HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a patra)
22 mai 2019(*)
„Ajutoare de stat – Ajutor acordat de autoritățile spaniole în favoarea unui club de fotbal profesionist – Acord de compensare a neefectuării unui transfer funciar convenit inițial între un consiliu municipal și un club de fotbal – Cuantum excesiv al compensației acordate în favoarea clubului de fotbal – Decizie prin care ajutorul este declarat incompatibil cu piața internă – Avantaj”
În cauza T‑791/16,
Real Madrid Club de Fútbol, cu sediul în Madrid (Spania), reprezentat de J. Pérez‑Bustamante Köster și de F. Löwhagen, avocați,
reclamant,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de P.‑J. Loewenthal, de G. Luengo și de P. Němečková, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE prin care se urmărește anularea Deciziei (UE) 2016/2393 a Comisiei din 4 iulie 2016 privind ajutorul de stat SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) acordat de Spania pentru Real Madrid CF (JO 2016, L 358, p. 3),
TRIBUNALUL (Camera a patra),
compus din domnii H. Kanninen (raportor), președinte, J. Schwarcz și C. Iliopoulos, judecători,
grefier: domnul I. Drăgan, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 5 septembrie 2018,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul litigiului
1 La 20 decembrie 1991, Ayuntamiento de Madrid (Consiliul municipal al orașului Madrid, Spania), Gerencia Municipal de Urbanismo (Direcția municipală de urbanism) din cadrul acestui consiliu și reclamantul, Real Madrid Club de Fútbol, au încheiat un acord privind reamenajarea stadionului Santiago Bernabéu din Madrid (denumit în continuare „acordul din 1991”).
2 La 29 noiembrie 1996, reclamantul și Comunidad autonoma de Madrid (comunitatea autonomă Madrid) au încheiat un acord privind un schimb de terenuri (denumit în continuare „acordul din 1996”).
3 La 29 mai 1998, reclamantul și Consiliul municipal al orașului Madrid au încheiat un acord în vederea punerii în aplicare a schimbului care a făcut obiectul acordului din 1996 (denumit în continuare „acordul de punere în aplicare din 1998”). În temeiul acordului de punere în aplicare din 1998, s‑a stabilit ca reclamantul să transfere anumite terenuri consiliului municipal menționat, iar în schimb, acesta din urmă să îi transfere reclamantului terenuri a căror valoare să fie echivalentă cu obligațiile sale contractate față de reclamant, mai precis transferul unor parcele în valoare de aproximativ 13,5 milioane de euro. S‑a prevăzut că acest consiliu municipal urma să transfere parcelele situate în zona Julián Camarillo Sur (parcelele 33 și 34) și parcela B-32 din Las Tablas din Madrid (denumită în continuare „parcela B-32”). În vederea schimbului respectiv, serviciile tehnice din cadrul aceluiași consiliu municipal au evaluat această din urmă parcelă la 595 194 de euro.
4 La 29 iulie 2011, reclamantul și Consiliul municipal al orașului Madrid au semnat un acord în vederea soluționării unei dispute de ordin juridic existente între ele în legătură cu acordul din 1991 și cu schimbul de bunuri imobile care a făcut obiectul acordului din 1996 și al acordului de punere în aplicare din 1998 (denumit în continuare „acordul de soluționare din 2011”). Potrivit acestui acord, părțile au recunoscut imposibilitatea juridică de transfer către reclamant al parcelei B-32 în situația actuală. Întrucât a considerat imposibilă executarea obligațiilor sale prevăzute în acordul de punere în aplicare din 1998, consiliul municipal menționat a decis să despăgubească reclamantul, plătindu‑i o sumă corespunzătoare valorii parcelei amintite din anul 2011. Într‑un raport din anul 2011, serviciile tehnice ale Consiliului municipal al orașului Madrid au estimat această valoare ca fiind 22 693 054,44 euro. Părțile au convenit ca despăgubirea să fie plătită prin înlocuirea transferului parcelei respective cu transferul altor parcele către reclamant. Aceste din urmă parcele au fost identificate ca fiind o proprietate de 3 600 m2, diverse terenuri cu o suprafață totală de 7 966 m2 și o zonă de 3 035 m2, a căror valoare totală a fost estimată la 19 972 348,96 euro. Părțile au convenit de asemenea să își compenseze datoriile reciproce. Rezultatul a fost o creanță netă restantă în valoare de 8,04 euro deținută de reclamant asupra consiliului municipal menționat.
5 În temeiul unei convenții de urbanism încheiate în septembrie 2011 între Consiliul municipal al orașului Madrid și reclamant, acesta din urmă s‑a angajat să restituie anumite bunuri imobile. În cadrul tranzacției, consiliul municipal menționat și comunitatea autonomă Madrid au modificat planul general de amenajare urbană a orașului Madrid (denumit în continuare „PGOU”).
6 Fiind informată în anul 2011 în legătură cu existența unor presupuse ajutoare de stat în favoarea reclamantului acordate sub forma unui transfer avantajos de bunuri imobile, Comisia Europeană a invitat Regatul Spaniei, la 20 decembrie 2011, să prezinte observații cu privire la aceste informații. La 23 decembrie 2011 și la 20 februarie 2012, statul membru respectiv a răspuns solicitării Comisiei, care a transmis o nouă solicitare la 2 aprilie 2012, la care acesta a răspuns la 18 iunie 2012.
7 Prin scrisoarea din 18 decembrie 2013, Comisia a notificat Regatul Spaniei cu privire la decizia sa de a deschide procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE. Opinia sa preliminară a fost că valoarea despăgubirii acordate reclamantului de Consiliul municipal al orașului Madrid în temeiul acordului de soluționare din 2011 constituia un ajutor de stat în favoarea reclamantului, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Comisia a invitat Regatul Spaniei și părțile interesate să furnizeze informații relevante pentru a stabili dacă transferul parcelei B-32 către reclamant a fost într‑adevăr imposibil, în temeiul acordului de punere în aplicare din 1998, pentru consiliul municipal menționat și pentru a studia eventualele consecințe ale acestei imposibilități în raport cu legislația spaniolă. De asemenea, aceasta a solicitat precizări cu privire la valoarea parcelelor incluse în acordul de soluționare din 2011 și în convenția de urbanism prevăzută la punctul 5 de mai sus. La 16 ianuarie 2014, Regatul Spaniei și‑a prezentat observațiile cu privire la această decizie de deschidere a procedurii.
8 Prin Decizia (UE) 2016/2393 a Comisiei din 4 iulie 2016 privind ajutorul de stat SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) acordat de Spania pentru Real Madrid CF (JO 2016, L 358, p. 3, denumită în continuare „decizia atacată”), Comisia a reținut, potrivit articolului 1 din această decizie, că ajutorul de stat în valoare de 18 418 054,44 euro, acordat în mod ilegal reclamantului de Regatul Spaniei la 29 iulie 2011, cu încălcarea dispozițiilor articolului 108 alineatul (3) TFUE, nu era compatibil cu piața internă.
9 În decizia atacată, Comisia a considerat că un operator privat în economia de piață aflat într‑o situație similară cu cea a Consiliului municipal al orașului Madrid nu ar fi încheiat acordul de soluționare din 2011. Aceasta a apreciat, în primul rând, că, având în vedere incertitudinile juridice existente în anul 2011 cu privire la problema dacă consiliul municipal menționat avea obligația să compenseze reclamantul pentru că nu i‑a putut transfera parcela B-32 în temeiul acordului de punere în aplicare din 1998, un operator privat în economia de piață aflat într‑o situație identică ar fi solicitat consultanță juridică înainte de încheierea acordului amintit pentru a se stabili probabilitatea ca acesta să fie, într‑adevăr, răspunzător pentru neîndeplinirea unei astfel de obligații. Comisia a precizat că acest consiliu municipal nu a solicitat o asemenea consultanță. În al doilea rând, ea a considerat că un operator privat în economia de piață aflat într‑o situație similară cu cea a consiliului municipal amintit nu ar fi acceptat să plătească reclamantului o despăgubire de 22 693 054,44 euro în temeiul unui astfel de acord, întrucât această sumă ar depăși cu mult limita maximă a răspunderii sale juridice pentru nerespectarea obligației de a transfera parcela menționată.
