DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 17 mars 2021 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 2009/147/EG – Bevarande av vilda fåglar – Artiklarna 5 och 8 – Förbud mot att fånga fåglar, oavsett vilken metod som används – Artikel 9.1 – Tillåtelse att medge undantag för en sådan metod som utgörs av traditionell sedvänja – Villkor – Någon annan lämplig lösning finns inte – Det enda skälet till att det inte finns någon annan lämplig lösning är att denna traditionella metod ska bevaras – Fångst på selektiv grund – Nationell lagstiftning som tillåter fågelfångst med limstänger”
I mål C‑900/19,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) genom beslut av den 29 november 2019, som inkom till domstolen den 6 december 2019, i målet
One Voice,
Ligue pour la protection des oiseaux
mot
Ministre de la Transition écologique et solidaire,
ytterligare deltagare i rättegången:
Fédération nationale des Chasseurs,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot samt domarna L. Bay Larsen, C. Toader (referent), M. Safjan och N. Jääskinen,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– One Voice, genom A. Moreau, avocate,
– Fédération nationale des Chasseurs, genom H. Farge och C. Waquet, avocates,
– Frankrikes regering, genom A.-L. Desjonquères och E. Leclerc, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom C. Hermes och F. Thiran, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 19 november 2020 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 9.1 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7) (nedan kallat fågeldirektivet).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, One Voice och Ligue pour la protection des oiseaux och, å andra sidan, Ministre de la Transition écologique et solidaire (ministern för ekologisk och solidarisk omställning, Frankrike). Målet handlar om giltigheten av fem franska förordningar (arrêtés) av den 24 september 2018 om användning av limstänger för fångst av koltrastar och andra trastar som ska användas som lockfåglar, avseende jaktsäsongen 2018–2019 i departementen Alpes-de-Haute-Provence, Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Var och Vaucluse (Frankrike) (JORF, 27 september 2018, texter nr 10–13 och 15) (nedan kallade förordningarna av den 24 september 2018).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3 I artikel 9.1 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, 1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161) föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får, om det inte finns någon annan lämplig lösning, medge undantag från bestämmelserna i artiklarna 5, 6, 7 och 8 av följande anledningar:
…
c) För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.”
4 Genom fågeldirektivet kodifierades och upphävdes direktiv 79/409.
5 Skälen 3 och 5 i fågeldirektivet har följande lydelse:
”(3) Ett stort antal arter av vilda fåglar som förekommer naturligt inom medlemsstaternas europeiska territorium minskar i antal, i vissa fall mycket snabbt. Denna minskning utgör ett allvarligt hot mot bevarandet av den naturliga miljön, särskilt eftersom den medför att den biologiska jämvikten hotas.
…
(5) För att det ska vara möjligt att uppnå [Europeiska unionens] mål vad beträffar en förbättring av levnadsvillkoren och en hållbar utveckling är det nödvändigt att bevara de fågelarter som förekommer naturligt inom medlemsstaternas europeiska territorium.”
6 I artikel 1.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Detta direktiv behandlar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem.”
7 I artikel 2 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de fågelarter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.”
8 Artikel 5 i direktivet har följande lydelse:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7 och 9 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, där särskilt följande ska förbjudas:
a) Att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används.
…”
9 I artikel 7.1 och 7.3 i fågeldirektivet föreskrivs följande:
”1. De arter som anges i bilaga II får med hänsyn tagen till deras populationsnivå, geografiska spridning och reproduktion inom [unionen] jagas i enlighet med nationell lagstiftning. Medlemsstaterna ska säkerställa att jakten på dessa arter inte äventyrar ansträngningarna att bevara arterna i deras utbredningsområde.
…
3. De arter som anges i bilaga II del B får endast jagas i de medlemsstater beträffande vilka detta markerats i den bilagan.”
10 I del B i bilaga II till detta direktiv nämns bland annat turdus merula (koltrast), turdus pilaris (björktrast), turdus philomelos (taltrast), turdus iliacus (rödvingetrast) och turdus viscivorus (dubbeltrast).
11 I artikel 8.1 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”Vid jakt, fångst och dödande av fåglar enligt detta direktiv ska medlemsstaterna förbjuda användningen av alla medel, arrangemang eller metoder som används för storskalig eller icke-selektiv fångst eller dödande av fåglar eller som kan orsaka lokal utrotning av en art, särskilt användningen av de medel, arrangemang och metoder som anges i bilaga IV punkt a.”
