DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
25. april 2024 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – artikel 20 TEUF – unionsborger, som aldrig har udøvet sin ret til fri bevægelighed – ophold for et familiemedlem til denne unionsborger – fare for den nationale sikkerhed – en specialiseret national myndigheds stillingtagen – begrundelse – aktindsigt«
I de forenede sager C-420/22 og C-528/22,
angående anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Szegedi Törvényszék (retten i første instans i Szeged, Ungarn) ved afgørelse af 16. juni og 8. august 2022, indgået til Domstolen den 24. juni og 8. august 2022, i sagerne
NW (C-420/22),
PQ (C-528/22),
mod
Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság,
Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető miniszter,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Arabadjiev, Domstolens vicepræsident, L. Bay Larsen (refererende dommer), og dommerne P.G. Xuereb, A. Kumin og I. Ziemele,
generaladvokat: J. Richard de la Tour,
justitssekretær: fuldmægtig M. Siekierzyńska,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 5. juli 2023,
efter at der er afgivet indlæg af:
– NW ved ügyvéd B. Pohárnok,
– PQ ved ügyvédek A. Németh og B. Pohárnok,
– den ungarske regering ved M.Z. Fehér og R. Kissné Berta, som befuldmægtigede,
– den franske regering ved R. Bénard, A. Daniel og J. Illouz, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved A. Katsimerou, E. Montaguti og A. Tokár, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 23. november 2023,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 20 TEUF, artikel 9, stk. 3, og artikel 10, stk. 1, i Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (EUT 2004, L 16, s. 44) samt af artikel 7, artikel 24, artikel 51, stk. 1, og artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2 Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem på den ene side to tredjelandsstatsborgere, NW og PQ, og på den anden side Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (det nationale generaldirektorat for udlændingepolitiet, Ungarn) (herefter »udlændingepolitidirektoratet«) og Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető miniszter (minister med ansvar for regeringschefens kabinet, Ungarn) vedrørende afgørelser, der har til formål henholdsvis at inddrage NW’s tidsubegrænsede opholdskort og at pålægge sidstnævnte at forlade Ungarns område samt at afslå PQ’s nationale permanente opholdstilladelse.
Retsforskrifter
EU-retten
3 Artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/109 bestemmer:
»Medlemsstaterne meddeler tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på deres område i fem år umiddelbart forud for indgivelsen af den relevante ansøgning, status som fastboende udlænding.«
4 Direktivets artikel 5 har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne kræver af tredjelandsstatsborgere bevis for, at de til sig selv og de familiemedlemmer, som de har forsørgerpligt over for, råder over:
a) faste og regelmæssige indtægter, der er tilstrækkelige til, at de pågældende kan forsørge sig selv og deres familiemedlemmer uden social bistand fra den pågældende medlemsstat. Medlemsstaterne vurderer disse indtægter på grundlag af deres art og regelmæssighed og kan tage hensyn til mindsteniveauet for lønninger og pensioner forud for ansøgningen om opnåelse af status som fastboende udlænding
b) en sygeforsikring, der dækker alle de risici, der normalt er dækket for den pågældende medlemsstats egne statsborgere.
2. Medlemsstaterne kan kræve, at tredjelandsstatsborgere opfylder integrationsbetingelser i overensstemmelse med national ret.«
5 Det nævnte direktivs artikel 7, stk. 1, bestemmer:
»For at opnå status som fastboende udlænding skal den pågældende tredjelandsstatsborger indgive en ansøgning til de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor vedkommende opholder sig. Tredjelandsstatsborgeren vedlægger den i henhold til national ret fastsatte dokumentation for, at vedkommende opfylder betingelserne i artikel 4 og 5, samt, hvis det er påkrævet, gyldig rejselegitimation eller en bekræftet kopi heraf.
Den dokumentation, der er omhandlet i første afsnit, kan også omfatte dokumentation vedrørende passende boligforhold.«
6 Samme direktivs artikel 9, stk. 3, præciserer:
»Medlemsstaterne kan fastsætte, at en fastboende udlænding ikke længere har ret til at beholde sin status som fastboende udlænding, hvis den pågældende udgør en trussel mod den offentlige orden som følge af grovheden af de lovovertrædelser, vedkommende har begået, men denne trussel ikke begrunder udvisning [...]«
7 Artikel 10, stk. 1, i direktiv 2003/109 bestemmer:
»Enhver afgørelse om afslag på en ansøgning om opnåelse af status som fastboende udlænding eller om at inddrage denne status skal begrundes behørigt. Afgørelsen meddeles den pågældende tredjelandsstatsborger efter procedurerne i den relevante nationale lovgivning. I meddelelsen angives eventuelle klagemuligheder og fristen herfor.«
8 Direktivets artikel 13 er sålydende:
»Medlemsstaterne kan udstede permanente eller tidsubegrænsede opholdstilladelser på gunstigere vilkår end fastsat i dette direktiv. Sådanne opholdstilladelser giver ikke adgang til opholdsret i andre medlemsstater som omhandlet i kapitel III i dette direktiv.«
Ungarsk ret
9 § 94, stk. 2-5, i a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (lov I af 2007 om indrejse og ophold for personer, der har ret til fri bevægelighed og ophold) af 5. januar 2007 (Magyar Közlöny 2007/1.) præciserer:
»2. Enhver tredjelandsstatsborger, der er i besiddelse af et opholdskort eller et tidsubegrænset opholdskort, som blev udstedt til den pågældende i kraft af vedkommendes status som familiemedlem til en ungarsk statsborger [...], kan, når denne indgiver sin ansøgning før opholdskortets eller det tidsubegrænsede opholdskorts udløb, få udstedt en national permanent opholdstilladelse [...], medmindre:
[...]
c) en grund til nægtelse som fastsat i § 33, stk. 1, litra c), og § 33, stk. 2, i [a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (lov II af 2007 om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold) af 5. januar 2007 (Magyar Közlöny 2007/1.)] er til hinder for den pågældendes permanente ophold.
[...]
3. For så vidt angår stk. 2, litra c), skal de udpegede specialiserede statslige myndigheder høres i overensstemmelse med reglerne i lov II af 2007 om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold om udstedelse af permanent opholdstilladelse med henblik på at indhente deres udtalelse.
4. Når en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en ungarsk statsborger, er indehaver af et gyldigt opholdskort eller et gyldigt tidsubegrænset opholdskort, inddrages dette
[...]
b) hvis tredjelandsstatsborgerens ophold udgør en trussel mod Ungarns offentlige orden, offentlige sikkerhed eller nationale sikkerhed.
5. For så vidt angår ethvert særligt spørgsmål som omhandlet i stk. 4, litra b), skal de udpegede specialiserede statslige myndigheder høres i overensstemmelse med reglerne i lov II af 2007 om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold om udstedelse af permanent opholdstilladelse med henblik på at indhente deres udtalelse om dette spørgsmål.«
10 § 33, stk. 1 og 2, i lov II af 2007 om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold bestemmer:
»1. Der kan udstedes en midlertidig opholdstilladelse, national permanent opholdstilladelse eller permanent EF-opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger:
[...]
c) mod hvilken der ikke foreligger nogen grund til afslag som fastsat i denne lov.
2. Der kan ikke udstedes midlertidig opholdstilladelse, national permanent opholdstilladelse eller permanent EF-opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger:
[...]
b) hvis dennes ophold udgør en trussel mod Ungarns offentlige orden, offentlige sikkerhed eller nationale sikkerhed.«
11 Denne lovs § 87/B, stk. 4, bestemmer:
»Udtalelsen fra den specialiserede statslige myndighed er for så vidt angår det særlige spørgsmål bindende for den udlændingemyndighed, der behandler sagen.«
12 § 11 i a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (lov CLV af 2009 om beskyttelse af klassificerede informationer) af 29. december 2009 (Magyar Közlöny 2009/194.) fastsætter:
»1. Den berørte person har beføjelse til at tilgå sine personlige oplysninger, som har status af nationale klassificerede informationer, på grundlag af en adgangstilladelse fra den klassificeringsansvarlige, uden at der kræves en personlig sikkerhedsgodkendelse. Før den berørte person får adgang til de nationale klassificerede informationer, skal den berørte person fremsætte en skriftlig erklæring om fortrolighed og opfylde reglerne om beskyttelse af sådanne informationer.
2. På den berørte persons anmodning træffer den klassificeringsansvarlige inden for en frist på 15 dage afgørelse om, hvorvidt der kan gives adgangstilladelse. Den klassificeringsansvarlige afslår at give adgangstilladelse, hvis adgangen til oplysningerne skader den offentlige interesse, der ligger til grund for klassificeringen. Den klassificeringsansvarlige skal begrunde afslaget på adgangstilladelsen.
