T‑571/16. RENV. sz. ügy
NRW.Bank
kontra
Egységes Szanálási Testület
A Törvényszék ítélete (kibővített nyolcadik tanács), 2024. február 21.
„Gazdasági és monetáris unió – Bankunió – A hitelintézetekre és bizonyos befektetési vállalkozásokra vonatkozó Egységes Szanálási Mechanizmus (ESZM) – Egységes Szanálási Alap (ESZA) – Az ESZT 2016. évi előzetes hozzájárulások kiszámításáról szóló határozata – Indokolási kötelezettség – A visszaható hatály tilalma – Az (EU) 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet 5. cikke (1) bekezdésének f) pontja – Bizonyos kötelezettségek kizárása az előzetes hozzájárulások kiszámításából – Kedvezményes kölcsön – Kiegészítő fejlesztési tevékenységek – Jogellenességi kifogás”
1. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – A hitelintézetek és befektetési vállalkozások helyreállítása és szanálása – Fejlesztési bank – Az Egységes Szanálási Alapba (ESZA) fizetendő előzetes hozzájárulások kiszámítása – A fejlesztési kölcsönökhöz kapcsolódó kötelezettségek kizárása e számításból – Terjedelem – Versenyközegben, nyereségszerzési céllal folytatott kiegészítő fejlesztési tevékenységhez kapcsolódó kötelezettség – Kizártság
(2015/63 bizottsági rendelet, (13) preambulumbekezdés, és 3. cikk, 28. pont, valamint 5. cikk, (1) bekezdés, f) pont)
(lásd: 45., 50., 58–63., 261. pont)
2. Az Európai Unió intézményei – A hatáskörök gyakorlása – Felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadása céljából a Bizottságnak adott felhatalmazás – Terjedelem – Összetett mérlegelések és értékelések – Széles mérlegelési mozgástér – 2014/59 irányelv a hitelintézetek és befektetési vállalkozások helyreállítását és szanálását célzó keretrendszer létrehozásáról – Az előzetes hozzájárulások kiigazítására vonatkozó kritériumok meghatározása – Bírósági felülvizsgálat – Korlátok
(EUMSZ 290. cikk; 806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (41) preambulumbekezdés; 2014/59 európai parlamenti és tanácsi irányelv)
(lásd: 90., 91., 97., 98., 112. pont)
3. Intézmények jogi aktusai – Időbeli hatály – A visszaható hatály tilalma – Kivételek – Feltételek – Közérdekű célkitűzés megvalósulása és a jogos bizalom tiszteletben tartása – Az Egységes Szanálási Testületnek (ESZT) az Egységes Szanálási Alapba (ESZA) fizetendő előzetes hozzájárulások megállapításáról szóló határozatának visszavonása az indokolási kötelezettség megsértésének orvoslása érdekében – Az előző határozattal azonos időpontban hatályba lépő határozat elfogadása – Az említett hozzájárulások összegével és kiszámításával kapcsolatos módosítások hiánya – A ESZA‑ba fizetendő hozzájárulások céljának figyelembevétele – Megengedhetőség
(806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 2. cikk, 67. cikk, (4) bekezdés, valamint 69. és 70. cikk)
(lásd: 170., 172., 173. pont)
4. Európai uniós jog – Elvek – Védelemhez való jog – A meghallgatáshoz való jog – Terjedelem – Az Egységes Szanálási Testület (ESZT) közlése a felperes részére arról, hogy egy határozatot visszavon, és azt újjal váltja fel – Megengedhetőség – A meghallgatáshoz való jog megsértése – Hiány
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (2) bekezdés, a) pont)
(lásd: 235., 243. pont)
5. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – Az Egységes Szanálási Testületnek (ESZT) az Egységes Szanálási Alapba (ESZA) fizetendő előzetes hozzájárulások megállapításáról szóló határozata – Az ESZT azon kötelezettsége, hogy tájékoztassa az érintett intézményeket e hozzájárulások kiszámításának módszeréről és az éves célszint összege meghatározásának módszeréről
(806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 69. cikk, (1) és (2) bekezdés, valamint 70. cikk, (2) bekezdés; 2015/81 tanácsi rendelet, 4. cikk; 2015/63 bizottsági rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés; 2014/59 európai parlamenti és tanácsi irányelv)
(lásd: 283., 292., 303. pont)
Összefoglalás
Az Egységes Szanálási Testület (ESZT) 2022. április 27‑i SRB/ES/2022/23 határozatával (a továbbiakban: megtámadott határozat) szemben benyújtott megsemmisítés iránti kereset tárgyában eljáró Törvényszék jelentős pontosításokkal szolgál egyrészt az Egységes Szanálási Alapba (ESZA) fizetendő előzetes hozzájárulások kiszámítását illetően, különösen a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet(1) 5. cikke (1) bekezdése f) pontjának értelmezését és alkalmazását illetően, másrészt pedig az ESZA 2016. évi hozzájárulási időszakra vonatkozó éves célszintje meghatározásának indokolása tekintetében.
