STÄLLNINGSTAGANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
av den 2 oktober 2012(1)
Mål C‑286/12
Europeiska kommissionen
mot
Ungern
”Fördragsbrott – Socialpolitik – Direktiv 2000/78/EG – Likabehandling i arbetslivet – Åldersdiskriminering – Automatisk pensionering av domare, åklagare och personer som innehar ämbetet notarius publicus, vilka uppnått 62 års ålder – Sänkning och senare höjning av pensionsåldern – Huruvida åtgärden är motiverad och proportionell”
I – Inledning
1. Under vilka villkor är det enligt unionslagstiftningen tillåtet att fastställa en högsta ålder för myndighetsutövning inom rättsväsendet? Sedan rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet(2) infördes är det inte första gången som EU-domstolen har att behandla denna fråga.
2. Medan domen i målet Fuchs(3) avsåg frågan huruvida det över huvud taget får finnas en obligatorisk åldersgräns, gäller det aktuella målet om fördragsbrott en sänkning av åldersgränsen för domare, åklagare och personer som innehar ämbetet notarius publicus från 70 till 62 år. Ungern har därmed anpassat pensionsåldern i rättsväsendet till den allmänt gällande pensionsåldern. Ett halvt år efter det att denna nya bestämmelse trädde i kraft pensionerades alla tjänstemän som redan hade passerat den nya gränsen, alltså åtta årskullar. Den allmänna pensionsålder som numera gäller också för rättsväsendet kommer dock de närmaste åren att höjas med sex månader varje år tills en allmän pensionsålder på 65 år har uppnåtts.
3. Vad som framför allt ska klarläggas i målet är huruvida ovanstående bestämmelse är motiverad.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Direktiv 2000/78
4. Skälen 8, 9, 11 och 25 i direktiv 2000/78 har följande lydelse:
”(8) I riktlinjerna för sysselsättningen under år 2000, som godkänts av Europeiska rådet i Helsingfors den 10–11 december 1999, framhålls behovet av att främja en arbetsmarknad som är gynnsam för social integration genom utformningen av enhetliga strategier för att motverka diskriminering av grupper som t.ex. funktionshindrade. I dessa understryks även att särskild vikt skall fästas vid stöd till äldre arbetstagare så att de i högre grad skall kunna delta i arbetslivet.
(9) Sysselsättning och arbete är grundläggande faktorer när det gäller att garantera lika möjligheter för alla och bidrar i hög grad till att medborgarna kan delta fullt ut i det ekonomiska, kulturella och sociala livet och till deras personliga utveckling.
…
(11) Diskriminering på grund av ... ålder ... kan undergräva förverkligandet av målen i EG‑fördraget, särskilt förverkligandet av en hög sysselsättningsnivå och en hög nivå på det sociala skyddet, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten, ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet samt fri rörlighet för personer.”
…
(25) ”Förbudet mot åldersdiskriminering är en viktig faktor för att uppnå de mål som fastställs genom riktlinjerna för sysselsättning och för att uppmuntra mångfald inom sysselsättningen. Särbehandling på grund av ålder kan dock motiveras under vissa förhållanden och kräver alltså särskilda bestämmelser som kan variera efter förhållandena i medlemsstaterna. Det är följaktligen mycket viktigt att göra en skillnad mellan berättigad särbehandling, särskilt sådan som motiveras av de legitima målen för sysselsättningspolitiken, arbetsmarknaden och yrkesutbildningen och den diskriminering som bör vara förbjuden.”
5. Syftet med direktiv 2000/78 är enligt artikel 1 ”att fastställa en allmän ram för bekämpning av diskriminering i arbetslivet på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning, för att principen om likabehandling skall kunna genomföras i medlemsstaterna”.
6. I artikel 2.1 och 2.2 a i direktiv 2000/78 återfinns förbudet mot diskriminering:
”1. I detta direktiv avses med ’principen om likabehandling’ att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på någon av de grunder som anges i artikel 1.
2. Enligt punkt 1 skall
a) direkt diskriminering anses förekomma när en person på någon av de grunder som anges i artikel 1 behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation.”
7. Artikel 3.1 i direktiv 2000/78, med rubriken ”Tillämpningsområde”, har följande lydelse:
”Inom ramen för gemenskapens befogenheter skall detta direktiv tillämpas på alla personer, såväl inom den offentliga som den privata sektorn, inklusive offentliga organ, i fråga om följande:
…
c) Anställnings- och arbetsvillkor, inklusive avskedande och löner.
