskee tai vaihtoehtoisesti;
b) jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos jäsenvaltion hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään,
on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä tähän direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi.
– –
3. Jäsenvaltioiden on määritettävä, mikä muodostaa riittävän edun ja oikeuden heikentymisen, tavoitteenaan antaa yleisölle, jota asia koskee, laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus. Edellä 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut vaatimukset täyttävien valtioista riippumattomien järjestöjen edun katsotaan olevan tämän artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla riittävä. Niillä katsotaan myös olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata tämän artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
– –”
B Itävallan oikeus
9. Ympäristövaikutusten arvioinnin tarpeellisuutta koskevasta päätöksestä säädetään ympäristövaikutusten arvioinnista vuonna 2000 annetun lain (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz, jäljempänä vuoden 2000 UVP-G),(5) sellaisena kuin sitä sovelletaan tässä valitusasiassa,(6) 3 §:n 7 momentissa:
”Viranomaisen on hankkeessa hakijana olevan henkilön, sen viranomaisen, jonka kanssa kyseinen viranomainen tekee yhteistyötä, tai ympäristöasiamiehen [Umweltanwalt] pyynnöstä todettava, onko tietyn hankkeen osalta arvioitava ympäristövaikutukset liittovaltion tämän lain nojalla – –. Ratkaisu on ensimmäisessä ja toisessa asteessa tehtävä kuudessa viikossa päätöksen muodossa. Hankkeessa hakijana oleva henkilö, yhteistyötä tekevä viranomainen, ympäristöasiamies [Umweltanwalt] ja asianomainen kunta ovat asianosaisen asemassa. – – Viranomaisen on julkistettava ratkaisujen olennainen sisältö olennaisine perusteluineen asianmukaisella tavalla tai yleisölle on annettava oikeus tutustua niihin. Asianomainen kunta voi nostaa ratkaisusta kanteen Verwaltungsgerichtshofissa. – –”
III Pääasia ja ennakkoratkaisupyyntö
10. Gruber riitauttaa kansallisissa tuomioistuimissa EMA Beratungs- und Handels GmbH:lle (jäljempänä EMA) 21.2.2012 myönnetyn yleisen luvan yhteispinta-alaltaan 11 437,58 m2:n kauppa- ja palvelukompleksin (jäljempänä ostoskeskus) rakentamiseen ja hyödyntämiseen. Hän valittaa etenkin siitä, ettei hankkeen ympäristövaikutuksia arvioitu.
11. Kärntenin osavaltio oli päättänyt jo 21.7.2010, ettei tällainen arviointi ole tarpeen. Gruberille ilmoitettiin päätöksestä vasta jälkikäteen, ja päätös on lainvoimainen.
12. Verwaltungsgerichtshof on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Ovatko unionin oikeus ja erityisesti YVA-direktiivi ja erityisesti sen 11 artikla esteenä kansalliselle oikeustilalle, jossa päätös, jolla todetaan, ettei tietyn hankkeen ympäristövaikutuksia tarvitse arvioida, sitoo myös naapureita, joilla ei ole asianosaisasemaa päätöstä edeltävässä vahvistamismenettelyssä, ja kyseiseen päätökseen voidaan vedota näitä vastaan myöhemmässä lupamenettelyssä, vaikka näillä on mahdollisuus esittää vastalauseensa kyseisestä hankkeesta edellä mainitussa lupamenettelyssä (pääasian oikeudenkäynnissä väitetään, että hankkeen vaikutukset vaarantavat naapureiden elämän, terveyden tai omaisuuden tai että se häiritsee heitä kohtuuttomasti aiheutuvan hajun, melun, savun, pölyn tai tärinän vuoksi tai muutoin)?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi: Edellyttääkö unionin oikeus ja erityisesti direktiivi 2011/92, kun sitä sovelletaan välittömästi, sen toteamista, ettei ensimmäisessä kysymyksessä mainittua sitovaa vaikutusta ole?”
13. Kirjalliseen käsittelyyn ovat osallistuneet Gruber, EMA, Itävallan tasavalta ja Euroopan komissio. EMAaa lukuun ottamatta ne esittivät huomautuksia myös 9.10.2014 pidetyssä suullisessa käsittelyssä.
