WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 2 marca 2010 r.(*)
Obywatelstwo Unii – Artykuł 17 WE − Obywatelstwo państwa członkowskiego nabyte przez urodzenie – Obywatelstwo innego państwa członkowskiego nabyte przez nadanie – Utrata obywatelstwa państwa pochodzenia z uwagi na nadanie nowego obywatelstwa – Utrata ze skutkiem wstecznym obywatelstwa nabytego przez nadanie z uwagi na dopuszczenie się podstępnych zabiegów przy jego nabywaniu – Bezpaństwowość skutkująca utratą statusu obywatela Unii
W sprawie C‑135/08
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Bundesverwaltungsgericht (Niemcy) postanowieniem z dnia 18 lutego 2008 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 3 kwietnia 2008 r., w postępowaniu
Janko Rottmann
przeciwko
Freistaat Bayern,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, K. Lenaerts, J.C. Bonichot, E. Levits i P. Lindh, prezesi izb, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, E. Juhász, G. Arestis, A. Borg Barthet, M. Ilešič, A. Ó Caoimh (sprawozdawca) i L. Bay Larsen, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Poiares Maduro,
sekretarz: B. Fülöp, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 21 kwietnia 2009 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu J. Rottmanna przez profesora W. Menga oraz H. Heinholda, Rechtsanwalt,
– w imieniu Freistaat Bayern przez J. Mehlera oraz M. Niese, Oberlandesanwälte,
– w imieniu rządu niemieckiego przez M. Lummę, N. Grafa Vitzthuma oraz B. Kleina, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu belgijskiego przez L. Van den Broeck, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu czeskiego przez M. Smolka, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu estońskiego przez L. Uiba, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu greckiego przez K. Georgiadisa, S. Alexandridou oraz G. Papagianni, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu łotewskiego przez E Eihmane, U. Dreimanisa oraz K. Drēviņę, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu austriackiego przez E. Riedla oraz T. Fülöp, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez eksperta H. Eberweina,
– w imieniu rządu polskiego przez M. Dowgielewicza, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez S. Grünheid oraz D. Maidani, działające w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 30 września 2009 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni przepisów traktatu WE odnoszących się do obywatelstwa Unii Europejskiej.
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy J. Rottmannem a Freistaat Bayern i dotyczy cofnięcia przez Freistaat Bayern nadania obywatelstwa skarżącemu przed sądem krajowym.
Ramy prawne
Prawo Unii
3 Deklaracja nr 2 w sprawie obywatelstwa państwa członkowskiego załączona przez państwa członkowskie do Aktu końcowego Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. 1992, C 191, s. 98) ma następujące brzmienie:
„Konferencja oświadcza, że jeżeli w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską jest mowa o obywatelach państw członkowskich, kwestia posiadania przez daną osobę obywatelstwa takiego czy innego państwa członkowskiego jest rozstrzygana wyłącznie w oparciu o prawo krajowe danego państwa członkowskiego. […]”.
4 Zgodnie z częścią A decyzji szefów państw lub rządów zebranych w ramach Rady Europejskiej w Edynburgu w dniach 11 i 12 grudnia 1992 r. dotyczącej niektórych problemów poruszonych przez Danię w kwestii Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. 1992, C 348, s. 1):
„Przepisy części drugiej Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dotyczącej obywatelstwa Unii przyznają obywatelom państw członkowskich określone w tej części dodatkowe prawa i ochronę. Nie zastępują one w żadnym razie obywatelstwa krajowego. Kwestia posiadania obywatelstwa państwa członkowskiego jest rozstrzygana wyłącznie w oparciu o prawo krajowe danego państwa członkowskiego”.
Uregulowania krajowe
Ustawodawstwo niemieckie
5 Paragraf 16 ust. 1 niemieckiej ustawy podstawowej stanowi:
„Obywatelstwo niemieckie nie może zostać cofnięte. Utrata obywatelstwa może nastąpić jedynie na podstawie ustawy, a wbrew woli zainteresowanego tylko wtedy, gdy zainteresowany nie staje się wskutek tego bezpaństwowcem”.
6 Paragraf 8 Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz (ustawy o obywatelstwie) w wersji obowiązującej do dnia 31 grudnia 1999 r. stanowi:
„Cudzoziemcowi, który osiedlił się na terytorium niemieckim, kraj związkowy, na którego terytorium ma on stały pobyt, może na jego wniosek nadać obywatelstwo, jeżeli:
1. […]
2. nie spełnia on przesłanek wydalenia, o których mowa w § 46 ust. 1–4 i § 47 ust. 1 lub 2 Ausländergesetz (ustawy o cudzoziemcach),
3. znalazł on w miejscu osiedlenia samodzielne mieszkanie lub zatrudnienie.
[…]”.
7 Zgodnie z przepisami prawa niemieckiego dotyczącymi obywatelstwa znajdującymi zastosowanie w sprawie przed sądem krajowym, nadanie obywatelstwa cudzoziemcowi jest uwarunkowane co do zasady zrzeczeniem się lub utratą dotychczas posiadanego obywatelstwa.