10 Comisia a examinat, în decizia atacată, evaluarea terenurilor realizată de serviciile tehnice din cadrul Consiliului municipal al orașului Madrid, pe cea conținută într‑un raport al Ministerului Finanțelor spaniol din anul 2011, pe cea din raportul comunicat de reclamant și solicitat unui cabinet de consultanță imobiliară (denumit în continuare „raportul cabinetului de consultanță imobiliară”) și pe cea din raportul solicitat de Comisie cabinetului de expertiză imobiliară (denumit în continuare „raportul cabinetului de expertiză imobiliară”). Aceasta a apreciat printre altele că cel din urmă raport propunea o comparație detaliată și minuțioasă și a reținut valoarea parcelei B-32 în anul 2011 stabilită în raportul respectiv la nivelul de 4 275 000 de euro.
Procedura și concluziile părților
11 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 14 noiembrie 2016, reclamantul a introdus prezenta acțiune, prin care solicită Tribunalului:
– declararea admisibilității acțiunii;
– anularea în întregime a deciziei atacate;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
12 Comisia a depus memoriul în apărare la grefa Tribunalului la 2 martie 2017 și solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca nefondată;
– obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.
13 Reclamantul a depus memoriul în replică la grefa Tribunalului la 25 aprilie 2017, iar Comisia a depus duplica la 6 iunie 2017.
14 La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul a decis deschiderea fazei orale a procedurii și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 89 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, a adresat întrebări în scris părților, invitându‑le să răspundă în scris la acestea. Părțile au răspuns la aceste întrebări în termenele stabilite.
15 Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 5 septembrie 2018.
În drept
Cu privire la cererile de audiere a unor martori și de comunicare a unor înscrisuri
16 În cererea introductivă, reclamantul formulează o cerere de audiere a autorilor raportului cabinetului de consultanță imobiliară, invocând articolele 85 și 88 și articolul 91 litera (d) din Regulamentul de procedură, cu scopul de a obține observațiile acestor persoane cu privire la metoda de evaluare a parcelei B-32 utilizată de Comisie și la erorile săvârșite, în opinia sa, în raportul cabinetului de expertiză imobiliară. Acesta a formulat de asemenea o cerere în temeiul articolului 89 alineatul (3) din regulamentul menționat, cu scopul de a obține din partea Comisiei comunicarea unei copii a contractului încheiat cu acest cabinet de expertiză imobiliară.
17 Comisia consideră că audierea solicitată nu este necesară, întrucât ea și‑a prezentat în detaliu motivele pentru care a respins evaluarea cuprinsă în raportul cabinetului de consultanță imobiliară, a cărui copie a versiunii integrale a fost anexată la cererea introductivă și care reflectă în mod complet analiza și concluziile autorilor raportului. În ceea ce privește cererea de comunicare a unor înscrisuri, Comisia a anexat la memoriul în apărare o versiune neconfidențială a contractului semnat cu cabinetul de expertiză imobiliară.
18 În ceea ce privește cererea de audiere formulată de reclamant, trebuie amintit că numai Tribunalul este competent să se pronunțe asupra eventualei necesități de a completa informațiile de care dispune în legătură cu cauzele cu care este sesizat (a se vedea Hotărârea din 28 iunie 2016, Portugal Telecom/Comisia, T‑208/13, EU:T:2016:368, punctul 280 și jurisprudența citată).
19 Din jurisprudență reiese că, dacă Tribunalul se poate pronunța în mod util pe baza concluziilor, a motivelor și a argumentelor dezvoltate în cursul procedurii scrise și al celei orale și având în vedere înscrisurile prezentate, trebuie respinsă cererea de audiere a unui martor formulată de reclamant, fără a fi necesar ca Tribunalul să justifice printr‑o motivare specifică aprecierea sa cu privire la inutilitatea de a căuta elemente de probă suplimentare (a se vedea Hotărârea din 28 iunie 2016, Portugal Telecom/Comisia, T‑208/13, EU:T:2016:368, punctul 285 și jurisprudența citată).
20 În speță, este suficient să se arate că o copie a raportului cabinetului de consultanță imobiliară a fost comunicată în anexă la cererea introductivă și că acest raport conține deja toate elementele care permit să se înțeleagă analiza și concluziile autorilor săi. În plus, în considerentele (47) și (54) ale deciziei atacate, Comisia a reiterat argumentele reclamantului întemeiate pe concluziile raportului menționat. În considerentul (64) al deciziei citate, ea a menționat rezultatele raportului respectiv și modul în care acesta se distingea de evaluările convenite în cadrul acordului de punere în aplicare din 1998. În considerentul (66) al acestei decizii, Comisia a amintit metoda raportului cabinetului de consultanță imobiliară pentru evaluarea parcelei B-32, astfel cum a fost indicată de reclamant. În considerentele (107) și (110) ale aceleiași decizii, aceasta a amintit evaluarea și metoda reținute în raportul menționat. Pe de altă parte, Comisia a prezentat în detaliu motivele pentru care a respins evaluarea cuprinsă în raportul cabinetului de consultanță imobiliară. Prin urmare, nu este necesar să se admită cererea de audiere a martorilor depusă de reclamant.
21 În ceea ce privește cererea de comunicare a unor înscrisuri depusă de reclamant, este suficient să se arate că Comisia a comunicat în anexa la memoriul în apărare versiunea neconfidențială a contractului semnat cu cabinetul de expertiză imobiliară. În consecință, nu mai este necesară pronunțarea asupra cererii menționate.
Cu privire la fond
22 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, în decizia atacată, Comisia a reținut, în primul rând, că un operator privat în economia de piață aflat în aceeași situație cu cea a Consiliului municipal al orașului Madrid ar fi solicitat consultanță juridică înainte de a semna acordul de soluționare din 2011 și că, în lipsa unei asemenea consultanțe, consiliul municipal menționat nu ar fi trebuit să accepte să fie considerat răspunzător pentru nerespectarea obligației de a transfera parcela B-32.
23 În al doilea rând, pentru a stabili existența și valoarea ajutorului acordat, Comisia a pornit de la ipoteza potrivit căreia Consiliul municipal al orașului Madrid a fost ținut pe deplin responsabil pentru netransferarea parcelei B-32 și a examinat valoarea acestei singure parcele care stătea la baza recunoașterii de datorie a consiliului municipal menționat în favoarea reclamantului în cadrul acordului de soluționare din 2011.
24 În susținerea acțiunii, reclamantul invocă trei motive. În cadrul primului motiv, acesta susține că Comisia a stabilit în mod eronat existența unui avantaj în favoarea sa. În cadrul celui de al doilea motiv, reclamantul combină încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE cu cea a principiului general al bunei administrări pentru a susține că Comisia a săvârșit erori vădite de apreciere atunci când și‑a întemeiat decizia pe o expertiză lipsită de valoare probantă și a respins, fără justificare, celelalte evaluări ale parcelei B-32. În cadrul celui de al treilea motiv, acesta invocă încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE și încălcarea obligației de motivare și a principiului bunei administrări și susține că decizia atacată conține contradicții în stabilirea valorii despăgubirii acordate reclamantului.
25 În cadrul primului motiv, reclamantul invocă trei critici. Prin intermediul primei critici, acesta reproșează Comisiei că a înlocuit în mod eronat condiția întemeiată pe principiul operatorului privat în economia de piață cu un test formal de consultanță juridică externă. Prin intermediul celei de a doua critici, reclamantul susține că îi revenea Comisiei sarcina de a demonstra că Consiliul municipal al orașului Madrid nu avea obligația de a repara prejudiciul cauzat prin neexecutarea obligațiilor sale contractuale și că Comisia nu a stabilit în mod corect nivelul maxim al răspunderii acestui consiliu municipal. Prin intermediul celei de a treia critici, reclamantul arată că valoarea parcelei B-32, astfel cum a fost stabilită în acordul de soluționare din 2011, este mult mai mică decât expunerea financiară a consiliului municipal menționat pentru ca acesta să poată fi eliberat de răspunderea sa pentru nerespectarea acordului de punere în aplicare din 1998.
26 În esență, prin intermediul primei și al celei de a doua critici din cadrul primului motiv, reclamantul critică decizia atacată în ceea ce privește motivele potrivit cărora răspunderea Consiliului municipal al orașului Madrid pentru netransferarea parcelei B-32 a fost greșit reținută, ținând seama în special de neprezentarea unei expertize externe de stabilire a acestei răspunderi. În plus, prin intermediul celei de a treia critici din cadrul primului motiv și al celui de al doilea și al celui de al treilea motiv, reclamantul contestă existența ajutorului de stat și evaluarea cuantumului acestuia.
