SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
(Sala Primera)
de 12 de mayo de 2011
Asunto F‑50/09
Livio Missir Mamachi di Lusignano
contra
Comisión Europea
«Función pública — Funcionarios — Recurso de indemnización — Regla de la concordancia entre petición, reclamación y recurso en materia de indemnizaciones — Carácter contradictorio del procedimiento — Utilización en el procedimiento judicial de un documento confidencial clasificado “EU Restricted” — Responsabilidad extracontractual de las instituciones — Responsabilidad por culpa — Relación de causalidad — Pluralidad de causas del daño — Hecho de un tercero — Responsabilidad objetiva — Deber de asistencia — Obligación de una institución de garantizar la protección de su personal — Asesinato de un funcionario y de su esposa por un tercero — Pérdida de una posibilidad de supervivencia»
Objeto: Recurso interpuesto con arreglo a los artículos 236 CE y 152 EA, mediante el cual el Sr. Missir Mamachi di Lusignano solicita, en particular, por una parte, la anulación de la decisión de la Comisión de 3 de febrero de 2009 mediante la cual ésta rechazó su solicitud de indemnización de los perjuicios materiales y morales producidos por el asesinato de su hijo y de su nuera el 18 de septiembre de 2006 en Rabat, y, por otra parte, que se condene a la Comisión a pagar al demandante y a los derechohabientes de su hijo diferentes cantidades en concepto de reparación de los perjuicios patrimoniales y no patrimoniales causados por esos asesinatos.
Resultado: Se desestima el recurso. Los extractos del documento de 2006 sobre las normas y criterios de seguridad, comunicados por la Comisión Europea al Tribunal de la Función Pública durante el procedimiento, serán remitidos inmediatamente a la Comisión Europea en sobre cerrado y con las indicaciones de «confidencial» y «clasificado EU Restricted». Se condena a la Comisión Europea a cargar con la totalidad de las costas.
Sumario
1. Funcionarios — Recursos — Recurso de indemnización interpuesto sin que se haya sustanciado un procedimiento administrativo previo conforme al Estatuto — Inadmisibilidad
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91)
2. Funcionarios — Recursos — Recurso de indemnización — Adaptación del importe del perjuicio que figuraba en la petición del procedimiento administrativo previo — Procedencia — Requisitos
3. Funcionarios — Seguridad social — Accidente de trabajo — Indemnización a tanto alzado en virtud del régimen estatutario — Solicitud de indemnización complementaria en virtud del Derecho común — Procedencia — Requisitos
(Estatuto de los Funcionarios, art. 73)
4. Funcionarios — Recursos — Recurso de indemnización — Origen — Relación de servicio
(Art. 236 CE; Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91)
5. Funcionarios — Responsabilidad extracontractual de las instituciones — Requisitos — Ilegalidad
(Art. 236 CE)
6. Funcionarios — Responsabilidad extracontractual de las instituciones — Requisitos — Reparación de un daño causado a un funcionario o a un agente — Deber de asistencia y protección que incumbe a la administración — Alcance
(Art. 236 CE; Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91)
7. Funcionarios — Protección de la seguridad y de la salud — Obligaciones de las instituciones — Alcance — Directiva 89/391/CEE, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 31, ap. 1; Estatuto de los Funcionarios art. 1 sexto, ap. 2; Directiva 89/391/CEE del Consejo)
8. Procedimiento — Diligencias de ordenación del procedimiento — Solicitud de que se aporte un documento — Verificación del carácter confidencial
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la Función Pública, art. 44, aps. 1 y 2)
9. Funcionarios — Responsabilidad extracontractual de las instituciones — No adopción de las condiciones mínimas de seguridad aplicables a las viviendas del personal destinado a terceros países — Comportamiento lesivo
10. Funcionarios — Responsabilidad extracontractual de las instituciones — Requisitos — Ilegalidad — Perjuicio — Relación de causalidad