12 Limstänger ingår bland de fångstmetoder som avses i punkt a i bilaga IV till samma direktiv.
13 I artikel 9.1 och 9.2 i fågeldirektivet föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna får, om det inte finns någon annan lämplig lösning, medge undantag från artiklarna 5–8 av följande anledningar:
…
c) För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.
2. I de undantag som avses i punkt 1 ska anges
a) vilka arter som berörs av undantagen,
b) vilka medel, arrangemang eller metoder som tillåts vid fångst eller dödande,
c) villkoren vad gäller risker samt för vilka tider och områden dessa undantag får tillåtas,
d) den myndighet som har befogenhet att förklara att de föreskrivna villkoren är uppfyllda och att besluta om vilka medel, arrangemang och metoder som får användas, inom vilka gränser och av vem,
e) den kontroll som kommer att ske.”
Fransk rätt
14 Avdelning II i del IV i code de l’evironnement (miljöbalken) handlar om jakt. I denna avdelning II finns bland annat kapitel IV som har rubriken ”Jaktens bedrivande”. Kapitel IV är i sin tur indelat i sex avsnitt. Avsnitt 3 handlar om ”jaktmetoder och jaktmedel”. I miljöbalkens artikel L. 424–4, som ingår i nämnda avsnitt 3, föreskrivs följande:
”Under tillåten jakttid ger tillståndet innehavaren rätt att jaga på dagtid antingen med skjutvapen, eller i form av parforcejakt, med horn och lockpipor, eller i form av drevjakt, i enlighet med de avgränsningar som föreskrivs i förordning utfärdad av ministern med ansvar för jaktfrågor. Dagtid börjar en timme före soluppgången på huvudorten i det aktuella departementet, och slutar en timme efter solnedgången.
…
Ministern med ansvar för jaktfrågor får, på de villkor som avgörs av honom eller henne, tillåta användning av traditionella jaktmetoder och jaktmedel som avviker från de metoder som tillåts enligt första stycket, för att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta jakt på vissa flyttfåglar i litet antal.
…
Limstänger ska placeras ut en timme innan solen går upp och avlägsnas före klockan elva på dagen.
Alla andra jaktmedel, inbegripet flygplan och motorfordon, även till klappjakt, är förbjudna.
…”
15 I artikel 1 i den förordning som antagits av premiärministerns statssekreterare med ansvar för miljöfrågor och förebyggande av stora teknologiska och naturbetingade risker, nämligen arrêté du 17 août 1989 relatif à l’emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d’appelants dans les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse (förordningen av den 17 augusti 1989 om användning av limstänger för fångst av koltrastar och andra trastar som ska användas som lockfåglar i departementen Alpes-de-Haute-Provence, Alpes‑Maritimes, Bouches‑du‑Rhône, Var och Vaucluse) (JORF, den 13 september 1989, s. 11560; nedan kallad förordningen av den 17 augusti 1989) föreskrivs följande:
”Användning av limstänger för fångst av dubbeltrast, björktrast, taltrast, rödvingetrast och koltrast, för personligt bruk som lockfåglar, tillåts i departementen Alpes-de-Haute-Provence, Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Var och Vaucluse, under strängt kontrollerade förhållanden vilka anges nedan, för fångst på selektiv grund av dessa fåglar i litet antal, på grund av att det saknas andra lämpliga fångstmetoder.”
16 I artikel 4 första stycket i denna förordning föreskrivs följande:
”Limstänger får endast användas med en jägare närvarande. Varje fångad fågel ska omedelbart rengöras.”
17 I artikel 6 i förordningen föreskrivs följande:
”Det högsta antal fåglar som får fångas under jaktperioden samt, i förekommande fall, de tekniska specifikationerna för varje departement, fastställs årligen av ministern med ansvar för jaktfrågor.”
18 I artikel 11 i samma förordning föreskrivs följande:
”Allt annat vilt än dubbeltrast, björktrast, taltrast, rödvingetrast och koltrast, som fångas oavsiktligt ska omedelbart rengöras och friges.”
19 Med tillämpning av förordningen av den 17 augusti 1989 fastställde ministern för ekologisk och solidarisk omställning, genom förordningarna av den 24 september 2018, för jaktperioden 2018–2019, det högsta antal koltrastar och andra trastar som får fångas med hjälp av limstänger för att användas som lockfåglar till 2 900 i departementet Alpes-de-Haute-Provence, 400 i departementet Alpes-Maritimes, 11 400 i departementet Bouches-du-Rhône, 15 600 i departementet Vaucluse och 12 200 i departementet Var.