27 Tribunalul va examina mai întâi prima și a doua critică din cadrul primului motiv, iar ulterior, împreună, a treia critică din cadrul acestui motiv și al doilea motiv și, în sfârșit, cel de al treilea motiv.
Cu privire la prima și la a doua critică din cadrul primului motiv
28 Potrivit reclamantului, pe de o parte, Comisia nu poate înlocui condiția întemeiată pe principiul operatorului privat în economia de piață cu un test formal de consultanță juridică externă, potrivit căruia, în lipsa unei asemenea consultanțe, ipoteticul operator privat în economia de piață aflat într‑o situație similară nu și‑ar fi asumat răspunderea juridică deplină pentru nerespectarea unei obligații contractuale.
29 Înainte de a încheia acordul de soluționare din 2011, Consiliul municipal al orașului Madrid ar fi primit consultanță juridică din partea serviciilor sale juridice și nu ar fi avut nicio obligație de a recurge la consultanță externă înainte de încheierea acordului menționat.
30 În plus, reclamantul contestă argumentul Comisiei potrivit căruia Consiliul municipal al orașului Madrid nu avea obligația de a încheia acordul de soluționare din 2011 înainte ca o asemenea obligație să fi fost constatată de o instanță. Acesta contestă printre altele interpretarea de către Comisie a Hotărârii din 27 septembrie 1988, Asteris și alții (106/87-120/87, EU:C:1988:457).
31 Pe de altă parte, reclamantul susține că, pentru a stabili existența unui ajutor de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) TFUE, Comisiei îi revenea sarcina de a demonstra că Consiliul municipal al orașului Madrid nu avea obligația de a repara prejudiciul cauzat prin neexecutarea obligațiilor sale contractuale. În plus, Comisia nu ar fi stabilit în mod corect nivelul maxim al răspunderii consiliului municipal menționat. În aceste condiții, nu ar exista nicio incertitudine juridică în ceea ce privește răspunderea acestui consiliu municipal pentru nerespectarea acordului de punere în aplicare din 1998. Potrivit dreptului spaniol, consiliul municipal amintit nu ar fi putut fi exonerat de orice răspundere pentru netransferarea parcelei B-32 decât în două ipoteze, și anume dacă acordul de punere în aplicare menționat ar fi fost nul pentru stipularea unei obligații de transfer inițial imposibile sau dacă obligația de transfer ar fi fost valabilă inițial, însă, înainte să devină exigibilă, ar fi intervenit un obstacol de natură să exonereze consiliul municipal în discuție de executarea obligației sale. Or, condițiile privind aceste două ipoteze nu ar fi întrunite în speță.
32 Comisia contestă argumentația reclamantului.
33 În această privință, cu titlu introductiv, trebuie arătat, în primul rând, că, în susținerea primei critici din cadrul primului motiv, reclamantul a invocat, în memoriul în replică, un argument referitor la pretinsa aplicare a criteriului selectivității. Ca răspuns la o întrebare adresată de Tribunal în ședință, reclamantul a precizat că nu era necesar ca acest argument să fie interpretat ca un motiv întemeiat pe lipsa selectivității, ci doar ca expresia inexistenței unui avantaj economic în cadrul analizării condiției întemeiate pe principiul operatorului privat în economia de piață. Prin urmare, nu este necesară pronunțarea asupra problemei invocate de Comisie privind admisibilitatea argumentului întemeiat pe lipsa caracterului selectiv al măsurii.
34 În al doilea rând, după cum s‑a arătat, pentru a stabili în speță existența unui ajutor și pentru a evalua cuantumul acestuia, Comisia a pornit de la ipoteza potrivit căreia Consiliul municipal al orașului Madrid a fost ținut pe deplin răspunzător pentru netransferarea parcelei B-32. În acest sens, Comisia nu a făcut o apreciere diferită de cea a consiliului municipal menționat și a reclamantului, care, prin încheierea acordului de soluționare din 2011 cu recunoașterea, în favoarea reclamantului, a datoriei corespunzătoare valorii parcelei amintite, au considerat de asemenea că acest consiliu municipal trebuia să poarte întreaga răspundere pentru netransferarea parcelei respective.
35 Indiferent dacă prima și a doua critică din cadrul primului motiv nu sunt, în definitiv, inoperante, din moment ce prin acestea se ridică problema existenței și a întinderii răspunderii Consiliului municipal al orașului Madrid, care a fost reținută de Comisie în mod similar acestui consiliu municipal și reclamantului, trebuie arătat că Comisia a subliniat în decizia atacată că un operator privat în economia de piață aflat în aceeași situație cu cea a consiliului municipal menționat ar fi trebuit să solicite consultanță juridică înainte de a semna acordul de soluționare din 2011.
36 Trebuie amintit că, potrivit articolului 107 alineatul (1) TFUE, cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
37 Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, pentru calificarea unei măsuri naționale drept „ajutor de stat”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, este necesară îndeplinirea tuturor condițiilor următoare. În primul rând, trebuie să fie vorba despre o intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat. În al doilea rând, această intervenție trebuie să fie susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre. În al treilea rând, ea trebuie să acorde un avantaj selectiv beneficiarului său. În al patrulea rând, aceasta trebuie să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența (a se vedea Hotărârea din 6 martie 2018, Comisia/FIH Holding și FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, punctul 43 și jurisprudența citată).
38 Potrivit unei jurisprudențe de asemenea constante, noțiunea de „ajutor” este mai generală decât cea de „subvenție”, întrucât include nu numai prestații pozitive, precum subvențiile propriu‑zise, ci și intervenții de stat care, sub diverse forme, reduc sarcinile care în mod normal grevează bugetul unei întreprinderi și care, din acest motiv, fără să fie subvenții în sensul strict al termenului, au aceeași natură și efecte identice (a se vedea Hotărârea din 8 mai 2003, Italia și SIM 2 Multimedia/Comisia, C‑328/99 și C‑399/00, EU:C:2003:252, punctul 35 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 21 decembrie 2016, Comisia/Aer Lingus și Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P și C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punctul 40 și jurisprudența citată).
39 Din articolul 107 alineatul (1) TFUE rezultă că noțiunea de ajutor este o noțiune obiectivă care depinde printre altele de aspectul dacă o măsură de stat conferă sau nu conferă un avantaj uneia sau mai multor întreprinderi.
40 Astfel, pentru a se aprecia dacă o măsură de stat constituie un ajutor, trebuie printre altele să se stabilească dacă întreprinderea beneficiară primește un avantaj pe care nu l‑ar fi obținut în condiții normale de piață (Hotărârea din 11 iulie 1996, SFEI și alții, C‑39/94, EU:C:1996:285, punctul 60, și Hotărârea din 29 aprilie 1999, Spania/Comisia, C‑342/96, EU:C:1999:210, punctul 41; a se vedea de asemenea Hotărârea din 12 iunie 2014, Sarc/Comisia, T‑488/11, nepublicată, EU:T:2014:497, punctul 90 și jurisprudența citată). Astfel, potrivit unei jurisprudențe în prezent constante, furnizarea de bunuri sau servicii în condiții preferențiale poate constitui un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE (a se vedea Hotărârea din 11 iulie 1996, SFEI și alții, C‑39/94, EU:C:1996:285, punctul 59 și jurisprudența citată, Hotărârea din 1 iulie 2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni/Comisia, T‑62/08, EU:T:2010:268, punctul 57 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 28 februarie 2012, Land Burgenland/Comisia, T‑268/08 și T‑281/08, EU:T:2012:90, punctul 47 și jurisprudența citată).
41 Aplicarea criteriului operatorului privat în economia de piață constă în compararea comportamentului autorităților publice cu cel pe care l‑ar fi avut un operator privat având o dimensiune comparabilă, în aceleași împrejurări. În ipoteza în care, în realitate, statul se comportă la fel cum s‑ar comporta orice operator privat care își desfășoară activitatea în condiții normale de piață (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 octombrie 2015, Electrabel și Dunamenti Erőmű/Comisia, C‑357/14 P, EU:C:2015:642, punctul 144 și jurisprudența citată), nu există niciun avantaj legat de intervenția statului, întrucât entitatea beneficiară ar fi putut, în principiu, să obțină aceleași beneficii din simpla funcționare a pieței (a se vedea Hotărârea din 30 aprilie 2014, Tisza Erőmű/Comisia, T‑468/08, nepublicată, EU:T:2014:235, punctul 85 și jurisprudența citată; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 28 februarie 2012, Land Burgenland/Comisia, T‑268/08 și T‑281/08, EU:T:2012:90, punctul 48 și jurisprudența citată).