A felperes NRW.Bank a Land Nordrhein‑Westfalen (Észak‑Rajna‑Vesztfália tartomány, Németország) fejlesztési bankja.
2016. április 15‑én az ESZT határozatot fogadott el a hitelintézetek és bizonyos befektetési vállalkozások, köztük a felperes tekintetében az Egységes Szanálási Alapba fizetendő 2016. évi előzetes hozzájárulásokról (SRB/ES/SRF/2016/06). 2016. május 20‑án az ESZT határozatot fogadott el az Egységes Szanálási Alapba fizetendő 2016. évi előzetes hozzájárulások kiigazításáról, kiegészítve az ESZT 2016. április 15‑i, az Egységes Szanálási Alapba fizetendő 2016. évi előzetes hozzájárulásokról szóló határozatát (SRB/ES/SRF/2016/13). A Törvényszék, amelyhez a felperes e két határozattal (a továbbiakban: eredeti határozatok) szemben megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be, 2019. június 26‑i NRW.Bank kontra ESZT ítéletével (T‑466/16)(2) a keresetet mint elfogadhatatlant elutasította. 2021. október 14‑i NRW.Bank kontra ESZT ítéletével (C‑662/19 P)(3) a felperes által benyújtott fellebbezés alapján eljáró Bíróság hatályon kívül helyezte a Törvényszék ítéletét, és az ügyet visszautalta a Törvényszék elé. 2022. április 27‑én az ESZT elfogadta a megtámadott határozatot, amellyel visszavonta és felváltotta az eredeti határozatokat annak érdekében, hogy orvosolja e határozatok indokolásának hiányát, amelyet a Törvényszék ítéletei(4) nyomán állapított meg.
A Törvényszék álláspontja
Először is a felperes arra hivatkozik, hogy a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet 5. cikke (1) bekezdése f) pontjának rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy azok lehetővé teszik, hogy az előzetes hozzájárulások kiszámításából kizárják az úgynevezett „kiegészítő fejlesztési” tevékenységekhez kapcsolódó kötelezettségeket, amelyek többek között hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok tőkepiaci megszerzéséből állnak (a továbbiakban: érintett tevékenységek). A Törvényszék leszögezi, hogy e rendelkezések azt állapítják meg, hogy a szóban forgó kötelezettségek csak az ezen intézmény által kezelt fejlesztési hitelek összegének erejéig zárhatók ki az érintett intézmény előzetes hozzájárulásának kiszámításából. Ahhoz, hogy a szóban forgó műveleteket „fejlesztési kölcsönnek” lehessen minősíteni, azoknak nem verseny keretében és nonprofit jelleggel kell megvalósulniuk.(5) A Törvényszék megállapítja, hogy egyrészt az ilyen tevékenységet a nyílt tőkepiacon folytatják, ahol olyan más szereplők működnek, amelyek ugyanolyan típusú tevékenységet végeznek, és ugyanazokat a hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokat szerezhetik meg, mint a fejlesztési bankok, mégpedig ugyanolyan piaci feltételek mellett, mint ez utóbbiak. Márpedig egy ilyen piacon a fejlesztési bankok eleve közvetlen versenyben állnak a többi piaci szereplővel, így az érintett tevékenységeket nem lehet úgy tekinteni, mint amelyeket nem versenyalapon folytatnak. Másrészt az érintett tevékenységek arra irányulnak, hogy jövedelmet termeljenek, és termelnek is, mivel abból állnak, hogy fejlesztési bankok banki tevékenységének finanszírozása érdekében kamatfelárat termelnek. Ennélfogva e tevékenységeket nem lehet úgy tekinteni, hogy azokat nonprofit jelleggel végzik.