3. I tilfælde af afslag på adgangstilladelse kan den berørte person anlægge sag ved forvaltningsdomstolene til prøvelse af denne afgørelse. [...]«
13 Denne lovs § 12, stk. 1, fastsætter:
»Den person, der er ansvarlig for behandlingen af de klassificerede informationer, kan nægte den berørte person retten til adgang til den pågældendes personoplysninger, hvis den offentlige interesse, der ligger til grund for klassificeringen, bringes i fare som følge af udøvelsen af denne ret.«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Sag C-420/22
14 NW, der er tredjelandsstatsborger, giftede sig i 2004 med en ungarsk statsborger. I 2005 fik parret et barn med ungarsk statsborgerskab. NW passer sit barn sammen med sin hustru.
15 Efter at NW havde haft lovlig bopæl i Ungarn i mere end fem år, udstedte de ungarske myndigheder et tidsubegrænset opholdskort til ham, som var gyldigt indtil den 31. oktober 2022, henset til hans familiemæssige situation.
16 Ved en udtalelse, der ikke indeholdt en begrundelse, af 12. januar 2021 fandt Alkotmányvédelmi Hivatal (kontoret for beskyttelse af forfatningen, Ungarn), at NW’s ophold i Ungarn var i strid med denne medlemsstats nationale sikkerhedsinteresser. Dette specialiserede organ kvalificerede de oplysninger, som det lagde til grund for afgivelsen af udtalelsen, som klassificerede informationer. Nævnte udtalelse blev den 13. april 2021 bekræftet af indenrigsministeren som et specialiseret organ i anden instans.
17 Ved afgørelse af 22. januar 2021 inddrog udlændingemyndigheden i første instans NW’s tidsubegrænsede opholdskort og pålagde ham at forlade Ungarns område med den begrundelse, at hans ophold på dette område ville bringe denne medlemsstats nationale sikkerhed i fare.
18 Denne afgørelse blev den 10. maj 2021 stadfæstet af udlændingepolitidirektoratet med den begrundelse, at indenrigsministeren havde fastslået, at NW’s ophold på det ungarske område var i strid med Ungarns nationale sikkerhedsinteresser. I sin afgørelse fremhævede udlændingepolitidirektoratet, at det i henhold til ungarsk lovgivning ikke kunne fravige indenrigsministeriets udtalelse, og at det derfor var forpligtet til at inddrage NW’s tidsubegrænsede opholdskort uden at tage hensyn til hans personlige situation.
19 NW har anlagt sag til prøvelse af udlændingepolitidirektoratets afgørelse af 10. maj 2021 ved Szegedi Törvényszék (retten i første instans i Szeged, Ungarn), som er den forelæggende ret.
20 Den forelæggende ret har anført, at denne afgørelse udelukkende er baseret på bindende udtalelser, der ikke indeholder en begrundelse, fra specialiserede organer, dvs. kontoret for beskyttelse af forfatningen og indenrigsministeren, hvilke udtalelser er baseret på klassificerede informationer, som hverken NW eller de myndigheder, der træffer afgørelse om ophold, har haft adgang til. De sidstnævnte myndigheder har således ikke undersøgt nødvendigheden og forholdsmæssigheden af den nævnte afgørelse.
21 Nævnte forelæggende ret har fremhævet, at det fremgår af praksis fra Kúria (øverste domstol, Ungarn), at den berørte persons processuelle rettigheder i en situation som den i hovedsagen omhandlede er sikret ved den kompetente retsinstans’ beføjelse til med henblik på at vurdere lovligheden af afgørelsen om ophold at konsultere de klassificerede informationer, som ligger til grund for de specialiserede organers udtalelse. En sådan ret skal således, når den anmodes herom af sagsøgeren, efterprøve, om de faktiske omstændigheder og de oplysninger, der ligger til grund for den pågældende udtalelse, begrunder denne afgørelse, uden dog at kunne inkludere de klassificerede informationer, som den har fået kendskab til, i sin dom.
22 Endvidere har hverken den berørte person eller dennes repræsentant i henhold til den ungarske lovgivning konkret mulighed for at udtale sig om disse organers udtalelse, der ikke indeholder en begrundelse. Selv om den forelæggende ret ganske vist har ret til at indgive en anmodning om aktindsigt i klassificerede informationer vedrørende denne person, har den anført, at beskyttelsen af den offentlige interesse, der har begrundet klassificeringen af oplysningerne, i princippet vejer tungere end den berørte persons private interesser, idet den omstændighed, at der foreligger en klassificeringsgrund, i det væsentlige er en tilstrækkelig grund til at afslå en anmodning om tilladelse fra den berørte person til aktindsigt.
23 Selv hvis det antages, at en sådan anmodning imødekommes, kan hverken den berørte person eller dennes repræsentant under alle omstændigheder i forbindelse med de administrative eller retslige procedurer anvende de klassificerede informationer, som de har fået adgang til, idet de i praksis nægtes tilladelse til at udfærdige et dokument, der indeholder disse oplysninger. Den ret, for hvilken der anlægges sag til prøvelse af en afgørelse om opholdsret, har i henhold til den ungarske lovgivning ingen beføjelser i denne henseende.
24 Under disse omstændigheder har Szegedi Törvényszék (retten i første instans i Szeged) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 10, stk. 1, i [direktiv 2003/109], sammenholdt med [chartrets] artikel 47 – samt, i det foreliggende tilfælde, chartrets artikel 7 og 24 – fortolkes således, at denne bestemmelse kræver, at en myndighed i en medlemsstat, som af hensyn til den nationale sikkerhed og/eller den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed har truffet afgørelse om inddragelse af en tidligere meddelt opholdstilladelse som fastboende udlænding, og den specialiserede myndighed, som har fastslået den fortrolige karakter af informationerne, skal sikre, at den pågældende tredjelandsstatsborger og dennes retlige repræsentant under alle omstændigheder har ret til adgang til i det mindste essensen af de fortrolige eller klassificerede informationer, som den afgørelse, der er truffet af ovennævnte hensyn, støtter sig på, og til at gøre brug af disse informationer i proceduren vedrørende [denne] afgørelse, såfremt den ansvarlige myndighed har anført, at en sådan videregivelse ville være i strid med hensynet til den nationale sikkerhed?
2) Såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, hvad skal der da, i lyset af [chartrets] artikel 41 og 47, præcist forstås ved »essensen« af de fortrolige grunde, som den pågældende afgørelse støtter sig på?
3) Skal artikel 10, stk. 1, i direktiv 2003/109, i lyset af chartrets artikel 47, fortolkes således, at den ret i en medlemsstat, der træffer afgørelse om lovligheden af den specialiserede myndigheds udtalelse, der er baseret på en begrundelse om fortrolige eller klassificerede informationer, og af den materielle afgørelse på udlændingeområdet, der er baseret på denne udtalelse, skal have kompetence til at undersøge, om fortroligheden er retmæssig (om den er nødvendig og proportional), og til ved sin egen afgørelse at bestemme, hvis den finder, at fortroligheden er retsstridig, at den berørte og dennes retlige repræsentant skal have adgang til og mulighed for at anvende alle de informationer, der ligger til grund for de administrative myndigheders udtalelse og afgørelse, eller, hvis den finder, at fortroligheden er retmæssig, at bestemme, at den pågældende kan få adgang til og anvende i det mindste essensen af de fortrolige informationer i den udlændingesag, der vedrører den pågældende?
4) Skal artikel 9, stk. 3, og artikel 10, stk. 1, i direktiv 2003/109, sammenholdt med chartrets artikel 7, artikel 24, artikel 51, stk. 1, og artikel 52, stk. 1, fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en afgørelse på udlændingeområdet om inddragelse af en tidligere meddelt opholdstilladelse som fastboende udlænding består i en [afgørelse, der ikke indeholder en begrundelse], som
a) udelukkende er baseret på en automatisk henvisning til en bindende og ufravigelig udtalelse fra den specialiserede myndighed, som ligeledes [ikke indeholder en begrundelse], og hvori det fastslås, at der foreligger en fare for eller et brud på den nationale sikkerhed, den offentlige sikkerhed eller den offentlige orden, og
b) er blevet vedtaget uden en grundig undersøgelse af, om der i den konkrete sag foreligger grunde vedrørende den nationale sikkerhed, den offentlige sikkerhed eller den offentlige orden, og uden at der er taget hensyn til de individuelle omstændigheder og kravene om nødvendighed og proportionalitet?«
25 Ved en kendelse af 8. august 2022, indgået til Domstolen samme dag, har den forelæggende ret suppleret anmodningen om præjudiciel afgørelse.
26 Den forelæggende ret har præciseret, at den i denne anmodning har baseret sig på den forudsætning, at NW er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2003/109. Da der imidlertid består et afhængighedsforhold mellem NW og hans mindreårige barn, er det, såfremt Domstolen måtte finde, at denne forudsætning er fejlagtig, nødvendigt at afgøre, om NW skal have en afledt opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF.
