WYROK SĄDU (siódma izba)
z dnia 19 grudnia 2019 r.(*)(i)
EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania – Terminy obowiązujące pomiędzy szeregiem wizyt krajowych organów kontrolnych – Zapowiadanie kontroli na miejscu – Dorozumiane zapowiedzenie – Artykuły 25 i 26 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014 – Ryczałtowa korekta finansowa
W sprawie T‑509/18
Republika Czeska, którą reprezentowali M. Smolek, J. Pavliš, O. Serdula i J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali A. Lewis, A. Sauka oraz K. Walkerová, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2018/873 z dnia 13 czerwca 2018 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2018, L 152, s. 29) w zakresie, w jakim wyłącza ona poniesione przez Republikę Czeską wydatki w ramach EFRROW w kwocie 151 116,65 EUR,
SĄD (siódma izba),
w składzie: V. Tomljenović, prezes, A. Marcoulli, A. Kornezov (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: R. Ūkelytė, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 października 2019 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Postępowanie wyjaśniające leżące u postaw rozpatrywanego sporu zostało wszczęte przez Komisję Europejską w dniach 23 i 27 listopada 2015 r. Postępowanie to, oznaczone numerem referencyjnym RD 2/2015/023/CZ, dotyczyło wdrażania przez Republikę Czeską programu rozwoju obszarów wiejskich EFRROW oś 2 (2007–2013, środki obszarowe) w odniesieniu do systemu zarządzania i kontroli stosowanego w Republice Czeskiej, w ramach środków agrośrodowiskowych na rzecz rozwoju obszarów wiejskich lub środków mających na celu złagodzenie naturalnych utrudnień. Było ono następstwem poprzedniego postępowania wyjaśniającego Komisji przeprowadzonego w 2011 r. w Republice Czeskiej, o numerze referencyjnym RD 2/2011/013/CZ.
2 Na postawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 13) i rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. 2014, L 227, s. 69), w brzmieniu zmienionym, Komisja przekazała Republice Czeskiej swoje uwagi dotyczące postępowania wyjaśniającego wszczętego w 2015 r. pismem z dnia 16 lutego 2016 r., w którym podkreśliła w szczególności, że kontrole na miejscu przeprowadzane przez różne służby państwa członkowskiego u tego samego beneficjenta powinny być skoordynowane w taki sposób, aby odstęp czasu pomiędzy różnymi wizytami na miejscu u tego samego beneficjenta był skrócony i w żadnym wypadku nie przekraczał 14 dni, a został ograniczony do 48 godzin w przypadku kontroli na miejscu dotyczących wniosków o przyznanie pomocy „na zwierzęta” lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia dotyczących zwierząt (zwanych dalej „wnioskami o przyznanie pomocy »na zwierzęta«”), jak przewidywał art. 4 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. 2011, L 25, s. 8), wówczas obowiązującego. Republika Czeska odpowiedziała na to pismo w dniu 14 kwietnia 2016 r., zaś Komisja ponownie przekazała swoje uwagi Republice Czeskiej w dniu 18 maja 2016 r.
3 W dniu 21 czerwca 2016 r. odbyło się spotkanie dwustronne, z którego protokół został przesłany Republice Czeskiej przez Komisję w dniu 22 lipca 2016 r. Republika Czeska przedstawiła uwagi w tym zakresie, przekazane Komisji w dniu 22 września 2016 r., w których poinformowała ją w szczególności o tym, że pomimo braku porozumienia między nimi wydała, od dnia 8 sierpnia 2016 r., nową instrukcję metodologiczną zgodną ze stanowiskiem Komisji.
4 Pomiędzy Komisją a Republiką Czeską nastąpiła następnie obfita wymiana korespondencji, po której Komisja postanowiła przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające (zwane dalej „dodatkowym postępowaniem wyjaśniającym”), o czym powiadomiła Republikę Czeską w dniu 13 października 2017 r. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w okresie od dnia 30 października do dnia 3 listopada 2017 r.