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
20 One Voice väckte talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) i fem mål och yrkade att rätten skulle upphäva förordningarna av den 24 september 2018 och förelägga ministern för ekologisk och solidarisk omställning att vidta åtgärder för att upphäva förordningen av den 17 augusti 1989. Ligue pour la protection des oiseaux väckte talan vid samma domstol i fem mål och yrkade att rätten skulle upphäva förordningarna av den 24 september 2018. Den hänskjutande domstolen beslutade att dessa olika mål skulle förenas.
21 Sökandena i de nationella målen gjorde till stöd för sin talan vid den hänskjutande domstolen i huvudsak gällande följande. Förordningen av den 17 augusti 1989, med stöd av vilken förordningarna av den 24 september 2018 antagits, strider mot bestämmelserna i artikel 9.1 i fågeldirektivet. Det är enligt nämnda förordning bland annat tillåtet att använda en traditionell icke selektiv jaktmetod, nämligen användning av limstänger, trots att det inte motiverats varför det inte skulle finnas någon annan lämplig lösning. Vidare gjorde Ligue pour la protection des oiseaux gällande att även förordningarna av den 24 september 2018 strider mot detta direktiv i det att det enligt dessa förordningar är tillåtet att fånga fåglar under förhållanden som inte är strängt kontrollerade och utan att det visas att det är fråga om tillåtna fångster av fåglar i litet antal.
22 Den hänskjutande domstolen har, för det första, påpekat följande. I domen av den 27 april 1988, kommissionen/Frankrike (252/85, EU:C:1988:202) slog EU‑domstolen fast att bestämmelserna i förordningen av den 27 juli 1982 (bestämmelserna i förordningen av den 17 augusti 1989 är huvudsakligen desamma som de i förordningen av den 27 juli 1982) var förenliga med kraven i direktiv 79/409 och inte stred mot kravet på ”förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal” mot bakgrund av att bestämmelserna var ”mycket precisa”.
23 Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att EU-domstolen i sin dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta (C‑557/15, EU:C:2018:477), som meddelades efter ikraftträdandet av artikel 3 FEU och artikel 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), slog fast att en nationell lagstiftning som tillåter en annan traditionell jaktmetod inte uppfyller ett av de villkor som uppställs i artikel 9.1 c i fågeldirektivet för att man ska få göra undantag från artikel 8 i detta direktiv, det vill säga att den aktuella fångstmetoden ska vara selektiv, med utgångspunkt i att ”bifångster görs” utan klargörande av hur stora dessa bifångster är.
24 Den hänskjutande domstolen vill i detta sammanhang få klarhet i huruvida artikel 9.1 c i fågeldirektivet ska tolkas så, att den bestämmelsen utgör hinder för att medlemsstaterna tillåter att medel, arrangemang eller metoder för fångst eller dödande används som, om än i mycket ringa utsträckning och högst tillfälligt, kan leda till bifångster. För det fall denna fråga besvaras nekande vill den hänskjutande domstolen få klarhet i vilka kriterier – avseende bland annat den begränsade andelen eller omfattningen av dessa bifångster, eller avseende den i princip icke-dödliga utgången av den tillåtna jaktmetoden jämte skyldigheten att befria, utan att därvid allvarligt skada, oavsiktligt infångade fåglar – som kan tillämpas vid bedömningen av huruvida det i nämnda bestämmelser föreskrivna selektivitetskriteriet är uppfyllt.
25 För det andra har den hänskjutande domstolen betonat följande. I domen av den 27 april 1988, kommissionen/Frankrike (252/85, EU:C:1988:202) slog EU‑domstolen även fast att användningen av limstänger för fångst av trastar (vilket är en jaktmetod som traditionellt används i vissa franska departement) visserligen inte strider mot kraven i direktiv 79/409, vilka även återfinns i fågeldirektivet. EU-domstolen ansåg likväl, i sin dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta (C‑557/15, EU:C:2018:477), att det enligt bestämmelserna i artikel 9 i fågeldirektivet krävs att det lämnas en precis och lämplig motivering till varför det inte finns någon annan lämplig lösning än det av en medlemsstat beviljade undantaget.
26 I förordningen av den 17 augusti 1989 anges att det i de berörda departementen ”inte finns någon annan lämplig lösning” mot bakgrund av att jaktmetoden med limstänger är en traditionell jaktmetod. Den hänskjutande domstolen vill därför få klarhet i huruvida fågeldirektivet ska tolkas så, att syftet att bevara traditionella jaktmetoder och jaktmedel för rekreationsändamål – i den mån alla övriga villkor för undantag som uppställs i artikel 9.1 c i direktivet är uppfyllda – i sig kan anses innebära att det inte finns någon annan lämplig lösning i den mening som avses i artikel 9.1 i direktivet, vilket därmed kan utgöra skäl för att göra undantag från den i artikel 8 i direktivet föreskrivna principen om att dessa jaktmetoder och jaktmedel är förbjudna.