IV Oikeudellinen arviointi
A YVA-direktiivin sovellettava versio
14. EMA katsoo, että pääasiaan on sovellettava ennakkoratkaisumenettelyssä mainitun YVA-direktiivin version eli direktiivin 2011/92 sijasta 21.6.2010 eli päätöksen antamisajankohtana voimassa ollutta versiota, jonka mukaan arviointi ei ole tarpeen.
15. EMA jättää kuitenkin huomiotta, että ennakkoratkaisupyyntö liittyy kanteeseen, joka koskee sen hankkeelle 21.2.2012 myönnettyä lupaa. Toisin kuin komissio väitti suullisessa käsittelyssä, direktiivi 2011/92 oli voimassa jo mainittuna ajankohtana. Direktiivi tuli voimaan sen 14 ja 15 artiklan mukaisesti 20 päivän kuluttua sen julkaisemisesta 28.1.2012 eli 17.2.2012. Siinä ei säädetä erityisestä täytäntöönpanon määräajasta, sillä direktiivillä ei muuteta aikaisemmin voimassa olleen version sisältöä, vaan sillä ainoastaan kodifioidaan aikaisemmin tehdyt muutokset ja selkeytetään säännösten esitystapaa.
16. Toisin kuin EMA väittää, tämä koskee myös direktiivin vanhemman version 2 artiklan 3 kohtaa ja 10 a artiklaa, joita uudemman version 2 artiklan 4 kohta ja 11 artikla vastaavat. Direktiivin 2011/92 14 artiklan toisessa kohdassa säädetään siten, että viittauksia aikaisempaan versioon pidetään viittauksina direktiiviin 2011/92 liitteessä VI olevan vastaavuustaulukon mukaisesti.
17. Koska uudella versiolla ei muuteta direktiivin sisältöä, sitä voidaan soveltaa ongelmitta myös vireillä olevaan menettelyyn, joka koskee 21.2.2012 myönnettyä lupaa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan menettelysääntöjä katsotaan sitä paitsi voitavan soveltaa kaikkiin niiden voimaantulohetkellä vireillä oleviin asioihin.(7) Ainoastaan menettelyä koskeviin vaatimuksiin tehdyt merkittävät muutokset(8) tai erityiset siirtymäsäännökset(9) voisivat antaa aihetta pohtia asiaa uudelleen.
18. Ei siten ole mitään perustetta kyseenalaistaa Verwaltungsgerichtshofin päätöstä esittää unionin tuomioistuimelle direktiiviä 2011/92 koskeva ennakkoratkaisupyyntö.
B Ensimmäinen kysymys
19. Ensimmäinen kysymys on ratkaiseva käsiteltävän asian kannalta. Sitä on kuitenkin tarkennettava (ks. jäljempänä 1 kohta). Samalla on muistutettava oikeudesta vaatia ympäristövaikutusten arviointia (ks. jäljempänä 2 kohta), jota tuetaan tehokasta oikeussuojaa koskevalla oikeudella (ks. jäljempänä 3 kohta), joka ei tosin kuulu kaikille vaan ainoastaan niille, joita asia koskee (ks. jäljempänä 4 kohta). Tässä yhteydessä tarkastellaan vain täydentävästi YVA-direktiivin 11 artiklassa säädettyjä oikeussuojakeinoja (ks. jäljempänä 5 kohta) ja puuttuvan ympäristövaikutusten arvioinnin mahdollista korvaamista erityislainsäädäntöä sovellettaessa (ks. jäljempänä 6 kohta) sekä lopuksi EMAn väitettä, jonka mukaan käsiteltävässä asiassa on kyse YVA-direktiiviä koskevasta poikkeuksesta (ks. jäljempänä 7 kohta).
1. Ennakkoratkaisukysymyksen tulkinta
20. Verwaltungsgerichtshof kysyy, onko unionin oikeus esteenä edellytyksille, joiden mukaan päätöksellä, jolla todetaan, ettei tietyn hankkeen ympäristövaikutuksia tarvitse arvioida, on sitova vaikutus. Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voidaan antaa järkevä vastaus, kysymys on ymmärrettävä siten, voiko sitova vaikutus koskea myös naapureita, jotka eivät voi saattaa päätöstä tuomioistuimen käsiteltäväksi.