8 Paragraf 48 ust. 1 i 2 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (bawarskiego kodeksu postępowania administracyjnego) brzmi następująco:
„1) Niezgodny z prawem akt administracyjny, nawet gdy stał się on ostateczny, może zostać cofnięty w całości lub w części ze skutkiem na przyszłość lub ze skutkiem wstecznym. […]
2) Niezgodny z prawem akt administracyjny, który przyznaje jednorazowe lub systematyczne świadczenie pieniężne lub świadczenie z natury podzielne lub który stanowi warunek dla tych świadczeń, nie może zostać cofnięty, jeżeli beneficjent ma uzasadnione oczekiwania względem tego aktu administracyjnego, zaś jego oczekiwania zasługują na ochronę w następstwie porównania z interesem publicznym danego uchylenia. […] Beneficjent nie może powoływać się na uzasadnione oczekiwania, jeżeli […]
1. doprowadził do wydania aktu administracyjnego na skutek podstępu, groźby lub przekupstwa;
2. doprowadził do wydania aktu administracyjnego na podstawie informacji co do zasady nieprawdziwych lub niepełnych;
3. był świadomy niezgodności z prawem aktu administracyjnego lub nie był tego świadomy wskutek rażącego niedbalstwa.
W [tych] przypadkach […] akt administracyjny zostaje cofnięty ze skutkiem wstecznym. […]
Ustawodawstwo austriackie
9 Zgodnie z § 27 ust. 1 Staatsbürgerschaftsgesetz (ustawy o obywatelstwie, BGBl. 311/1985, zwanej dalej „StbG”):
„Każdy kto nabywa obywatelstwo innego państwa na swój wniosek, w drodze oświadczenia lub wyraźnej zgody, traci obywatelstwo austriackie, o ile nie zostało mu wyraźnie przyznane prawo do [jego] zachowania”.
10 Zgoda na zachowanie obywatelstwa austriackiego zakłada, zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 1 StbG, że utrzymanie obywatelstwa może leżeć w interesie Republiki Austriackiej z uwagi na świadczenia, które dana osoba dotychczas spełniła lub których spełnienia to państwo członkowskie może od niej oczekiwać, lub z uwagi na inne szczególne względy, które należy wziąć pod uwagę.
11 Z uwag rządu austriackiego wynika, że zgodnie z prawem austriackim utrata obywatelstwa innego państwa nabytego przez nadanie, bez względu na to, czy następuje ex nunc ou ex tunc w porządku prawnym państwa nadania obywatelstwa, nie skutkuje automatycznie tym, że osoba zainteresowana, która utraciła obywatelstwo austriackie z powodu nabycia obywatelstwa innego państwa, odzyskuje z mocą wsteczną obywatelstwo austriackie.
12 Zdaniem tego rządu, w podobnym przypadku obywatelstwo austriackie można uzyskać ponownie jedynie w drodze decyzji administracyjnej i pod warunkiem spełnienia przewidzianych w tym względzie w § 10 i nast. StbG przesłanek.
13 Artykuł 10 StbG w wersji, która weszła w życie w dniu 23 marca 2006 r., stanowi:
„(1) W braku odmiennych przepisów zawartych w niniejszej ustawie federalnej cudzoziemcowi można przyznać obywatelstwo:
1. jeżeli zamieszkuje on legalnie i nieprzerwanie na terytorium federalnym przynajmniej od dziesięciu lat i jeżeli jest tam osiedlony przynajmniej od pięciu lat;
2. jeżeli nie został prawomocnie skazany na karę pozbawienia wolności przez sąd krajowy lub zagraniczny za jedno lub więcej przestępstw umyślnych [...]
3. jeżeli nie został prawomocnie skazany na karę pozbawienia wolności przez sąd krajowy lub sąd innego państwa za przestępstwo finansowe;
4. jeżeli nie zostało wszczęte przeciwko niemu postępowanie karne przed sądem krajowym z powodu popełnienia przestępstwa umyślnego lub przestępstwa finansowego, które podlegają karze pozbawienia wolności;
[…]
(2) Nie można przyznać obywatelstwa cudzoziemcowi:
[…]
2. jeżeli więcej niż jeden raz był on prawomocnie skazany za poważne wykroczenie administracyjne szczególnej wagi […]
[…]
(4) Wymóg, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 [podobnie jak] negatywna przesłanka przyznania obywatelstwa wymieniona w ust. 2 pkt 2 […] nie znajdują zastosowania:
1. do cudzoziemca zamieszkałego na terytorium federalnym, który posiadał nieprzerwanie przynajmniej przez dziesięć lat obywatelstwo i który je utracił w inny sposób niż w drodze cofnięcia [...];
[…]”.
Prawo międzynarodowe
Powszechna Deklaracja Praw Człowieka
14 Artykuł 15 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 10 grudnia 1948 r. stanowi, że:
„1. Każdy człowiek ma prawo do posiadania obywatelstwa.