42 În speță, trebuie să se stabilească dacă reclamantul a obținut un avantaj pe care nu l‑ar fi obținut în condiții normale de piață.
43 Mai precis și după cum a arătat în mod întemeiat Comisia în considerentul (86) al deciziei atacate, trebuie să se stabilească dacă acordul de soluționare din 2011 a conferit un avantaj economic reclamantului, în cadrul aplicării principiului operatorului privat în economia de piață.
44 În ceea ce privește problema dacă, pe de o parte, Comisia a înlocuit condiția întemeiată pe principiul operatorului privat în economia de piață cu un test formal de consultanță juridică externă și dacă, pe de altă parte, nu exista o obligație de încheiere a acordului de soluționare din 2011 înainte ca o asemenea obligație să fi fost constatată de o instanță (a se vedea punctul 30 de mai sus), este util să se amintească cele reținute de Comisie în decizia atacată în ceea ce privește lipsa consultanței juridice cu privire la răspunderea Consiliului municipal al orașului Madrid pentru netransferarea parcelei B-32.
45 În considerentul (93) al deciziei atacate, Comisia a apreciat că, având în vedere incertitudinile juridice existente în anul 2011 cu privire la problema dacă Consiliul municipal al orașului Madrid avea obligația să despăgubească reclamantul pentru că nu i‑a putut transfera parcela B-32, un operator privat în economia de piață aflat într‑o situație identică cu cea a consiliului municipal menționat ar fi solicitat consultanță juridică înainte de încheierea acordului de soluționare din 2011 și a subliniat că acest consiliu municipal nu a solicitat o asemenea consultanță. Comisia a adăugat, în considerentul (94) al deciziei atacate, că a invitat Spania să prezinte „dovezi că [consiliul municipal amintit] a solicitat consultanță juridică înainte de încheierea [acordului de soluționare menționat]”. Aceasta a precizat, la nota de subsol 23 din decizia atacată, că Regatul Spaniei a confirmat absența „unei astfel de consultanțe externe”.
46 Astfel, în afară de nota de subsol menționată în care Comisia face referire în mod expres la o consultanță „externă”, reiese din diferitele considerente în discuție ale deciziei atacate, mai precis din considerentele (93), (94), (105) și (108), că nu se precizează ce a înțeles Comisia prin consultanță juridică și nici nu se menționează că aceasta reproșează lipsa unei consultanțe acordate de un organism independent.
47 Fiind întrebată în ședință, Comisia a confirmat că, dacă ar fi primit vreun alt raport de expertiză, l‑ar fi luat în considerare.
48 În plus, din înscrisurile comunicate de părți în faza scrisă a procedurii, precum și din răspunsurile părților la întrebările adresate în ședință reiese că Comisia a întrebat într‑adevăr Regatul Spaniei, printr‑un e‑mail din 2 martie 2016, în cursul procedurii administrative, dacă Consiliul municipal al orașului Madrid a solicitat o opinie juridică independentă cu privire la obligațiile sale și la diferitele opțiuni pe care le avea la dispoziție.
49 Or, Regatul Spaniei este cel care a indicat, în emailul său de răspuns din 9 martie 2016, că, dacă prin opinie juridică independentă trebuie să se înțeleagă consultanță externă, autoritățile competente au arătat că nu a avut loc nicio consultare de acest fel.
50 Nu a fost prezentat niciun document care să ateste vreun răspuns al Comisiei la acest din urmă e‑mail, în care să se fi precizat că opinia juridică independentă nu însemna doar consultanță externă.
51 Cu toate acestea, după cum a amintit în esență Comisia, aplicabilitatea criteriului investitorului privat presupune să se dovedească, fără echivoc și pe baza unor elemente obiective și verificabile, o evaluare comparabilă cu cea la care ar fi avut acces un operator privat înainte sau la momentul adoptării măsurii în discuție (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punctele 81-83, și Hotărârea din 24 octombrie 2013, Land Burgenland și alții/Comisia, C‑214/12 P, C‑215/12 P și C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punctele 57 și 58).
52 Pentru a răspunde solicitării Comisiei, Regatul Spaniei ar fi putut invoca orice analiză juridică efectuată la solicitarea Consiliului municipal al orașului Madrid în condițiile arătate la punctul 51 de mai sus.
53 În speță, reclamantul a susținut în ședință că Consiliul municipal al orașului Madrid a primit două rapoarte de expertiză tehnică de la propriile sale servicii municipale înainte de a încheia acordul de soluționare din 2011. Dovada expertizei ar reieși din lectura expunerii de motive a acordului amintit, care ar prelua concluziile consiliului municipal menționat în această privință.
54 Or, trebuie să se constate, pe de o parte, că nici în cursul procedurii în fața Comisiei, nici în fața Tribunalului nu au fost comunicate rapoartele de expertiză ale serviciilor municipale care se pretinde că ar fi fost primite de Consiliul municipal al orașului Madrid. În pofida multiplelor contacte care au putut să aibă loc între Regatul Spaniei și Comisie în cursul procedurii administrative, dar și a oportunităților oferite consiliului municipal menționat de a participa la această procedură, nu a fost comunicată Comisiei nicio analiză juridică referitoare la răspunderea acestui consiliu privind netransferarea parcelei B-32.
55 Pe de altă parte, deși expunerea de motive a acordului de soluționare din 2011 conține într‑adevăr unele indicații de natură factuală cu privire la reglementarea aplicabilă parcelei B-32 și la obligația de a transfera această parcelă care îi revine Consiliului municipal al orașului Madrid, o astfel de expunere nu poate fi privită ca o veritabilă analiză juridică a cauzelor care conduc la recunoașterea răspunderii consiliului municipal respectiv pentru netransferarea parcelei menționate. În special, nu este prezentată în detaliu evoluția reglementării aplicabile aceleiași parcele de la acordul din 1991 până la acordul de soluționare din 2011. Nu se analizează nici cine ar fi răspunzător pentru netransferarea parcelei în discuție și pentru ce motive. În schimb, după cum a arătat Comisia, se constată doar că transferul parcelei în cauză nu era posibil și se subliniază bunăvoința părților pentru a ajunge la un acord în condițiile în care nu era clară răspunderea fiecăreia dintre acestea.
56 În ceea ce privește contestarea de către reclamant a presupusului argument al Comisiei potrivit căruia Consiliul municipal al orașului Madrid nu avea obligația de a încheia acordul de soluționare din 2011 înainte ca o astfel de obligație să fi fost constatată de o instanță, este suficient să se arate că o asemenea critică este neîntemeiată în fapt, din moment ce, în decizia atacată, Comisia nu a considerat în niciun moment că obligația de a încheia acordul de soluționare menționat ar fi trebuit să rezulte dintr‑o decizie judecătorească.
57 Trebuie adăugat că, spre deosebire de cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 27 septembrie 1988, Asteris și alții (106/87-120/87, EU:C:1988:457), în care autoritățile naționale au fost obligate să repare un prejudiciu rezultat dintr‑o nelegalitate constatată printr‑o decizie judecătorească, răspunderea Consiliului municipal al orașului Madrid în prezenta cauză nu a fost constatată pe cale judecătorească, iar compensația acordată reclamantului rezultă din acordul de soluționare din 2011 prin care se urmărește soluționarea unei dispute între părți și în temeiul căruia numai consiliul municipal menționat purta răspunderea pentru netransferarea parcelei B-32.
58 Comisia nu a săvârșit nicio eroare atunci când a apreciat, în considerentul (105) al deciziei atacate, că un operator economic privat prudent în economia de piață, într‑o situație precum cea din speță, ar fi solicitat consultanță juridică înainte de a încheia acordul de soluționare din 2011 și înainte de a‑și asuma răspunderea juridică integrală pentru incapacitatea sa de a transfera parcela B-32 în temeiul acordului de punere în aplicare din 1998.
59 O asemenea concluzie este cu atât mai justificată având în vedere cadrul juridic aplicabil parcelei B-32 de la data acordului de punere în aplicare din 1998 la cea a încheierii acordului de soluționare din 2011 și luând în considerare competențele partajate în materie de urbanism ale comunității autonome Madrid și ale Consiliului municipal al orașului Madrid, precum și cunoașterea acestui context juridic de către reclamant.
60 În această privință, este util să se precizeze că din înscrisurile din dosar reiese că, de la acordul din 1996 și până la acordul de soluționare din 2011, regimul juridic aplicabil parcelei B-32 nu a facilitat transferul acesteia.
