ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN
VAN DE EUROPESE UNIE

(Derde kamer)

12 maart 2014

Zaak F‑128/12

CR

tegen

Europees Parlement

„Openbare dienst – Bezoldiging – Gezinstoelagen – Kindertoelage – Terugvordering van het onverschuldigd betaalde – Bedoeling om de administratie te misleiden – Bewijs – Administratie niet gebonden aan de termijn van vijf jaar voor de terugvordering van het onverschuldigd betaalde – Exceptie van onwettigheid – Precontentieuze procedure – Regel van overeenstemming – Exceptie van onwettigheid die voor het eerst in het beroep is opgeworpen – Ontvankelijkheid”

Betreft:      Beroep, ingesteld krachtens artikel 270 VWEU, van toepassing op het EGA-Verdrag op grond van artikel 106 bis ervan, waarmee CR verzoekt om nietigverklaring van het besluit van het Europees Parlement om na het verstrijken van de vijfjarige verjaringstermijn over te gaan tot terugvordering van de ten onrechte als kindertoelage ontvangen bedragen.

Beslissing:      Het beroep wordt verworpen. CR draagt zijn eigen kosten en wordt verwezen in de kosten van het Europees Parlement. De Raad van de Europese Unie, die in het geding is tussengekomen, draagt zijn eigen kosten.

Samenvatting

1.      Beroepen van ambtenaren – Voorafgaande administratieve klacht – Overeenstemming tussen de klacht en het beroep – Gelijkheid van grond en voorwerp van de klacht – Exceptie van onwettigheid die voor het eerst is opgeworpen in het beroep – Ontvankelijkheid

(Ambtenarenstatuut, art. 90 en 91)

2.      Ambtenaren – Terugvordering van het onverschuldigd betaalde – Verjaringstermijn – Personeelslid dat de administratie opzettelijk heeft misleid – Administratie niet gebonden aan deze termijn – Schending van het beginsel van rechtszekerheid door de wetgever van de Unie – Geen

(Ambtenarenstatuut, art. 85, tweede alinea)

3.      Ambtenaren – Terugvordering van het onverschuldigd betaalde – Verjaringstermijn – Personeelslid dat de administratie opzettelijk heeft misleid – Administratie niet gebonden aan deze termijn – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen

(Ambtenarenstatuut, art. 85, tweede alinea)

4.      Ambtenaren – Terugvordering van het onverschuldigd betaalde – Verjaringstermijn – Uitzondering – Bedoeling van een personeelslid om de administratie te misleiden – Bewijslast

(Ambtenarenstatuut, art. 85, tweede alinea)

1.      Overwegingen betreffende, respectievelijk, het doel van de precontentieuze procedure, de aard van de exceptie van onwettigheid en het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming staan eraan in de weg dat een exceptie van onwettigheid die voor het eerst wordt opgeworpen in een beroep, niet-ontvankelijk wordt verklaard op de enkele grond dat zij niet was opgeworpen in de klacht die aan dit beroep voorafging.

Wat, in de eerste plaats, het doel van de precontentieuze procedure betreft, kan, gelet op het beginsel van vermoeden van wettigheid van handelingen van instellingen van de Europese Unie, volgens hetwelk de Unieregeling volledig rechtsgeldig blijft zolang een bevoegde rechter de onwettigheid ervan niet heeft vastgesteld, het tot aanstelling bevoegd gezag niet besluiten om een geldige algemene handeling die volgens hem in strijd is met een hogere rechtsregel, buiten toepassing te laten uitsluitend om een buitengerechtelijke oplossing van het geschil mogelijk te maken. Een dergelijk besluit moet a fortiori worden uitgesloten wanneer voornoemd gezag zich bevindt in een situatie waarin zijn bevoegdheid gebonden is, zoals het geval is wanneer de voorwaarden voor toepassing van artikel 85 van het Statuut zijn vervuld en de administratie verplicht is om de door een van haar personeelsleden ten onrechte ontvangen bedragen terug te vorderen. In het kader van de uitoefening van gebonden bevoegdheden kan dit gezag het door de ambtenaar bestreden besluit niet intrekken of wijzigen, zelfs wanneer het een exceptie van onwettigheid tegen de bepaling op basis waarvan het bestreden besluit was vastgesteld, gegrond zou achten.