…”
8. I artikel 6.1 i direktiv 2000/78 anges möjliga skäl för särbehandling på grund av ålder:
”1. Utan hinder av artikel 2.2 får medlemsstaterna föreskriva att särbehandling på grund av ålder inte skall utgöra diskriminering om särbehandlingen på ett objektivt och rimligt sätt inom ramen för nationell rätt kan motiveras av ett berättigat mål som rör särskilt sysselsättningspolitik, arbetsmarknad och yrkesutbildning, och sätten för att genomföra detta syfte är lämpliga och nödvändiga.
I sådan särbehandling kan i synnerhet följande inbegripas:
a) Införande av särskilda villkor för tillträde till anställning och till yrkesutbildning, anställnings- och arbetsvillkor, inbegripet villkor för avskedande och löner, för ungdomar och äldre arbetstagare samt underhållsskyldiga personer i syfte att främja deras anställbarhet eller att skydda dem.
b) Fastställande av minimivillkor avseende ålder, yrkeserfarenhet eller anställningstid för tillträde till anställningen eller för vissa förmåner förknippade med anställningen.
c) Fastställande av en högsta åldersgräns för rekrytering, grundat på den utbildning som krävs för tjänsten i fråga eller på att det krävs en rimligt lång anställningsperiod innan personen i fråga skall pensioneras.”
B – Ungersk rätt
9. Före den 1 januari 2012 kunde domare enligt 57 § andra stycket i 1997 års lag nr LXVIII stanna kvar i tjänst tills de uppnått 70 års ålder.
10. I 90 ha § i 2011 års lag nr CLXII, som trädde i kraft den 1 januari 2012, föreskrivs numera att domare ska pensioneras när de har uppnått den gällande pensionsåldern.
11. Fram till den 1 januari 2010 var pensionsåldern i Ungern 62 år. Enligt 18 § första stycket i 1997 års lag nr LXXXI i dess lydelse från den 1 januari 2010 är pensionsåldern numera 62 år endast för personer som är födda före 1952. För alla yngre årskullar höjs pensionsåldern med ett halvt år i taget tills den nya allmänna pensionsåldern är 65 år för årskullen 1957.
12. De domare som hade uppnått 62 års ålder före den 1 januari 2012 pensionerades enligt 230 § i 2011 års lag nr CLXII den 30 juni 2012, och de domare som uppnår denna ålder under år 2012 pensioneras den 31 december 2012.
13. Motsvarande regler gäller för åklagare. För notarius publicus börjar den nya åldersgränsen gälla den 31 december 2013.
III – Det administrativa förfarandet och parternas yrkanden
14. Den 17 januari 2012 uppmanade kommissionen Ungern att inkomma med synpunkter enligt artikel 258 FEUF avseende anmärkningen att Ungern hade åsidosatt artiklarna 1, 2 och 6.1 i direktiv 2000/78 genom att fastställa en ny högsta åldersgräns för domare, åklagare och personer som innehar ämbetet notarius publicus. Trots att Ungern i sitt svar den 17 februari 2012 gjorde gällande att bestämmelserna inte hade åsidosatts vidhöll kommissionen sin uppfattning i det motiverade yttrandet av den 7 mars 2012 och angav en frist på en månad för Ungern att upphöra med överträdelsen. Ungern ändrade emellertid inte uppfattning i sitt svar av den 30 mars 2012.
15. Kommissionen väckte därför den 7 juni 2012 förevarande talan och har yrkat att domstolen ska
– fastställa att Republiken Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2 och 6.1 i rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet genom att anta en nationell reglering enligt vilken tjänstgöringen för domare, åklagare och personer som innehar ämbetet som notarius publicus automatiskt upphör vid 62 års ålder, vilket innebär en särbehandling på grund av ålder som inte är motiverad av ett berättigat mål och som i vart fall inte är nödvändig eller lämplig i förhållande till de eftersträvade målen, samt
– förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.
16. Ungern har yrkat
– att talan ska ogillas, och
– att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
17. Enligt Ungerns uppgifter upphörde anställningarna för 194 av de 2 996 ungerska domarna den 30 juni 2012 på grund av den nya åldersgränsen. För 37 andra domare har redan den ungerske presidentens beslut att deras anställningsförhållande ska upphöra den 31 december 2012 offentliggjorts. Detsamma gäller för 79 respektive 20 av 1 784 åklagare. Förordnandena för 61 av 315 notarius publicus upphör den 31 december 2013.
18. Kommissionen har ansökt om att målet ska handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 23a i domstolens stadga och artikel 62a i rättegångsreglerna. Domstolens ordförande biföll ansökan i beslut av den 13 juli 2012. Parterna har yttrat sig skriftligen samt muntligen vid förhandlingen den 1 oktober 2012.