61 Potrivit faptelor reținute în decizia atacată și care nu sunt contestate, atunci când reclamantul și comunitatea autonomă Madrid au semnat acordul din 1996, parcelele și drepturile care trebuiau transferate urmau să fie stabilite ulterior, iar părțile au fixat cuantumul tranzacției la 27 de milioane de euro. Cu ocazia semnării acordului de punere în aplicare din 1998, s‑a convenit printre altele transferul parcelei B-32 către reclamant, iar valoarea acestei parcele a fost estimată de serviciile tehnice din cadrul Consiliului municipal al orașului Madrid la 595 194 de euro. S‑a avut în vedere faptul că, pentru zona în care se afla parcela menționată, s‑a realizat numai planul urbanistic, însă nu și dezvoltarea urbană și încă nu fusese demarată nicio lucrare de construcție.
62 Potrivit faptelor reținute de asemenea în decizia atacată și care nu sunt, la rândul lor, contestate, în cursul anului 1998, parcela B-32 nu a fost transferată reclamantului de Consiliul municipal al orașului Madrid la reclamant, întrucât acesta din urmă nu deținea încă dreptul de proprietate. În acordul de punere în aplicare din 1998 se prevedea că transferul urma să se efectueze în termen de șapte zile de la înregistrarea consiliului municipal menționat ca proprietar al parcelei respective în registrul funciar. La 28 iulie 2000, acesta a devenit proprietarul parcelei menționate, dar a fost înscris în registru abia la 11 februarie 2003. Parcela amintită nu a fost transferată. Potrivit planului local de urbanism din 28 iulie 1995, aceasta era considerată teren destinat activităților sportive și a fost integrată în PGOU aprobat la 17 aprilie 1997 de consiliul municipal menționat și de comunitatea autonomă Madrid.
63 Din decizia atacată reiese că, potrivit Ley 9/2001 de 17 de julio 2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid (Legea 9/2001 din 17 iulie 2001 privind terenurile din cadrul comunității autonome Madrid), toate terenurile, facilitățile, construcțiile și clădirile trebuie să fie utilizate în conformitate cu calificarea, cu clasificarea sau cu statutul lor juridic urban și, potrivit articolului 7.7.2 litera (a) din PGOU, parcelele destinate activităților sportive sunt parcele aflate în proprietate publică. Legea menționată era în vigoare la momentul la care Consiliul municipal al orașului Madrid a fost înregistrat ca proprietar al parcelei B-32, în anul 2003. Aceeași lege prevede proprietatea publică obligatorie pentru terenurile considerate ca fiind destinate activităților sportive și orice transfer trebuie să fie exclus, din moment ce caracterul public al parcelei interzice înstrăinarea acesteia.
64 Reclamantul nu contestă că, la momentul încheierii acordului de punere în aplicare din 1998, parcela B-32 era afectată, potrivit PGOU, unor activități sportive. Acesta nu a contestat nici că, în anul 2003, atunci când Consiliul municipal al orașului Madrid a trebuit să își execute obligația de transfer, parcela menționată se afla în domeniul public municipal și era inalienabilă.
65 Trebuie observat că reclamantul știa, așadar, la data încheierii acordului de punere în aplicare din 1998, că Consiliul municipal al orașului Madrid nu era proprietarul parcelei B-32, că aceasta din urmă făcea parte dintr‑o categorie specială, și anume cea a terenurilor destinate activităților sportive, și că trebuia, cel puțin, ca consiliul municipal menționat să o achiziționeze și să aibă loc înscrierea parcelei respective în registru înainte de a se putea preconiza transferul său în favoarea reclamantului.
66 Reclamantul nu a contestat nici că, în temeiul articolului 7.7.2 litera (a) din PGOU aprobat la 17 aprilie 1997 și, prin urmare, aplicabil la data acordului de punere în aplicare din 1998, parcelele destinate activităților sportive erau parcele aflate în proprietate publică. Reclamantul știa, așadar, atunci când a încheiat acordul de punere în aplicare menționat, că, înainte ca dreptul de proprietate asupra parcelei B-32 să fie transferat în favoarea sa, aceasta din urmă ar trebui să facă obiectul unei declasificări pentru a putea fi transferată, întrucât parcelele aflate în proprietate publică nu pot fi transferate, ca atare, potrivit dreptului spaniol.
67 Din decizia atacată și din răspunsurile la întrebările adresate de Tribunal reiese că PGOU este un document care nu intră exclusiv în competența Consiliului municipal al orașului Madrid, ci și în cea a comunității autonome Madrid. Consiliul municipal menționat nu poate efectua o modificare a PGOU motu proprio, ci trebuie să propună această modificare comunității autonome amintite.
68 Trebuie adăugat că, între data încheierii acordului de punere în aplicare din 1998 și cea a încheierii acordului de soluționare din 2011, cadrul juridic aplicabil parcelei B-32 s‑a schimbat. Legea 9/2001 din 17 iulie 2001 privind terenurile din cadrul comunității autonome Madrid a stabilit că toate terenurile, facilitățile, construcțiile și clădirile trebuiau să fie utilizate în conformitate cu calificarea, cu clasificarea sau cu statutul lor juridic urban.
69 Părțile consideră de comun acord că, deși parcelele din categoria terenurilor destinate activităților sportive erau deja parcele aflate în proprietate publică în temeiul articolului 7.7.2 litera (a) din PGOU, Legea 9/2001 din 17 iulie 2001 privind terenurile din cadrul comunității autonome Madrid a făcut și mai dificilă posibilitatea de transfer a parcelei B-32.
70 Trebuie adăugat că, întrucât nici Regatul Spaniei, nici Consiliul municipal al orașului Madrid, nici reclamantul nu au transmis Comisiei nicio analiză juridică detaliată referitoare la răspunderea consiliului municipal respectiv pentru netransferarea parcelei B-32, acestuia din urmă nu îi revenea sarcina de a efectua el însuși analiza amintită și de a face o apreciere globală, ținând seama, pe lângă elementele furnizate, de orice alt element pertinent în speță care să îi permită să stabilească dacă măsura în discuție ar decurge din calitatea de operator privat în economia de piață sau din calitatea de putere publică a Regatului Spaniei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punctul 86, și Hotărârea din 24 octombrie 2013, Land Burgenland și alții/Comisia, C‑214/12 P, C‑215/12 P și C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punctul 60). Comisia nu poate suporta sarcina probei prin care se urmărește să se demonstreze că consiliul municipal menționat nu avea obligația de a repara prejudiciul cauzat prin neexecutarea obligațiilor sale contractuale și să se stabilească nivelul maxim al răspunderii acestui consiliu municipal.
71 Din tot ceea ce precedă rezultă că prima și a doua critică din cadrul primului motiv trebuie să fie respinse.
Cu privire la a treia critică din cadrul primului motiv și la al doilea motiv
72 Prin intermediul celei de a treia critici din cadrul primului motiv și al celui de al doilea motiv, reclamantul contestă în esență evaluarea cuantumului avantajului și în special valoarea parcelei B-32 astfel cum a fost stabilită de Comisie.
73 Reclamantul susține că Consiliul municipal al orașului Madrid nu ar fi putut să fie eliberat de răspunderea sa pentru nerespectarea acordului de punere în aplicare din 1998 și că expunerea financiară a acestui consiliu municipal nu era echivalentă cu prețul pe care îl avea parcela B-32 pentru consiliul municipal menționat. Valoarea de piață a parcelei amintite, astfel cum a fost promisă reclamantului, ar fi valoarea dreptului de a primi parcela respectivă în deplină proprietate, fără nicio restricție privind revânzarea ei.
74 Nivelul maxim de expunere financiară a Consiliului municipal al orașului Madrid în cazul unui litigiu cu reclamantul și, în cazul în care ar fi răspunzător din punct de vedere juridic pentru nerespectarea acordului de punere în aplicare din 1998, ar fi între 33 și 240 de milioane de euro, potrivit estimărilor din raportul cabinetului de consultanță imobiliară. Expunerea financiară ar fi, în orice caz, mai mare de 4 275 000 de euro. Reclamantul susține că Comisia nu a contestat că ar fi fost posibilă schimbarea destinației parcelei B-32 pentru ca aceasta să devină alienabilă.