Wat, in de tweede plaats, de aard van de exceptie van onwettigheid betreft, is artikel 277 VWEU de uitdrukking van een algemeen beginsel krachtens hetwelk iedere procespartij met het oog op de nietigverklaring van een handeling waartegen zij beroep kan instellen, incidenteel de rechtsgeldigheid van een eerdere, aan de bestreden handeling ten grondslag liggende, handeling van een instelling van de Unie mag aanvechten, wanneer zij niet rechtstreeks tegen een dergelijke handeling in beroep mocht komen, waardoor zij, zonder nietigverklaring te mogen vorderen, de gevolgen ervan ondervindt. Artikel 277 VWEU heeft dus tot doel de justitiabele te beschermen tegen de toepassing van een onwettige normatieve handeling, met dien verstande dat de gevolgen van een arrest waarin de niet-toepasselijkheid van die handeling wordt vastgesteld beperkt zijn tot de partijen van het geding en dat dit arrest niet de handeling zelf in geding brengt, die onaantastbaar is geworden.

Wanneer men er echter van uitgaat dat de verplichting om, op straffe van niet-ontvankelijkheid, een exceptie van onwettigheid reeds in de klacht op te werpen, kan beantwoorden aan de doelstelling van de precontentieuze procedure, dan is de aard zelf van de exceptie van onwettigheid erin gelegen het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel met elkaar te verenigen.

Tot slot volgt uit de tekst van artikel 277 VWEU dat de mogelijkheid om na het verstrijken van de beroepstermijn op te komen tegen een handeling van algemene strekking, enkel openstaat voor een partij in het kader van een geding voor de Unierechter. Een dergelijke exceptie kan derhalve haar effecten niet volledig sorteren in het kader van een administratieve klachtprocedure.

In de derde en laatste plaats vormt de sanctie van niet-ontvankelijkheid van een exceptie van onwettigheid die voor het eerst in het beroep is opgeworpen, een beperking van het recht op een effectieve rechterlijke bescherming die niet evenredig is aan het door de regeling van overeenstemming nagestreefde doel, te weten het mogelijk maken van een minnelijke regeling van een geschil tussen de betrokken ambtenaar en de administratie. Hoewel elke normaal zorgvuldige ambtenaar wordt geacht het Statuut te kennen, impliceert een exceptie van onwettigheid immers naar haar aard een redenering waarin de wettigheid van het Statuut wordt beoordeeld in het licht van algemene beginselen of rechtsregels van hogere rang, zodat van de ambtenaar of de functionaris die de klacht indient en die niet noodzakelijkerwijs over de juiste juridische bekwaamheden beschikt, niet kan worden verlangd dat hij die exceptie, op straffe van een latere niet-ontvankelijkheid, in de precontentieuze fase aanvoert.

(cf. punten 32, 33, 35, 36, 38‑40, 44 en 45)

Referentie:

Hof: 16 maart 1978, Ritter von Wüllerstorff und Urbair/Commissie, 7/77, punt 7; 13 februari 1979, Granaria, 101/78, punt 4; 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie, 92/78, punt 39; 3 juli 1980, Grassi/Raad, 6/79 en 97/79, punt 15; 14 juli 1983, Detti/Hof van Justitie, 144/82, punt 16; 19 januari 1984, Andersen e.a./Parlement, 262/80, punt 6; 7 juni 1988, Commissie/Griekenland, 63/87, punt 10; 5 oktober 2004, Commissie/Griekenland, C‑475/01, punt 18

Gerecht van eerste aanleg: 30 september 1998, Losch/Hof van Justitie, T‑13/97, punt 99; 30 september 1998, Chvatal e.a./Hof van Justitie, T‑154/96, punt 112; 19 mei 1999, Connolly/Commissie, T‑34/96 en T‑163/96, punt 168 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 12 juli 2001, Kik/BHIM (Kik), T‑120/99, punt 55; 23 januari 2002, Gonçalves/Parlement, T‑386/00, punt 34; 25 oktober 2006, Carius/Commissie, T‑173/04, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 17 september 2008, Neurim Pharmaceuticals (1991)/BHIM – Eurim-Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), T‑218/06, punt 52; 21 november 2013, Roulet/Commissie, F‑72/12 en F‑10/13, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak

Gerecht voor ambtenarenzaken: 7 juni 2011, Mantzouratos/Parlement, F‑64/10, punt 22; 20 juni 2012, Cristina/Commissie, F‑66/11, punt 34