11. Funcionarios — Responsabilidad extracontractual de las instituciones — Requisitos — Ilegalidad — Perjuicio — Relación de causalidad
12. Funcionarios — Responsabilidad extracontractual de las instituciones — Responsabilidad por acto lícito — Principio no reconocido por el Derecho de la Unión
(Art. 288 CE)
13. Funcionarios — Obligación de asistencia que incumbe a la administración — Alcance
(Estatuto de los Funcionarios, art. 24)
14. Procedimiento — Costas — Gastos abusivos o temerarios
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la Función Pública, arts. 87, ap. 2, y 88)
1. Cuando un recurso interpuesto por un funcionario persigue exclusivamente la reparación de los diferentes aspectos del perjuicio supuestamente causados por una serie de faltas o de omisiones que, al carecer completamente de efectos jurídicos, no pueden calificarse de actos lesivos, el Tribunal de la Función Pública sólo puede admitir las pretensiones de indemnización en el caso de que hayan estado precedidas, en primer lugar, por una petición dirigida a la administración que tuviera el mismo objeto y se basara en los mismos aspectos del perjuicio, y, seguidamente, por una reclamación presentada contra la resolución, expresa o tácita, de la administración relativa a dicha petición. En efecto, en el sistema de recursos previsto por los artículos 90 y 91 del Estatuto, cuando un recurso tiene carácter meramente indemnizatorio, el procedimiento administrativo debe necesariamente iniciarse, so pena de que se declare inadmisible un ulterior recurso, mediante una petición del interesado solicitando a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos que repare los perjuicios que se alega haber sufrido y continuar, en su caso, con la presentación de una reclamación contra la decisión de denegar la petición.
Por otra parte, las pretensiones formuladas ante el juez de la Unión deben tener el mismo objeto que las expuestas en la reclamación previa, y sólo deben contener motivos de impugnación que se apoyen en la misma causa que la que sirve de fundamento a los motivos invocados en la reclamación, pudiendo ser desarrollados estos motivos de impugnación, en la fase contenciosa, mediante la presentación de motivos y alegaciones que no figuren necesariamente en la reclamación, pero que se relacionen estrechamente con ella. En el ámbito estrictamente referido a indemnizaciones, el concepto de causa, el cual debe interpretarse en sentido amplio, se define en relación con los aspectos del perjuicio invocados por el funcionario de que se trate en su petición de indemnización. Son tales aspectos del perjuicio los que determinan el objeto de la reparación solicitada por el funcionario y, en consecuencia, el objeto de la petición sobre la que debe pronunciarse la administración.
(véanse los apartados 82 a 85)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 23 de abril de 2002, Campogrande/Comisión (C‑62/01 P), apartado 34
Tribunal de Primera Instancia: 13 de julio de 1995, Saby/Comisión (T‑44/93), apartado 31
Tribunal de la Función Pública: 1 de julio de 2010, Mandt/Parlamento (F‑45/07), apartado 119
2. En el marco de un recurso de indemnización, un funcionario puede adaptar en su escrito de demanda el importe de las pretensiones que figuraban en la petición que presentó ante la administración, en particular cuando los perjuicios se agraven posteriormente o si la magnitud de sus daños sólo se conoce o se puede evaluar tras la presentación de la petición, siempre que los aspectos del perjuicio con base a los cuales reclama una indemnización figuraran en la citada petición.
(véase el apartado 86)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 23 de septiembre de 2004, Hectors/Parlamento (C‑150/03 P), apartado 62
3. En atención a que las prestaciones que el Estatuto reconoce a los derechohabientes de un funcionario fallecido están calculadas de modo predeterminado, éstos pueden solicitar una indemnización adicional a la institución cuando ésta pueda ser considerada responsable del fallecimiento de funcionario y las prestaciones estatutarias no basten para garantizar la completa reparación del perjuicio sufrido.