75 Reclamantul adaugă că expunerea financiară a Consiliului municipal al orașului Madrid, chiar și în ipoteza în care acesta nu ar fi ținut răspunzător pentru nerespectarea contractului (în caz de imposibilitate inițială sau de imposibilitate survenită ulterior de transfer cu efect liberatoriu), nu ar fi nulă, ci net superioară valorii parcelei B-32. Nivelul maxim al expunerii financiare a consiliului municipal menționat ar fi de 40 de milioane de euro, dacă acordul de punere în aplicare din 1998 ar fi considerat nul, sau de 33 de milioane de euro, dacă s‑ar decide rezoluțiunea acestui acord de punere în aplicare din cauza unei imposibilități de executare survenită ulterior.
76 Reclamantul adaugă că Comisia a reținut o estimare vădit eronată a valorii de piață a parcelei B-32 și se întemeiază pe alte trei estimări care atribuie acestei parcele o valoare care oscilează între 22 și 25 de milioane de euro.
77 După ce a amintit diferitele scenarii cuprinse în raportul cabinetului de expertiză imobiliară, și anume scenariile SE-00, SE-01, SE-02 și SE-03, reclamantul susține că scenariul SE-03 – potrivit căruia parcela B-32 face obiectul unui drept de superficie evaluat la 4 275 000 de euro, care permite o exploatare timp de 30 de ani ca teren destinat activităților sportive – este lipsit de valoare probantă.
78 Scenariul SE-03 nu ar permite stabilirea valorii de piață a parcelei B-32, ci doar o valoare de investiție.
79 De altfel, estimarea valorii de piață efectuată de cabinetul de expertiză imobiliară ar fi viciată de erori metodologice evidente. Pe de o parte, ar fi fost luat în considerare numai un drept de superficie, care ar fi fost evaluat în mod incorect. Aprecierea nu ar respecta normele aplicabile evaluării drepturilor de superficie prevăzute de Orden Ministerial ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras (Ordinul ministerial ECO/805/2003 din 27 martie 2003 referitor la normele de evaluare a bunurilor imobile și a anumitor drepturi în scopuri financiare). Potrivit estimărilor prezentate de reclamant, valoarea dreptului de superficie ar fi oscilat între 23 și 24 de milioane de euro, în funcție de durata acesteia. Pe de altă parte, proiectul de investiții reținut în raportul cabinetului de expertiză imobiliară nu ar respecta criteriul unei utilizări maxime și optime și ar fi inadecvat pentru maximizarea valorii parcelei B-32.
80 Pertinența celorlalte evaluări disponibile pe lângă cea din raportul cabinetului de expertiză imobiliară nu ar fi fost suficient contestată.
81 Comisia contestă argumentația reclamantului.
82 Cu titlu introductiv, trebuie arătat că, potrivit reclamantului, expunerea financiară a Consiliului municipal al orașului Madrid ca urmare a nerespectării acordului de punere în aplicare din 1998 depășea, în orice caz – indiferent dacă consiliul municipal menționat este sau nu ținut răspunzător pentru această nerespectare –, valoarea de piață a parcelei B-32. Astfel, nici măcar nu ar fi necesar ca Tribunalul să se pronunțe cu privire la această valoare.
83 În această privință, trebuie amintit, pe de o parte, că Consiliul municipal al orașului Madrid nu a făcut dovada că a dispus efectuarea unei expertize juridice înainte de încheierea acordului de soluționare din 2011 pentru a clarifica cine trebuia să suporte, în temeiul dreptului spaniol, răspunderea pentru netransferarea parcelei B-32. Pe de altă parte, în acordul de soluționare amintit, reclamantul și consiliul municipal menționat s‑au întemeiat pe valoarea parcelei respective, estimată de serviciile tehnice ale acestui consiliu, în vederea despăgubirii reclamantului ca urmare a imposibilității de a‑i transfera această parcelă, în conformitate cu acordul de punere în aplicare din 1998.
84 În aceste condiții, fără a se aduce atingere concluziei la care a putut ajunge Comisia în prealabil – și anume că, în aceleași condiții ca în speță, un operator privat prudent în economia de piață nu ar fi semnat acordul de soluționare din 2011 fără o expertiză juridică –, nu se poate reproșa instituției menționate, în legătură cu aprecierea existenței unui avantaj și a cuantumului acestuia, că s‑a interesat cu privire la valoarea parcelei B-32 pornind de la premisa răspunderii Consiliului municipal al orașului Madrid.
85 Acestea fiind precizate, este util de amintit că comportamentul investitorului privat care trebuie să fie comparat cu cel al unui investitor public nu este în mod necesar cel al investitorului obișnuit care plasează capitaluri în vederea rentabilizării lor pe termen mai lung sau mai scurt. Acest comportament trebuie să fie, cel puțin, cel al unui holding privat sau al unui grup privat de întreprinderi care urmărește o politică structurală, globală sau sectorială și trebuie să fie ghidat de perspective de rentabilitate pe termen mai lung (Hotărârea din 21 martie 1991, Italia/Comisia, C‑305/89, EU:C:1991:142, punctul 20).
86 În aceste condiții, aplicarea criteriului investitorului privat nu urmărește să determine care ar putea fi rentabilitatea maximă obținută de un investitor într‑un anumit sector sau în ansamblul economiei, ci să determine dacă un investitor privat comparabil ar fi putut să efectueze, în împrejurările speței, investiția în cauză. Prin urmare, este vorba despre stabilirea faptului dacă investiția în cauză are la bază o anumită raționalitate economică, cel puțin pe termen lung (Hotărârea din 3 iulie 2014, Spania și alții/Comisia, T‑319/12 și T‑321/12, nepublicată, EU:T:2014:604, punctul 42).
87 Potrivit acestei jurisprudențe, trebuie, așadar, să se aprecieze dacă, ținând seama de intenția inițială a părților la acordul de punere în aplicare din 1998, dar și de reglementarea aplicabilă parcelei B-32 la momentul încheierii acordului de punere în aplicare menționat, precum și la momentul încheierii acordului de soluționare din 2011, este rezonabil să se presupună că un operator privat în economia de piață ar fi acceptat să suporte întreaga compensație pentru netransferarea parcelei în discuție, care a fost estimată la valoarea parcelei menționate, la suma de 22 690 000 de euro.
88 Trebuie adăugat că, în ceea ce privește întinderea controlului Tribunalului, având în vedere jurisprudența, deși acest control este în principiu un control deplin în ceea ce privește problema dacă o măsură intră în domeniul de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE, Curtea a decis că un asemenea control jurisdicțional era limitat în cazul în care aprecierile Comisiei aveau caracter tehnic sau complex [a se vedea Hotărârea din 22 decembrie 2008, British Aggregates/Comisia, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punctul 114 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 28 octombrie 2015, Hammar Nordic Plugg/Comisia, T‑253/12, EU:T:2015:811, punctul 30 (nepublicată)].
89 Controlul pe care instanțele Uniunii îl exercită cu privire la aprecierile economice complexe efectuate de Comisie este un control restrâns, care se limitează în mod necesar la verificarea respectării normelor de procedură și de motivare, a exactității materiale a situației de fapt, precum și a lipsei unei erori vădite de apreciere și a abuzului de putere (Hotărârea din 2 septembrie 2010, Comisia/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punctul 66).
90 S‑a statuat deja că, pentru a verifica dacă vânzarea unui teren de către o autoritate publică unei persoane private constituie un ajutor de stat, Comisia trebuie să aplice criteriul investitorului privat într‑o economie de piață, pentru a verifica dacă prețul plătit de beneficiarul prezumat al ajutorului corespunde prețului pe care l‑ar fi putut stabili un investitor privat care acționează în condiții de concurență normale. În general, folosirea acestui criteriu presupune o apreciere complexă de natură economică din partea Comisiei (Hotărârea din 2 septembrie 2010, Comisia/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punctul 68).
91 Trebuie adăugat că, întrucât parcela B-32 nu a fost transferată, s‑a prevăzut o compensație a cărei evaluare se caracterizează prin lipsa unei proceduri de ofertă necondiționată. O astfel de împrejurare poate face de asemenea complexă sarcina Comisiei (a se vedea prin analogie Hotărârea din 2 septembrie 2010, Comisia/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punctul 70).
92 Numai o eroare vădită în stabilirea valorii parcelei B-32 este, așadar, de natură să determine nelegalitatea deciziei atacate [a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 octombrie 2015, Hammar Nordic Plugg/Comisia, T‑253/12, EU:T:2015:811, punctul 34 (nepublicată)].
93 În speță, din decizia atacată și din celelalte elemente din dosar reiese că diversele estimări realizate pentru stabilirea valorii parcelei B-32 diferă foarte mult.