2.      Verjaring verhindert dat door tijdsverloop geconsolideerde situaties tot in het oneindige aan de orde kunnen worden gesteld. Zij strekt ertoe de rechtszekerheid te versterken, maar daarnaast kunnen door verjaring situaties worden geconsolideerd die, althans aanvankelijk, in strijd waren met de wet. De mate waarin op verjaring een beroep kan worden gedaan, volgt derhalve uit een afweging van de vereisten van rechtszekerheid en van rechtmatigheid in het licht van de historische en maatschappelijke omstandigheden die op een bepaald ogenblik in de samenleving overheersen. Om die reden is het enkel aan de wetgever hierover te beslissen. De keuzes die de Uniewetgever maakt bij de invoering van verjaringsregels en de vaststelling van de overeenstemmende termijnen, kunnen derhalve niet worden getoetst door de Unierechter.

Dat in artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut is bepaald dat de administratie niet gebonden is aan de vijfjarige verjaringstermijn voor terugvordering van het onverschuldigd betaalde wanneer zij kan aantonen dat het betrokken personeelslid haar opzettelijk heeft misleid, kan op zich dus niet onrechtmatig zijn in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel.

(cf. punten 48 en 49)

Referentie:

Gerecht van eerste aanleg: 6 oktober 2005, Sumitomo Chemical en Sumika Fine Chemicals/Commissie, T‑22/02 en T‑23/02, punten 82 en 83

3.      Volgens het evenredigheidsbeginsel is een Unieregeling slechts rechtmatig wanneer de aangewende middelen geschikt zijn voor de verwezenlijking van de legitieme doelstelling die met de betrokken regeling wordt nagestreefd en niet verder gaan dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is, met dien verstande dat wanneer een keuze uit verschillende geschikte maatregelen mogelijk is, in beginsel de minst belastende moet worden gekozen.

Het met artikel 85 van het Statuut nagestreefde doel is duidelijk gelegen in de bescherming van de financiële belangen van de Unie binnen de specifieke context van de betrekkingen tussen de instellingen van de Unie en hun personeelsleden, dat wil zeggen, personen die aan deze instellingen zijn gebonden door de in artikel 11 van het Statuut neergelegde specifieke loyaliteitsplicht, die met name vereist dat de ambtenaar bij het bepalen van zijn gedrag „uitsluitend de belangen van de Unie voor ogen [houdt]” en de hem toevertrouwde taken „met inachtneming van zijn loyaliteitsplicht tegenover de Unie” vervult.

Artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut verplicht de administratie om, in het bijzondere geval waarin zij kan aantonen dat de betrokken ambtenaar haar opzettelijk en in strijd met de bovengenoemde specifieke loyaliteitsplicht heeft misleid, de onverschuldigd betaalde bedragen volledig terug te vorderen. In een dergelijke context gaat het niet kunnen tegenwerpen van de vijfjarige verjaringstermijn, niet verder dan noodzakelijk is om de nagestreefde doelstelling te bereiken.

(cf. punten 60‑63)

Referentie:

Gerecht voor ambtenarenzaken: 28 maart 2012, Rapone/Commissie, F‑36/10, punt 50

4.      Volgens artikel 85, tweede alinea, van het Statuut, moet de terugvordering van een ten onrechte ontvangen bedrag plaatsvinden binnen een termijn van vijf jaar, die ingaat op de datum waarop het bedrag is betaald. Niettemin is het tot aanstelling bevoegd gezag niet gebonden aan deze termijn van vijf jaar wanneer het kan aantonen dat de betrokkene de administratie opzettelijk heeft misleid om betaling van het betrokken bedrag te verkrijgen. Uit de tekst van artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut volgt dus dat het aan de administratie staat om te bewijzen dat het betrokken personeelslid de opzet had om de administratie te misleiden.

Wanneer het tot aanstelling bevoegd gezag de terugvordering heeft gebaseerd op de omstandigheid dat het betrokken personeelslid bij verschillende gelegenheden valse verklaringen heeft afgegeven aan de administratie en dat deze valse verklaringen afkomstig waren van een ambtenaar met een hoge rang die ervaring heeft als jurist binnen de openbare dienst en die niet betwist dat hij ofwel bekend was met de onregelmatigheid van de betaling, ofwel hiermee bekend had moeten zijn, heeft het rechtens genoegzaam bewezen dat het personeelslid de opzet had om de administratie te misleiden.

(cf. punten 67, 68, 72 en 73)