(véase el apartado 106)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 8 de octubre de 1986, Leussink/Comisión (169/83 y 136/84), apartado 13; 9 de septiembre de 1999, Lucaccioni/Comisión (C‑257/98 P), apartados 22 y 23
4. Un litigio entre un funcionario y la institución de que depende o dependía y dirigido a la reparación de un perjuicio está comprendido, cuando tiene su origen en la relación de servicio que vincula o vinculaba al interesado con la institución, en el marco del artículo 236 CE y de los artículos 90 y 91 del Estatuto, y se encuentra fuera del ámbito de aplicación de los artículos 235 CE y 288 CE. Este criterio es aplicable a un litigio que enfrenta a los derechohabientes de un funcionario fallecido o su representante legal con la institución de la que dependía ese funcionario, ya que ese litigio tiene como fundamento la relación de servicio que le unía a dicha institución.
(véase el apartado 116)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 22 de octubre de 1975, Meyer-Burckhardt/Comisión (9/75), apartado 7; 17 de febrero de 1977, Reinarz/Comisión y Consejo (48/76), apartado 10; 10 de junio de 1987, Pomar/Comisión (317/85), apartado 7; 7 de octubre de 1987, Schina/Comisión (401/85), apartado 9
Tribunal de Primera Instancia: 26 de junio de 2009, Marcuccio/Comisión (T‑114/08 P), apartados 12, 13 y 24
Tribunal de la Función Pública: 11 de mayo de 2010, Nanopoulos/Comisión (F‑30/08), apartados 130 a 133, contra la que se ha interpuesto un recurso de casación aún pendiente ante el Tribunal General, asunto T‑308/10 P
5. La responsabilidad de una institución, en el contexto del artículo 236 CE, presupone la concurrencia de una serie de requisitos: la existencia de un comportamiento lesivo o de una ilegalidad por parte de la institución, la realidad de un perjuicio cierto que se pueda valorar, y la relación de causalidad entre la actuación ilícita y el perjuicio alegado.
Por lo que se refiere al primero de estos requisitos, el juez de la Unión debe tomar en consideración, entre los elementos pertinentes del asunto del que debe conocer, el margen de apreciación del que disponía la administración en el momento en que ocurrieron los hechos objeto de litigio.
A este respecto, cuando la institución tiene reconocido un amplio margen de apreciación, en particular en el caso de que no esté obligada a actuar en un sentido determinado en virtud del marco jurídico aplicable, el criterio decisivo para considerar que se cumple el primer requisito es el de la inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a su facultad de apreciación. En caso de que la administración no haya cometido ningún error manifiesto, no cabe imputarle ninguna ilegalidad y no incurre en ninguna responsabilidad.
Por el contrario, cuando el margen de apreciación de la administración es considerablemente reducido, o incluso inexistente, la mera infracción del Derecho de la Unión puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada de la que se derive la responsabilidad de la institución. De este modo, en el caso de que la administración deba adoptar un comportamiento determinado que le viene impuesto por las normas vigentes, por el cumplimiento de principios generales o de derechos fundamentales, o incluso por las normas que se ha autoimpuesto, un simple incumplimiento de tal obligación puede generar la responsabilidad de la correspondiente institución.
(véanse los apartados 117 a 120)
Referencia:
Tribunal de Justicia: Lucaccioni/Comisión, antes citada, apartado 14; 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión (C‑352/98 P), apartado 44
Tribunal de Primera Instancia: 13 de diciembre de 1990, Moritz/Comisión (T‑20/89), apartado 19; 9 de febrero de 1994, Latham/Comisión (T‑82/91), apartado 72; 21 de febrero de 1995, Moat/Comisión (T‑506/93), apartado 46
Tribunal de la Función Pública: 2 de mayo de 2007, Giraudy/Comisión (F‑23/05), apartados 104, 105 y 167
6. El contencioso en materia de función pública fundamentado en el artículo 236 CE y los artículos 90 y 91 del Estatuto, incluido el dirigido a obtener la reparación de un daño causado a un funcionario o a un agente, se rige por reglas particulares y especiales respecto de las que se desprenden de los principios generales aplicables a la responsabilidad extracontractual de la Unión en el marco del artículo 235 CE y del artículo 288 CE, párrafo segundo. En efecto, del Estatuto se desprende en concreto que, a diferencia de cualquier otro particular, el funcionario o el agente de la Unión está vinculado a la institución de la que depende por una relación jurídica de servicio caracterizada por un equilibrio de derechos y obligaciones recíprocos específicos que se refleja en el deber de asistencia y protección que tiene la institución frente al interesado. Este equilibrio tiene fundamentalmente por objeto mantener la relación de confianza que debe existir entre las instituciones y sus funcionarios para garantizar a los ciudadanos el buen cumplimiento de las misiones de interés general encomendadas a las instituciones. De ello se deduce que, cuando actúa en calidad de empleador, la Unión está sujeta a una mayor responsabilidad que se manifiesta en la obligación de reparar los daños causados a su personal por cualquier ilegalidad cometida en cuanto empleador.