21. Verwaltungsgerichtshof toteaa, että vuoden 2000 UVP-G:n 3 §:n 7 momentin mukaan kysymystä, onko tietyn hankkeen ympäristövaikutukset arvioitava, tarkastellaan omassa menettelyssä. Verwaltungsgerichtshofin mukaan tässä menettelyssä asianosaisasema on vain hankkeessa hakijana olevalla henkilöllä, yhteistyötä tekevällä viranomaisella, ympäristöasiamiehellä ja asianomaisella kunnalla sekä uusimpien lakimuutosten perusteella tietyillä valtiosta riippumattomilla järjestöillä, ei kuitenkaan hankkeen naapureilla. Tämän vuoksi naapurit (kuten tässä tapauksessa Gruber) saavat tietää ympäristövaikutusten arvioinnin hylkäämisestä vasta tätä seuraavan lupamenettelyn yhteydessä. Verwaltungsgerichtshofin mukaan hylkäävä päätös on tässä vaiheessa lainvoimainen, ja se sitoo kaikkia asianosaisia.
22. Tästä seuraa, että vaikka naapurit voivat vastustaa hankkeelle myönnettyä lupaa vetoamalla siihen, että se rikkoo tiettyjä ympäristövaatimuksia, kuten raja-arvoja, he eivät voi riitauttaa sitä, että YVA-direktiiviä on rikottu jättämällä ympäristövaikutukset arvioimatta. Naapurit eivät ilmeisesti voi riitauttaa myöskään päätöstä, jonka mukaan vaikutuksia ei tarvitse arvioida.(10)
23. On siten selvennettävä, onko YVA-direktiivin mukaista, että vahvistamispäätös, jonka mukaan hankkeen ympäristövaikutuksia ei tarvitse arvioida, sitoo naapureita, jotka eivät voi riitauttaa päätöstä tuomioistuimessa.
24. Tätä varten on tarkasteltava ensin mahdollisen arviointivelvollisuuden perusteita, sitten oikeussuojaa arvioimatta jättämistä koskevaa päätöstä vastaan ja lopuksi asianosaisten ryhmää.
2. Mahdollisen arviointivelvollisuuden perusteet
25. Ympäristövaikutusten arviointivelvollisuus voi seurata pääasiassa YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdasta sekä 4 artiklan 2 ja 3 kohdasta, sillä EMAn hanketta on pidettävä liitteessä II olevan 10 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna kaupunkirakentamisen hankkeena, mukaan lukien ostoskeskusten ja paikoitusalueiden rakentaminen.
26. YVA-direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on määritettävä liitteessä II lueteltujen hankkeiden, joilla voi olla merkittäviä haitallisia vaikutuksia ympäristöön, osalta tapauskohtaisesti selvittämällä tai asettamiensa raja-arvojen tai valintaperusteiden avulla, arvioidaanko tällaisen hankkeen ympäristövaikutuksia.
27. YVA-direktiivin 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa myönnetään jäsenvaltioille harkintavaltaa, kun ne vahvistavat raja-arvot tai valintaperusteet määritelläkseen, onko tällaisen hankkeen ympäristövaikutuksia arvioitava. Tällaista harkintavaltaa rajoittaa kuitenkin kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa ilmaistu velvollisuus tutkia niiden hankkeiden vaikutuksia, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia.(11)
28. Ympäristövaikutusten arviointitarve voi siten seurata suoraan YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdasta, 4 artiklan 2 ja 3 kohdasta ja liitteestä II, jos hanke kuuluu kyseisen liitteen soveltamisalaan ja sillä voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia.(12) Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on myös mahdollisesti tehtävä erityinen arviointi siitä, onko asiassa, kun otetaan huomioon saman direktiivin liitteessä III mainitut arviointiperusteet,(13) suoritettava ympäristövaikutusten arviointi.(14) Tätä tarkoitetaan niin kutsutulla ennakkoarvioinnilla.