27 Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målen och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 9.1 c i fågeldirektivet tolkas så, att den bestämmelsen utgör hinder för att en medlemsstat tillåter medel, arrangemang eller metoder för fångst eller dödande av fåglar, vilka, även i mycket ringa utsträckning och högst tillfälligt, kan medföra bifångster? Vilka kriterier – avseende bland annat den begränsade andelen eller omfattningen av dessa bifångster, den i princip icke-dödliga utgången av denna tillåtna jaktmetod jämte skyldigheten att befria, utan att därvid allvarligt skada, oavsiktligt infångade fåglar – kan, i förekommande fall, tillämpas vid bedömningen av huruvida det i denna bestämmelse föreskrivna selektivitetskriteriet är uppfyllt?
2) Ska fågeldirektivet tolkas så, att syftet att bevara bruket av traditionella metoder och medel för jakt av fåglar för rekreationsändamål – i den mån alla andra villkor som uppställs för ett sådant undantag i artikel 9.1 c i direktivet är uppfyllda – kan motivera att det inte finns någon annan lämplig lösning i den mening som avses i artikel 9.1 i direktivet, vilket gör det möjligt att medge undantag från förbudet mot sådana metoder och medel enligt artikel 8 i detta direktiv?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den andra frågan
28 EU-domstolen kommer att pröva den andra frågan först. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 9.1 c i fågeldirektivet ska tolkas så, att den omständigheten att en fågelfångstmetod är traditionell är tillräcklig i sig för att det ska anses att det inte finns någon annan lämplig lösning, i den mening som avses i den bestämmelsen, som kan ersätta denna fångstmetod.
29 För att göra det möjligt för behöriga myndigheter att bara tillämpa de undantag som föreskrivs i artikel 9 i fågeldirektivet på ett sätt som är förenligt med unionsrätten, ska nationella lagar och andra författningar, enligt EU-domstolens praxis, avfattas så, att tillämpningen av undantagsbestämmelserna i dessa lagar och författningar uppfyller rättssäkerhetsprincipen. Kriterierna för att beviljas undantag ska därför anges klart och tydligt i den nationella lagstiftningen på detta område och de myndigheter som tillämpar lagstiftningen ska åläggas att beakta kriterierna. Undantagsbestämmelser ska tolkas restriktivt och bevisbördan för att nödvändiga förutsättningar föreligger för varje undantag ska åvila den myndighet som fattar beslutet. Medlemsstaterna ska säkerställa att åtgärder som rör skyddade arter endast tillåts i beslut som är tydligt och tillräckligt motiverade och som hänvisar till skäl, villkor och krav som anges i artikel 9.1 och 9.2 i det direktivet (dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta, C‑557/15, EU:C:2018:477, punkt 47).
30 Närmare bestämt ska de uppgifter som styrker att de villkor som krävs för att medge undantag från det skydd som ges enligt fågeldirektivet är uppfyllda, bygga på väl etablerade vetenskapliga rön. Myndigheterna ska således ha tillgång till de mest tillförlitliga och relevanta rönen när de beviljar tillstånd (dom av den 23 april 2020, kommissionen/Finland (Vårjakt av ejderhanar), C‑217/19, EU:C:2020:291, punkt 70 och där angiven rättspraxis).
31 Tillämpliga nationella bestämmelser om bevarande av vilda fåglar ska, vid tillämpningen av undantagsbestämmelserna i artikel 9 i fågeldirektivet, ange kriterierna för undantag på ett klart och precist sätt och ålägga behörig myndighet att kontrollera att det inte finns någon annan lämplig lösning i den mening som avses i denna artikel; det ska dessutom framgå av motiveringen, vid tillämpningen av undantagsbestämmelserna, att villkoret att det inte ska finnas någon annan lämplig lösning är uppfyllt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta, C‑557/15, EU:C:2018:477, punkterna 48 och 50).