94 În cazul acordului de punere în aplicare din 1998, presupusa valoare a parcelei B‑32 a fost estimată de funcționarii din cadrul direcției municipale de urbanism la suma de 595 194 de euro. Se arată că această evaluare a fost realizată „pe baza metodologiei de evaluare prevăzute de legislația spaniolă”, fără nicio altă precizare.
95 În cazul acordului de soluționare din 2011, serviciile din cadrul Consiliului municipal al orașului Madrid s‑au bazat pe valoarea cadastrală, care, potrivit reclamantului, ține seama de factori precum valoarea terenului, valoarea construcției, localizarea și piața relevantă. În raportul publicat la 27 iulie 2011, serviciile menționate au estimat valoarea parcelei B-32 la 22 693 054,44 euro. Detaliul privind evaluarea este expus în considerentul (36) al deciziei atacate și nu a fost contestat de părți. Aceasta este valoarea care a fost reținută în acordul de soluționare din 2011.
96 După încheierea acordului de soluționare din 2011, funcționarii cadastrului funciar spaniol, care se află în subordinea Ministerului Economiei și Finanțelor spaniol, au actualizat valoarea parcelei B-32 și au estimat că aceasta nu putea fi mai mică de 25 776 296 de euro. Potrivit reclamantului, o astfel de actualizare servește la apropierea valorii cadastrale de cea de piață, fără ca aceasta din urmă să poată fi depășită. Valoarea cadastrală se bazează, de exemplu, pe informațiile privind tranzacțiile reale de pe piață. Funcționarii menționați ar fi independenți de cei ai Consiliului municipal al orașului Madrid.
97 Reclamantul a solicitat și a prezentat raportul cabinetului de consultanță imobiliară, în care valoarea de piață a parcelei B-32 în anul 1998 a fost estimată la 574 000 de euro, sumă care diferă, așadar, destul de puțin de valoarea reținută în acordul de punere în aplicare din 1998. În același raport, valoarea de piață a parcelei respective în anul 2011 a fost estimată la 22 690 000 de euro, sumă care corespunde de asemenea aproximativ valorii reținute în acordul de soluționare din 2011. Reclamantul arată că raportul cabinetului de consultanță imobiliară a utilizat metoda de evaluare reziduală statică, bazată pe un scenariu de vânzare a diferitor unități la scurt timp după construirea unei infrastructuri sportive pe terenul respectiv. S‑a luat în considerare transferul în deplină proprietate, fără restricții în ceea ce privește revânzarea și obiectivul de despăgubire din cadrul acordului de soluționare menționat.
98 În sfârșit, în raportul cabinetului de expertiză imobiliară solicitat de Comisie au fost avute în vedere patru scenarii: scenariul SE-00, potrivit căruia terenul este o proprietate publică și nu are nicio valoare de piață, ci doar un preț de cost, și anume 3 930 000 de euro, scenariul SE-01, potrivit căruia terenul este destinat construcției de locuințe sociale și este evaluat la 18 000 000 de euro, scenariul SE-02, potrivit căruia valoarea de piață a terenului este de 10 % din valoarea în sector, respectiv 12 245 000 de euro, scenariul SE-03, potrivit căruia parcela B-32 nu poate fi transferată, ci poate numai să facă obiectul unui drept de superficie, care ar permite o exploatare timp de 30 de ani ca teren destinat activităților sportive, orice revânzare ulterioară fiind exclusă, ceea ce ar determina o valoare de 4 275 000 de euro.
99 Comisia a arătat că, în speță, a reținut valoarea rezultată din scenariul SE-03 din raportul cabinetului de expertiză imobiliară, ținând seama de statutul juridic urban al terenului, care determina utilizarea acestuia și excludea revânzarea sa.
100 Mai întâi, trebuie să se considere că Comisia nu a săvârșit nicio eroare vădită prin reținerea valorii rezultate dintr‑un asemenea scenariu și care a fost estimată luând în considerare dreptul de superficie asupra parcelei B-32.
101 Astfel, nu s‑a contestat că trebuia să se raporteze la data acordului de soluționare din 2011 pentru a aprecia valoarea parcelei B-32. Această dată corespunde, în fapt, celei a compensării și a despăgubirii, așa cum au fost decise prin acordul de soluționare menționat și care se află la originea prezentei proceduri.
102 Or, după cum reiese din regimul juridic aplicabil parcelei B-32, la data respectivă, o astfel de parcelă făcea parte din domeniul public și nu putea fi transferată, ci putea fi acordat numai un drept de superficie.
103 După cum a arătat Comisia în mod întemeiat în considerentul (123) al deciziei atacate, în cazul în care s‑ar formula o cerere de compensare împotriva Consiliului municipal al orașului Madrid, valoarea parcelei B-32 ar corespunde valorii pe care parcela o are pentru consiliul municipal menționat, așadar, dreptului de superficie asupra acestei parcele, iar nu valorii ipotetice a acesteia dacă ar fi fost transferabilă.
104 În continuare, în ceea ce privește dreptul de superficie, reclamantul a susținut că acest drept nu a fost evaluat în mod corect și că estimarea sa nu respectă normele aplicabile în materie de evaluare a drepturilor de superficie în Spania.
105 Or, în această privință, trebuie să se considere că Comisia nu a săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când a reținut scenariul SE-03 din raportul cabinetului de expertiză imobiliară.
106 Astfel, celelalte scenarii din raportul cabinetului de expertiză imobiliară, precum și celelalte estimări pe care se întemeiază reclamantul sunt mult mai îndepărtate de împrejurările cauzei, în măsura în care nu se bazează pe ipoteza unei estimări a unui drept de superficie asupra unei parcele care face parte din domeniul public, ci pe valoarea unui bun care poate fi vândut în deplină proprietate.
107 În scenariul SE-03 din raportul cabinetului de expertiză imobiliară, Comisia dispunea doar de ipoteza privind estimarea dreptului de superficie asupra parcelei B-32.
108 Reclamantul susține, pe de altă parte, că Comisia a pornit de la ipoteza eronată că dreptul de superficie nu putea fi vândut.
109 În considerentul (111) al deciziei atacate, se precizează, desigur, că statutul juridic urban al terenului determină utilizarea acestuia și exclude revânzarea sa. Ca răspuns la o întrebare adresată de Tribunal, Comisia a arătat că a preferat ipoteza care constă în reținerea valorii de investiție și o exploatare a dreptului de superficie timp de 30 de ani ca teren destinat activităților sportive.
110 Or, o asemenea ipoteză este și cea mai apropiată de intențiile pe care le avea reclamantul în anul 1996 prin operațiunea sa de schimb de terenuri cu Consiliul municipal al orașului Madrid, din moment ce acest schimb a fost făcut inițial cu scopul ca reclamantul să exploateze el însuși terenurile pe care urma să le primească de la consiliul municipal menționat.
111 În sfârșit, în ceea ce privește critica întemeiată pe încălcarea principiului bunei administrări, trebuie arătat că Comisia a solicitat un raport de expertiză elaborat pe baza mai multor scenarii, că a analizat aceste diferite scenarii, precum și alte evaluări prezentate și că, prin urmare, pur și simplu nu a acceptat concluziile raportului cabinetului de expertiză imobiliară.
112 În ceea ce privește argumentul reclamantului întemeiat pe diferențele care ar exista între versiunea inițială și cea finală a raportului cabinetului de expertiză imobiliară, este suficient să se sublinieze că valorile reținute în aceste două versiuni pentru scenariul SE-03 sunt practic identice, după cum a arătat Comisia în mod întemeiat, și anume 4 270 000 de euro în cazul raportului inițial și 4 275 000 de euro în cazul raportului final.
113 Rezultă din tot ceea ce precedă că a treia critică din cadrul primului motiv și al doilea motiv trebuie respinse ca nefondate.
Cu privire la al treilea motiv
114 Reclamantul susține că Comisia a încălcat articolul 107 alineatul (1) TFUE, articolul 296 TFUE, obligația de motivare și principiul bunei administrări, consacrat la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, întrucât Comisia a contestat valoarea parcelei B-32 pentru a stabili existența unui avantaj, recunoscând în același timp că valoarea celorlalte parcele transferate reclamantului cu titlu de despăgubire în cadrul acordului de soluționare din 2011 era corectă. Or, această valoare ar fi fost calculată prin aceeași metodă de evaluare ca cea utilizată de Consiliul municipal al orașului Madrid pentru parcela B-32. Invocând diferite cauze, reclamantul susține că Comisia avea sarcina probei existenței ajutorului de stat și nu se putea limita să evalueze în mod selectiv și izolat anumite prestații din cadrul tranzacției. Pe de altă parte, acesta arată că era obligat să accepte evaluarea terenurilor efectuată de consiliul municipal menționat, în pofida diminuării valorii acestora. În temeiul dreptului spaniol, reclamantul nu ar fi avut la dispoziție nicio cale de atac care să îi fi permis să conteste evaluarea pentru a solicita diferența dintre evaluarea contractuală și valoarea de piață. În cazul în care Comisia ar fi examinat dacă prestațiile erau echilibrate, ar fi ajuns la concluzia că cuantumul ajutorului de stat pretins acordat nu ar fi depășit în niciun caz 10 931 835 de euro.