3. Oikeussuoja ennakkoarviointipäätöksen osalta
29. Oikeussuojasta on muistutettava, että oikeuskäytännössä on jo katsottu, että yksityinen voi vedota YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 4 artiklan kanssa, säädettyyn velvollisuuteen arvioida ympäristövaikutukset.(15)
30. Oikeuskäytännössä on lisäksi jo todettu, että ”kolmansien samoin kuin myös niiden hallintoviranomaisten, joita asia koskee”, on voitava varmistaa, että toimivaltainen viranomainen on selvittänyt kansallisessa lainsäädännössä vahvistettujen vaatimusten mukaisesti, onko ympäristövaikutusten arviointi tarpeen. Lisäksi tämän oikeuskäytännön mukaan yksityisten, joita asia koskee, on voitava varmistaa oikeusteitse tämän selvitysvelvollisuuden noudattaminen. Tämä edellytys voi täyttyä mahdollisuudella riitauttaa suoraan ympäristövaikutusten arvioinnin tekemättä jättämistä koskeva päätös.(16)
31. Itävalta ja EMA väittävät, että oikeuskäytännössä on ainoastaan todettu, että ennakkoarviointia koskevan velvollisuuden tuomioistuinvalvonta voi merkitä mahdollisuutta riitauttaa suoraan ympäristövaikutusten arvioinnin tekemättä jättämistä koskeva päätös.(17) Niiden mukaan velvollisuutta tällaisen kanteen mahdollistamiseen ei ole.
32. Väitteessä ei kuitenkaan oteta huomioon sitä, että oikeuskäytännössä esitetyn toteamuksen, joka edeltää Itävallan ja EMAn esittämää lausumaa, mukaan niiden, joita asia koskee, on voitava varmistaa tarvittaessa oikeusteitse selvitysvelvollisuuden noudattaminen.(18)
33. Tämä toteamus on myös johdonmukainen, sillä unionin oikeudessa niille, joita asia koskee, on annettu oikeus vaatia ympäristövaikutusten arviointia, jos YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä 4 artiklan kanssa, vaatimukset täyttyvät.(19) Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa vahvistettu tehokkaan oikeussuojan periaate edellyttää siksi, että henkilöillä, joita asia koskee, on mahdollisuus saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi päätös, jonka mukaan ympäristövaikutuksia ei tarvitse arvioida.
34. Tällainen tuomioistuinvalvonta voidaan toteuttaa esimerkiksi ennakkoarviointipäätöksestä nostetun kanteen tai myöhemmin annettavan lupapäätöksen riitauttamisen yhteydessä. Jos ennakkoarviointipäätöksestä ei voi nostaa kannetta suoraan, ympäristövaikutusten arvioinnin tekemättä jättäminen on voitava riitauttaa viimeistään lupaa koskevan muutoksenhaun yhteydessä. Ennakkoarviointipäätöksen niihin henkilöihin kohdistuva sitova vaikutus, jotka voivat vedota YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohtaan ja 4 artiklan 2 ja 3 kohtaan mutta jotka eivät voi saattaa ennakkoarviointipäätöstä tuomioistuimen käsiteltäväksi, olisi siten näiden säännösten ja perusoikeuskirjan 47 artiklan vastainen.
4. Asianosaisten ryhmä
35. Tarkasteltaessa kysymystä, kuka voi vedota velvollisuuteen toteuttaa ympäristövaikutusten arviointi, oikeuskäytäntö on ymmärretty osittain väärin. Oikeuskäytännössä puhutaan usein ”niistä, joita asia koskee,”(20) tai vain ”yksityisistä”(21) tai jopa yleisesti ”kolmansista”(22) eli mahdollisesti hyvin laajasta asianosaisten ryhmästä. Siksi ei ole yllättävää, että suullisessa käsittelyssä tuotiin esiin huoli siitä, että tähän velvollisuuteen vetoaminen mahdollistaa yleisen kanneoikeuden (actio popularis).
36. Tällainen huoli ei ole kuitenkaan perusteltu.
37. YVA-direktiivistä ilmenee nimittäin, että tällainen oikeus on vain niillä, joita asia koskee. Etenkin 6 artiklan 3 ja 4 kohdasta käy ilmi, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn eivät voi osallistua kaikki vaan ainoastaan ”yleisö, jota asia koskee”. Direktiivin 1 artiklan 2 kohdan e alakohdan mukaan sillä tarkoitetaan yleisöä, johon ympäristöä koskevat päätöksentekomenettelyt vaikuttavat tai todennäköisesti vaikuttavat, taikka yleisöä, jonka etua ne koskevat. Direktiivin 1 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan yleisöllä tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä.
38. Tämän määritelmän mukaan henkilöitä, joita asia koskee, eivät siten voi olla ainoastaan Itävallan laissa tunnustetut ennakkoarviointimenettelyn osapuolet eli hakijana oleva henkilö, yhteistyötä tekevä viranomainen, ympäristöasiamies, asianomainen kunta ja tietyt valtiosta riippumattomat järjestöt.