32 Under dessa omständigheter kan det inte anses att en nationell lagstiftning som använder undantagsbestämmelsen i artikel 9 i fågeldirektivet uppfyller de i artikel 9.2 i direktivet angivna villkoren avseende motiveringsskyldigheten när det i denna lagstiftning endast anges att det inte finns någon annan lämplig lösning, och när det därvid inte lämnas någon utförlig motivering grundad på de mest tillförlitliga och relevanta vetenskapliga rönen med uppgift om varför behörig myndighet kommit fram till att samtliga villkor är uppfyllda för att undantag ska kunna medges, i den mening som avses i artikel 9 i direktivet, bland annat villkoret att det inte finns någon annan lämplig lösning.
33 EU-domstolen har redan slagit fast att jakt på vilda fåglar i rekreationssyfte under de villkor som fastställs i fågeldirektivet kan utgöra en sådan ”förnuftig användning” som medges i direktivet (dom av den 23 april 2020, kommissionen/Finland (Vårjakt på ejderhanar), C‑217/19, EU:C:2020:291, punkt 65 och där angiven rättspraxis). Traditionella jaktmetoder kan även omfattas av begreppet ”förnuftig användning”, eftersom medlemsstaterna, såsom anges i artikel 2 i direktivet, ska beakta rekreationsbehov när de vidtar de åtgärder som avses i denna artikel.
34 Även om medlemsstaterna enligt artikel 2 i fågeldirektivet ska genomföra direktivet med beaktande av ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov samt ekonomiska krav och rekreationsbehov, konstaterar EU-domstolen emellertid att direktivets huvudsakliga syfte utgörs av att bevara fåglar.
35 EU-domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att bibehållandet av traditionell verksamhet inte utgör något självständigt undantag från det skyddssystem som inrättats genom fågeldirektivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juli 1987, kommissionen/Belgien, 247/85, EU:C:1987:339, punkt 8; dom av den 28 februari 1991, kommissionen/Tyskland, C‑57/89, EU:C:1991:89, punkt 22, och dom av den 23 april 2020, kommissionen/Finland (Vårjakt på ejderhanar), C‑217/19, EU:C:2020:291, punkt 85).
36 Jaktmetoder utgörs nämligen ofta av lokala traditioner eller sedvänjor. Om syftet att bevara sådana jaktmetoder i sig utgjorde ett självständigt skäl för att medge undantag, så skulle detta leda till att ett stort antal metoder som strider mot kraven i artikel 9 i fågeldirektivet tilläts. Ett sådant synsätt skulle strida mot kravet på att denna bestämmelse ska tolkas restriktivt.
37 Då behörig myndighet har att kontrollera att det inte finns några andra lämpliga lösningar, ska denna myndighet jämföra de olika lösningar som uppfyller villkoren för det undantagssystem som inrättats i artikel 9.1 c i fågeldirektivet för att avgöra vilken av dessa lösningar som framstår som lämpligast (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 2020, kommissionen/Österrike (Vårjakt på morkulla), C‑161/19, ej publicerad, EU:C:2020:290, punkterna 51–57 och där angiven rättspraxis).
38 Fédération nationale des Chasseurs och den franska regeringen har i detta avseende gjort gällande att uppfödning av de i målet aktuella arterna inte kan utgöra en lämplig lösning. De har därvid hänvisat till vad en sådan uppfödning skulle kosta och även till gällande regelverk, som förbjuder handel med dessa arter.
39 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 36 i sitt förslag till avgörande, ska artikel 13 FEUF beaktas. Enligt denna artikel ska unionen och medlemsstaterna fullt ut ta hänsyn djurens välbefinnande när de utformar och genomför unionens politik. Härav följer att det är mot bakgrund av de rimliga valmöjligheter och bästa tekniska lösningar som står till buds som man ska bedöma om de alternativa lösningarna är lämpliga (se, analogt, dom av den 9 mars 2010, ERG m.fl., C‑379/08 och C‑380/08, EU:C:2010:127, punkt 62).
40 EU-domstolen har i detta avseende redan uttalat att uppfödning och avel i fångenskap av skyddade arter kan utgöra en annan lämplig lösning när sådan uppfödning och avel är möjlig (dom av den 12 december 1996, LRBPO och AVES, C‑10/96, EU:C:1996:504, punkt 18 och där angiven rättspraxis), och att transport av fåglar som lagligen fångas eller hålls i fångenskap också utgör en förnuftig användning i den mening som avses i direktiv 79/409 (dom av den 8 juli 1987, kommissionen/Belgien, 247/85, EU:C:1987:339, punkt 48). Inte heller den omständigheten att uppfödning och avel i fångenskap av aktuella arter ännu inte kan bedrivas i stor skala på grund av nationell lagstiftning är av sådan beskaffenhet att det finns anledning att ifrågasätta det lämpliga i dessa andra lösningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 1996, LRBPO och AVES, C‑10/96, EU:C:1996:504, punkt 21).