27 Den forelæggende ret har derfor tilføjet følgende præjudicielle spørgsmål til de spørgsmål, der allerede er forelagt Domstolen:
»a) Skal artikel 20 [TEUF], sammenholdt med [chartrets] artikel 7 og 24, fortolkes således, at den er til hinder for en medlemsstats praksis, hvorefter der træffes en afgørelse om inddragelse af en tidligere meddelt opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, hvis mindreårige barn og ægtefælle er statsborgere i en EU-medlemsstat og bosiddende i denne stat, uden først at undersøge, om det pågældende familiemedlem, der er statsborger i et tredjeland, har en afledt opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF?
b) Skal artikel 20 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 7, artikel 24, artikel 51, stk. 1, og artikel 52, stk. 1, fortolkes således, at EU-retten, for så vidt som en afledt opholdsret finder anvendelse i henhold til artikel 20 TEUF, bevirker, at de nationale administrative og retslige myndigheder også skal anvende EU-retten, når de træffer en afgørelse på udlændingeområdet om inddragelse af et tidsubegrænset opholdskort, og når de anvender undtagelserne vedrørende den nationale sikkerhed, den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, som denne afgørelse er baseret på, og, hvis det konstateres, at sådanne undtagelser finder anvendelse, når de undersøger nødvendigheden og proportionaliteten, der berettiger denne begrænsning af opholdsretten?
c) Såfremt sagsøgeren er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 20 TEUF, anmoder den forelæggende ret Domstolen om ligeledes at besvare det første til det fjerde spørgsmål i forelæggelsesafgørelsen [...] i lyset af denne artikel.«
Sag C-528/22
28 PQ, der er tredjelandsstatsborger, indrejste lovligt i Ungarn i juni 2005 som professionel fodboldspiller og har siden da opholdt sig lovligt på denne medlemsstats område. Han har siden 2011 boet sammen med sin partner, som er ungarsk statsborger. Parret har sammen fået to børn med ungarsk statsborgerskab i 2012 og 2021.
29 PQ og hans partner har fælles forældremyndighed over deres børn. Han bor fast sammen med børnene og er deres primære omsorgsperson i hovedparten af tiden. Hans børn har et tæt følelsesmæssigt bånd og et afhængighedsforhold til PQ, som fast har taget sig af dem siden deres fødsel.
30 I en ubegrundet udtalelse af 9. september 2020 erklærede kontoret for beskyttelse af forfatningen, at PQ’s ophold i Ungarn var i strid med denne medlemsstats nationale sikkerhedsinteresser. Dette specialiserede organ kvalificerede de oplysninger, som det lagde til grund for afgivelsen af udtalelsen, som klassificerede informationer. Nævnte udtalelse blev den 12. februar 2021 bekræftet af indenrigsministeren som et specialiseret organ i anden instans.
31 Ved afgørelse af 27. oktober 2020 afslog udlændingemyndigheden i første instans PQ’s ansøgning om national permanent opholdstilladelse.
32 Denne afgørelse blev den 25. marts 2021 stadfæstet af udlændingepolitidirektoratet med den begrundelse, at indenrigsministeren havde fastslået, at PQ’s ophold på det ungarske område var i strid med Ungarns nationale sikkerhedsinteresser. I sin afgørelse fremhævede udlændingepolitidirektoratet, at det i henhold til ungarsk lovgivning ikke kunne fravige indenrigsministeriets udtalelse, og at det derfor var forpligtet til at afslå PQ’s ansøgning uden at tage hensyn til hans personlige situation.
33 PQ har anlagt sag til prøvelse af udlændingepolitidirektoratets afgørelse af 25. marts 2021 ved Szegedi Törvényszék (retten i første instans i Szeged), som er den forelæggende ret.
34 Den forelæggende ret har fremsat betragtninger svarende til dem, der er anført i denne doms præmis 20-23.
35 Under disse omstændigheder har Szegedi Törvényszék (retten i første instans i Szeged) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) a) Skal artikel 20 [TEUF], sammenholdt med [chartrets] artikel 7 og 24, fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats praksis, der består i at træffe en afgørelse om inddragelse af en opholdstilladelse, der tidligere er blevet udstedt til en tredjelandsstatsborger – eller om afslag på vedkommendes ansøgning om forlængelse af opholdsretten (en ansøgning om national permanent opholdstilladelse i den foreliggende sag) – hvis mindreårige barn og samlever er statsborgere i en EU-medlemsstat og opholder sig i den pågældende stat, uden at det forudgående undersøges, om det berørte familiemedlem, som er tredjelandsstatsborger, kan påberåbe sig en afledt opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF?
b) Skal artikel 20 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 7, artikel 24, artikel 51, stk. 1, og artikel 52, stk. 1, fortolkes således, at for så vidt som en afledt opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF finder anvendelse, bevirker EU-retten, at nationale administrative og retslige myndigheder ligeledes skal anvende EU-retten, når de træffer en afgørelse på udlændingeområdet om en ansøgning om forlængelse af opholdsretten (en ansøgning om national permanent opholdstilladelse i den foreliggende sag), og når de anvender undtagelserne vedrørende den nationale sikkerhed, den offentlige sikkerhed eller den offentlige orden som begrundelse for den pågældende afgørelse, samt når de, såfremt det godtgøres, at sådanne hensyn foreligger, undersøger nødvendigheden og proportionaliteten, der begrunder begrænsningen af opholdsretten?
2) Skal artikel 20 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 47 – samt, i det foreliggende tilfælde, chartrets artikel 7 og 24 – fortolkes således, at denne bestemmelse kræver, at en myndighed i en medlemsstat, som af hensyn til den nationale sikkerhed og/eller den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed har truffet afgørelse om inddragelse af en tidligere meddelt opholdstilladelse som fastboende udlænding eller om en ansøgning om forlængelse af opholdsretten, og den specialiserede myndighed, som har fastslået den fortrolige karakter af informationerne, skal sikre, at den pågældende tredjelandsstatsborger og dennes retlige repræsentant under alle omstændigheder har ret til adgang til i det mindste essensen af de fortrolige eller klassificerede informationer, som den afgørelse, der er truffet af ovennævnte hensyn, støtter sig på, og til at gøre brug af disse informationer i proceduren vedrørende afgørelsen, såfremt den kompetente myndighed har anført, at en sådan videregivelse ville være i strid med hensynet til den nationale sikkerhed?
3) Såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, hvad skal der da, i lyset af chartrets artikel 41 og 47, præcist forstås ved »essensen« af de fortrolige grunde, som den pågældende afgørelse støtter sig på?
4) Skal artikel 20 TEUF, i lyset af chartrets artikel 47, fortolkes således, at den ret i en medlemsstat, der træffer afgørelse om lovligheden af den specialiserede myndigheds udtalelse, der er baseret på en begrundelse om fortrolige eller klassificerede informationer, og af den materielle afgørelse på udlændingeområdet, der er baseret på denne udtalelse, skal have kompetence til at undersøge, om fortroligheden er retmæssig (om den er nødvendig og proportional), og til ved sin egen afgørelse at bestemme, hvis den finder, at fortroligheden er retsstridig, at den berørte og dennes retlige repræsentant skal have adgang til og mulighed for at anvende alle de informationer, der ligger til grund for de administrative myndigheders udtalelse og afgørelse, eller, hvis den finder, at fortroligheden er retmæssig, at bestemme, at den pågældende kan få adgang til og anvende i det mindste essensen af de fortrolige informationer i den udlændingesag, der vedrører den pågældende?
5) Skal artikel 20 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 7, artikel 24, artikel 51, stk. 1, og artikel 52, stk. 1, fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en afgørelse på udlændingeområdet om inddragelse af en tidligere meddelt opholdstilladelse som fastboende udlænding eller om en ansøgning om forlængelse af opholdsretten består i en [afgørelse, der ikke indeholder en begrundelse], som
a) udelukkende er baseret på en automatisk henvisning til en bindende og ufravigelig udtalelse fra den specialiserede myndighed, som ligeledes [ikke indeholder en begrundelse], og hvori det fastslås, at der foreligger en fare for eller et brud på den nationale sikkerhed, den offentlige sikkerhed eller den offentlige orden, og
b) er blevet vedtaget uden en grundig undersøgelse af, om der i den konkrete sag foreligger grunde vedrørende den nationale sikkerhed, den offentlige sikkerhed eller den offentlige orden, og uden at der er taget hensyn til de individuelle omstændigheder og kravene om nødvendighed og proportionalitet?«
36 På grund af sammenhængen mellem sagerne C-420/22 og C-528/22 skal de forenes med henblik på dommen.
Domstolens kompetence og spørgsmålet om, hvorvidt anmodningerne om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling
37 Uden formelt at gøre indsigelse om Domstolens kompetence eller om, hvorvidt anmodningerne om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling, har den ungarske regering gjort gældende, at direktiv 2003/109 ikke finder anvendelse på tvisten i hovedsagen i sag C-420/22, og at artikel 20 TEUF ikke finder anvendelse på nogen af tvisterne i hovedsagerne, hvilket indebærer, at chartret heller ikke finder anvendelse på disse tvister.