39. Päinvastoin yleisöön, jota asia koskee, kuuluvat myös naapurit, ja siksi he voivat vedota velvollisuuteen toteuttaa ympäristövaikutusten arviointi, jos päätöksenteko vaikuttaa tai ainakin todennäköisesti vaikuttaa heihin.
40. EMA väittää kuitenkin, ettei Gruberia voida pitää naapurina, jota asia koskee, sillä hän asuu usean kilometrin päässä hankkeesta ja on vain lähistöllä sijaitsevan vuokrakiinteistön omistaja. Gruber on sen sijaan väittänyt suullisessa käsittelyssä myös asuvansa kyseisessä kiinteistössä.
41. Vaikka EMAn väite pitäisikin paikkansa, perusteeksi voi riittää, että hankkeen mahdollisilla kiinteistöön kohdistuvilla ympäristövaikutuksilla vahingoitetaan Gruberin omaisuutta vaikkei hänen henkilöään. Unionin tuomioistuin on jo todennut, että YVA-direktiivin suojatarkoitus kattaa taloudelliset vahingot, jotka johtuvat suoraan hankkeen ympäristövaikutuksista.(23) Jos Gruberille aiheutuisi tai ainakin todennäköisesti aiheutuisi tällainen vahinko, YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitettu päätöksentekomenettely vaikuttaisi häneen. Asiasta vastaavien kansallisten elinten on viime kädessä tutkittava yksittäistapauksen kaikkien merkityksellisten seikkojen perusteella, voidaanko tällaisia vaikutuksia odottaa.
42. Vakuuttava ei ole myöskään Itävallan esittämä väite, jonka mukaan ennakkoarvioinnin ajankohtana ei ole vielä nähtävissä, keitä henkilöitä asia konkreettisesti koskee. Kuten Gruber väittää, tästä voidaan päätellä, että kyseisenä ajankohtana ei ole vielä saatavilla riittävästi tietoja hankkeen ympäristövaikutuksista ennakkoarviointipäätöksen tekemiseksi. Siinä tapauksessa ei olisi vielä saanut päättää arvioinnin tarpeellisuudesta.
5. YVA-direktiivin 11 artiklan mukainen oikeussuoja
43. Ennakkoratkaisupyynnössä mainitun YVA-direktiivin 11 artiklan edellytyksillä ei ole merkitystä ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttamista koskevan päätöksen sitovan vaikutuksen arvioinnille.
44. Käsiteltävässä asiassa ei nimittäin ole kyse kyseisen säännöksen mahdollistamasta päätösten asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuuden kattavasta uudelleentutkimisesta. Pikemminkin on päätettävä, voidaanko lupapäätöstä koskevassa menettelyssä vedota ennakkoarviointipäätöksen sitovaan vaikutukseen naapureita vastaan.
45. Jos unionin tuomioistuin katsoo kuitenkin, että YVA-direktiivin 11 artikla on tässä asiassa merkityksellinen, on todettava, että myös tämän säännöksen edellytykset täyttyisivät.
46. EMA tosin katsoo perustellusti, ettei ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttamista koskeva päätös edellytä yleisön osallistumista,(24) ja päättelee sen perusteella, ettei YVA-direktiivin 11 artiklaa sovelleta. Direktiivin 11 artikla koskee ainoastaan toimenpiteitä, joihin sovelletaan yleisön osallistumista koskevia direktiivin säännöksiä. Se, saako yleisö ylipäätään osallistua menettelyyn, on perustava kysymys menettelyn tämän vaiheen kannalta. Sitä koskevat säännökset ovat siis myös säännöksiä yleisön osallistumisesta. Yleisön kuulemista koskevan velvollisuuden noudattamisen on siten katsottava kuuluvan ainakin esikysymyksenä YVA-direktiivin 11 artiklan soveltamisalaan.
47. Tätä tukee yleisön osallistumisesta annettuja säännöksiä koskevien viittausten alkuperä. Niillä on nimittäin tarkoitus panna täytäntöön Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen vähimmäisvaatimukset, joiden mukaan muutoksenhakuoikeutta on sovellettava vähintäänkin niihin toimenpiteisiin, joita yleissopimuksen 6 artikla koskee. Viimeksi mainittua määräystä sovelletaan kaikkiin päätöksiin, toimiin tai laiminlyönteihin, jotka koskevat hankkeita, joiden ympäristövaikutukset on arvioitava. Tällainen toimi olisi myös päätös jättää hanke perusteettomasti arvioimatta.