41 Av detta följer, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 30 och 38 i sitt förslag till avgörande, att det förefaller finnas andra möjligheter som kan uppfylla kravet i artikel 9.1 i fågeldirektivet.
42 Fångst av fåglar med hjälp av limstänger utgör visserligen i sig en jaktform. Detta utgör emellertid endast den inledande etappen för andra fångstmetoder, eftersom de fåglar som fångats på detta sätt i sin tur kan användas som lockbete för att locka till sig andra fåglar av samma art, som sedan jagas med gevär.
43 Den omständigheten att en annan fångstmetod påkallar att anpassningar görs, och därmed att man frångår vissa särdrag som kännetecknar en sedvänja, kan inte i sig vara tillräcklig för att det ska anses att det inte finns ”någon annan lämplig lösning” i den mening som avses i artikel 9.1 i fågeldirektivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 1996, LRBPO och AVES, C‑10/96, EU:C:1996:504, punkt 21).
44 Mot denna bakgrund ska den andra frågan besvaras på följande sätt. Artikel 9.1 och 9.2 i fågeldirektivet ska tolkas så, att den omständigheten att en fågelfångstmetod är traditionell inte är tillräcklig i sig för att det ska anses att det inte finns någon annan lämplig lösning, i den mening som avses i den bestämmelsen, som kan ersätta denna fångstmetod.
Den första frågan
45 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 9.1 c i fågeldirektivet ska tolkas så, att den bestämmelsen utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka det – med undantag från vad som föreskrivs i artikel 8 i fågeldirektivet – är tillåtet att använda en fågelfångstmetod som medför små bifångster under begränsad tid.
46 För att besvara denna fråga finns det anledning att tolka villkoret i artikel 9.1 c i fågeldirektivet, nämligen att fångst, hållande i fångenskap eller förnuftig användning av vissa fåglar ska ske på selektiv grund.
47 De som har inkommit med skriftliga yttranden har i detta avseende hänvisat till dom av den 27 april 1988, kommissionen/Frankrike (252/85, EU:C:1988:202), dom av den 9 december 2004, kommissionen/Spanien (C‑79/03, EU:C:2004:782), eller dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta (C‑557/15, EU:C:2018:477).
48 I den första domen konstaterade EU-domstolen visserligen att gällande nationell lagstiftning var ”mycket preciserad” och särskilt att det fanns ett ”stort antal restriktiva villkor” som skulle vara uppfyllda då tillstånd lämnades till fångst. Inte desto mindre angav EU-domstolen endast att det utifrån de av Europeiska kommissionen åberopade omständigheterna inte kunde anses vara styrkt att lagstiftningen i den aktuella medlemsstaten, såsom gjorts gällande av kommissionen, stred mot kraven i direktiv 79/409 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 april 1988, kommissionen/Frankrike, 252/85, EU:C:1988:202, punkterna 29 och 30), varvid domstolen inte företog någon särskild eller uttrycklig prövning av innehållet i fångstbestämmelserna utifrån selektivitetskriteriet. Den domen kan således inte förstås så, att EU-domstolen uttryckligen uttalat att nämnda bestämmelser var giltiga utifrån selektivitetskriteriet.
49 Vad gäller den andra domen var det i det målet fråga om nationella bestämmelser som tillät en särskild form av jakt med limstänger, och de bestämmelserna var mindre stränga än de som är i fråga i förevarande mål. Slutsatserna i den domen kan därmed inte överföras på förevarande mål.
50 Såvitt avser den tredje domen medgav slutligen den aktuella medlemsstaten själv i det målet att den fångstmetod som var tillåten enligt landets lagstiftning inte var selektiv.
51 Efter dessa klargöranden påpekar EU-domstolen följande. Det framgår av lydelsen i artikel 9.1 c i fågeldirektivet att medlemsstaterna får medge undantag från det i artikel 8 föreskrivna förbudet mot att använda de fångstmetoder som anges i punkt a i bilaga IV till nämnda direktiv; sådant undantag får medges bland annat under förutsättning att dessa metoder gör det möjligt att fånga vissa fåglar ”på selektiv grund”.
52 Artikel 9.1 c i fågeldirektivet preciserar inte hur detta villkor ska förstås. En analys av de olika språkversionerna av denna bestämmelse ger inte heller, såsom påpekats av generaladvokaten i punkterna 53 och 54 i sitt förslag till avgörande, någon vägledning om hur man ska uppfatta begreppet ”selektivitet”.