5 W następstwie dodatkowego postępowania wyjaśniającego Komisja, pismem z dnia 14 marca 2018 r., przesłała Republice Czeskiej formalne powiadomienie przewidziane w art. 34 ust. 3 akapit trzeci i art. 40 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U. 2014, L 255, s. 59; sprostowanie Dz.U. 2015, L 114, s. 25) (zwane dalej „formalnym powiadomieniem”). Potwierdziła w nim wyrażone wcześniej stanowisko, zgodnie z którym, w przypadku gdy organy czeskie przeprowadziły kilka kontroli na miejscu u tego samego beneficjenta, pierwszą kontrolę należy uznać za „dorozumiane zapowiedzenie” następnych kontroli, w związku z czym owe następne kontrole powinny nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni, a nawet 48 godzin w przypadku wniosków o przyznanie pomocy „na zwierzęta”, zgodnie z art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014. Nieprzestrzeganie tej zasady stanowiłoby niedociągnięcie w kluczowym mechanizmie kontroli. Komisja nie zaproponowała jednak korekty finansowej za lata 2014 i 2015, ponieważ w tym okresie władze czeskie mogły mieć uzasadnione oczekiwania co do zgodności systemu krajowego z prawem Unii Europejskiej. Natomiast jeśli chodzi o rok 2016, ryzyko dla środków finansowych Unii oceniła ona na kwotę 151 116,65 EUR, poprzez zastosowanie ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 5% ze względu na niedociągnięcie w kluczowym mechanizmie kontroli (zob. strona 2 formalnego powiadomienia).
6 W dniu 24 kwietnia 2018 r. Republika Czeska złożyła wniosek o wszczęcie postępowania pojednawczego, który został odrzucony przez organ pojednawczy jako niedopuszczalny ze względu na to, że przedmiotowa kwota nie przekroczyła 1 mln EUR, a Republika Czeska nie wykazała, że chodzi o zasadniczą kwestię dotyczącą stosowania przepisów Unii.
7 W dniu 13 czerwca 2018 r. Komisja Europejska przyjęła decyzję wykonawczą (UE) 2018/873 wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2018, L 152, s. 29, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
8 Na mocy zaskarżonej decyzji Komisja w szczególności wyłączyła z finansowania unijnego, w przypadku Republiki Czeskiej, łączną kwotę 151 116,65 EUR w odniesieniu do środków objętych zintegrowanym systemem zarządzania i kontroli (ZSZiK) w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich EFRROW (2014–2020), z tytułu których dokonano płatności za lata budżetowe 2017 i 2018.
Postępowanie i żądania stron
9 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 sierpnia 2018 r. Republika Czeska wniosła niniejszą skargę.
10 Odpowiedź na skargę została złożona w sekretariacie Sądu w dniu 29 listopada 2018 r. Sprostowanie zostało złożone w dniu 23 stycznia 2019 r. roku.
11 Na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
12 Republika Czeska wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja wyłączyła z finansowania Unii kwotę 151 116,65 EUR z tytułu wydatków poniesionych przez Republikę Czeską;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
13 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Republiki Czeskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
14 Na poparcie swojej skargi Republika Czeska podnosi trzy zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, drugi – naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, zaś trzeci – naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1306/2013 w odniesieniu do ustalonej przez Komisję kwoty korekty finansowej.
15 W odniesieniu do zarzutu pierwszego Republika Czeska przypomina, że zgodnie z art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 Komisja może wykluczyć kwoty z finansowania Unii jedynie w przypadku, gdy odpowiadających im wydatków dokonano niezgodnie z prawem Unii. W istocie uważa ona, iż Komisja niesłusznie wskazała, że pierwsza kontrola na miejscu była równoznaczna z „dorozumianym zapowiedzeniem” kolejnych kontroli i że w związku z tym owe kontrole należy zawsze przeprowadzać w terminach przewidzianych w art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, tj. 14 dni lub 48 godzin, w zależności od przypadku.
16 Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu.