2. Nikt nie może być arbitralnie pozbawiony swojego obywatelstwa ani też nikomu nie może być odmówione prawo do zmiany obywatelstwa”.
Konwencja w sprawie ograniczania bezpaństwowości
15 Artykuł 7 Konwencji w sprawie ograniczania bezpaństwowości sporządzonej w Nowym Jorku w dniu 30 sierpnia 1961 r., która weszła w życie w dniu 13 grudnia 1975 r., brzmi następująco:
„1. a) Jeżeli prawo umawiającego się państwa przewiduje zrzeczenie się obywatelstwa, jednostka traci swoje obywatelstwo tylko wtedy, gdy posiada lub nabędzie inne obywatelstwo;
[…]
2. Jednostka posiadająca obywatelstwo umawiającego się państwa, która wnosi o nadanie obywatelstwa innego państwa, nie traci swojego obywatelstwa, chyba że nabyła lub zapewniono ją, że nabędzie obywatelstwo innego państwa.
3. Z zastrzeżeniem postanowień ust. 4 i 5 niniejszego artykułu, żadna osoba nie może utracić swojego obywatelstwa, jeżeli wskutek tego stałaby się bezpaństwowcem w przypadku wyjechania z państwa, którego jest obywatelem, zamieszkania za granicą, niezarejestrowania się lub z innego podobnego powodu.
4. Utrata obywatelstwa w przypadku jednostki, której nadano obywatelstwo, może być uzasadniona mieszkaniem za granicą, w okresie, którego długość ustalona przez umawiające się państwo, nie może być krótsza niż siedem kolejnych lat, jeżeli zainteresowany nie poinformował właściwych władz o zamiarze zachowania swojego obywatelstwa.
[…]
6. Z wyjątkiem przypadków przewidzianych w niniejszym artykule, jednostka nie może utracić obywatelstwa umawiającego się państwa, jeżeli wskutek tego stanie się bezpaństwowcem, nawet wtedy gdy taka utrata nie została wyraźnie wykluczona w postanowieniach niniejszej konwencji” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej konwencji poniżej].
16 Artykuł 8 tej konwencji stanowi:
„1. Umawiające się państwa nie pozbawią jednostki obywatelstwa danego państwa, jeżeli wskutek tego jednostka ta miałaby stać się bezpaństwowcem.
2. Z zastrzeżeniem postanowień ust. 1 niniejszego artykułu, jednostkę można pozbawić obywatelstwa umawiającego się państwa:
a) w przypadku gdy, zgodnie z ust. 4 i 5 art. 7, dozwolona jest utrata obywatelstwa;
b) jeżeli obywatelstwo zostało jej przyznane w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie lub podstęp.
[…]
4. Umawiające się państwo nie skorzysta z możliwości pozbawienia jednostki obywatelstwa tego państwa w przypadkach określonych w ust. 2 i 3 niniejszego artykułu, chyba że uczyni to zgodnie z ustawą, która umożliwia osobie zainteresowanej powołanie się na wszystkie środki obrony przed sądem lub innym niezawisłym organem”.
17 Artykuł 9 tej konwencji stanowi, że umawiające się państwa nie pozbawią swojego obywatelstwa żadnej jednostki lub grupy jednostek ze względów o charakterze rasowym, etnicznym, religijnym lub politycznym.
Europejska konwencja o obywatelstwie
18 Europejska konwencja o obywatelstwie z dnia 6 listopada 1997 r. została przyjęta w ramach Rady Europy i weszła w życie w dniu 1 marca 2000 r. Konwencja ta obowiązuje od tego czasu w Austrii i została ratyfikowana przez Republikę Federalną Niemiec w dniu 11 maja 2005 r. Zgodnie z art. 3 tej konwencji:
„1. Każde państwo określa w swym ustawodawstwie, kto jest jego obywatelem.
2. Ustawodawstwo to zostanie zaakceptowane przez inne państwa w stopniu, w jakim zgodne jest z właściwymi umowami międzynarodowymi, zwyczajowym prawem międzynarodowym i zasadami prawa ogólnie uznanymi w przedmiocie obywatelstwa”.
19 Artykuł 4 tej konwencji stanowi:
„Przepisy dotyczące obywatelstwa każdego Państwa Strony powinny opierać się na następujących zasadach:
a. każdy ma prawo do obywatelstwa;
b. należy unikać bezpaństwowości
c. nikt nie zostanie arbitralnie pozbawiony swojego obywatelstwa;
[…]”.
20 Artykuł 7 tej konwencji ma następujące brzmienie:
„1. Państwo Strona nie może przewidywać w swym prawie wewnętrznym utraty obywatelstwa ex lege ani z inicjatywy Państwa Strony, z wyjątkiem następujących przypadków:
a) dobrowolnego nabycia innego obywatelstwa;
b) nabycia obywatelstwa Państwa Strony za pomocą oszustwa, fałszywej informacji lub ukrycia jakiegokolwiek istotnego faktu, który może być przypisany wnioskodawcy;
[…]
3. Państwo Strona nie może przewidywać w swym prawie wewnętrznym utraty obywatelstwa na mocy ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, jeżeli zainteresowana osoba stawałaby się w ten sposób bezpaństwowcem, z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 1 lit b) niniejszego artykułu”.