53 I och med att artikel 9.1 c i fågeldirektivet inte innehåller någon hänvisning till de nationella rättsordningarna, konstaterar EU-domstolen att begreppet ”selektivitet” utgör ett självständigt unionsrättsligt begrepp som ska tolkas enhetligt i unionen (se, analogt, dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 75). Vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska, enligt fast rättspraxis, inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med den rättsakt som bestämmelsen ingår i (dom av den 9 oktober 2019, BGL BNP Paribas, C‑548/18, EU:C:2019:848, punkt 25).
54 Vad först gäller begreppet ”selektivitet” påpekar EU-domstolen följande. Enligt gängse mening omfattar detta begrepp allting som selekterar, det vill säga ett förfaringssätt där man inom en given mängd väljer ut eller sorterar ut vissa element samtidigt som man väljer bort andra element utifrån vissa angivna utmärkande egenskaper.
55 Vad därefter gäller det sammanhang som artikel 9.1 c i fågeldirektivet ingår i, erinrar EU-domstolen om följande. I artikel 5 a i fågeldirektivet föreskrivs – utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7 och 9 i direktivet – ett generellt förbud, oavsett vilken metod som används, mot att avsiktligt döda eller fånga de fågelarter som avses i artikel 1 i direktivet. I artikel 8.1 i direktivet föreskrivs därvid att medlemsstaterna ska förbjuda ”användningen av alla medel, arrangemang eller metoder som används för storskalig eller icke-selektiv fångst eller dödande av fåglar eller som kan orsaka lokal utrotning av en art, särskilt användningen av de medel, arrangemang och metoder som anges i bilaga IV punkt a”, däribland användning av limstänger.
56 EU-domstolen finner – i likhet med vad som påpekats av generaladvokaten i punkt 21 i förslaget till avgörande – att det framgår av dessa bestämmelser att fågeldirektivet i princip förbjuder användning av den fångstmetod som utgörs av användning av limstänger.
57 Den möjlighet som medlemsstaterna har enligt artikel 9.1 c i fågeldirektivet att medge undantag, utgör således motsvarigheten till förbudet mot icke-selektiva fångstmetoder i artikel 8.1 i detta direktiv, i synnerhet de metoder som räknas upp i punkt a i bilaga IV till direktivet.
58 Vad slutligen gäller de mål som eftersträvas med fågeldirektivet, betonar EU‑domstolen följande. Det framgår av skälen 3 och 5 i fågeldirektivet att ”[f]ör att det ska vara möjligt att uppnå [unionens] mål vad beträffar en förbättring av levnadsvillkoren och en hållbar utveckling är det nödvändigt att bevara de fågelarter som förekommer naturligt inom medlemsstaternas europeiska territorium” och att minskningen av ett stort antal av dessa arter utgör ”ett allvarligt hot mot bevarandet av den naturliga miljön, särskilt eftersom den medför att den biologiska jämvikten hotas”.
59 För att komma till rätta med detta hot föreskrivs det i artikel 1.1 i fågeldirektivet att direktivet ”behandlar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas” och att direktivet ”omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem”.
60 Fågeldirektivet ingår dessutom i den ram som föreskrivs såväl i artikel 3 FEU som i artikel 37 i stadgan, nämligen att unionen ska genomföra en hållbar utveckling och säkerställa en hög miljöskyddsnivå.
61 Det framgår vidare av artikel 9 i fågeldirektivet – där det anges att undantag enligt denna artikel ska vara strängt kontrollerade och att fångst ska tillåtas på selektiv grund – liksom för övrigt av den allmänna proportionalitetsprincipen, att det undantag som en medlemsstat har för avsikt att göra ska stå i proportion till de behov som motiverar undantaget (dom av den 23 april 2020, kommissionen/Finland (Vårjakt på ejderhanar), C‑217/19, EU:C:2020:291, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
62 Vid bedömningen av huruvida en fångstmetod är selektiv, i den mening som avses i artikel 9.1 c i fågeldirektivet, ska man följaktligen beakta inte bara tillvägagångssättet för denna metod och hur många fåglar som fångas som inte ingår i målarten, utan även de eventuella skadeverkningar som fångstmetoden för med sig för fångade arter, med beaktande av de skyddsändamål som eftersträvas med fågeldirektivet.