17 Na wstępie należy zauważyć, że – jak przypomniała Komisja w swojej odpowiedzi na skargę i jak zauważyła w formalnym powiadomieniu – rozporządzenie nr 65/2011 zostało uchylone od dnia 1 stycznia 2015 r. W związku z tym rozporządzenie wykonawcze nr 809/2014 stosuje się, począwszy od roku składania wniosków 2015. W tym względzie należy zauważyć, że w niniejszym przypadku spór dotyczy jedynie roku składania wniosków 2016 r., ponieważ w odniesieniu do lat składania wniosków 2014 i 2015 Komisja nie dokonała żadnych korekt finansowych (zob. pkt 5 powyżej). Konieczne jest zatem zbadanie niniejszego sporu w świetle odpowiednich przepisów rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014.
18 Należy również przypomnieć, że w odniesieniu do rozliczania rachunków funduszy rolnych decyzje podejmowane są na podstawie sprawozdania podsumowującego i korespondencji między Komisją a danym państwem członkowskim. W tej sytuacji uzasadnienie takich decyzji należy uznać za dostateczne, jeżeli państwo członkowskie będące adresatem decyzji było ściśle zaangażowane w proces jej wydawania i zna powody, dla których Komisja uznała, że nie należy obciążać środków finansowych Unii sporną kwotą (zob. wyrok z dnia 21 marca 2002 r., Hiszpania/Komisja, C‑130/99, EU:C:2002:192, pkt 126 i przytoczone orzecznictwo; wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r., Portugalia/Komisja, C‑335/03, EU:C:2005:231, pkt 84). Zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy zatem zbadać w szczególności świetle treści formalnego powiadomienia.
19 W niniejszym przypadku z powiadomienia tego wynika, że zdaniem Komisji wydatki w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w roku składania wniosków 2016 nie zostały dokonane przez Republikę Czeską zgodnie z art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, w związku z czym Komisja zastosowała, na podstawie art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, ryczałtową korektę finansową będącą przedmiotem niniejszego sporu.
20 W tym względzie należy przypomnieć, że art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 przewiduje w szczególności, iż w przypadku gdy wydatki w ramach EFRROW zostały dokonane niezgodnie z prawem Unii, Komisja przyjmuje akty wykonawcze określające kwoty, które mają być wyłączone z finansowania unijnego.
21 Artykuł 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, zatytułowany „Zapowiadanie kontroli na miejscu”, którego nieprzestrzeganie zarzuca się w niniejszym przypadku organom czeskim, stanowi, że „[k]ontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością”, oraz że „[z]apowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni” lub 48 godzin, jeżeli chodzi o zapowiedzenie kontroli na miejscu dotyczących wniosków o przyznanie pomocy „na zwierzęta”, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków.
22 Terminy kontroli na miejscu reguluje art. 26 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, który w ust. 2 stanowi, że „[d]o celów środków rozwoju obszarów wiejskich objętych zakresem systemu zintegrowanego, kontrole na miejscu są rozłożone w ciągu roku zgodnie z analizą ryzyka związanego z różnymi zobowiązaniami w ramach każdego środka”. Zgodnie z art. 26 ust. 4, jeżeli spełnienie pewnych kryteriów, zobowiązań i innych obowiązków można sprawdzić tylko w konkretnym okresie, kontrole na miejscu mogą wymagać dodatkowych wizyt w późniejszym terminie. W takim przypadku kontrole na miejscu są koordynowane w taki sposób, aby ograniczyć liczbę i czas trwania takich wizyt u jednego beneficjenta do niezbędnego minimum. Ostatni akapit tego samego ustępu stanowi, że „[w] przypadku gdy wymagane są dodatkowe wizyty, do każdej dodatkowej wizyty stosuje się art. 25”.
23 W niniejszym przypadku, po pierwsze, bezsporne jest, że wszystkie kontrole przeprowadzone przez organy czeskie, rozpatrywane oddzielnie, zostały przeprowadzone bez zapowiedzenia lub były zapowiedziane z wyprzedzeniem przewidzianym w art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014.
24 Po drugie, z akt sprawy wynika, że Republika Czeska postanowiła ustanowić „horyzontalny” system kontroli umożliwiający jednoczesną kontrolę, przez wiele organów kontroli, szeregu rodzajów pomocy i szeregu warunków kwalifikowalności lub wzajemnej zgodności, zamiast „wertykalnej” kontroli pojedynczego środka. Komisja nie kwestionuje jednak zgodności takiego systemu kontroli z prawem Unii, a zatem uznaje, co potwierdziła na rozprawie, że delegowanie zadań kontrolnych na wiele organów nie jest sprzeczne z prawem Unii.