19. Den 16 juli 2012 förklarade den ungerska författningsdomstolen att ändringen av domarnas pensionsålder strider mot grundlagen.(4) Dess avgörande gäller retroaktivt från den 1 januari 2012, men medför inte automatiskt att domare som redan har sagts upp återinsätts i tjänst. För detta måste de vända sig till de ansvariga ungerska domstolarna.
IV – Bedömning
A – Upptagande till sakprövning
20. Ungern anser att rättstvisten beträffande de bestämmelser som upphävts med retroaktiv verkan från den 1 januari 2012 har avgjorts genom den ungerska författningsdomstolens avgörande. Kommissionens invändning avser domarnas pensionsålder.
21. Vid en första anblick förefaller det som om de aktuella bestämmelserna inte längre förelåg vid den avgörande tidpunkten, det vill säga när fristen i det motiverade yttrandet(5) löpte ut den 7 april 2012, eftersom de hade upphävts med retroaktiv verkan genom författningsdomstolens dom. Beträffande domare skulle saken därför redan vara utagerad.
22. Upphävandet med retroaktiv verkan av bestämmelserna avseende domare är dock ofullständigt. Att bestämmelserna fanns vid den avgörande tidpunkten framgår snarare av att 194 domare och 79 åklagare pensionerades den 30 juni 2012 enligt dessa bestämmelser. Författningsdomstolens dom har i detta avseende ingen direkt retroaktiv verkan, eftersom dessa domare inte återinsattes i sin gamla tjänst genom denna dom.
23. Den situation som påstås strida mot unionsrätten har således inte undanröjts helt.(6)
24. Domen från den ungerska författningsdomstolen har därför inte avgjort rättstvisten vad avser de berörda domarna.
B – Materiell prövning av talan
25. Enligt artikel 2.1 i direktiv 2000/78, i förening med artikel 1 i samma direktiv, får direkt eller indirekt diskriminering på grund av ålder inte förekomma. Enligt artikel 6 kan särbehandling dock vara motiverad.
26. Direktiv 2000/78 är tillämpligt på domare, åklagare och notarius publicus, eftersom det enligt artikel 3.1 gäller för alla personer, såväl inom den offentliga som den privata sektorn, inklusive offentliga organ. Till skillnad från vad som gäller för försvarsmakten finns det inte heller några undantag för rättsväsendet.
1. Frågan huruvida särbehandling föreligger
27. Den omständigheten att anställningsavtalet löper ut då vederbörande har uppnått den ålder som ger rätt till pension utgör alltid särbehandling på grund av ålder i den mening som avses i artiklarna 2.1 och 6.1 a i direktiv 2000/78.
28. En sådan bestämmelse påverkar nämligen anställnings- och arbetsvillkor i den mening som avses i artikel 3.1 c i direktiv 2000/78 genom att hindra de berörda domarna, åklagarna och personerna som innehar ämbetet notarius publicus från att fortsätta sitt arbete efter 62 års ålder. Genom att dessa personer behandlas på ett mindre förmånligt sätt än de som inte uppnått denna ålder, inför bestämmelsen dessutom en särbehandling som grundar sig på ålder i den mening som avses i artikel 2.1 i direktivet.(7)
29. När en åldersgräns som sådan redan leder till särbehandling måste detta i synnerhet gälla för en sänkning av åldersgränsen.
2. Huruvida särbehandlingen är motiverad
30. I artikel 6.1 i direktiv 2000/78 föreskrivs att särbehandling på grund av ålder inte utgör någon diskriminering, om särbehandlingen på ett objektivt och rimligt sätt inom ramen för nationell rätt kan motiveras av ett berättigat mål, som rör särskilt sysselsättningspolitik, arbetsmarknad och yrkesutbildning. Dessutom måste sätten för att genomföra detta mål vara lämpliga och nödvändiga.