21 Artykuł 9 Europejskiej konwencji o obywatelstwie stanowi, że każde Państwo Strona ułatwi, w przypadkach i zgodnie z warunkami przewidzianymi w jego prawie wewnętrznym, odzyskanie jego obywatelstwa przez byłych obywateli, którzy legalnie i stale zamieszkują na jego terytorium.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
22 Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym urodził się w Grazu (Austria) i początkowo z racji urodzenia był obywatelem Republiki Austriackiej.
23 W 1995 r. J. Rottmann osiedlił się w Monachium (Niemcy). Wcześniej był przesłuchiwany przed Landesgericht für Strafsachen Graz (sądem regionalnym do spraw karnych w Grazu) w ramach śledztwa prowadzonego przeciwko niemu w związku z kwestionowanym przez niego podejrzeniem popełnienia poważnego oszustwa w toku wykonywania zawodu.
24 W lutym 1997 r. Landesgericht für Strafsachen w Grazu wydał przeciwko skarżącemu przed sądem krajowym krajowy nakaz aresztowania.
25 W lutym 1998 r. J. Rottmann wystąpił z wnioskiem o nadanie mu obywatelstwa niemieckiego. W trakcie postępowania w sprawie nadania obywatelstwa zataił on okoliczność, iż toczyło się przeciwko niemu dochodzenie w Austrii. Akt nadania obywatelstwa z dnia 25 stycznia 1999 r. został skarżącemu wydany w dniu 5 lutego 1999 r.
26 Zgodnie z prawem austriackim na skutek nabycia obywatelstwa niemieckiego skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym utracił obywatelstwo austriackie.
27 W sierpniu 1999 r. austriackie władze miasta Graz powiadomiły miasto Monachium, iż wobec skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym wydany został w tym mieście nakaz aresztowania. Ponadto we wrześniu 1999 r. prokurator austriacki poinformował miasto Monachium między innymi o tym, że już w lipcu 1995 r. toczyło się przeciwko temu skarżącemu postępowanie przed Landesgericht für Strafsachen Graz.
28 W tych okolicznościach, po wysłuchaniu skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym, Freistaat Bayern postanowił decyzją z dnia 4 lipca 2000 r. cofnąć z mocą wsteczną nadanie mu obywatelstwa z uzasadnieniem, że wnioskodawca zataił okoliczność, iż w Austrii toczyło się przeciwko niemu śledztwo, i że w konsekwencji otrzymał on obywatelstwo niemieckie na skutek podstępu. Decyzja o cofnięciu nadania obywatelstwa uzyskanego w Niemczech nie jest ostateczna z uwagi na wniesienie przez skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym wniosku o jej uchylenie.
29 Orzekając w postępowaniu odwoławczym, Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (sąd administracyjny Bawarii) uznał w wyroku z dnia 25 października 2005 r., że cofnięcie nadania obywatelstwa skarżącemu przed sądem krajowym w oparciu o § 48 ust. 1 zdanie pierwsze bawarskiego kodeksu postępowania administracyjnego jest zgodne z prawem niemieckim, nawet jeżeli w przypadku uprawomocnienia się decyzji w tej sprawie zainteresowany stałby się bezpaństwowcem.
30 Rewizja od ww. wyroku z dnia 25 października 2005 r. wniesiona przez skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym jest obecnie w toku przed Bundesverwaltungsgericht (federalnym sądem administracyjnym).
31 Sąd krajowy twierdzi, że nabycie obywatelstwa na skutek podstępu przez skarżącego przed sądem krajowym jest od początku niezgodne z prawem i w konsekwencji decyzja w tej sprawie może zostać uchylona przez władze niemieckie w ramach wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych. Sąd ten precyzuje, że zgodnie z właściwymi przepisami prawa austriackiego, tj. StbG, skarżący przed sądem krajowym nie spełnia obecnie przesłanek natychmiastowego ponownego nadania obywatelstwa austriackiego.
32 W swoim wyroku Bayerischer Verwaltungsgerichtshof stwierdził, że w przypadku, gdy z powodu cofnięcia nadania obywatelstwa uzyskanego na skutek podstępu, jednostka staje się bezpaństwowcem, co w konsekwencji oznacza utratę obywatelstwa Unii, wystarczy – celem zastosowania się do zastrzeżenia sformułowanego przez Trybunał w wyroku z dnia 7 lipca 1992 r. w sprawie C‑369/90 Micheletti i in., Rec. s. I‑4239, zgodnie z którym państwa członkowskie winny wykonywać swoje kompetencje w sprawach z zakresu obywatelstwa z poszanowaniem prawa Unii – żeby treść praw przyznanych z racji tego obywatelstwa Unii została uwzględniona przez właściwe władze niemieckie przy wykonywaniu ich uprawnień dyskrecjonalnych. Zdaniem tego sądu, gdyby prawo Unii przewidywało obowiązek rezygnacji z cofnięcia nadanego obywatelstwa uzyskanego na skutek podstępu, naruszyłoby to w konsekwencji istotę uznanej w art. 17 ust. 1 WE autonomii państw członkowskich w zakresie kształtowania reguł stosowania prawa dotyczącego obywatelstwa.