48. Kun sovelletaan YVA-direktiivin 11 artiklaa, on lisäksi selvitettävä, mihin oikeuksiin yksityinen voi vedota 11 artiklan nojalla. Unionin tuomioistuin on todennut, että kansallinen lainsäätäjä voi rajoittaa tällaiset oikeudet pelkästään subjektiivisiin julkisoikeudellisiin oikeuksiin.(25) Asianomaisen yleisön oikeus vaatia ympäristövaikutusten arviointia on kuitenkin sellainen subjektiivinen julkisoikeudellinen oikeus, jonka vaikutusta jäsenvaltiot eivät voi estää epäämällä oikeudenhaltijoilta siihen vetoamisen tuomioistuimissa.
49. YVA-direktiivillä annetaan nimittäin henkilöille, joita asia koskee, tiettyjä oikeuksia, jos hankkeen ympäristövaikutukset on arvioitava. He ovat etenkin oikeutettuja saamaan tietoa kyseisen hankkeen ympäristövaikutuksista direktiivillä käyttöönotetun menettelyn mukaisesti (etenkin 5 ja 6 artikla) ja ilmaisemaan niistä kantansa samassa menettelyssä (6 ja 7 artikla). Lisäksi yleisön osallistumisen tulokset on otettava huomioon hanketta koskevassa lupapäätöksessä (8 artikla), ja lupapäätökseen liittyvät tärkeimmät tiedot on saatettava yleisön saataville (9 artikla).
50. Nämä oikeudet eivät ole itsetarkoitus. Niillä on tarkoitus yhtäältä parantaa hanketta koskevaa päätöksentekoa, sillä ne voivat parantaa päätöksenteon perustaa ja sen perusteita. Toisaalta tässä menettelyssä saadut ja levitetyt tiedot auttavat henkilöitä, joita asia koskee, käyttämään muita oikeuksiaan, jotka on vahvistettu ympäristön suojelemiseksi annetuissa aineellisissa säännöksissä – joita ovat esimerkiksi tietyt ilmanlaadun raja-arvot. Nämä tiedot mahdollistavat vähintään sen, että henkilöt, joita asia koskee, voivat mukauttaa toimiaan hankkeen ympäristövaikutusten mukaan, esimerkiksi suojaamalla kiinteistönsä paremmin melulta.(26)
51. Ympäristövaikutusten arvioinnin tavoitteet tukevat tätä näkemystä. YVA-direktiivin johdanto-osan 4 ja 14 perustelukappaleesta ilmenee siten, että direktiivin tarkoituksena on toteuttaa yksi unionin ympäristönsuojelua ja elämänlaatua koskevista tavoitteista. Myös hankkeen ympäristövaikutukset on arvioitava ottaen huomioon pyrkimykset suojella ihmisten terveyttä, parantaa elämisen laatua paremman ympäristön avulla ja ylläpitää luonnon uusiutumiskyky elämän perusvoimavarana.(27) Oikeuskäytännössä on mainittu toistuvasti nimenomaan terveyden suojelu haitallisilta ympäristövaikutuksilta (täydentävänä)(28) perusteena sille, että yksityisille on annettava mahdollisuus vedota suoraan sovellettaviin unionin ympäristöoikeuden säännöksiin.(29)
52. Lisäksi on otettava huomioon, että direktiivillä 2003/35 muutetun YVA-direktiivin tarkoituksena on saattaa unionin oikeus yhdenmukaiseksi Århusin yleissopimuksen kanssa. Siksi YVA-direktiiviä ja etenkin säännöksiä, jotka lisättiin siihen direktiivillä 2003/35, kuten 1 artiklan 2 kohdan d ja e alakohtaa, on tulkittava yleissopimuksen tavoitteiden valossa ja ne huomioon ottaen.(30)
53. Århusin yleissopimuksen johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen mukaan jokaisella ihmisellä on oikeus elää terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta laadukkaassa ympäristössä ja velvollisuus sekä yksilönä että yhdessä muiden kanssa suojella ja parantaa ympäristöä nykyisten ja tulevien sukupolvien hyödyksi. Kahdeksannessa perustelukappaleessa määrätään, että voidakseen puolustaa tätä oikeuttaan ja voidakseen täyttää tämän velvollisuutensa kansalaisilla on oltava osallistumisoikeus päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus ympäristöasioissa.(31)
54. Siksi YVA-direktiiviä ei voida tulkita siten, että velvollisuuteen toteuttaa ympäristövaikutusten arviointi ei liity yleisölle, jota asia koskee – mukaan luettuina naapurit, joita asia koskee – annettua oikeutta, johon se voi vedota tuomioistuimessa.