38 Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt direktiv 2003/109 finder anvendelse på tvisten i hovedsagen i sag C-420/22, har denne regering gjort gældende, at NW var i besiddelse af en opholdstilladelse på grundlag af en national lovgivning, der ikke har til formål at gennemføre dette direktiv, og som fastsætter meddelelse af en sådan tilladelse, uden at samtlige de i direktivet fastsatte betingelser er opfyldt.
39 I denne henseende bemærkes, at den forelæggende ret ganske vist i den pågældende forelæggelsesafgørelse har støttet sig på den forudsætning, at samme direktiv finder anvendelse på denne tvist. I den kendelse af 8. august 2022, der er nævnt i nærværende doms præmis 25, overvejede den forelæggende ret imidlertid, at denne forudsætning kunne være fejlagtig, og opfordrede Domstolen til, såfremt den fandt, at dette var tilfældet, at besvare de forelagte spørgsmål på grundlag af artikel 20 TEUF.
40 I denne henseende skal det bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at den ordning, der er blevet indført ved direktiv 2003/109, tydeligt viser, at erhvervelse af status som fastboende udlænding i henhold til dette direktiv er underlagt en særlig procedure og desuden forpligtelsen til at opfylde de præcise betingelser i nævnte direktivs kapitel II (jf. i denne retning dom af 17.7.2014, Tahir, C-469/13, EU:C:2014:2094, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
41 I henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/109 meddeler medlemsstaterne tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på deres område i de sidste fem år, status som fastboende udlænding. Opnåelse af denne status sker imidlertid ikke automatisk. Med henblik herpå skal den pågældende tredjelandsstatsborger således i overensstemmelse med dette direktivs artikel 7, stk. 1, indgive en ansøgning til de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor vedkommende opholder sig, og vedlægge dokumentation for, at vedkommende opfylder betingelserne i direktivets artikel 4 og 5 (dom af 20.1.2022, Landeshauptmann von Wien (Fortabelse af status som fastboende udlænding), C-432/20, EU:C:2022:39, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
42 De krav vedrørende inddragelse af status som fastboende udlænding, der er fastsat i artikel 9 og 10 i direktiv 2003/109, finder derfor kun anvendelse på en afgørelse om inddragelse af en tidsubegrænset opholdstilladelse, for så vidt som den pågældende tredjelandsstatsborger har opnået denne status på grundlag af dette direktiv.
43 Når en tredjelandsstatsborger er blevet meddelt en permanent eller tidsubegrænset opholdstilladelse på gunstigere vilkår end fastsat i nævnte direktiv, således som det er tilladt i henhold til direktivets artikel 13, reguleres inddragelsen af denne opholdstilladelse derfor ikke af samme direktivs bestemmelser.
44 I det foreliggende tilfælde fremgår det af den forelæggende rets besvarelse af Domstolens anmodning om uddybende oplysninger dels, at den tidsubegrænsede opholdstilladelse, som tvisten i hovedsagen i sag C-420/22 vedrører, ikke er blevet meddelt NW på grundlag af den ungarske lovgivning, der gennemfører direktiv 2003/109, men på grundlag af en anden ungarsk lovgivning, dels at NW ikke har ansøgt om udstedelse af en opholdstilladelse på grundlag af denne første lovgivning.
45 Det må derfor fastslås, at den inddragelse af opholdstilladelsen, som er genstand for tvisten i hovedsagen i sag C-420/22, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2003/109.
46 Denne konstatering understøttes i øvrigt af det af NW i retsmødet anførte om, at han den 22. juni 2023 indgav en ansøgning om opholdstilladelse på grundlag af dette direktiv, hvilken ansøgning den kompetente myndighed endnu ikke har taget stilling til.
47 Anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-420/22 kan derfor ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt som den vedrører direktiv 2003/109.
48 Hvad for det andet angår anvendeligheden af artikel 20 TEUF på tvisterne i hovedsagerne har den ungarske regering indledningsvis gjort gældende, at den forelæggende ret i sag C-420/22 har overskredet sine beføjelser ved af egen drift at rejse en argumentation om tilsidesættelse af denne artikel. Denne har dernæst gjort gældende, at der i sag C-528/22 ikke er noget afhængighedsforhold mellem PQ og hans ungarske familiemedlemmer, selv om anvendelsen af nævnte artikel er betinget af, at der foreligger et sådant afhængighedsforhold. Endelig har denne regering i begge sager gjort gældende, at anvendelsen af artikel 20 TEUF skal forkastes, dels fordi der er tale om afgørelser, der ikke indebærer en forpligtelse til at forlade det ungarske område, dels fordi hverken NW eller PQ har påberåbt sig denne artikel for de kompetente ungarske myndigheder.
49 I denne henseende bemærkes for det første, at det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve om forelæggelsesafgørelsen er truffet i overensstemmelse med nationale bestemmelser vedrørende retternes sammensætning og virkemåde (jf. i denne retning dom af 10.12.2018, Wightman m.fl., C-621/18, EU:C:2018:999, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis), hvorfor den omstændighed, at den forelæggende ret har overskredet de beføjelser, som den er tillagt i henhold til ungarsk lovgivning, ved af egen drift at rejse en argumentation om tilsidesættelse af artikel 20 TEUF, såfremt den anses for godtgjort, ikke kan godtgøre, at anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-420/22 ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den vedrører fortolkningen af denne artikel.
50 Dernæst modsiger anbringendet om, at der ikke er et afhængighedsforhold mellem PQ og dennes ungarske familiemedlemmer, direkte den forelæggende rets konstateringer, som Domstolen ikke kan fravige.
51 Inden for rammerne af en procedure i henhold til artikel 267 TEUF, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, er det endvidere alene den nationale ret, der har kompetence til at fastlægge og vurdere hovedsagens faktiske omstændigheder (jf. dom af 31.1.2023, Puig Gordi m.fl., C-158/21, EU:C:2023:57, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
52 Endelig er de øvrige argumenter, som den ungarske regering har fremført, uløseligt forbundet med besvarelsen af det supplerende spørgsmål i sag C-420/22 og det første spørgsmål i sag C-528/22.
53 Det bemærkes imidlertid, at det ifølge Domstolens faste praksis inden for rammerne af det samarbejde, der i henhold til artikel 267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, både om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, og relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 24.7.2023, Lin, C-107/23 PPU, EU:C:2023:606, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
54 Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål fremsat af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 24.7.2023, Lin, C-107/23 PPU, EU:C:2023:606, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
55 Henset til denne formodning for relevans skal det fastslås, at når det som i det foreliggende tilfælde ikke klart fremgår, at fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke har nogen forbindelse med de faktiske forhold eller genstanden for hovedsagen, angår indsigelsen om, at denne bestemmelse ikke finder anvendelse på hovedsagen ikke formaliteten i anmodningen om præjudiciel afgørelse, men realiteten i de forelagte spørgsmål (jf. i denne retning dom af 21.12.2023, BMW Bank m.fl., C-38/21, C-47/21 og C-232/21, EU:C:2023:1014, præmis 114 og den deri nævnte retspraksis).
56 Henset til samtlige ovenstående betragtninger har Domstolen kompetence til at besvare anmodningerne om præjudiciel afgørelse, og disse kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som de vedrører artikel 20 TEUF.
Om de præjudicielle spørgsmål
Første del af det supplerende spørgsmål i sag C-420/22 og første del af det første spørgsmål i sag C-528/22
57 Med første del af det supplerende spørgsmål i sag C-420/22 og første del af det første spørgsmål i sag C-528/22, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 20 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for, at myndighederne i en medlemsstat inddrager eller afslår at udstede en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til unionsborgere, statsborgere i denne medlemsstat, som aldrig har udøvet deres ret til fri bevægelighed, uden først at have undersøgt, om der mellem denne tredjelandsstatsborger og disse unionsborgere består et afhængighedsforhold, som reelt tvinger de nævnte unionsborgere til at forlade Den Europæiske Unions område som helhed for at ledsage dette familiemedlem.