31. Frågan huruvida särbehandlingen är motiverad prövar EU‑domstolen i två steg: Den undersöker först vilket mål som eftersträvas med åtgärden och gör därefter en helhetsbedömning av det rättsliga sammanhanget och av för‑ och nackdelarna, för att avgöra huruvida åtgärden är lämplig och nödvändig.(8) Jag anser emellertid att det blir tydligare om jag följer den ordning som gäller för prövningen av huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits, när jag avgör huruvida åtgärden är lämplig och nödvändig.(9)
32. Enligt proportionalitetsprincipen får åtgärderna inte gå utöver gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med reglerna i fråga. När det finns flera lämpliga åtgärder att välja mellan ska man använda sig av den åtgärd som är den minst betungande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.(10)
33. Det bör erinras om att medlemsstaterna på nationell nivå har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, inte bara vid valet av vilket konkret mål, bland flera social- och arbetsmarknadspolitiska mål, som ska eftersträvas, utan även vid fastställandet av vilka åtgärder som är lämpliga för att uppnå detta mål.(11) Detta utrymme för skönsmässig bedömning finns på alla nivåer av bedömningen av åtgärdens proportionalitet. EU-domstolen ersätter följaktligen inte medlemsstaternas bedömning med sin egen bedömning, utan kontrollerar bara att den inte är orimlig.(12)
34. I det aktuella målet om fördragsbrott har kommissionen bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet. Kommissionen ska förse domstolen med de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrott föreligger, och den kan därvid inte stödja sig på någon presumtion.(13)
35. Om en medlemsstat önskar göra ett undantag från en allmän princip ska medlemsstaten styrka att förutsättningarna för att tillämpa undantaget är uppfyllda.(14) När artikel 6.1 i direktiv 2000/78 tillämpas får kraven på denna bevisning inte överdrivas, eftersom medlemsstaten har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning.
36. I det följande ska jag på grundval av nämnda kriterier undersöka huruvida de fem mål som Ungern har anfört är berättigade och huruvida åtgärderna för att uppnå dessa mål är lämpliga och nödvändiga. Därefter ska jag, om det behövs, undersöka huruvida nackdelarna till följd av åtgärden står i rimlig proportion till fördelarna med målen. Först ska jag emellertid behandla kommissionens argument att målen med den nya åldersgränsen inte är tillräckligt tydliga.
a) Huruvida de eftersträvade målen är tydliga
37. Domstolen har vid ett flertal tillfällen slagit fast att det inte går att av artikel 6.1 i direktiv 2000/78 sluta sig till att avsaknaden av precisering av målet med den nationella lagstiftningen automatiskt innebär att den inte kan anses vara motiverad med stöd av denna bestämmelse. I avsaknad av en sådan precisering är det dock viktigt att en domstol har möjlighet att – utifrån det allmänna sammanhang i vilket åtgärden har vidtagits – ta hjälp av andra uppgifter för att fastställa målet med åtgärden så att den kan bedöma huruvida åtgärden är berättigad och huruvida medlen för att uppnå detta mål var lämpliga och nödvändiga.(15)
38. Det kan dock inte att ställas orimligt stränga krav på dessa andra uppgifter. Domstolen har således också ansett det vara tillräckligt att en medlemsstat framför sina argument vid den muntliga förhandlingen för att precisera det mål som eftersträvas med en åldersgräns.(16) Jag anser därför att det är rimligt att godta Ungerns argument att de mål som beskrivs nedan framgår tillräckligt tydligt av lagstiftningsförfarandet, trots att detta inte bevisas ytterligare. För övrigt är de tänkbara målsättningarna delvis klara, trots att de inte är uttryckligen angivna.
b) Tryggande av pensionssystemet
39. Enligt Ungern ska den nya åldersgränsen säkerställa att pensionssystemet fungerar i fortsättningen.
40. Detta mål återfinns inte bland exemplen i artikel 6.1 i direktiv 2000/78. Denna uppräkning är emellertid inte uttömmande.(17) Den omfattar socialpolitiska mål som rör till exempel sysselsättningspolitik, arbetsmarknad och yrkesutbildning.(18) Även den ekonomiska jämvikten i ett pensionssystem är ett sådant socialpolitiskt mål.(19)
41. Genom sänkningen av åldersgränsen ökar dock antalet personer som får pension, och de som bidrar till finansieringen blir färre. Således tas systemet i anspråk i högre grad. Även om medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning är åtgärden därför inte lämpad att bidra till den ekonomiska jämvikten i pensionssystemet.
42. Ungerns argument kan således inte godtas.
c) Ålderfördelningen
43. Den nya åldersgränsen bidrar enligt Ungern till en jämn åldersfördelning. Sambandet mellan åldersgränser och åldersfördelning är uppenbart. Domstolen har tidigare fastslagit att målet att åstadkomma en jämn åldersfördelning mellan yngre och äldre tjänstemän kan vara ett legitimt mål för sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitiken.(20)
44. Det är emellertid tveksamt om det plötsliga införandet av den nya åldersgränsen kan bidra till att åstadkomma balans i åldersfördelningen i rättsväsendet. Åtta årskullar måste nämligen ersättas med jurister som för närvarande är yrkesaktiva. De årskullar som nu anställs kommer därför i fortsättningen genom sitt antal att ha en oproportionerlig stor vikt i rättsväsendet jämfört med andra årskullar. Och när de i sin tur går i pension kommer behovet av att nyanställa att bli oproportionerligt stort.