6. Myöhemmin esitettyihin vastaväitteisiin perustuva ”de facto ympäristövaikutusten arviointi”
55. Itävalta vetoaa lopuksi ennakkoratkaisupyynnössä mainittuun ”de facto ympäristövaikutusten arviointiin”, joka mahdollistaa sen, että ympäristöä koskevat vastaväitteet voidaan ottaa riittävästi huomioon. Verwaltungsgerichtshofin mukaan elinkeinon harjoittamiseen tarkoitettujen laitosten naapurit voivat nimittäin vedota kansallisen lainsäädännön nojalla siihen, että hankkeen vaikutukset vaarantavat heidän elämänsä, terveytensä tai omaisuutensa ja aiheuttavat heille kohtuuttomasti haittaa hajun, melun, savun, pölyn tai tärinän vuoksi tai muutoin.
56. Itävalta selvensi väitettään vastaamalla suullisessa käsittelyssä esitettyyn kysymykseen siten, että hankkeen merkitykselliset ympäristövaikutukset määritetään erikoislainsäädännön rajoissa ja tällöin myös yleisö osallistuu menettelyyn.
57. Oikeuskäytännössä on jo katsottu, että ympäristövaikutusten arvioinnin vaatimukset voidaan lähtökohtaisesti täyttää myös jollain toisella menettelyllä.(32) Selvitystä ei siten ole tarpeen määrittää ympäristövaikutusten arvioinniksi, jos kyseinen menettely tai muut menettelyt täyttävät direktiivin kaikki vaatimukset.
58. Tämä tarkoittaa erityisesti sitä, että kaikki YVA-direktiivin 5 artiklan mukaiset tiedot on saatava ja että on varmistettava, että etenkin yleisöllä, jota asia koskee, mutta myös muilla viranomaisilla on oikeus osallistua menettelyyn 6 ja 7 artiklan mukaisesti ilman rajoituksia. Heidän on 3 artiklan mukaisesti tunnistettava ja arvioitava hankkeet suorat ja välilliset vaikutukset eri ympäristötekijöihin ja niiden väliseen vuorovaikutukseen.(33) Direktiivin 8 artikla edellyttää myös, että käytyjen neuvottelujen tulokset ja ympäristövaikutuksia koskevat tiedot on otettava huomioon hankkeen lupamenettelyssä. Lopuksi on todettava, että vaikka lupa myönnettäisiin ilman muodollista ympäristövaikutusten arviointia, se on voitava riitauttaa 11 artiklan mukaisesti.
59. Pääasiassa toimivaltaisen tuomioistuimen on tarvittaessa tutkittava, täyttyvätkö kaikki nämä vaatimukset tosiasiallisesti, kun lupaan sovelletaan erikoislainsäädäntöä. Tällainen tulos olisi yllättävä, koska silloin olisi vaikea päätellä, miksi Itävallan oikeudessa säädetään rinnakkaisesta muodollisesta ja vastaavasti nimetystä menetelmästä ympäristövaikutusten arvioimiseksi ja miksi Itävallan elimet ovat evänneet sen soveltamisen pääasiassa.
7. YVA-direktiiviä koskevan poikkeuksen hyväksyminen
60. Siltä osin kuin EMA väittää Itävallan säännökseen sisältyvän YVA-direktiivin 2 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun tiettyjä hankkeita koskevan poikkeuksen, on todettava, etteivät tällaisen poikkeuksen edellytykset täyty. Sitä voidaan soveltaa vain poikkeustapauksissa yksittäisiin hankkeisiin, ei useisiin raja-arvojen perusteella määritettäviin hankkeisiin. Lisäksi ei ole nähtävissä, että Itävalta olisi tutkinut 2 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaisesti, onko jokin toinen arviointimuoto sopiva, tai että se olisi asettanut tiedot yleisön ja komission saataville 2 artiklan 4 kohdan b ja c alakohdan mukaisesti.(34) Itävalta ei ole edes vedonnut väitteessään tähän poikkeukseen.