58 Det fremgår af Domstolens faste praksis, at artikel 20 TEUF er til hinder for nationale foranstaltninger, der har den virkning, at unionsborgere fratages den effektive nydelse af de rettigheder, som de er tildelt ved deres status som unionsborgere (dom af 27.4.2023, M.D. (Forbud mod indrejse i Ungarn), C-528/21, EU:C:2023:341, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
59 EUF-traktatens bestemmelser om unionsborgerskab giver derimod ikke tredjelandsstatsborgere nogen selvstændig ret. De eventuelle rettigheder, der tildeles sådanne tredjelandsstatsborgere, er således ikke selvstændige rettigheder for disse statsborgere, men rettigheder, der er afledt af unionsborgerens rettigheder. Disse afledte rettigheders formål og begrundelse beror på den omstændighed, at en nægtelse af at anerkende dem kan gribe ind i navnlig unionsborgerens frie bevægelighed på Unionens område (dom af 7.9.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Karakteren af retten til ophold i henhold til artikel 20 TEUF), C-624/20, EU:C:2022:639, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
60 I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at der findes ganske særlige situationer, hvor en tredjelandsstatsborger, som er familiemedlem til en unionsborger, uanset den omstændighed, at den afledte EU-ret vedrørende tredjelandsstatsborgeres opholdsret ikke finder anvendelse, og at unionsborgeren ikke har udøvet sin ret til fri bevægelighed, ikke desto mindre skal tildeles en opholdsret, idet den effektive virkning af unionsborgerskabet ellers ville blive bragt i fare, såfremt unionsborgeren som følge af, at tredjelandsstatsborgeren nægtes opholdsret, reelt bliver nødsaget til at forlade Unionens område som helhed og dermed fratages den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som unionsborgeren er tildelt ved denne status (dom af 27.4.2023, M.D. (Forbud mod indrejse i Ungarn), C-528/21, EU:C:2023:341, præmis 58, og af 22.6.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Thailandsk mor til et mindreårigt barn, der er hollandsk statsborger), C-459/20, EU:C:2023:499, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
61 Et afslag på at tildele en opholdsret til en tredjelandsstatsborger bringer imidlertid kun den effektive virkning af unionsborgerskabet i fare, såfremt der mellem denne tredjelandsstatsborger og den pågældende unionsborger, som er tredjelandsstatsborgerens familiemedlem, består et afhængighedsforhold af en sådan art, at det vil resultere i, at unionsborgeren er nødsaget til at ledsage nævnte tredjelandsstatsborger og til at forlade Unionens område som helhed (dom af 27.4.2023, M.D. (Forbud mod indrejse i Ungarn), C-528/21, EU:C:2023:341, præmis 59, og af 22.6.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Thailandsk mor til et mindreårigt barn, der er hollandsk statsborger), C-459/20, EU:C:2023:499, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
62 Den ret til ophold, som en tredjelandsstatsborger er tillagt i medfør af artikel 20 TEUF i sin egenskab af familiemedlem til en unionsborger, er således begrundet i, at et sådant ophold er nødvendigt for, at denne unionsborger effektivt kan nyde godt af kerneindholdet i de rettigheder, der er knyttet til denne status, så længe afhængighedsforholdet til den nævnte tredjelandsstatsborger varer (dom af 22.6.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Thailandsk mor til et mindreårigt barn, der er hollandsk statsborger), C-459/20, EU:C:2023:499, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
63 Som det fremgår af Domstolens praksis, er det, henset til graden af afhængigheden mellem den pågældende tredjelandsstatsborger og unionsborgeren, der er tredjelandsstatsborgerens familiemedlem, at anerkendelsen af en opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF skal vurderes, idet en sådan vurdering skal tage hensyn til samtlige sagens omstændigheder (dom af 7.9.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Karakteren af retten til ophold i henhold til artikel 20 TEUF), C-624/20, EU:C:2022:639, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
64 I denne sammenhæng skal det for det første fremhæves, at det følger af det ovenstående, at artikel 20 TEUF i de meget særlige situationer, der er omhandlet i denne doms præmis 60, ikke blot er til hinder for udsendelse af en tredjelandsstatsborger, men kræver, at den pågældende tildeles en opholdsret.
65 Det følger heraf, at denne artikel ikke alene kan påberåbes over for afgørelser, der pålægger en tredjelandsstatsborger en forpligtelse til at forlade den pågældende medlemsstats område, men også over for afgørelser om inddragelse eller afslag på udstedelse af opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger (jf. i denne retning dom af 13.9.2016, Rendón Marín, C-165/14, EU:C:2016:675, præmis 78, af 10.5.2017, Chavez-Vilchez m.fl., C-133/15, EU:C:2017:354, præmis 65, og af 22.6.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Thailandsk mor til et mindreårigt barn, der er hollandsk statsborger), C-459/20, EU:C:2023:499, præmis 22).
66 Eftersom en tredjelandsstatsborger kun kan gøre krav på tildeling af en afledt opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF, hvis såvel tredjelandsstatsborgeren som den unionsborger, der er medlem af dennes familie, i mangel af en sådan opholdsret ville være forpligtet til at forlade Unionens område på grund af det afhængighedsforhold, der består mellem dem, kan tildeling af denne opholdsret dermed kun komme på tale, når en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, ikke opfylder betingelserne for på grundlag af andre bestemmelser, navnlig bestemmelserne i den gældende nationale lovgivning, at opnå en ret til ophold i den medlemsstat, hvor unionsborgeren er statsborger (jf. i denne retning dom af 5.5.2022, Subdelegación del Gobierno en Toledo (Ophold for et familiemedlem – utilstrækkelige midler), C-451/19 og C-532/19, EU:C:2022:354, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
67 Selv om den omstændighed, at en sag vedrører en afgørelse, der ikke direkte bevirker, at den pågældende tredjelandsstatsborger pålægges en forpligtelse til at forlade den pågældende medlemsstats område, ikke er tilstrækkelig til at udelukke anvendelsen af artikel 20 TEUF, kan denne artikel ikke desto mindre ikke påberåbes, når denne tredjelandsstatsborger kan tildeles en opholdsret i henhold til en anden bestemmelse, der finder anvendelse i denne medlemsstat.
68 Hvad for det andet angår den undersøgelse, som de kompetente nationale myndigheder skal foretage inden vedtagelsen af afgørelser som de i hovedsagerne omhandlede, forholder det sig ikke desto mindre således, at selv om det ganske vist tilkommer medlemsstaterne at fastsætte de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af den afledte opholdsret, som i de meget særlige situationer, der er omhandlet i denne doms præmis 60, skal tildeles en tredjelandsstatsborger i medfør af artikel 20 TEUF, må disse processuelle regler imidlertid ikke bringe denne artikels effektive virkning i fare (jf. i denne retning dom af 27.2.2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Ægtefælle til en unionsborger), C-836/18, EU:C:2020:119, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
69 Domstolen har i denne henseende fastslået, at de nationale myndigheder ikke er forpligtet til systematisk og på eget initiativ at undersøge, om der består et afhængighedsforhold som omhandlet i artikel 20 TEUF, idet den berørte person skal fremlægge de oplysninger, der gør det muligt at vurdere, om betingelserne for anvendelse af denne artikel er opfyldt (jf. i denne retning dom af 27.2.2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Ægtefælle til en unionsborger), C-836/18, EU:C:2020:119, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
70 Med henblik på at sikre den effektive virkning af artikel 20 TEUF påhviler det imidlertid de nationale myndigheder, der skal tage stilling til opholdsretten for en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, bl.a. på grundlag af de forhold, som tredjelandsstatsborgeren og unionsborgeren frit skal kunne fremlægge for myndigheden, og om nødvendigt efter yderligere undersøgelser at vurdere, om der mellem disse to personer består et afhængighedsforhold som beskrevet i denne doms præmis 60 (jf. i denne retning dom af 27.2.2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Ægtefælle til en unionsborger), C-836/18, EU:C:2020:119, præmis 53, og af 27.4.2023, M.D. (Forbud mod indrejse i Ungarn), C-528/21, EU:C:2023:341, præmis 65).
71 Det må derfor fastslås, således som generaladvokaten har anført i punkt 77 i forslaget til afgørelse, at de nationale myndigheder, når de i henhold til den gældende nationale lovgivning påtænker at inddrage eller afslå at udstede en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, hvis familiemæssige tilknytning til en unionsborger de har kendskab til, i givet fald ved at indhente de nødvendige oplysninger med henblik herpå skal sikre sig, at den afgørelse, som de vil træffe, ikke bevirker, at denne unionsborger faktisk er nødsaget til at forlade Unionens område som helhed.
72 Med henblik herpå skal disse myndigheder navnlig efterprøve, om der mellem de berørte personer består et afhængighedsforhold som beskrevet i denne doms præmis 60.
73 Henset til det princip, der er nævnt i nærværende doms præmis 70, forholder det sig således, at når de nævnte myndigheder råder over oplysninger om den familiemæssig tilknytning mellem den pågældende tredjelandsstatsborger og en unionsborger, kan den omstændighed, at denne tredjelandsstatsborger ikke har indgivet en ansøgning om opholdstilladelse udtrykkeligt på grundlag af artikel 20 TEUF, og at den pågældende ikke specifikt har påberåbt sig denne artikel for de samme myndigheder, ikke fritage disse myndigheder fra at foretage en sådan kontrol.