25 Po trzecie, w konsekwencji Komisja nie kwestionuje również faktu, że w takim systemie kontroli ten sam beneficjent może podlegać kilku kontrolom przeprowadzanym przez różne organy krajowe.
26 Jednakże zdaniem Komisji w takim systemie kontroli pierwszą wizytę należy uznać za równoznaczną z „dorozumianym zapowiedzeniem” kolejnych wizyt u tego samego beneficjenta, a zatem wszystkie kolejne wizyty u tego samego beneficjenta należy przeprowadzać w terminach przewidzianych w art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014. Komisja uważa bowiem, jak wskazała na rozprawie, że pierwsza wizyta „ma takie same konsekwencje” jak zapowiedzenie w rozumieniu rzeczonego artykułu, a zatem przewidziane w nim terminy należy uznać za mające zastosowanie terminy maksymalne, również w przypadku braku zapowiedzenia. Artykuł 25 tego rozporządzenia ma zatem zdaniem Komisji zastosowanie przez analogię w przypadku braku zapowiedzenia, jak wyjaśniła ona w odpowiedzi na pytanie Sądu. W konsekwencji zdaniem Komisji w przypadku kontroli wielokrotnych poprzez niewykonanie wszystkich tych kontroli w terminach przewidzianych w art. 25 tego rozporządzenia, czyli poprzez pozwolenie, aby okres pomiędzy pierwszą i ostatnią kontrolą przekroczył 14 dni lub 48 godzin, jeśli chodzi o kontrole na miejscu dotyczące wniosków o przyznanie pomocy „na zwierzęta”, Republika Czeska naruszyła ten przepis.
27 Sąd przypomina w tym względzie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględnić nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część ten przepis stanowi (wyroki: z dnia 9 marca 2017 r., Polska/Komisja, C‑105/16 P, niepublikowany, EU:C:2017:191, pkt 38; z dnia 7 sierpnia 2018 r., Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, pkt 35; z dnia 15 maja 2019 r., Grecja/Komisja, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, pkt 46).
28 W pierwszej kolejności, w odniesieniu do brzmienia art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 należy stwierdzić, że przepis ten nie przewiduje, iż pierwszą kontrolę na miejscu należy postrzegać jako „zapowiedzenie” kolejnych kontroli. Nie przewiduje on również, że w przypadku kontroli wielokrotnych wszystkie te kontrole trzeba przeprowadzić w ciągu 14 dni od pierwszej kontroli lub, w stosownych przypadkach, w ciągu 48 godzin, jeżeli chodzi o wnioski o przyznanie pomocy „na zwierzęta”. Żaden inny przepis rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 nie zawiera takiego uregulowania, jak słusznie podkreśla Republika Czeska.
29 W odniesieniu do argumentu Komisji dotyczącego możliwości zastosowania art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 przez analogię należy zauważyć, że artykuł ten reguluje możliwość „zapowiedzenia” przed przeprowadzeniem kontroli na miejscu. Jak argumentuje Republika Czeska, termin „zapowiedzenie” oznacza, że beneficjent, który ma zostać poddany kontroli, jest powiadamiany o niej z wyprzedzeniem. W związku z tym zapowiedzenie następuje przed faktyczną datą kontroli, co wyraźnie wynika z brzmienia tego przepisu, zgodnie z którym „[k]ontrole na miejscu mogą być zapowiedziane”. Ponadto zapowiedzenie powinno zwykle wskazywać beneficjentowi datę kontroli i elementy będące jej przedmiotem, w celu zapewnienia jego wcześniejszej pomocy, jeśli taka pomoc jest konieczna do zapewnienia skuteczności kontroli (zob. pkt 37 i 38 poniżej). Jednakże zwykły fakt, że beneficjent został poddany pierwszej kontroli, sam w sobie nie informuje go o tym, że na pewno zostanie poddany dodatkowym kontrolom, ponieważ jedna kontrola może, w zależności od przypadku, być wystarczająca, ani o dokładnej dacie kolejnych kontroli, ani o tym, jakie elementach będą sprawdzane podczas ich przeprowadzania. W związku z tym, nawet jeżeli zapowiedzenie może być „dorozumiane”, pierwszej kontroli nie można automatycznie zrównać z „dorozumianym zapowiedzeniem” mogącym rozpocząć bieg terminów przewidzianych w tymże art. 25.