8. Välipäätelmä
61. Siksi perusoikeuskirjan 47 artikla ja YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohta ja 4 artiklan 2 ja 3 kohta ovat esteenä sille, että ympäristövaikutusten arvioimatta jättämistä koskevan ennakkoarviointipäätöksen sitovaan vaikutukseen voitaisiin vedota niitä vastaan, jotka kuuluvat yleisöön, jota asia koskee, ja jotka nostavat kanteen hankkeelle myönnetystä luvasta sen perusteella, että hankkeen ympäristövaikutukset olisi pitänyt arvioida, jos he eivät ole voineet riitauttaa kyseistä ennakkoarviointipäätöstä aiemmin.
C Toinen kysymys
62. Verwaltungsgerichtshof tiedustelee toisella kysymyksellään, edellyttääkö unionin oikeus ja erityisesti direktiivi 2011/92, kun sitä sovelletaan välittömästi, sen toteamista, ettei ensimmäisessä kysymyksessä mainittua sitovaa vaikutusta ole.
63. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kaikissa tapauksissa, joissa direktiivin säännökset ovat sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, yksityiset voivat vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa jäsenvaltioita vastaan.(35)
64. Säännösten suoraa soveltamista vastaan voitaisiin esittää, että jäsenvaltiot ovat lähtökohtaisesti vapaita päättämään, sallivatko ne välittömän oikeussuojan ennakkoarviointipäätöksen osalta vai rajoittavatko ne oikeussuojan liitännäiseen riitauttamiseen luvasta nostetun kanteen yhteydessä. Unionin oikeuden näkökulmasta molemmat ovat hyväksyttäviä, eikä muita mahdollisuuksia voida sulkea automaattisesti pois.
65. Tämä harkintavalta koskee kuitenkin vain sitä, missä muodossa oikeussuoja annetaan, eikä vaadittua lopputulosta eli ennakkoarviointipäätöksen käsittelyä tuomioistuimessa.
66. Kyse on siten yleisesti jäsenvaltioiden menettelyllisestä autonomiasta, jota rajoitetaan vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteella.(36) Olisi vastoin tehokkuusperiaatetta evätä yleisöltä, jota asia koskee, jokainen mahdollisuus saattaa ennakkoarviointipäätös tuomioistuimen käsiteltäväksi.(37) Tällöin olisi käytännössä mahdotonta käyttää oikeutta vaatia ympäristövaikutusten arviointia.
67. YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohtaa ja 4 artiklan 2 ja 3 kohtaa voidaan näin ollen soveltaa suoraan siltä osin kuin ennakkoarviointipäätöksen sitovaan vaikutukseen ei voida vedota hankelupaa koskevassa muutoksenhakumenettelyssä siihen yleisöön kuuluvia vastaan, jota asia koskee, jos heillä ei ole muuta mahdollisuutta riitauttaa kyseistä ennakkoarviointipäätöstä.
V Ratkaisuehdotus
68. Ehdotan sen vuoksi, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1) Perusoikeuskirjan 47 artikla ja tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU 2 artiklan 1 kohta ja 4 artiklan 2 ja 3 kohta ovat esteenä sille, että ympäristövaikutusten arvioimatta jättämistä koskevan ennakkoarviointipäätöksen sitovaan vaikutukseen voitaisiin vedota niitä vastaan, jotka kuuluvat yleisöön, jota asia koskee, ja jotka nostavat kanteen hankkeelle myönnetystä luvasta sen perusteella, että hankkeen ympäristövaikutukset olisi pitänyt arvioida, jos he eivät ole voineet riitauttaa kyseistä ennakkoarviointipäätöstä aiemmin.
2) Direktiivin 2011/92/EU 2 artiklan 1 kohtaa ja 4 artiklan 2 ja 3 kohtaa voidaan soveltaa suoraan siltä osin kuin ennakkoarviointipäätöksen sitovaan vaikutukseen ei voida vedota hankelupaa koskevassa muutoksenhakumenettelyssä siihen yleisöön kuuluvia vastaan, jota asia koskee, jos heillä ei ole muuta mahdollisuutta riitauttaa kyseistä ennakkoarviointipäätöstä.