74 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal første del af det supplerende spørgsmål i sag C-420/22 og første del af det første spørgsmål i sag C-528/22 besvares med, at artikel 20 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for, at myndighederne i en medlemsstat inddrager eller afslår at udstede en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til unionsborgere, der er statsborgere i denne medlemsstat, og som aldrig har udøvet deres ret til fri bevægelighed, uden først at have undersøgt, om der mellem denne tredjelandsstatsborger og disse unionsborgere består et afhængighedsforhold, som reelt tvinger de nævnte unionsborgere til at forlade Unionens område som helhed for at ledsage dette familiemedlem, når nævnte tredjelandsstatsborger for det første ikke kan tildeles en opholdsret i henhold til en anden bestemmelse, der finder anvendelse i nævnte medlemsstat, og når disse myndigheder for det andet råder over oplysninger om, at der foreligger en familiemæssig tilknytning mellem den nævnte tredjelandsstatsborger og de pågældende unionsborgere.
Anden del af det supplerende spørgsmål, det fjerde spørgsmål i sag C-420/22 samt anden del af det første spørgsmål og det femte spørgsmål i sag C-528/22
75 Med anden del af det supplerende spørgsmål, det fjerde spørgsmål i sag C-420/22 samt anden del af det første spørgsmål og det femte spørgsmål i sag C-528/22, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 20 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der pålægger de nationale myndigheder af hensyn til den nationale sikkerhed at inddrage eller afslå at udstede en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, der kan indrømmes en afledt opholdsret i medfør af denne artikel, alene på grundlag af en bindende udtalelse, der ikke indeholder en begrundelse, og som er vedtaget af et organ, der har til opgave at varetage særlige opgaver i forbindelse med den nationale sikkerhed, uden nøje at undersøge alle de individuelle omstændigheder og forholdsmæssigheden af denne afgørelse om inddragelse eller afslag.
76 For det første fremgår det af Domstolens faste praksis, at medlemsstaterne på visse betingelser kan fravige den af artikel 20 TEUF følgende afledte opholdsret for et familiemedlem til en unionsborger som omhandlet i denne doms præmis 60 med henblik på at sikre opretholdelsen af den offentlige orden eller beskyttelsen af den offentlige sikkerhed. Dette kan være tilfældet, når denne tredjelandsstatsborger udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den offentlige eller nationale sikkerhed (dom af 27.4.2023, M.D. (Forbud mod indrejse i Ungarn), C-528/21, EU:C:2023:341, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
77 Et afslag på opholdsret med denne begrundelse kan imidlertid kun følge af en konkret vurdering af samtlige relevante omstændigheder i den foreliggende sag i lyset af proportionalitetsprincippet, de grundlæggende rettigheder, som Domstolen skal beskytte, og i givet fald barnets tarv for den pågældende tredjelandsstatsborgers barn (jf. i denne retning, dom af 5.5.2022, Subdelegación del Gobierno en Toledo (Ophold for et familiemedlem – utilstrækkelige midler), C-451/19 og C-532/19, EU:C:2022:354, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
78 Selv om EU-retten ikke fastsætter, hvilken myndighed der skal foretage denne vurdering, som er en integrerende del af den undersøgelse, der skal foretages i henhold til artikel 20 TEUF, forholder det sig ikke desto mindre således, at en afgørelse om inddragelse af eller afslag på udstedelse af opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, der har en afledt opholdsret i henhold til denne artikel, kun kan træffes efter en sådan vurdering.
79 Eftersom EU-retten for det andet ikke indeholder regler, der præcist definerer de konkrete fremgangsmåder for den undersøgelse, der skal foretages i henhold til artikel 20 TEUF, henhører disse under hver medlemsstats nationale retsorden i medfør af princippet om medlemsstaternes procesautonomi, dog på den betingelse, at disse ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende situationer på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke må gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (jf. analogt dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
80 I denne henseende skal det ligeledes bemærkes, at medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten, er forpligtet til at sikre overholdelsen af såvel de krav, der følger af det almindelige princip om god forvaltningsskik, som af retten til effektive retsmidler, der er fastsat i chartrets artikel 47, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 35 og 44 og den deri nævnte retspraksis).
81 Det følger af Domstolens faste praksis, at effektiviteten af den domstolsprøvelse, der er sikret ved chartrets artikel 47, kræver, at den pågældende skal kunne få kendskab til begrundelsen for den afgørelse, som er blevet truffet i forhold til den pågældende, enten ved at læse selve afgørelsen eller i en meddelelse af begrundelsen på vedkommendes begæring, uden at dette berører den kompetente rets beføjelse til at kræve af den omhandlede myndighed, at denne meddeler begrundelsen, såvel for at sætte den pågældende i stand til at forsvare sine rettigheder under de bedst mulige betingelser og at afgøre, om sagen bør prøves af de kompetente retsinstanser, på grundlag af et fuldt kendskab til sagen, som for at sætte disse retsinstanser fuldt ud i stand til at udøve en legalitetsprøvelse af den omhandlede nationale afgørelse (dom af 24.11.2020, Minister van Buitenlandse Zaken, C-225/19 og C-226/19, EU:C:2020:951, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
82 Det følger af ovenstående betragtninger, og navnlig af de betragtninger, der vedrører kravet om, at der skal tages hensyn til samtlige relevante omstændigheder med henblik på anvendelsen af artikel 20 TEUF, og forpligtelsen til at begrunde afgørelser vedrørende denne anvendelse, at en national myndighed, der har kompetence på opholdsområdet, ikke gyldigt kan begrænse sig til at gennemføre en afgørelse, der ikke indeholder en begrundelse, der er truffet af en anden national myndighed, som ikke har opfyldt dette krav, og alene på dette grundlag træffe afgørelse om at inddrage eller afslå af hensyn til den nationale sikkerhed at inddrage en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, der kan indrømmes en afledt opholdsret i henhold til denne artikel (jf. analogt dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 79).
83 Denne konstatering udelukker på ingen måde, at en del af de oplysninger, der anvendes af den kompetente myndighed til at foretage den i denne doms præmis 77 omhandlede vurdering, kan tilvejebringes af organer, der varetager særlige funktioner i forbindelse med den nationale sikkerhed, af egen drift eller efter anmodning fra denne myndighed (jf. analogt dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 82).
84 Den nævnte konstatering er heller ikke til hinder for, at en medlemsstat giver et organ, der varetager særlige funktioner i tilknytning til den nationale sikkerhed, beføjelse til at afgive en udtalelse, der på bindende vis kræver inddragelse af eller afslag på udstedelse af en sådan opholdstilladelse, for så vidt som dette organ overholder begrundelsespligten og kun kan vedtage en sådan udtalelse efter at have taget behørigt hensyn til alle de relevante omstændigheder, der er nævnt i denne doms præmis 77.
85 Anden del af det supplerende spørgsmål, det fjerde spørgsmål i sag C-420/22 samt anden del af det første spørgsmål og det femte spørgsmål i sag C-528/22 skal derfor besvares med, at artikel 20 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der pålægger de nationale myndigheder af hensyn til den nationale sikkerhed at inddrage eller afslå at udstede en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, der kan indrømmes en afledt opholdsret i medfør af denne artikel, alene på grundlag af en bindende udtalelse, der ikke indeholder en begrundelse, og som er vedtaget af et organ, der har til opgave at varetage særlige opgaver i forbindelse med den nationale sikkerhed, uden nøje at undersøge alle de individuelle omstændigheder og forholdsmæssigheden af denne afgørelse om inddragelse eller afslag.
Det første og det andet spørgsmål i sag C-420/22 samt det andet og det tredje spørgsmål i sag C-528/22
86 Med det første og det andet spørgsmål i sag C-420/22 samt det andet og det tredje spørgsmål i sag C-528/22, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det almindelige princip om god forvaltningsskik og chartrets artikel 47, sammenholdt med artikel 20 TEUF, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter, at når en afgørelse om inddragelse af eller afslag på opholdstilladelse, der er vedtaget over for en tredjelandsstatsborger, der kan indrømmes en afledt opholdsret i henhold til nævnte artikel 20, er baseret på oplysninger, hvis videregivelse ville bringe den pågældende medlemsstats nationale sikkerhed i fare, kan denne tredjelandsstatsborger eller dennes repræsentant først få adgang til disse oplysninger efter at have opnået en tilladelse hertil, ikke få meddelt det væsentligste indhold af de grunde, som sådanne afgørelser er baseret på, og under alle omstændigheder ikke med henblik på administrative eller retslige procedurer anvende de oplysninger, som disse kunne have fået adgang til.
87 Det skal indledningsvis fastslås, at for så vidt som EU-retten ikke indeholder specifikke regler, der definerer reglerne for aktindsigt i sagsakter vedrørende en procedure om opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF, henhører de konkrete regler for de procedurer, der er fastsat med henblik herpå, under hver medlemsstats retsorden inden for de grænser, der følger af de principper og den ret, der er nævnt i denne doms præmis 79 og 80.