45. Huruvida denna effekt uppkommer beror på den befintliga åldersfördelningen och Ungerns anställningspolitik. Ungern har emellertid inte anfört något beträffande dessa punkter.
46. Men även om det – med hänsyn till det stora utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har vid tillämpningen av artikel 6.1 i direktiv 2000/78 – medgavs att införandet av den nya åldersgränsen kan bidra till en balanserad åldersfördelning skulle åtgärden trots detta inte vara nödvändig i dess nuvarande, konkreta utformning. Det går tvärtom bättre att åstadkomma en balanserad åldersfördelning om den nya åldersgränsen införs stegvis under flera år. Då är det nämligen inte nödvändigt att ersätta åtta årskullar jurister på en gång.
47. Målet att åstadkomma en balanserad åldersfördelning kan därför inte motivera den aktuella regleringen.
d) Rättsväsendets effektivitet
48. Ungern har vidare hävdat att den nya åldersgränsen ska leda till att rättsväsendet blir mer effektivt.
49. Denna målsättning grundar sig tydligen på att de nyanställda yngre juristerna kan utöva sina tjänster på ett bättre sätt än de äldre pensionerade juristerna. I detta avseende har domstolen tidigare när det gäller åklagare som princip slagit fast att ett berättigat mål med en åldersgräns kan vara att skapa ett effektivt rättsväsende.(21)
50. Jag ger Ungern rätt i att en åldersgräns på 62 år i högre grad minskar risken för en åldersbetingad försämring av effektiviteten än en åldersgräns på 70 år. Den kan således i princip bidra till kvaliteten i rättsväsendet.
51. Samtidigt har Ungern förklarat att yngre jurister besitter mer aktuell juridisk sakkunskap, eftersom deras utbildning ligger närmare i tiden, till exempel när det gäller EU-lagstiftning, som är ett nytt ämne i utbildningen i Ungern. Det kan inte förnekas att pensioneringen av äldre jurister och ersättandet av dem med yngre jurister kan vara en metod för att föra in mer aktuell juridisk sakkunskap i rättsväsendet.
52. Det är emellertid högst tveksamt om nyanställda jurister kan utöva domar- och åklagarämbetena samt ämbetet som notarius publicus på ett bättre sätt än de jurister som avgår med pension. Jämfört med andra yrkesgrupper kan jurister nämligen arbeta effektivt upp i en relativt hög ålder. I synnerhet deras erfarenhet och den större naturliga auktoritet som ofta följer med åldern är till stor praktisk nytta i detta yrke.
53. Det kan också befaras att man måste godta en betydligt lägre kvalifikationsnivå för de jurister som ska nyanställas för att täcka det exceptionella anställningsbehovet. Om till exempel nya domare och åklagare skulle anställas på grund av alla pensioneringar år 2012 skulle det vara nödvändigt att anställa de 273 bästa sökandena. Om bara en årskull ersätts kan anställningarna däremot begränsas till ungefär en åttondel av detta antal, det vill säga de 35 bästa sökandena.
54. Med avseende särskilt på de domare som berörs av den aktuella åtgärden måste det dessutom tas hänsyn till att deras plötsliga pensionering kan ge anledning till att ifrågasätta domstolarnas oavhängighet och därmed deras kvalitet.(22) Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen och artikel 47 andra stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna måste domstolarna vara oavhängiga och opartiska och vara inrättade genom lag. Även EU-domstolen har särskilt i samband med mål om begäran om förhandsavgörande betonat vikten av domstolarnas oberoende ställning.(23)
55. Det finns enligt fast rättspraxis två aspekter på begreppet domstolars oavhängighet: en yttre och en inre. I det aktuella fallet har den yttre aspekten betydelse. Den förutsätter att det organ som ska träffa ett avgörande är skyddat mot ingripanden eller yttre påtryckningar som kan äventyra dess ledamöters oberoende prövning av de tvister som det ska slita.(24)
56. Därför kan den verkställande makten inte avsätta domare under deras ämbetstid.(25) Det är i det aktuella fallet visserligen inte fråga om den verkställande maktens åtgärder med avseende på enskilda domare eller enskilda mål eller ärenden. Ändå rör det sig om ett allvarligt ingrepp i rättsväsendet, nämligen entledigande av ett stort antal domare som enligt den tidigare bestämmelsen skulle ha kvarstått i tjänst i upp till åtta år. Ett sådant ingrepp är inte endast av betydelse när det faktiskt sker i syfte att påverka rättsväsendet. I stället måste varje åtgärd som kan ge sken av att påverka rättsväsendet förhindras.(26)
57. Även om det – med hänsyn till medlemsstaternas stora utrymme för skönsmässig bedömning – skulle medges att sänkningen av åldersgränsen till 62 år kan bidra till att göra rättsväsendet mer effektivt är en sådan åtgärd i vart fall inte nödvändig. Anledning till detta är framför allt att den ungerska regleringen är motsägelsefull. Eftersom åldersgränsen åter höjs till 65 år de kommande åren utgår Ungern uppenbarligen också från att en åldersgräns på 62 år inte krävs för rättsväsendets kvalitet.(27)
58. Särskilt vad beträffar införandet av aktuell juridisk sakkunskap i rättsväsendet finns det dessutom mindre ingripande sätt. Jurister skaffar sig inte aktuell juridisk sakkunskap bara under sin utbildning, utan också parallellt med sin yrkesutövning, till exempel genom självstudier eller inom ramen för organiserad fortbildning.