30 Co więcej, stosowanie przez analogię art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 w ten sposób, że wszystkie kolejne kontrole trzeba przeprowadzić w ciągu 14 dni lub, odpowiednio, 48 godzin w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomoc „na zwierzęta”, jak postuluje Komisja, jest wyraźnie sprzeczne z art. 26 ust. 4 tego rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku gdy konieczne są dodatkowe wizyty, art. 25 stosuje się „do każdej dodatkowej wizyty”. Zatem nawet przy założeniu, że pierwsza kontrola na miejscu jest „dorozumianym zapowiedzeniem”, takie zapowiedzenie, w tym termin, jaki ma zastosowanie do niego, dotyczy wyłącznie każdej dodatkowej wizyty, nie zaś, jak twierdzi Komisja, ogółu wizyt tego rodzaju, przez co wszystkie kontrole miałyby być przeprowadzone w terminach przewidzianych w art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014. Stosowanie tego artykułu przez analogię, proponowane przez Komisję, jest zatem bezpodstawne.
31 W drugiej kolejności, co się tyczy kontekstu, w który wpisuje się art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, i systematyki tego rozporządzenia, należy zauważyć, że przepisem regulującym termin kontroli na miejscu jest art. 26 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, który w ust. 2 przewiduje, że do celów środków rozwoju obszarów wiejskich objętych zakresem systemu zintegrowanego, kontrole na miejscu są rozłożone w ciągu roku zgodnie z analizą ryzyka związanego z różnymi zobowiązaniami w ramach każdego środka. Krajowe organy kontrolne są zatem upoważnione do określania momentu lub momentów w roku, które najlepiej umożliwiają przeprowadzenie wspomnianych kontroli i ich skuteczności. W zależności od charakteru kontrolowanych elementów lub odnośnego cyklu rolniczego może się bowiem zdarzyć, że wizyta na miejscu będzie możliwa lub skuteczna tylko w danej porze roku. Właśnie z tego powodu art. 26 ust. 4 rozporządzenia wyraźnie zezwala na dodatkowe wizyty w późniejszym terminie.
32 W tym względzie należy zauważyć, że Republika Czeska przedstawiła, jako załącznik A 9 do skargi, szczegółowe zestawienie dotyczące optymalnych okresów do przeprowadzenia kontroli na miejscu w zależności od charakteru kontrolowanych elementów i odnośnego cyklu rolniczego, z którego to zestawienia wynika, że skuteczność szeregu kontroli można zagwarantować jedynie w szczególnych okresach w roku, niekiedy oddalonych o kilka miesięcy od okresu optymalnego na skontrolowanie innego elementu mogącego stanowić przedmiot kontroli u tego samego beneficjenta. Komisja, zapytana o to na rozprawie, potwierdziła, że nie podważa prawdziwości tych danych.
33 Należy zatem stwierdzić, że teza Komisji, zgodnie z którą różne kontrole powinny wszystkie zostać przeprowadzone w terminach przewidzianych w art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, a mianowicie, odpowiednio, 14 dni i 48 godzin, przy czym pierwsza kontrola stanowi „dorozumiane zapowiedzenie” kolejnych kontroli, jest sprzeczna również z kontekstem, w jaki wpisuje się wspomniany art. 25, oraz z systematyką tego rozporządzenia.