(véase el apartado 123)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 29 de junio de 1994, Klinke/Tribunal de Justicia (C‑298/93 P), apartado 38; 6 de marzo de 2001, Connolly/Comisión (C‑274/99 P), apartados 44 a 47
Tribunal de Primera Instancia: 12 de junio de 2002, Mellone/Comisión (T‑187/01), apartado 74; 14 de octubre de 2004, Polinsky/Tribunal de Justicia (T‑1/02), apartado 47
7. Por lo que se refiere a la seguridad de las condiciones de trabajo de su personal, una institución tiene, al igual que cualquier empleado público o privado, una obligación de hacer. Así, este personal puede invocar un derecho a disfrutar de condiciones de trabajo que respeten su salud, su seguridad y su dignidad, tal como, por otra parte, se recuerda en el artículo 31, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Igualmente, del artículo 1 sexto, apartado 2, del Estatuto y de diferentes directivas europeas, en particular de la Directiva 89/391, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, se desprende que el empleador está obligado a garantizar la seguridad y la salud de su personal en todos los aspectos relacionados con el trabajo. En este ámbito, la obligación que recae sobre una institución, en cuanto empleador, de garantizar la seguridad de su personal reviste un carácter particularmente exigente, y el margen de apreciación de la administración es, sin ser inexistente, reducido.
No obstante, por muy amplia que sea, esta obligación de garantizar la seguridad de su personal no puede llegar hasta el punto de imponer a la institución de que se trate una obligación absoluta de resultado. En particular, no deben olvidarse los condicionantes de índole presupuestaria, administrativa o técnica a los que debe enfrentarse la administración y que, en ocasiones, hacen difícil, o incluso imposible, la ejecución a corto plazo de las medidas que, no obstante, son urgentes y necesarias, a pesar de las diligencias que realizan las autoridades competentes. Por otra parte, esta obligación de seguridad resulta delicada cuando el funcionario en cuestión, a diferencia de un trabajador que ocupa un puesto fijo en un lugar determinado, debe ejercer sus funciones en un tercer país y asumir una función comparable con una función diplomática, expuesta a riesgos variables y que resulta más difícil identificar y controlar.
A este respecto, el alojamiento de tal funcionario, a pesar de que se pone a su disposición en atención a sus funciones y queda sujeto a medidas de protección específicas en determinadas delegaciones de terceros países, no puede equipararse por completo a un puesto de trabajo o a un lugar de trabajo, en el sentido de la Directiva 89/391. En este contexto, la obligación de seguridad que recae sobre la institución implica, en primer lugar, que ésta evalúe los riesgos a los que queda expuesto su personal y adopte un enfoque preventivo integral en todos los niveles del servicio; en segundo lugar, que informe al personal en cuestión de los riesgos que hayan podido identificarse y se asegure de que el personal ha recibido correctamente las instrucciones adecuadas relativas a los riesgos para su seguridad, y, en tercer lugar, que adopte medidas de protección adaptadas y ponga en marcha la organización y los medios que haya considerado necesarios.