88 Det følger nærmere bestemt heraf, at overholdelsen af den berørte persons ret til forsvar skal sikres såvel under den administrative procedure som under en eventuel retslig procedure (jf. i denne retning dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
89 I denne henseende fremgår det for det første hvad angår den administrative procedure af Domstolens faste praksis, at overholdelsen af retten til forsvar indebærer, at en adressat for en afgørelse, som i væsentlig grad berører vedkommendes interesser, skal have mulighed for af medlemsstaternes myndigheder, når de træffer foranstaltninger, der er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, at gøre sine synspunkter gældende med hensyn til de forhold, myndighederne påtænker at lægge til grund for deres afgørelse (dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
90 Dette krav har bl.a. til formål inden for rammerne af en procedure i henhold til artikel 20 TEUF at gøre det muligt for den kompetente myndighed at opfylde den forpligtelse for denne myndighed, der er nævnt i nærværende doms præmis 85, ved med fuldt kendskab til omstændighederne at foretage en individuel vurdering af alle relevante forhold og omstændigheder, hvilket kræver, at afgørelsens adressat kan rette en fejl eller gøre sådanne forhold vedrørende sin personlige situation, som taler for, at afgørelsen træffes, ikke træffes eller træffes med et nærmere bestemt indhold, gældende (jf. analogt dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
91 Da det nævnte krav nødvendigvis forudsætter, at denne adressat i givet fald via en rådgiver får konkret mulighed for at få kendskab til de forhold, som administrationen påtænker at lægge til grund for sin afgørelse, indebærer overholdelsen af retten til forsvar som en logisk følge en ret til aktindsigt i samtlige oplysninger i sagsakterne under den administrative procedure (jf. analogt dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
92 Hvad for det andet angår retssager forudsætter overholdelsen af retten til forsvar, at sagsøgeren ikke alene har adgang til begrundelsen for den afgørelse, der er truffet vedrørende denne, men også til samtlige de oplysninger i sagsakterne, som administrationen har lagt til grund, for at sagsøgeren effektivt kan tage stilling hertil (jf. i denne retning dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
93 Kontradiktionsprincippet, som er en del af retten til forsvar, der er omhandlet i chartrets artikel 47, indebærer desuden, at parterne i en retssag skal have ret til at gøre sig bekendt med alle de beviser og indlæg, der indgives til retten, for at kunne kommentere disse og påvirke rettens afgørelse, hvilket forudsætter, at den person, der er berørt af en afgørelse om ophold, der er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, skal kunne gøre sig bekendt med oplysningerne i de sagsakter, som stilles til rådighed for den domstol, som skal afgøre søgsmålet til prøvelse af denne afgørelse (jf. analogt dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
94 Når dette er sagt skal det imidlertid erindres, at retten til forsvar ikke er absolut, og at retten til aktindsigt, der er en logisk følge heraf, derfor kan begrænses på grundlag af en afvejning mellem på den ene side god forvaltningsskik og den berørte persons ret til effektive retsmidler og på den anden side de interesser, der anføres som begrundelse for, at visse oplysninger i sagsakterne ikke videregives til den pågældende, navnlig når disse interesser vedrører den nationale sikkerhed (jf. i denne retning dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
95 Denne afvejning må imidlertid ikke, henset til den nødvendige overholdelse af chartrets artikel 47, føre til, at den berørte persons ret til forsvar fratages enhver virkning, og at den ret til domstolsprøvelse, der følger af denne artikel 47, gøres illusorisk, bl.a. ved ikke at meddele den pågældende eller i givet fald dennes repræsentant end ikke som et minimum det væsentligste indhold af den begrundelse, som den afgørelse, der er truffet vedrørende vedkommende, er støttet på (jf. i denne retning dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
96 Den nævnte afvejning kan derimod føre til, at visse oplysninger i sagsakterne ikke meddeles den berørte person, når videregivelsen af disse oplysninger kan udgøre en direkte og særlig trussel mod den pågældende medlemsstats nationale sikkerhed, idet den bl.a. kan bringe personers liv, sundhed eller frihed i fare eller afsløre de særlige efterforskningsmetoder, der anvendes af de specialiserede nationale sikkerhedsorganer, og således kan gribe alvorligt forstyrrende ind i, eller sågar forhindre, den fremtidige gennemførelse af disse organers opgaver (dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
97 Selv om medlemsstaterne, navnlig når den nationale sikkerhed kræver det, kan undlade at give den berørte person direkte adgang til alle dennes sagsakter inden for rammerne af en procedure vedrørende artikel 20 TEUF, kan de følgelig ikke uden at tilsidesætte effektivitetsprincippet, det almindelige princip om god forvaltningsskik og retten til effektive retsmidler placere denne person i en situation, hvor hverken den pågældende eller dennes repræsentant er i stand til – i givet fald inden for rammerne af en særlig procedure med henblik på at beskytte den nationale sikkerhed – at gøre sig fyldestgørende bekendt med indholdet af de afgørende elementer i disse sagsakter (jf. analogt dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 53).
98 I denne sammenhæng skal det for det første konstateres, at når videregivelsen af oplysningerne i sagsakterne er blevet begrænset af hensyn til den nationale sikkerhed, sikres den berørte persons ret til forsvar ikke i tilstrækkelig grad ved, at denne person på visse betingelser kan opnå en tilladelse til at få adgang til disse oplysninger ledsaget af et fuldstændigt forbud mod at anvende de således indhentede oplysninger med henblik på den administrative procedure eller en eventuel retssag (jf. analogt dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 54).
99 Eftersom det fremgår af forelæggelsesafgørelserne, at den i hovedsagerne omhandlede lovgivning for det andet er baseret på den betragtning, at den berørte persons ret til forsvar er tilstrækkeligt sikret ved den kompetente rets mulighed for at få adgang til sagsakterne, skal det for det andet fremhæves, at en sådan mulighed ikke kan træde i stedet for den berørte persons eller dennes rådgivers aktindsigt i oplysningerne i sagen (jf. analogt dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 57).
100 Overholdelsen af retten til forsvar under en retssag indebærer nemlig, at den berørte person, i givet fald gennem en rådgiver, kan gøre sine interesser gældende ved at give udtryk for sit synspunkt vedrørende disse forhold (jf. analogt dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 58).
101 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål i sag C-420/22 samt det andet og det tredje spørgsmål i sag C-528/22 besvares med, at det almindelige princip om god forvaltningsskik og chartrets artikel 47, sammenholdt med artikel 20 TEUF, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter, at når en afgørelse om inddragelse af eller afslag på opholdstilladelse, der er vedtaget over for en tredjelandsstatsborger, der kan indrømmes en afledt opholdsret i henhold til nævnte artikel 20, er baseret på oplysninger, hvis videregivelse ville bringe den pågældende medlemsstats nationale sikkerhed i fare, kan denne tredjelandsstatsborger eller dennes repræsentant først få adgang til disse oplysninger efter at have opnået en tilladelse hertil, ikke få meddelt det væsentligste indhold af de grunde, som sådanne afgørelser er baseret på, og under alle omstændigheder ikke med henblik på administrative eller retslige procedurer anvende de oplysninger, som disse kunne have fået adgang til.
Det tredje spørgsmål i sag C-420/22 og det fjerde spørgsmål i sag C-528/22
102 Med det tredje spørgsmål i sag C-420/22 og det fjerde spørgsmål i sag C-528/22, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 47, sammenholdt med artikel 20 TEUF, skal fortolkes således, at den kræver, at en ret, som det påhviler at prøve lovligheden af en afgørelse om ophold i henhold til nævnte artikel 20, der er baseret på klassificerede informationer, har kompetence til at efterprøve lovligheden af klassificeringen af disse informationer og til at give den berørte person adgang til samtlige nævnte informationer, såfremt retten er af den opfattelse, at denne klassificering er ulovlig, eller til substansen i de samme oplysninger, såfremt den finder, at den nævnte klassificering er lovlig.
103 Det må konstateres, at reglerne om klassificering og afklassificering af oplysninger i henhold til national lovgivning ikke er genstand for regler, der er harmoniseret ved en EU-retsakt.
104 EU-retten indeholder heller ikke bestemmelser, der præcist definerer de beføjelser, som den nationale ret, der har kompetence til at behandle et søgsmål anlagt til prøvelse af en afgørelse om opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF, skal have.
105 Som det fremgår af denne doms præmis 79 og 80, forholder det sig ikke desto mindre således, at disse beføjelser skal defineres i den nationale lovgivning under overholdelse af bl.a. chartrets artikel 47.
106 Domstolen har således fastslået, at det ville krænke den grundlæggende ret til effektiv domstolsbeskyttelse, hvis en retsafgørelse blev baseret på faktiske omstændigheder og dokumenter, som parterne eller en af disse ikke har kunnet skaffe sig kendskab til, og som de således ikke har kunnet tage stilling til (jf. i denne retning dom af 4.6.2013, ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 56).