59. Därför kan inte målet att förbättra rättsväsendets kvalitet motivera den ungerska regleringen.
e) Anpassning av åldersgränserna
60. Ett centralt argument som Ungern har framfört är att den nya åldersgränsen anpassar domarnas situation till vad som gäller för övriga offentliganställda. Kommissionen har visserligen bestritt att det målet går att utläsa tillräckligt tydligt, men det är ändå uppenbart, eftersom åldersgränserna faktiskt anpassas.
61. Att bestämma att arbetstagare ska sluta förvärvsarbeta vid en viss tidpunkt och pensioneras hör i princip till de mål som anges i artikel 6.1.
62. Att det är ett berättigat mål att anpassa åldersgränser visar sig särskilt genom att en nationell lagstiftning endast är ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt lever upp till strävan att uppnå målet.(28) Undantag ger särskild anledning att betvivla att lagstiftning är enhetlig och överensstämmande. EU-domstolen har tidigare i samband med åldersgränser för åklagare undersökt huruvida undantag för andra grupper av tjänstemän sätter enhetligheten och överensstämmelsen på spel.(29) En anpassning av åldersgränserna kan därför öka enhetligheten och överensstämmelsen i systemet som helhet.
63. Det är i slutändan frågan om att förverkliga den allmänna principen om likabehandling. Enligt denna princip, som nu även är stadfäst i artikel 20 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, krävs det att jämförbara situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.(30) Antagandet att situationen för jurister i rättsväsendet kan jämföras med situationen för kolleger i den offentliga sektorn i övrigt ryms i princip inom ramen för medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning. Kommissionen har inte heller bestritt detta.
64. En omedelbar anpassning av pensionsåldern i hela den offentliga sektorn är inte möjlig på annat sätt än genom den nya åldersgränsen. För den målsättningen skulle den aktuella regleringen därför vara lämplig och nödvändig.
65. Med hänsyn till likhetsprincipen är ett mål som definieras på ett sådant sätt dock inte motiverat i det konkreta fallet. Ungerska domare, åklagare och notarius publicus skiljer sig nämligen från jurister i den övriga offentliga sektorn på en viktig punkt: De kunde tidigare utgå från att de inte behövde gå i pension förrän de uppnått 70 års ålder. Ungern har inte förklarat varför det trots dessa berättigade förväntningar finns ett berättigat intresse av att omedelbart sänka åldersgränsen med åtta år för att åstadkomma enhetlighet och överensstämmelse.
66. Att det under dessa omständigheter snarare finns ett berättigat intresse av övergångsbestämmelser visar sig också genom att höjningen i Ungern av åldersgränsen för hela den offentliga sektorn med bara tre år genomförs under flera års tid. Dessa skillnader i övergångsbestämmelserna tyder på att det inte tas samma hänsyn till de personers intressen som berörs av sänkningen av åldersgränsen som till de övriga offentliganställdas intressen, för vilka åldersgränsen höjs.
67. Det är dessutom, vilket kommissionen utan att bli motsagd har påpekat(31), inkonsekvent att de övriga offentliganställda inte automatiskt pensioneras när de uppnår åldersgränsen, utan endast om de vid den tidpunkten också har fullgjort det antal tjänsteår som krävs för att få full pension. Det är därför möjligt att domare, åklagare och personer som innehar ämbetet notarius publicus måste avgå trots att de endast har rätt till en mindre pension. I detta avseende innebär den nya åldersgränsen för rättsväsendet ett större ingrepp i vederbörandes rättigheter än vad som är nödvändigt för att anpassa åldersgränserna i hela den offentliga sektorn.