E következtetést nem kérdőjelezi meg a felperes azon érve, amely szerint az említett tevékenységek „végső célja” nem az, hogy nyereséget érjenek el az őt terhelő osztalékfizetési tilalom miatt. Valamely tevékenység nonprofit jellegét(6) ugyanis az egyes érintett tevékenységek jellegére tekintettel kell értékelni, anélkül hogy jelentősége lenne annak, hogy az e tevékenységből származó nyereséget később olyan fejlesztési tevékenységek finanszírozására fordítják‑e, amelyeket egyébként nem haszonszerzési céllal végeznek. Minden más értelmezés annak megállapítását jelentené, hogy az érintett tevékenységek nonprofit jellegűek pusztán amiatt, hogy azokat egy fejlesztési bank végzi, ami megfosztaná tartalmától a „nem versenyalapú, hanem nonprofit jelleggel”(7) kifejezés használatából eredő feltételt.
Következésképpen a Törvényszék megállapítja, hogy a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet 5. cikke (1) bekezdésének f) pontját ugyanezen felhatalmazáson alapuló rendelet 3. cikkének 27. és 28. pontjával összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy az nem teszi lehetővé a felpereshez hasonló fejlesztési bankok kiegészítő fejlesztési tevékenységeihez kapcsolódó kötelezettségek kizárását az előzetes hozzájárulásuk kiszámításából.
Másodszor a Törvény hangsúlyozza, hogy az EUMSZ 290. cikk értelmében vett felhatalmazáson alapuló jogkör keretében az Európai Bizottság széles körű mérlegelési jogkörrel rendelkezik a ráruházott hatáskörök gyakorlása során, különösen amennyiben összetett értékelést és mérlegelést kell végeznie. A Törvényszék úgy véli, hogy ez a helyzet az előzetes hozzájárulásoknak az intézmények kockázati profilja alapján történő kiigazításának fogalmát pontosító szabályok(8) megállapítását illetően. E körülmények között az alapvető éves hozzájárulások kockázat alapján való kiigazítására vonatkozó módszert illetően az uniós bíróság felülvizsgálatának annak vizsgálatára kell korlátozódnia, hogy a Bizottságra ruházott mérlegelési jogkör gyakorlása nem volt‑e nyilvánvalóan hibás, vagy nem követtek‑e el hatáskörrel való visszaélést, illetve hogy a Bizottság nem lépte‑e nyilvánvalóan túl ezt a jogkörét. A Törvényszék álláspontja szerint a felperes nem bizonyította, hogy a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet 5. cikke (1) bekezdésének f) pontja nyilvánvalóan hibás vagy hatáskörrel való visszaélést valósít meg, vagy hogy az nyilvánvalóan túllépi a Bizottság mérlegelési jogkörét, mivel nem zárta ki a regionális fejlesztési bankok kiegészítő fejlesztési tevékenységeihez kapcsolódó kötelezettségeket az előzetes hozzájárulásuk kiszámításából.
Harmadszor a Törvényszék emlékeztet arra, hogy a megtámadott határozatot az eredeti határozatok indokolása ESZT által a Törvényszék ítéletei alapján megállapított hiányának orvoslása érdekében fogadták el, anélkül, hogy e határozat vagy ezen ítéletek módosították volna a felperes azon kötelezettségének terjedelmét, hogy a 2016. évi hozzájárulási időszak tekintetében előzetes hozzájárulást fizessen, úgy, ahogyan azt az eredeti határozatok megállapították, és ahogyan az e hozzájárulási időszak tekintetében fennállt. E sajátos körülmények között, ha az ESZT nem úgy fogadta volna el a megtámadott határozatot, hogy azt az első eredeti határozat hatálybalépésének időpontjától kezdve léptette volna hatályba, a megtámadott határozat nem fejthette volna ki hatásait a 2016. április 15. és 2022. április 27. közötti időszakban, amelynek során a felperes mentesült volna a 2016. évi hozzájárulási időszak tekintetében az előzetes hozzájárulás megfizetésére vonatkozó kötelezettsége alól, holott a 806/2014 rendelet értelmében őt e kötelezettség terhelte.(9) Hasonlóképpen, ezen időszakban az ESZA‑t ugyanezen rendelkezések megsértésével megfosztották volna a felperes előzetes hozzájárulásaiból származó pénzeszközöktől, ami veszélyeztette volna a 2014/59 irányelv, a 806/2014 rendelet és a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet végrehajtását. Következésképpen a megtámadott határozat 2016. április 15‑i hatállyal történő elfogadásának célja a megtámadott határozat alkalmazhatóságának és a felperes 2016. évi előzetes hozzájárulásra vonatkozó kötelezettségének keletkezési időpontja közötti egyidejűség biztosítása, és így az alkalmazandó jogszabállyal ellentétes eredmény elkerülése. Márpedig e cél elérése megkövetelte, hogy e határozat az elfogadását megelőző időpontban lépjen hatályba.