115 Comisia amintește că investigația din prezenta cauză avea ca obiect să examineze eventuala existență a unui ajutor de stat rezultat din despăgubirea acordată de Consiliul municipal al orașului Madrid ca urmare nerespectării de către acesta din urmă a acordului de punere în aplicare din 1998 și să stabilească dacă un operator privat prudent în economia de piață și‑ar fi acceptat pe deplin răspunderea fără o consiliere juridică prealabilă, ținând seama de numeroasele incertitudini juridice, precum și să verifice dacă datoria contractată de consiliul municipal menționat corespundea expunerii financiare pe care ar fi acceptat‑o acest operator pentru valoarea specifică a parcelei B-32 în anul 2011. Decizia de deschidere a procedurii și decizia atacată ar fi fost clare în această privință. Potrivit Comisiei, trebuie de asemenea să se aprecieze motivarea deciziei menționate în raport cu contextul său, iar ea nu era obligată să răspundă la toate argumentele invocate în cursul procedurii administrative de către o parte interesată. Aceasta afirmă că a motivat suficient decizia respectivă, în conformitate cu jurisprudența. Comisia adaugă că obiectul investigației nu a constat în stabilirea măsurii în care reclamantul a primit un ajutor ilegal în raport cu ansamblul angajamentelor asumate în cadrul acordului de soluționare din 2011. Cauzele invocate de reclamant nu ar fi pertinente și, dacă reclamantul ar fi primit o prestație inferioară celei convenite, ar fi putut să solicite valoarea stabilită în acordul de soluționare din 2011, ceea ce nu ar fi făcut.
116 În această privință, din jurisprudență reiese că, pentru a se aprecia dacă avantajul ar fi putut fi obținut în condiții normale de piață, Comisia este obligată să facă o analiză completă a tuturor elementelor pertinente ale operațiunii în litigiu și a contextului acesteia (a se vedea Hotărârea din 30 iunie 2015, Țările de Jos și alții/Comisia, T‑186/13, T‑190/13 și T‑193/13, nepublicată, EU:T:2015:447, punctul 88 și jurisprudența citată).
117 S‑a statuat de asemenea că, în ceea ce privește aprecierea valorii unui ajutor sub forma vânzării unui teren de către o entitate publică unei persoane private la un preț pretins preferențial, se aplică principiul investitorului privat care operează într‑o economie de piață și că valoarea ajutorului este egală cu diferența dintre ceea ce a plătit în realitate beneficiarul și ceea ce acesta ar fi trebuit să plătească la acel moment, în condiții normale de piață, pentru cumpărarea unui teren echivalent de la un vânzător din sectorul privat (a se vedea Hotărârea din 30 iunie 2015, Țările de Jos și alții/Comisia, T‑186/13, T‑190/13 și T‑193/13, nepublicată, EU:T:2015:447, punctul 77 și jurisprudența citată).
118 Trebuie precizat că, potrivit jurisprudenței, pentru a se aprecia legalitatea deciziei atacate, trebuie să se țină seama de informațiile de care dispunea sau de care putea să dispună Comisia la data la care a adoptat această decizie. În această privință, dacă ar rezulta că aprecierea Comisiei este contrazisă sau pusă la îndoială de informații de care nu ar fi avut cunoștință în cadrul procedurii administrative, ar trebui să se verifice dacă astfel de informații puteau fi cunoscute și luate în considerare de Comisie în timp util și, eventual, să se stabilească dacă în mod normal aceste informații ar fi trebuit să fie luate în considerare de Comisie, cel puțin ca informații pertinente pentru aplicarea criteriului investitorului privat (a se vedea Hotărârea din 30 iunie 2015, Țările de Jos și alții/Comisia, T‑186/13, T‑190/13 și T‑193/13, nepublicată, EU:T:2015:447, punctul 90 și jurisprudența citată).
119 În speță, trebuie subliniat că Comisia a recunoscut că a examinat eventuala existență a unui ajutor de stat rezultat din despăgubirea acordată de Consiliul municipal al orașului Madrid în cadrul acordului de soluționare din 2011.
120 Este important să se arate că, potrivit acordului de soluționare din 2011, părțile au convenit ca despăgubirea să fie plătită prin înlocuirea transferului parcelei B-32 cu transferul altor parcele către reclamant de către Consiliul municipal al orașului Madrid, precum și cu compensarea datoriilor lor reciproce. Rezultatul a fost o creanță netă restantă în valoare de 8,04 euro deținută de reclamant asupra consiliului municipal menționat.
121 Prin urmare, acordul de soluționare din 2011 nu ar avea ca obiect doar recunoașterea de datorie care decurge din netransferarea parcelei B-32, ci ar urmări să despăgubească reclamantul pentru această netransferare prin transferul altor parcele către acesta și prin compensarea datoriilor reciproce.
122 Or, este cert că parcelele transferate în locul parcelei B-32 nu au făcut obiectul unei evaluări de către Comisie. Aceasta din urmă a preluat valorile reținute în acordul de soluționare din 2011.
123 Ca răspuns la întrebările scrise adresate de Tribunal, reclamantul a confirmat, fără ca acest lucru să fie contestat de Comisie, că, în cursul procedurii administrative, a comunicat existența unei diferențe între valoarea parcelelor transferate în temeiul acordului de soluționare din 2011 și valoarea acestor parcele indicată în raportul cabinetului de consultanță imobiliară și, prin urmare, posibila supraestimare a parcelelor respective.
124 În plus, tot în cursul procedurii administrative, reclamantul a subliniat că raportul cabinetului de expertiză imobiliară nu conținea nicio evaluare a parcelelor transferate în temeiul acordului de soluționare din 2011.
125 Întrucât a examinat numai valoarea parcelei B-32, Comisia nu a luat în considerare, așadar, toate elementele operațiunii în litigiu și ale contextului acesteia. Prin urmare, Comisia nu a putut, contrar obligației sale, să facă o analiză completă a tuturor elementelor pertinente pentru a demonstra nu numai problema evaluării cuantumului ajutorului, ci și, mai ales, pe cea a existenței chiar a unui avantaj rezultat din măsura în discuție, privită sub toate aspectele sale.
126 Trebuie precizat că, în răspunsul la întrebările adresate de Tribunal, Comisia a invocat faptul că nu era obligată să ia în considerare fapte ulterioare celor care au făcut obiectul procedurii de examinare, nici avantaje fără legătură cu măsura examinată ca atare.
127 Cu toate acestea, este suficient să se amintească faptul că o estimare a parcelelor transferate în temeiul acordului de soluționare din 2011 figura în raportul cabinetului de consultanță imobiliară comunicat în cursul procedurii administrative. Pe de altă parte, măsura examinată nu se limita la simpla recunoaștere a datoriei rezultate din netransferarea parcelei B-32, ci la eventuala existență a unui ajutor de stat rezultat din despăgubirea acordată de Consiliul municipal al orașului Madrid în cadrul acordului de soluționare din 2011.
128 Prin urmare, Comisia nu a demonstrat în mod suficient că măsura în discuție conferea un avantaj reclamantului. Întrucât cel puțin una dintre condițiile cumulative prevăzute la punctul 37 de mai sus nu este îndeplinită, Comisia nu putea califica măsura în discuție ca ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
129 Din ceea ce precedă rezultă că al treilea motiv trebuie să fie declarat fondat. Prin urmare, decizia atacată trebuie să fie anulată.
Cu privire la cheltuielile de judecată
130 Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune ca, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, să fie obligată să suporte și cheltuielile de judecată efectuate de reclamant, conform concluziilor acestuia.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra)
declară și hotărăște:
1) Anulează Decizia (UE) 2016/2393 a Comisiei din 4 iulie 2016 privind ajutorul de stat SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) acordat de Spania pentru Real Madrid CF.
2) Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Real Madrid Club de Fútbol.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 22 mai 2019.
Semnături