68. Målet att anpassa åldersgränserna i den offentliga sektorn kan således inte motivera att åldersgränsen omedelbart sänks med åtta år.
f) Unga juristers tillträde till tjänster inom rättsväsendet
69. Det sista målet som Ungern har anfört är målet att undanröja hindren för unga juristers tillträde till tjänster inom rättsväsendet. Detta är en uppenbar följd av att ha en högsta åldersgräns och i synnerhet av att sänka åldersgränsen. Främjande av sysselsättning utgör enligt rättspraxis otvivelaktigt ett berättigat mål för medlemsstaternas social‑ eller sysselsättningspolitik, i synnerhet när det gäller att främja ungdomars tillträde till ett yrke.(32)
70. Den nya åldersgränsen kan främja yngre juristers tillträde till tjänster i rättsväsendet, men skillnaderna mellan effekten på lång sikt och den direkta effekten måste beaktas.
71. I det långa loppet förkortas juristernas tjänstgöringstid inom rättsväsendet, eftersom de nu pensioneras åtta år tidigare. Denna effekt mildras dock under de kommande åren genom att pensionsåldern stegvis åter höjs till 65 år, så att i slutändan bara en minskning med fem år återstår. Ändå blir tjänsterna inom rättsväsendet lediga tidigare än med tillämpning av den tidigare gällande pensionsåldern.
72. Under en övergångsperiod överväger emellertid den direkta effekten. År 2012 ska exceptionellt många tjänster besättas, eftersom åtta årskullar jurister pensioneras, vilket kommer unga, yrkesaktiva jurister till godo. Dessa tjänster står däremot inte längre till förfogande för de efterföljande årskullarna av jurister, eftersom de blockeras för lång tid av de jurister som nu blir anställda. Därmed är det visserligen inte uteslutet att målet att i det långa loppet främja unga juristers tillträde uppnås, men det motverkas i hög grad.
73. Det är därför inte nödvändigt att omedelbart införa den nya åldersgränsen för att varaktigt främja unga juristers tillträde till tjänster inom rättsväsendet. Genom att åldersfördelningen eventuellt blir skev(33) försämras tvärtom unga juristers möjligheter till tillträde till tjänster på lång sikt. Det skulle gå att åstadkomma en rättvisare fördelning mellan de olika juristgenerationerna genom att, när åldersgränsen sänks, göra en så jämn fördelning som möjligt mellan de kommande årskullarna av de tjänster som blir lediga genom sänkningen av åldersgränsen. Det skulle för detta vara lämpligt att stegvis sänka åldersgränsen till 65 år, vilken ändå är den åldersgräns som slutgiltigt eftersträvas.
74. Om målet dock är att i största möjliga utsträckning främja tillträdet till tjänster för de jurister som för närvarande är yrkesaktiva går det faktiskt inte att se att det finns någon åtgärd som är lika effektiv som en omedelbar sänkning av åldersgränsen till 62 år.
75. Ett mål som definieras på detta sätt kan dock bara anses vara berättigat om det finns särskilda skäl för att främja just denna kategori. Det drabbar nämligen inte bara de jurister som tvingas gå i pension, utan det blockerar dessutom på medellång och lång sikt de tjänster som annars skulle bli lediga för efterföljande årskullar av jurister. Ungern har inte anfört några sådana särskilda skäl.
76. Målet att underlätta för unga jurister att få tillträde till tjänster inom rättsväsendet motiverar inte heller att den nya åldersgränsen införs.
g) Ett alltför långtgående ingrepp i de berörda personernas rättigheter
77. Om åtgärderna är lämpliga och nödvändiga för att uppnå de eftersträvade berättigade målen ska det i normala fall också undersökas huruvida de inte medför ett alltför långtgående ingrepp i de berörda personernas rättigheter (proportionalitetsprincipen).(34) Eftersom införandet av den nya åldersgränsen emellertid inte är lämplig och nödvändig för att uppnå något av de nämnda berättigade målen behöver denna punkt i och för sig inte prövas. Talan ska redan bifallas mot bakgrund av det ovan anförda.
78. För det fall domstolen inte delar min bedömning beträffande alla målen ska jag ändå behandla proportionalitetsprincipen i det följande. Enligt denna är det nödvändigt att hitta en skälig avvägning mellan de olika intressen som är för handen.(35)
79. För att jag, alternativt, ska kunna göra denna avvägning måste jag – i strid med min uppfattning – utgå från att den nya åldersgränsen är lämplig och nödvändig för att uppnå något eller flera av de fem mål som jag har undersökt ovan.