Negyedszer és utolsósorban a Törvényszék emlékeztet arra, hogy az előzetes hozzájárulások fizetésére kötelezett intézményeknek az e hozzájárulásokat megállapító határozatot olvasva meg kell érteniük legalább az érintett hozzájárulási időszakra vonatkozó éves célszint összegének kiszámítására szolgáló módszer főbb lépéseit.
A megtámadott határozat indokolásának elégséges jellegét illetően a Törvényszék emlékeztet arra, hogy a 2016. évi hozzájárulási időszak a kezdeti nyolcéves időszak első évének felel meg. A megtámadott határozatból kitűnik, hogy az ESZT az éves célszintet az alábbi két fő lépésben határozta meg. Először meghatározta a végső célszint előre jelzett összegét, majd ezt követően ezt az összeget elosztotta nyolccal, arra való tekintettel, hogy a kezdeti időszak nyolcévnyi hozzájárulásból állt. Ugyanakkor semmi nem utal arra, hogy évi hozzájárulási időszak éves célszintjének kiszámítását a megtámadott határozatban foglaltaktól eltérő matematikai képlet alapján végezték volna el, vagy hogy az a megtámadott határozatban nem ismertetett további lépéseket tartalmazott volna. Ilyen körülmények között a Törvényszék megállapítja, hogy az ESZT a megtámadott határozatban nem mulasztotta el ismertetni a 2016. évi hozzájárulási időszakra vonatkozó éves célszint összegének kiszámítására szolgáló módszer főbb lépéseit.
Ami a végső célszint előre jelzett összegét illeti, a Törvényszék megjegyzi, hogy ez az összeg a megtámadott határozatban szereplő matematikai képletből levezethető.
Ami azt a módot illeti, ahogyan az ESZT meghatározta a végső célszint előre jelzett összegét, az ESZT az elemzését arra alapította, hogy a 806/2014 rendelet szerint ezen összegnek meg kell felelnie a kezdeti időszak végén az Egységes Szanálási Mechanizmusban részt vevő valamennyi tagállamban engedélyezett intézmények összessége biztosított betétjei összegének legalább 1%‑ának. E tekintetben figyelembe vette az összes részt vevő tagállamban engedélyezett összes intézmény biztosított betéteinek előre jelzett alakulását e betétek 2015‑ben fennálló összegétől a kezdeti időszak végéig, azaz 2023 végéig. Ezen túlmenően az ESZT az említett biztosított betétek tekintetében először 3%‑os éves növekedési rátát állapított meg a 2015 és 2023 közötti időszakra, de ezt a százalékos arányt később lefelé módosította annak érdekében, hogy figyelembe vegye az üzleti ciklus fázisának elemzését, valamint azokat a lehetséges prociklikus hatásokat, amelyeket az előzetes hozzájárulások gyakorolhatnak az intézmények pénzügyi helyzetére. Így az ESZT a biztosított betétek éves növekedési rátáját a 2015 és 2023 közötti időszakra 3%‑nál alacsonyabb szinten állapította meg a végleges célszint meghatározása érdekében.
Végül a Törvényszék hangsúlyozza, hogy az ESZT a 2016‑os hozzájárulási időszakra vonatkozó éves célszint meghatározásakor nem rendelkezett megbízható adatokkal az intézmények biztosított betéteinek 2015 és 2023 közötti időszakra várható alakulására vonatkozóan, mivel csak egy évvel korábban vezették be a biztosított betétek új meghatározását.(10) Ilyen adatok hiányában az ESZT‑nek az említett betétek előre jelzett alakulását a háztartások betéteinek és a nem pénzügyi vállalatok betéteinek növekedési rátája alapján kellett értékelnie.
Ilyen sajátos körülmények között, és figyelembe véve továbbá azt, hogy a megtámadott határozat a 806/2014 rendelet elfogadását követő első hozzájárulási időszakra vonatkozott, az intézmények mint körültekintő gazdasági szereplők észszerűen számíthattak arra, hogy az ezen időszakra vonatkozó éves célszint meghatározása érdekében az ESZT figyelembe veszi a végső célszint előre jelzett összegét is, amint az e rendelet elfogadásához vezető bizottsági javaslat(11) indokolásában szerepelt.
Következésképpen a Törvényszék megállapítja, hogy az intézmények tisztában lehettek azokkal a fő módszerekkel, amelyek alapján az ESZT meghatározta a végső célszintet a 2016. évi hozzájárulási időszak éves célszintjének meghatározása céljából.