33 Natomiast sąd krajowy twierdzi, że waga i zakres tego zastrzeżenia sformułowanego w ww. wyroku w sprawie Micheletti i in. nie zostały jeszcze wyjaśnione w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału. Z omawianego zastrzeżenia Trybunał wywiódł jedynie zasadę, że dane państwo członkowskie nie może ograniczać skutków nadania obywatelstwa przez inne państwo członkowskie, nakładając dodatkowy warunek uznania tego obywatelstwa w celu wykonywania podstawowej swobody przewidzianej w traktacie WE. Zdaniem sądu krajowego, nie jest wystarczająco jasne, czy status bezpaństwowca i utrata wcześniej legalnie nabytego obywatelstwa Unii związana z wycofaniem nadania obywatelstwa jest zgodna z prawem Unii, a konkretnie z art. 17 ust. 1 WE.
34 Sąd krajowy uznaje co najmniej za możliwe, że Republika Austrii, jako państwo członkowskie i państwo pochodzenia obywatelstwa skarżącego przed sądem krajowym, jest zobowiązana – zgodnie z unijną zasadą lojalności oraz z uwzględnieniem zasad wyrażonych w Konwencji w sprawie ograniczania bezpaństwowości, a także w art. 7 ust. 1 lit. b) Europejskiej konwencji o obywatelstwie – do dokonywania wykładni i stosowania jej prawa krajowego lub jego dostosowywania w taki sposób, aby uniknąć tego, że osoba zainteresowana staje się bezpaństwowcem wówczas gdy, tak jak w sprawie przed sądem krajowym, osobie tej nie zezwala się na zachowanie obywatelstwa państwa pochodzenia w następstwie nabycia obywatelstwa innego państwa.
35 W tych okolicznościach Bundesverwaltungsgericht postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy prawo wspólnotowe stoi na przeszkodzie skutkowi prawnemu, jakim jest utrata obywatelstwa Unii (oraz wiążących się z nim podstawowych praw i wolności), która wynika z tego, że zgodne z (niemieckim) prawem krajowym uchylenie wydanej na skutek podstępu decyzji w sprawie nadania obywatelstwa danego państwa członkowskiego (Republiki Federalnej Niemiec) prowadzi do tego, że zgodnie z krajowym prawem o obywatelstwie innego państwa członkowskiego, wskutek braku przywrócenia pierwotnego obywatelstwa [innego państwa członkowskiego (Republiki Austriackiej)], dana osoba stanie się bezpaństwowcem tak jak w niniejszej sprawie w przypadku skarżącego (w postępowaniu przed sądem krajowym)?
2) [W przypadku odpowiedzi twierdzącej] – czy państwo członkowskie […], które nadało obywatelstwo niemieckie obywatelowi Unii i zamierza uchylić wydaną na skutek podstępu decyzję w sprawie nadania obywatelstwa, ma obowiązek trwałego lub tymczasowego odstąpienia od uchylenia tej decyzji, o ile lub do czasu kiedy uchylenie miałoby […] skutek prawny w postaci utraty obywatelstwa Unii (oraz wiążących się z nim podstawowych praw i wolności), czy też państwo członkowskie […], którego obywatelstwo dana osoba pierwotnie posiadała, w poszanowaniu prawa wspólnotowego ma obowiązek dokonania takiej wykładni i takiego stosowania lub dostosowania prawa krajowego, aby wskazany skutek prawny nie nastąpił?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego i części pierwszej pytania drugiego
36 W pytaniu pierwszym i części pierwszej pytania drugiego, które należy rozważyć łącznie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy prawo Unii, a konkretnie art. 17 WE, stoi na przeszkodzie temu, żeby państwo członkowskie cofnęło obywatelowi Unii nabyte na skutek podstępu przez nadanie obywatelstwo tego państwa członkowskiego, w zakresie w jakim cofnięcie to pozbawia osobę zainteresowaną statusu obywatela Unii i korzyści wnikających z praw z tym obywatelstwem związanych oraz czyni go bezpaństwowcem, gdyż nabycie obywatelstwa tego państwa członkowskiego przez nadanie spowodowało, że dana osoba utraciła obywatelstwo państwa członkowskiego pochodzenia.
37 Wszystkie rządy, które przedstawiły uwagi Trybunałowi, oraz Freistaat Bayern i Komisja Wspólnot Europejskich twierdzą, że zasady dotyczące nabycia i utraty obywatelstwa należą do kompetencji państw członkowskich. Niektórzy z nich wywodzą z tego, że decyzja w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa, taka jak ta w sprawie przed sądem krajowym, nie może należeć do zakresu prawa Unii. Odsyłają oni w tym zakresie do deklaracji nr 2 w sprawie obywatelstwa państwa członkowskiego załączonej przez państwa członkowskie do Aktu końcowego traktatu UE.