63 Det ska i detta hänseende göras en åtskillnad beroende på om fångstmetoden innebär att fåglar dör eller ej. I det första fallet ska selektivitetskriteriet snarare förstås restriktivt; i det andra fallet kan selektivitetskriteriet däremot anses vara uppfyllt i fråga om bifångster, dock under förutsättning att det är små kvantiteter av fåglar som inte ingår i målarten som fångas in med denna jaktmetod under en viss tidperiod samt under förutsättning att dessa fågelarter kan friges utan att fåglarna åsamkats annan skada än försumbar sådan.
64 Den omständigheten att en i princip icke dödsbringande fångstmetod medför bifångster kan således inte i sig styrka att det därvid är fråga om en icke-selektiv metod; det är storleken på dessa bifångster, liksom omfattningen av eventuell påverkan på de fågelarter som är målarter eller icke-målarter, som visar i vilken utsträckning som en sådan metod är selektiv.
65 Det följer såväl av lydelsen av artikel 9.1 c i fågeldirektivet, jämförd med artikel 8.1 i fågeldirektivet, av direktivets mål, som av det sammanhang som direktivet ingår i, såsom detta sammanhang framgår av bestämmelserna i artikel 3 FEU, artikel 37 i stadgan, artiklarna 191.2 första stycket och 13 FEUF om djurs välbefinnande, att det i artikel 9.1 c i fågeldirektivet föreskrivna selektivitetskriteriet ska förstås så, att detta villkor kan anses vara uppfyllt – i fråga om en icke dödsbringande fångstmetod som medför bifångster – endast om det är fråga om begränsade bifångster, det vill säga då de endast avser ett mycket begränsat antal fåglar som fångas in oavsiktligt, för en begränsad tidsperiod, och om fåglarna kan friges utan att de åsamkats annan skada än försumbar sådan.
66 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen understrukit att den aktuella fångstmetoden ”i princip” inte är dödsbringande och endast medför små bifångster under en mycket begränsad tid. I artikel 11 i förordningen av den 17 augusti 1989 föreskrivs dessutom att fåglar som fångats som bifångst ska ”omedelbart rengöras och friges”.
67 Såsom såväl sökandena i de nationella målen som kommissionen har påpekat, och såsom även generaladvokaten har anfört i punkterna 51 och 64 i sitt förslag till avgörande, är det – med förbehåll för vad den hänskjutande domstolen i slutändan kommer fram till – högst sannolikt att de fåglar som fångats in åsamkas en irreparabel skada trots att de rengörs, eftersom limstänger till sin natur kan skada fjäderdräkten hos alla infångade fåglar.
68 Det följer av rättspraxis (se punkt 30 ovan) att behöriga myndigheter ska, då de beviljar tillstånd, ha tillgång till de mest tillförlitliga vetenskapliga rönen som visar att villkoren för att medge undantag från fågeldirektivets skyddssystem är uppfyllda.
69 Vidare ska behöriga myndigheter, när undantag väl har beviljats, i enlighet med artikel 9.2 e i fågeldirektivet göra erforderliga kontroller för att försäkra sig om att bifångsterna så långt som möjligt ligger på förväntade nivåer och inte åsamkats annan skada än försumbar sådan.
70 En icke-dödsbringande fångstmetod som medför bifångster kan således inte anses uppfylla selektivitetskravet i artikel 9.1 c i fågeldirektivet, när dessa bifångster, även om de är små och görs under en begränsad tidsperiod, kan åsamka icke‑målarter som fångas annan skada än försumbar sådan.
71 Mot denna bakgrund ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 9.1 c i fågeldirektivet ska tolkas så, att den bestämmelsen utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka det – med undantag från vad som föreskrivs i artikel 8 i fågeldirektivet – är tillåtet att använda en fångstmetod som medför bifångster, när dessa bifångster, även om de är små och görs under en begränsad tidsperiod, kan åsamka icke-målarter som fångas annan skada än försumbar sådan.
Rättegångskostnader
72 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i de nationella målen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Artikel 9.1 och 9.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar ska tolkas så, att den omständigheten att en fågelfångstmetod är traditionell inte är tillräcklig i sig för att det ska anses att det inte finns någon annan lämplig lösning, i den mening som avses i den bestämmelsen, som kan ersätta denna fångstmetod.
2) Artikel 9.1 c i direktiv 2009/147 ska tolkas så, att den bestämmelsen utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka det – med undantag från vad som föreskrivs i artikel 8 i nämnda direktiv – är tillåtet att använda en fångstmetod som medför bifångster, när dessa bifångster, även om de är små och görs under en begränsad tidsperiod, kan åsamka icke-målarter som fångas annan skada än försumbar sådan.
Underskrifter