34 W trzeciej kolejności, potwierdzenie owego wniosku stanowi cel leżący u podstaw art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014. W tym względzie należy podkreślić, że zgodnie z art. 24 ust. 1 tego samego rozporządzenia kontrole na miejscu należy przeprowadzać w sposób zapewniający skuteczną weryfikację elementów podlegających kontroli. W związku z tym zapowiedzenie następuje jedynie wtedy, gdy nie zagraża celowi kontroli na miejscu (motyw 27 wspomnianego rozporządzenia) oraz „pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością” (art. 25 akapit pierwszy tego rozporządzenia). Celem tych przepisów jest zatem zapewnienie skuteczności kontroli poprzez przyznanie pierwszeństwa efektowi zaskoczenia, przez przeprowadzanie kontroli niezapowiedzianych (bez uprzedzenia) lub, w razie konieczności, zapowiedzianych, ale z dość krótkim wyprzedzeniem (14 dni lub 48 godzin w przypadku wniosków o przyznanie pomocy „na zwierzęta”).
35 Należy jednak zauważyć, podobnie jak uczyniła to Republika Czeska, iż sam fakt, że ten sam beneficjent podlega licznym kontrolom przeprowadzanym przez różne organy w różnych momentach roku, a zatem że niekoniecznie wszystkie kontrole są objęte terminami przewidzianymi w art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, nie może podważyć skuteczności kontroli.
36 Z jednej bowiem strony beneficjent, który został poddany pierwszej kontroli, nie może być pewien, w przypadku braku wyraźnego zapowiedzenia, że zostanie na pewno poddany innym kontrolom ze strony odnośnych organów, ani też a fortiori nie może wiedzieć, w jakim dokładnie terminie i jakie elementy zostaną sprawdzone później. Taka pierwsza kontrola nie musi zatem wykluczać efektu zaskoczenia, któremu służą przepisy wymienione w pkt 34 powyżej. W rzeczywistości, jak wskazała Republika Czeska, wykładnia, za jaką opowiada się Komisja, mogłaby powodować odwrotny skutek w postaci uniknięcia zaskoczenia kolejnymi kontrolami, ponieważ gdyby pierwszą kontrolę należało zawsze postrzegać jako dorozumiane zapowiedzenie, wówczas beneficjent miałby pewność, że dodatkowe wizyty nastąpią w ciągu 14 następnych dni (lub w ciągu 48 godzin, w zależności od przypadku), co pozwoliłoby mu się do nich przygotować.
37 Z drugiej strony wykładnia proponowana przez Komisję nie jest również w stanie zagwarantować skuteczności zapowiedzenia przewidzianego w art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014. W tym względzie strony są zgodne co do tego, że zapowiedzenie może być konieczne w szczególności wtedy, gdy wcześniejsza pomoc beneficjenta jest niezbędna do skutecznego przeprowadzenia kontroli (np. poprzez zebranie zwierząt przed wizytą na miejscu). Gdyby jednak pierwsza kontrola była równoznaczna z „dorozumianym zawiadomieniem”, jak utrzymuje Komisja, nie zapewniałoby to wcześniejszej pomocy beneficjenta, ponieważ, jako że to domniemane „zapowiedzenie” byłoby „dorozumiane”, beneficjent nie wiedziałby, w jakim dokładnie terminie i w odniesieniu do jakich elementów będzie jeszcze kontrolowany, aby móc w razie potrzeby służyć wcześniejszą pomocą właściwym organom.
38 Oczywiście nie można wykluczyć, że na podstawie zdobytego doświadczenia beneficjent mógłby, po pierwszej kontroli, przewidzieć, czy, kiedy i odnośnie do czego może jeszcze spodziewać się kontroli. Jednakże w niniejszej sprawie Komisja nie zarzuca Republice Czeskiej, że przeprowadziła ona kontrole na miejscu, w pewnych konkretnych przypadkach, w taki sposób, aby umożliwić beneficjentom przewidzenie z całą pewnością terminów i zakresu kolejnych kontroli i przygotowanie się do nich, zmniejszając w ten sposób skuteczność kontroli, ani też, a fortiori, nie przedstawia żadnych dowodów w tym względzie. Jak wynika z formalnego powiadomienia i jak potwierdziła Komisja na rozprawie, jedyne naruszenie prawa Unii, zgodnie z art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, z powodu którego została zastosowana korekta ryczałtowa sporna w niniejszej sprawie, stanowi bowiem to, że Republika Czeska nie przeprowadziła wszystkich kontroli w terminach przewidzianych w art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014.