38 Rządy niemiecki i austriacki ponadto twierdzą, że w chwili wydania decyzji w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa skarżącemu przed sądem krajowym był on obywatelem niemieckim zamieszkałym w Niemczech, do którego skierowany był wydany przez władze niemieckie akt administracyjny. Zdaniem tych rządów, popieranych przez Komisję, chodzi tu o sytuację czysto wewnętrzną nieposiadającą żadnego związku z prawem Unii, gdyż prawo to nie znajduje zastosowania jedynie z takiego powodu, że państwo członkowskie wydało decyzję w odniesieniu do jednego ze swoich obywateli. Zaś okoliczność, że w sytuacji takiej jak w sprawie przed sądem krajowym zainteresowany skorzystał przed nabyciem obywatelstwa z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, nie powinna sama w sobie stanowić elementu transgranicznego, który może odgrywać rolę w kontekście cofnięcia nadania obywatelstwa.
39 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem określanie przesłanek nabycia i utraty obywatelstwa należy zgodnie z prawem międzynarodowym do kompetencji państw członkowskich (ww. wyrok w sprawie Micheletti i in., pkt 10; wyroki: z dnia 11 listopada 1999 r. w sprawie C‑179/98 Mesbah, Rec. s. I‑7955, pkt 29; z dnia 19 października 2004 r. w sprawie C‑200/02 Zhu i Chen, Zb.Orz. s. I‑9925, pkt 37).
40 Z pewnością należy wziąć pod uwagę – jako instrumenty wykładni traktatu WE, w szczególności w celu określenia podmiotowego zakresu stosowania (ratione personae) tego traktatu – zarówno deklarację nr 2 w sprawie obywatelstwa państwa członkowskiego załączoną przez państwa członkowskie do Aktu końcowego traktatu UE, jak i decyzję szefów państw lub rządów zebranych w ramach Rady Europejskiej w Edynburgu w dniach 11 i 12 grudnia 1992 r. dotyczącą niektórych problemów poruszonych przez Danię w kwestii Traktatu o Unii Europejskiej, które miały na celu wyjaśnienie szczególnie ważnego dla państw członkowskich zagadnienia, tj. określenia podmiotowego zakresu stosowania (ratione personae) przepisów prawa Unii odnoszącego się do pojęcia obywatelstwa.
41 Jednakże fakt, że dana dziedzina należy do zakresu właściwości państw członkowskich, nie stoi na przeszkodzie temu, żeby w sytuacjach objętych prawem Unii rozpatrywane normy prawa krajowego były zgodne z tym prawem [zob. podobnie wyroki: z dnia 24 listopada 1998 r. w sprawie C‑274/96 Bickel i Franz, Rec. s. I‑7637, pkt 17 (w sprawie uregulowań krajowych z zakresu prawa karnego i postępowania karnego); z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑148/02 Garcia Avello, Rec. s. I‑11613, pkt 25 (w sprawie uregulowań krajowych dotyczących nazwiska osoby fizycznej); z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie C‑403/03 Schempp, Zb.Orz. s. I‑6421, pkt 19 (w sprawie uregulowań krajowych dotyczących podatków bezpośrednich); z dnia 12 września 2006 r. w sprawie C‑145/04 Hiszpania przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. s. I‑7917, pkt 78 (w sprawie uregulowań krajowych określających osoby, którym przysługuje prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego].
42 Jest oczywiste, że sytuacja obywatela Unii, którego tak jak skarżącego przed sądem krajowym dotyczy decyzja o cofnięciu nadania obywatelstwa wydana przez władze państwa członkowskiego, prowadząca do tego, że po utracie obywatelstwa państwa członkowskiego pochodzenia obywatel ten może utracić także status nadany w art. 17 WE i związane z nim prawa, należy ze względu na swój charakter i skutki do zakresu prawa Unii.
43 Trybunał miał wiele razy okazję stwierdzić, że status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich (zob. w szczególności wyroki: z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C‑184/99 Grzelczyk, Rec. str. I‑6193, pkt 31; z dnia 17 września 2002 r. w sprawie C‑413/99 Baumbast i R, Rec. s. I‑7091, pkt 82).
44 Artykuł 17 ust. 2 WE wiąże z omawianym statusem przewidziane w traktacie WE prawa i obowiązki, w tym prawo do powoływania się na art. 12 WE we wszystkich sytuacjach, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym stosowania (ratione materiae) prawa Unii (zob. w szczególności wyrok z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie C‑85/96 Martínez Sala, Rec. s. I‑2691, pkt 62; ww. wyrok w sprawie Schempp, pkt 17).