(véanse los apartados 126, 127 y 130 a 132)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 14 de junio de 2007, Comisión/Reino Unido (C‑127/05)
Tribunal de la Función Pública: 30 de abril de 2009, Aayhan y otros/Parlamento (F‑65/07), apartado 116
8. En el supuesto de que una parte aporte un documento al Tribunal de la Función Pública con el fin de que éste pueda verificar su carácter confidencial conforme a lo dispuesto en el artículo 44, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, la protección del carácter confidencial del documento puede implicar que la otra parte sólo tenga acceso a ese documento bajo la forma de un resumen sumario elaborado por el Tribunal y, en consecuencia, que el procedimiento no tenga carácter plenamente contradictorio. No obstante, el derecho de esta contraparte a obtener una tutela judicial efectiva sólo puede garantizarse, en tal situación, si el Tribunal de la Función Pública, obviando lo dispuesto en el artículo 44, apartado 1, de su Reglamento de Procedimiento, se basa en los extractos pertinentes de ese documento para encontrarse en disposición de pronunciarse con pleno conocimiento de causa, aunque tales extractos sólo hayan sido comunicados por la institución al Tribunal de la Función Pública con el fin de que éste compruebe que el documento tiene carácter confidencial.
(véase el apartado 156)
9. Al no respetar las condiciones mínimas de seguridad aplicables a las viviendas de su personal destinado a terceros países, una institución incurre en un comportamiento lesivo que genera responsabilidad para tal institución. En efecto, aunque en circunstancias especiales, en particular de urgencia, puede contemplarse la posibilidad temporal de que se ocupe una vivienda provisional que no esté dotada de los mismos dispositivos de seguridad que los de una vivienda definitiva, incluso en tal situación la administración no deja de estar obligada a adoptar medidas mínimas que permitan hacer frente a los principales riesgos para la seguridad de los ocupantes de la vivienda provisional o limitar la probabilidad de que se materialicen, en condiciones presupuestaria y administrativamente aceptables; máxime cuando se puso en conocimiento de la correspondiente institución la existencia de circunstancias particulares.
(véanse los apartados 173, 174 y 176)
10. Sólo una culpa que haya provocado el daño mediando una relación directa de causa-efecto genera la responsabilidad de la institución. Ahora bien, la Unión sólo puede ser considerada responsable del perjuicio que se irrogue de modo suficientemente directo del comportamiento irregular de la institución de que se trate. A este respecto, la parte demandante debe demostrar que, de no mediar la falta cometida, el perjuicio no se habría producido y que la falta es la causa determinante de su perjuicio. Cuando el daño es una consecuencia ineluctable e inmediata de la falta cometida, queda demostrada la existencia de la relación de causalidad. Por otra parte, el daño puede no tener su origen directo y cierto en una única causa, sino que puede haber sido provocado por una pluralidad de causas que concurren de modo determinante en su producción.
En el caso de una falta que consiste en el incumplimiento por parte de una institución de su deber de respetar las condiciones mínimas de seguridad aplicables a una vivienda de un funcionario destinado a un tercer país, la existencia de una relación de causalidad entre esta falta y el asesinato del funcionario queda acreditada cuando se pruebe de forma suficiente en Derecho que, de haber cumplido la institución su obligación de garantizar la protección de su funcionario, no se habría producido el asesinato. El mismo criterio es aplicable respecto de la relación de causalidad entre la falta y la pérdida de una oportunidad de sobrevivir del funcionario.
(véanse los apartados 179 a 181, 183 y 190)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 12 de junio de 1986, Sommerlatte/Comisión (229/84), apartados 24 a 27; 27 de marzo de 1990, Grifoni/CEEA (C‑308/87), apartados 17 y 18
Tribunal de Primera Instancia: 30 de septiembre de 1998, Coldiretti y otros/Consejo y Comisión (T‑149/96), apartados 116 y 122; 9 de julio de 1999, New Europe Consulting y Brown/Comisión (T‑231/97), apartados 57 a 60; 24 de octubre de 2000, Fresh Marine/Comisión (T‑178/98), apartado 118, y la jurisprudencia citada
Tribunal General: 19 de marzo de 2010, Gollnisch/Parlamento (T‑42/06), apartado 110, y la jurisprudencia citada
11. Un daño puede no tener su origen directo y cierto en una única causa, sino que puede haber sido provocado por una pluralidad de causas que concurren de modo determinante en su producción. Para que la administración incurra en responsabilidad la jurisprudencia no exige necesariamente que recaiga exclusivamente sobre la institución la responsabilidad del daño. En el supuesto de concurrencia de la culpa de una institución y de la de un tercero, la institución sólo está obligada a reparar una parte del daño sufrido por la víctima.