39 Bardziej ogólnie rzecz ujmując, jak zostało to stwierdzone w pkt 31 powyżej i co Komisja zresztą przyznaje, nie można wykluczyć, że przeprowadzenie wszystkich niezbędnych kontroli nie jest możliwe jednocześnie lub w krótkim okresie, ponieważ niektóre kontrole można przeprowadzać jedynie w danej porze roku, w zależności od charakteru elementów podlegających kontroli lub danego cyklu rolniczego, zgodnie z art. 26 ust. 2 i 4 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014. Obowiązkowe przeprowadzenie takich kontroli w terminach przewidzianych w art. 25 tego rozporządzenia, jak zaleca to Komisja, mogłoby zmniejszyć ich skuteczność, ponieważ ustalony w ten sposób okres kontroli mógłby nie być odpowiedni do ich przeprowadzenia.
40 W czwartej kolejności, należy podkreślić, że każdy obowiązek nałożony na państwa członkowskie, który może mieć dla nich konsekwencje finansowe, powinien być wystarczająco jasny i precyzyjny, aby umożliwić im zrozumienie jego zakresu i zastosowanie się do niego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem zasada pewności prawa, będąca jedną z zasad ogólnych prawa Unii, wymaga, aby przepisy prawne były jasne, precyzyjne i przewidywalne co do swych skutków, tak by zainteresowane podmioty były w stanie zorientować się w stanie prawnym i w stosunkach prawnych wynikających z porządku prawnego Unii (zob. wyrok z dnia 5 maja 2015 r., Hiszpania/Komisja, C‑147/13, EU:C:2015:299, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).
41 Jednakże w niniejszym przypadku obowiązek, który Komisja zamierza nałożyć na państwa członkowskie, a mianowicie obowiązek przeprowadzenia wszystkich stosownych kontroli w terminach przewidzianych w art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, nie wynika z obowiązujących ram prawnych, z jasnością, precyzją i przewidywalnością wymaganymi przez zasadę pewności prawa, aby umożliwić państwom członkowskim zrozumienie jego zakresu i zastosowanie się do niego. Jest to tym bardziej prawdziwe w przypadku przepisu przewidującego terminy, ponieważ z definicji muszą być one określone wyraźnie i z wyprzedzeniem, tak aby zarówno państwa członkowskie, jak i beneficjenci funduszy rolnych mogli jednoznacznie poznać zakres tego przepisu.
42 Zatem teza Komisji, zgodnie z którą pierwsza kontrola jest równoważna „dorozumianemu zapowiedzeniu” i wobec tego wszystkie kolejne kontrole trzeba przeprowadzić w ciągu 14 dni lub w ciągu 48 godzin w przypadku wniosków o przyznanie pomocy „na zwierzęta”, jest sprzeczna zarówno z brzmieniem i celem art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, jak i z kontekstem, w jaki wpisuje się ten przepis, z systematyką wspomnianego rozporządzenia i z zasadą pewności prawa.
43 Jak z tego wynika, naruszenie art. 25 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 będące jedynym naruszeniem prawa Unii, zgodnie z art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, które zostało wskazane przez Komisję jako powód dokonania korekty finansowej w odniesieniu do roku składania wniosków 2016 i które jest przedmiotem niniejszej sprawy, nie ma podstawy prawnej.
44 Zatem bez konieczności badania zarzutów drugiego i trzeciego należy uwzględnić zarzut pierwszy i w konsekwencji stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja wyłączyła w niej wydatki poniesione przez Republikę Czeską w ramach EFRROW w wysokości 151 116,65 EUR.
W przedmiocie kosztów
45 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
46 W związku z tym, że Komisja przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Republiki Czeskiej należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (siódma izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2018/873 z dnia 13 czerwca 2018 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w zakresie, w jakim Komisja wyłączyła w niej wydatki poniesione przez Republikę Czeską w ramach EFRROW w wysokości 151 116,65 EUR.
2) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Tomljenović | Marcoulli | Kornezov |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 19 grudnia 2019 r.
Podpisy
i Punkt 44 i sentencja w niniejszym tekście były przedmiotem zmian o charakterze językowym po pierwotnym umieszczeniu na stronie internetowej.