45 I tak państwa członkowskie winny wykonywać swoje kompetencje z dziedziny dotyczącej obywatelstwa z poszanowaniem prawa Unii (ww. wyroki: w sprawie Micheletti i in., pkt 10; w sprawie Mesbah, pkt 29; wyrok z dnia 20 lutego 2001 r. w sprawie C‑192/99 Kaur, Rec. s. I‑1237, pkt 19; ww. wyrok w sprawie Zhu i Chen, pkt 37).
46 W tych okolicznościach do Trybunału należy rozstrzygnięcie w przedmiocie pytań prejudycjalnych przedstawionych przez sąd krajowy, które dotyczą przesłanek, przy spełnieniu których obywatel Unii może, z powodu utraty obywatelstwa, utracić status obywatela Unii, a zatem zostać pozbawiony praw, które są z nim związane.
47 W tym względzie sąd krajowy rozważa głównie zastrzeżenie sformułowane w orzecznictwie Trybunału przytoczone w pkt 45 niniejszego wyroku, zgodnie z którym państwa członkowskie powinny wykonywać swoje kompetencje z dziedziny dotyczącej obywatelstwa z poszanowaniem prawa Unii, a także skutki, jakie może wywrzeć omawiane zastrzeżenie w sytuacji takiej jak ta przed sądem krajowym.
48 Zastrzeżenie, zgodnie z którym należy przestrzegać prawa Unii, nie narusza uznanej już przez Trybunał i przytoczonej w pkt 39 niniejszego wyroku zasady prawa międzynarodowego, zgodnie z którą państwa członkowskie posiadają kompetencje w zakresie określania przesłanek nabycia i utraty obywatelstwa, lecz ustanawia zasadę, zgodnie z którą, w przypadku obywateli Unii, wykonywanie tej kompetencji – w zakresie w jakim ma wpływ na prawa przyznane i chronione w porządku prawnym Unii, co ma w szczególności miejsce w przypadku decyzji w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa, jak tej, która jest przedmiotem postępowania przed sądem krajowym – podlega kontroli sądowej przeprowadzanej w świetle prawa Unii.
49 W przeciwieństwie do skarżącej w sprawie leżącej u podstaw ww. wyroku w sprawie Kaur, która, ponieważ nie spełniała definicji obywatela Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, nie mogła być pozbawiona praw wynikających ze statutu obywatela Unii, skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym posiadał bezsprzecznie obywatelstwo austriackie, a następnie niemieckie, i w konsekwencji korzystał z tego statusu oraz praw z nim związanych.
50 Jednakże, jak podniosło kilka państw członkowskich, które przedstawiły uwagi Trybunałowi, w przypadku gdy decyzja w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa, tak jak decyzja w sprawie przed sądem krajowym, opiera się na podstępie, którego dopuścił się wnioskodawca w ramach postępowania w sprawie nabycia danego obywatelstwa, taka decyzja może być zgodna z prawem Unii.
51 W istocie, decyzja w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa z uwagi na dopuszczenie się podstępnych zabiegów odpowiada względom interesu ogólnego. W związku z tym państwo członkowskie ma prawo chronić szczególny stosunek solidarności i lojalności pomiędzy tym państwem a jego obywatelami oraz wzajemność praw i obowiązków leżących u podstaw więzi obywatelstwa.
52 Powyższy wniosek dotyczący legalności leżącej u podstaw decyzji w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa wydanej w okolicznościach jak w sprawie przed sądem krajowym umacniają odpowiednie przepisy Konwencji w sprawie ograniczenia bezpaństwowości. Artykuł 8 ust. 2 tej konwencji stanowi bowiem, że jednostkę można pozbawić obywatelstwa umawiającego się państwa, jeżeli obywatelstwo to zostało jej przyznane w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie lub podstęp. Podobnie art. 7 ust. 1 i 3 Europejskiej konwencji o obywatelstwie nie zakazuje Państwu Stronie pozbawienia jednostki obywatelstwa, nawet jeżeli wskutek tego stanie się ona bezpaństwowcem, w przypadku gdy obywatelstwo to zostało przez nią nabyte na skutek oszustwa, fałszywej informacji lub ukrycia jakiegokolwiek istotnego faktu, który może być jej przypisany.
53 Wniosek ten jest ponadto zgodny z ogólną zasadą prawa międzynarodowego, zgodnie z którą nikt nie może być arbitralnie pozbawiony swojego obywatelstwa, a która zawarta jest w art. 15 ust. 2 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz w art. 4 lit. c) Europejskiej konwencji o obywatelstwie. W przypadku bowiem gdy państwo pozbawia daną osobę obywatelstwa z uwagi na dopuszczenie się przez nią podstępu, który został jej udowodniony, wówczas takiego pozbawienia obywatelstwa nie można uznać za decyzję arbitralną.
54 Powyższe rozważania dotyczące legalności leżącej u podstaw decyzji o cofnięciu nadania obywatelstwa na skutek podstępnych zabiegów mają co do istoty również zastosowanie w przypadku, gdy z uwagi na cofnięcie obywatelstwa dana osoba traci nie tylko obywatelstwo państwa członkowskiego nadania, ale również obywatelstwo Unii.