Así sucede cuando una institución crea las condiciones para que se materialice el daño al no adoptar medidas de seguridad suficientes para evitar la entrada del agresor en la vivienda privada de un funcionario de las delegaciones. No obstante, dado que tal culpa no tiene como consecuencia inmediata e ineluctable la comisión del asesinato y puesto que la institución no es la responsable principal del daño, su parte de responsabilidad se limita al 30 % del perjuicio sufrido.
(véanse los apartados 181 y 192 a 194)
Referencia:
Tribunal de Justicia: Sommerlatte/Comisión, antes citada, apartados 24 a 27, y Grifoni/CEEA, antes citada, apartados 17 y 18
12. En el estado actual del Derecho de la Unión, no cabe interpretar que el artículo 288 CE, el cual se remite a los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros, permita reconocer la existencia de la responsabilidad objetiva de la Unión por un acto o una omisión lícitos.
Por consiguiente, el juez de la Unión no considera que concurran razones que justifiquen que la responsabilidad de las instituciones de la Unión pueda generarse, en sus relaciones con su personal, conforme a condiciones radicalmente diferentes de las que rigen en el marco del artículo 288 CE, apartándose, de este modo, de los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
(véanse los apartados 209 y 212)
13. La finalidad del artículo 24 del Estatuto consiste en dar a los funcionarios y agentes en activo una seguridad respecto al presente y al futuro para permitirles, en interés general del servicio, cumplir mejor sus funciones. De este artículo y de la jurisprudencia sobre el mismo se deduce que las instituciones de la Unión sólo están obligadas en virtud de esta disposición a asistir a sus funcionarios en caso de actuaciones por parte de terceros y de las que sean objeto los funcionarios por su condición de tales o como consecuencia del ejercicio de sus funciones.
Por consiguiente, cuando un funcionario no ha sido asesinado por su condición de tal o como consecuencia del ejercicio de sus funciones, su derechohabiente no puede válidamente invocar la aplicación de lo dispuesto en el artículo 24 del Estatuto.
(véanse los apartados 220, 221, 224 y 225)
Referencia:
Tribunal de Justicia: Sommerlatte/Comisión, antes citada, apartado 19; 5 de octubre de 1988, Hamill/Comisión (180/87), apartado 15
Tribunal de Primera Instancia: 27 de junio de 2000, K/Comisión (T‑67/99), apartado 32
14. Con arreglo al artículo 87, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, si así lo exige la equidad, el Tribunal de la Función Pública podrá decidir que una parte que pierda el proceso sea condenada al pago de parte de las costas o incluso no condenarla en costas. Por otra parte, según el artículo 88 del Reglamento de Procedimiento, podrá imponerse una condena en costas parcial o incluso total a una parte, aunque sea la vencedora, si así lo justificase su actitud, incluso con anterioridad a la interposición del recurso, y en particular si hubiere causado a la otra parte gastos que se consideren abusivos o vejatorios.
A este respecto, cuando una institución haya retrasado considerablemente el desarrollo del procedimiento negándose, en un primer momento, a comunicar al Tribunal de la Función Pública determinados documentos y cierta información y obligando a este Tribunal a organizar una segunda vista, y dando al Tribunal respuestas inexactas, se hace una justa apreciación de las circunstancias del caso de autos si se condena a la institución a cargar, además de con sus propias costas, con las costas razonables y debidamente justificadas de la otra parte.
(véanse los apartados 229, 230 y 232)