107 Medlemsstaterne kan dog med henblik på, af hensyn til statens sikkerhed, i undtagelsestilfælde og for at undgå, at den pågældende meddeles den præcise og fuldstændige begrundelse, som udgør grundlaget for en afgørelse om ophold, fastsætte fremgangsmåder og processuelle regler, der gør det muligt at forene på den ene side de legitime hensyn til statens sikkerhed med hensyn til karakteren af og kilderne til de oplysninger, der er blevet taget i betragtning ved vedtagelsen af en sådan afgørelse, og på den anden side nødvendigheden af i tilstrækkeligt omfang at sikre den retsundergivne overholdelse af dennes processuelle rettigheder, såsom retten til at blive hørt og kontradiktionsprincippet (jf. i denne retning dom af 4.6.2013, ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 57).
108 Domstolen har fastslået, at et system, hvori den kompetente ret kan få kendskab til såvel de grunde som de dertil knyttede beviser, hvorpå den omhandlede afgørelse er truffet, men ligeledes efterprøve, om de hensyn til statens sikkerhed, som den nationale myndighed har påberåbt sig, faktisk er til hinder for en fuldstændig meddelelse af disse begrundelser og disse beviser, er foreneligt med chartrets artikel 47 (jf. i denne retning dom af 4.6.2013, ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 58 og 59).
109 Hvad angår domstolsprøvelsen af disse grunde har Domstolen fastslået, at det med henblik på at sikre overholdelsen af chartrets artikel 47 er tilstrækkeligt, at den kompetente ret i tilfælde af, at den finder, at de nævnte grunde ikke er gyldige, kan give den nationale myndighed mulighed for at meddele den pågældende de manglende begrundelser og beviser (jf. i denne retning dom af 4.6.2013, ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 63).
110 I et sådant tilfælde skal den kompetente ret, såfremt den nationale myndighed beslutter ikke at meddele samtlige begrundelser og beviser, der er knyttet hertil, med henblik på at overholde chartrets artikel 47 foretage en prøvelse af lovligheden af den omhandlede afgørelse alene på grundlag af de meddelte grunde og beviser (jf. i denne retning dom af 4.6.2013, ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 63).
111 Omvendt har Domstolen fastslået, at i tilfælde af, at den kompetente ret finder, at de af den nationale myndighed anførte grunde er til hinder for en fuldstændig meddelelse af disse grunde og disse beviser, kan denne ret tage hensyn til disse grunde og disse beviser ved på passende vis at foretage en afvejning af de relevante krav, og har videre fastslået, at når denne ret har til hensigt at gøre dette, skal den sikre, at det væsentligste indhold af de grunde, der udgør grundlaget for den omhandlede afgørelse, meddeles den berørte på en måde, der tager behørigt hensyn til den nødvendige fortrolighed med hensyn til beviserne (jf. i denne retning dom af 4.6.2013, ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 64-68).
112 Domstolen har imidlertid ligeledes præciseret, at når denne kommunikationsforpligtelse er tilsidesat, er den forelæggende ret i henhold til national ret forpligtet til at drage konsekvenserne heraf (jf. i denne retning dom af 4.6.2013, ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 68).
113 Det følger af det ovenstående dels, at meddelelsen af alle eller en del af begrundelsen og beviserne i givet fald skal meddeles af den kompetente ret uafhængigt af deres eventuelle klassifikation, dels at det står medlemsstaterne frit for at forbeholde beføjelsen til at meddele disse grunde eller beviser for de omhandlede myndigheder, forudsat at den kompetente ret har beføjelse til at drage konsekvenserne heraf for den endelige afgørelse, som disse myndigheder træffer i denne henseende.
114 I alle tilfælde kan en sådan løsning, når den nationale myndighed på ubegrundet vis hindrer videregivelsen af alle eller en del af de forhold, der ligger til grund for den omhandlede afgørelse, sikre fuld overholdelse af chartrets artikel 47, for så vidt som denne løsning sikrer, at myndighedens tilsidesættelse af de processuelle forpligtelser, der påhviler den, ikke fører til, at retsafgørelsen er baseret på faktiske omstændigheder og dokumenter, som den, der har fremsat begæringen, ikke har kunnet få kendskab til, og som den pågældende således ikke har været i stand til at tage stilling til.
115 Som generaladvokaten har anført i punkt 130 i forslaget til afgørelse, kan det derfor ikke lægges til grund, at denne artikel indebærer, at den ret, der har kompetence til at prøve en afgørelse vedrørende anvendelsen af artikel 20 TEUF, nødvendigvis skal have beføjelse til at afklassificere visse oplysninger og selv meddele disse oplysninger til den, der har fremsat begæringen, idet en sådan afklassificering og en sådan videregivelse ikke er absolut nødvendig for at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse ved bedømmelsen af lovligheden af den anfægtede afgørelse.
116 Følgelig skal det tredje spørgsmål i sag C-420/22 og det fjerde spørgsmål i sag C-528/22 besvares med, at chartrets artikel 47, sammenholdt med artikel 20 TEUF, fortolkes således, at den ikke kræver, at en ret, som det påhviler at prøve lovligheden af en afgørelse om ophold i henhold til nævnte artikel 20, der er baseret på klassificerede informationer, har kompetence til at efterprøve lovligheden af klassificeringen af disse informationer og til at give den berørte person adgang til samtlige nævnte informationer, såfremt myndigheden er af den opfattelse, at denne klassificering er ulovlig, eller til substansen i de samme oplysninger, såfremt den finder, at den nævnte klassificering er lovlig. Derimod skal denne ret for at sikre overholdelsen af denne persons ret til forsvar i givet fald drage konsekvenserne af en eventuel afgørelse fra de kompetente myndigheder om ikke at meddele alle eller en del af grundene til denne afgørelse og de dertilhørende beviser.
Sagsomkostninger
117 Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1) Sagerne C-420/22 og C-528/22 er forenet med henblik på dommen.
2) Artikel 20 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for, at myndighederne i en medlemsstat inddrager eller afslår at udstede en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til unionsborgere, der er statsborgere i denne medlemsstat, og som aldrig har udøvet deres ret til fri bevægelighed, uden først at have undersøgt, om der mellem denne tredjelandsstatsborger og disse unionsborgere består et afhængighedsforhold, som reelt tvinger de nævnte unionsborgere til at forlade Den Europæiske Unions område som helhed for at ledsage dette familiemedlem, når nævnte tredjelandsstatsborger for det første ikke kan tildeles en opholdsret i henhold til en anden bestemmelse, der finder anvendelse i nævnte medlemsstat, og når disse myndigheder for det andet råder over oplysninger om, at der foreligger en familiemæssig tilknytning mellem den nævnte tredjelandsstatsborger og de pågældende unionsborgere.
3) Artikel 20 TEUF, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der pålægger de nationale myndigheder af hensyn til den nationale sikkerhed at inddrage eller afslå at udstede en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, der kan indrømmes en afledt opholdsret i medfør af denne artikel, alene på grundlag af en bindende udtalelse, der ikke indeholder en begrundelse, og som er vedtaget af et organ, der har til opgave at varetage særlige opgaver i forbindelse med den nationale sikkerhed, uden nøje at undersøge alle de individuelle omstændigheder og forholdsmæssigheden af denne afgørelse om inddragelse eller afslag.
4) Det almindelige princip om god forvaltningsskik og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, sammenholdt med artikel 20 TEUF, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter, at når en afgørelse om inddragelse af eller afslag på opholdstilladelse, der er vedtaget over for en tredjelandsstatsborger, der kan indrømmes en afledt opholdsret i henhold til nævnte artikel 20, er baseret på oplysninger, hvis videregivelse ville bringe den pågældende medlemsstats nationale sikkerhed i fare, kan denne tredjelandsstatsborger eller dennes repræsentant først få adgang til disse oplysninger efter at have opnået en tilladelse hertil, ikke få meddelt det væsentligste indhold af de grunde, som sådanne afgørelser er baseret på, og under alle omstændigheder ikke med henblik på administrative eller retslige procedurer anvende de oplysninger, som disse kunne have fået adgang til.
5) Artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, sammenholdt med artikel 20 TEUF, skal fortolkes således, at den ikke kræver, at en ret, som det påhviler at prøve lovligheden af en afgørelse om ophold i henhold til nævnte artikel 20, der er baseret på klassificerede informationer, har kompetence til at efterprøve lovligheden af klassificeringen af disse informationer og til at give den berørte person adgang til samtlige nævnte informationer, såfremt myndigheden er af den opfattelse, at denne klassificering er ulovlig, eller til substansen i de samme oplysninger, såfremt den finder, at den nævnte klassificering er lovlig. Derimod skal denne ret for at sikre overholdelsen af denne persons ret til forsvar i givet fald drage konsekvenserne af en eventuel afgørelse fra de kompetente myndigheder om ikke at meddele alle eller en del af grundene til denne afgørelse og de dertilhørende beviser.
Underskrifter