55 Jednakże w takim przypadku do sądu krajowego należy zbadanie, czy przedmiotowa decyzja o cofnięciu obywatelstwa przestrzega zasady proporcjonalności co do konsekwencji, jakie pociąga ona za sobą w odniesieniu do sytuacji osoby zainteresowanej w świetle prawa Unii, poza – w razie potrzeby – zbadaniem proporcjonalności tej decyzji w świetle prawa krajowego.
56 A zatem, zważywszy na znaczenie, jakie prawo pierwotne przypisuje statusowi obywatela Unii, w ramach badania decyzji o cofnięciu nadania obywatelstwa należy uwzględnić ewentualne konsekwencje, jakie omawiana decyzja niesie dla osoby zainteresowanej i w razie potrzeby członków jej rodziny w odniesieniu do utraty praw przysługujących każdemu obywatelowi Unii. W tym względzie należy w szczególności zbadać, czy utrata obywatelstwa jest uzasadniona w stosunku do powagi popełnionego przez tę osobę naruszenia, czasu, który upłynął pomiędzy wydaniem decyzji w sprawie nadania obywatelstwa a wydaniem decyzji o jego cofnięciu, oraz możliwości przywrócenia osobie zainteresowanej jej obywatelstwa państwa pochodzenia.
57 Co się tyczy w szczególności tego ostatniego aspektu, nie można uznać, że państwo członkowskie, którego obywatelstwo zostało nabyte na skutek podstępu, jest zobowiązane, zgodnie z art. 17 WE, do odstąpienia od cofnięcia nadania obywatelstwa tylko dlatego, że osobie zainteresowanej nie zostało przywrócone obywatelstwo państwa członkowskiego pochodzenia.
58 Niemniej jednak do sądu krajowego należy ocena, czy mając na względzie wszystkie istotne okoliczności, poszanowanie zasady proporcjonalności wymaga, żeby przed uprawomocnieniem się decyzji o cofnięciu nadania obywatelstwa, osobie zainteresowanej został przyznany odpowiedni termin na podjęcie działań zmierzających do przywrócenia obywatelstwa państwa członkowskiego pochodzenia.
59 Mając na względzie powyższe, na pytanie pierwsze i część pierwszą pytania drugiego należy odpowiedzieć, że prawo Unii, a konkretnie art. 17 WE, nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie cofnęło obywatelowi Unii nabyte przez nadanie obywatelstwo tego państwa, jeżeli zostało ono uzyskane na skutek podstępu, pod warunkiem że taka decyzja o cofnięciu obywatelstwa przestrzega zasady proporcjonalności.
W przedmiocie części drugiej pytania drugiego
60 W części drugiej pytania drugiego sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w przypadku gdy obywatela Unii znajdującego się w sytuacji, takiej jak skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, dotyczy decyzja w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa, która może skutkować utratą statusu obywatela Unii, prawo Unii, a konkretnie art. 17 WE, należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, którego obywatelstwo dana osoba pierwotnie posiadała, ma obowiązek dokonania takiej wykładni prawa krajowego, aby omawiana utrata nie nastąpiła, pozwalając takiej osobie odzyskać to obywatelstwo.
61 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że decyzja w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa, które skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym nabył w Niemczech, nie jest ostateczna, a państwo członkowskie, którego obywatelstwo skarżący pierwotnie posiadał, tj. Republika Austrii, nie podjęło żadnej decyzji w sprawie statusu skarżącego.
62 W ramach niniejszego odesłania prejudycjalnego należy przypomnieć, że zasady wynikające z niniejszego wyroku dotyczące kompetencji państw członkowskich w dziedzinie ich obywatelstwa oraz obowiązku poszanowania prawa Unii przy ich wykonywaniu mają zastosowanie zarówno do państwa członkowskiego nadania obywatelstwa, jak i do państwa członkowskiego obywatelstwa pierwotnego.
63 Trybunał jednak nie może rozstrzygać w przedmiocie tego, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie decyzji, która nie została jeszcze wydana. Tak jak stwierdził rząd austriacki na rozprawie, to władze austriackie będą musiały ewentualnie wydać decyzję w sprawie tego, czy skarżący przed sądem krajowym odzyska swoje pierwotne obywatelstwo, a w razie potrzeby sądy austriackie orzec w kwestii zgodności z prawem tej decyzji w świetle zasad wynikających z niniejszego wyroku.
64 Mając na uwadze powyższe, nie ma potrzeby w ramach niniejszego odesłania prejudycjalnego orzekania w przedmiocie części drugiej pytania drugiego.
W przedmiocie kosztów
65 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Prawo Unii, a konkretnie art. 17 WE, nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie cofnęło obywatelowi Unii Europejskiej nabyte przez nadanie obywatelstwo tego państwa, jeżeli zostało ono uzyskane na skutek podstępu, pod warunkiem że taka decyzja o cofnięciu obywatelstwa przestrzega zasady proporcjonalności.
Podpisy