80. För en fullständig avvägning måste dessutom de hypotetiska fördelar som framkommer bedömas.
81. Sådana hypotetiska resonemang är emellertid inte meningsfulla. Jag begränsar därför min utredning beträffande proportionalitetsprincipen till att undersöka nackdelarna med den nya åldersgränsen. På denna grundval går det sedan att avgöra vilken styrka fördelarna med den nya åldersgränsen måste ha för att den ska vara motiverad.
82. Det har skett ett direkt ingrepp i de berörda juristernas rätt att fortsätta utöva det yrke de har valt. Teoretiskt sett kan de visserligen fortfarande vara verksamma som jurister, till exempel som advokater, men de kan inte längre arbeta i den befattning som de aktivt innehade innan de uppnådde åldersgränsen.
83. Detta ingrepp i rätten till fritt yrkesval är förknippat med ekonomiska nackdelar. Man kan nämligen utgå från att de berörda personerna i stället för full lön i regel bara får en pension som inte är lika hög som lönen.(36)
84. Domstolen har visserligen slagit fast att en åtgärd som innebär att arbetstagare automatiskt pensioneras då de uppnår 65 års ålder kan anses svara mot målet att främja sysselsättningen. Åtgärden ska inte betraktas som ett alltför långtgående åsidosättande av de berörda arbetstagarnas berättigade förväntningar, när de kommer i åtnjutande av en pension vars nivå inte kan anses oskälig.(37) Frågan huruvida pensionen är skälig beror emellertid på flera faktorer.
85. Den förlorade inkomsten har särskilt stor betydelse om de berörda personerna har fattat ekonomiska beslut i tron att de skulle fortsätta utöva sin tjänst. De kan till exempel ha tagit lån, träffat avtal om en kompletterande privat åldersförsäkring eller tackat nej till en lukrativ sysselsättning i det privata näringslivet. Och det går inte att se att det finns någon åtgärd som kan minska sådana nackdelar. Det är dessutom till och med möjligt att en del berörda personer måste räkna med betydande sänkningar av pensionen, eftersom de inte har arbetat tillräckligt länge för att ha rätt till full pension.(38)
86. Ungern har visserligen gjort gällande att det sedan juni 2011 har gått att förutse den nya åldersgränsen, men när det gäller alla de ekonomiska beslut som de berörda personerna tidigare fattat behövde de inte räkna med att de skulle bli tvungna att gå i pension innan de uppnått 70 års ålder.
87. Dessa allvarliga ingrepp i de berörda personernas rättigheter skulle ha blivit avsevärt mindre och samtidigt skulle många nackdelar för de eftersträvade målen ha undvikits, om Ungern bara hade infört den nya åldersgränsen på ett annat sätt. Det faller sig naturligt att samordna sänkningen av pensionsåldern för domare, åklagare och personer som innehar ämbetet notarius publicus med höjningen av pensionsåldern för övriga offentliganställda. För detta skulle Ungern bara behöva sänka pensionsåldern i rättsväsendet stegvis till 65 år, så att denna ålder började gälla samtidigt för båda kategorierna.
88. Den omständigheten att Ungern fullständigt har bortsett från denna möjlighet innebär att jag måste dra slutsatsen att en skälig avvägning mellan de berörda juristernas intressen och intresset av att införa den nya åldergränsen inte eftersträvades.
89. Det ovan anförda visar för övrigt att fördelarna med att omedelbart införa den nya åldersgränsen för att uppnå ett berättigat mål måste vara avsevärda, om de ska väga tyngre än de ovannämnda allvarliga nackdelarna. Oberoende av om domstolen i strid med min uppfattning finner att åtgärden är lämplig och nödvändig för att uppnå ett eller flera av de nämnda målen går det inte att se några sådana avsevärda fördelar.
3. Förslag till avgörande
90. Talan ska således bifallas i sin helhet.
V – Rättegångskostnader
91. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen är vinnande part ska Ungern förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
VI – Förslag till avgörande
92. Jag föreslår därför att domstolen meddelar följande dom:
1) Republiken Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2 och 6.1 i rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet genom att införa en reglering som innebär att anställningarna för domare, åklagare och personer som innehar ämbetet notarius publicus inte längre automatiskt upphör när de har uppnått 70 års ålder, utan när de har uppnått 62 års ålder.
2) Republiken Ungern ska ersätta rättegångskostnaderna.