ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
15 décembre 2011(*)
« FEOGA – Section ‘Garantie’ – Dépenses exclues du financement communautaire – Mesures de développement rural – ‘Zones défavorisées’ et ‘agroenvironnement’ – Systèmes nationaux de gestion, de contrôle et de sanction – Correction financière forfaitaire »
Dans l’affaire T‑232/08,
Grand-Duché de Luxembourg, représenté par Mme F. Probst, en qualité d’agent, assistée de Mes M. Theisen et K. Spitz, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée initialement par M. T. van Rijn, puis par Mme F. Clotuche-Duvieusart et M. F. Jimeno Fernández, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation partielle de la décision 2008/321/CE de la Commission, du 8 avril 2008, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », et du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) (JO L 109, p. 35),
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de Mmes I. Pelikánová, président, K. Jürimäe et M. M. van der Woude (rapporteur), juges,
greffier : Mme V. Nagy, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 24 mai 2011,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Par décision 2008/321/CE, du 8 avril 2008, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », et du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) (JO L 109, p. 35) (ci‑après la « décision attaquée »), la Commission des Communautés européennes a, parmi les dépenses écartées du financement communautaire, appliqué une correction financière forfaitaire de 5 %, dont le montant total s’élève à 949 971,51 euros, aux dépenses, déclarées au titre des exercices 2004 et 2005, relatives à des mesures d’intervention du FEOGA, section « Garantie », effectuées par le Grand-Duché de Luxembourg dans le domaine du développement rural, sous la forme, d’une part, d’indemnités compensatoires pour les zones défavorisées et, d’autre part, de mesures agroenvironnementales.
2 La décision attaquée a été adoptée à la suite d’une enquête effectuée au Grand-Duché de Luxembourg en septembre 2005, dans le cadre de l’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie », conformément à l’article 9, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103).
3 Cette enquête portait sur l’évaluation, en ce qui concerne les exercices 2004 et 2005, des systèmes de gestion, de contrôle et de sanction de certaines mesures de soutien au développement rural, régies par le règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le FEOGA et modifiant et abrogeant certains règlements (JO L 160, p. 80). Elle visait, d’une part, les compensations en faveur des zones défavorisées et des zones soumises à des contraintes environnementales, accordées afin de compenser les handicaps naturels pour maintenir l’utilisation des terres, préserver l’espace naturel, sauvegarder les modes d’exploitation et assurer le respect des exigences environnementales, et, d’autre part, les mesures agroenvironnementales, destinées à protéger l’environnement et à préserver l’espace naturel.
4 Le rapport d’audit établi à la suite de cette enquête a été communiqué au Grand-Duché de Luxembourg par lettre du 5 décembre 2005, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d’application du règlement (CEE) n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie » (JO L 158, p. 6), tel que modifié notamment par le règlement (CE) n° 2245/1999 de la Commission, du 22 octobre 1999 (JO L 273, p. 5). Ce rapport constatait un certain nombre d’insuffisances de contrôle et formulait des recommandations.
5 Le Grand-Duché de Luxembourg a répondu, par lettre du 28 février 2006, qu’un « plan de contrôle des mesures liées à la surface en 2006 » avait été élaboré afin de tenir compte de toutes les recommandations d’amélioration du système de contrôle.
6 Par lettre du 30 mai 2006, à laquelle étaient annexés les résultats de l’enquête et des demandes d’informations complémentaires, la Commission a convoqué une réunion bilatérale, conformément à l’article 8, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement n° 1663/95.
7 Par lettre du 28 juillet 2006, le compte rendu de la réunion bilatérale du 8 juin 2006 a été communiqué aux autorités luxembourgeoises, qui ont répondu à la Commission par lettre du 28 septembre 2006.
8 Par lettre du 20 février 2007, la Commission a formellement notifié ses conclusions, selon lesquelles les contrôles sur place n’avaient pas été planifiés sur l’année, ces contrôles n’avaient pas porté sur la totalité des engagements souscrits et contrôlables lors de la visite, les contrôles relatifs aux animaux n’avaient pas fait l’objet de rapports suffisamment documentés et les surdéclarations constatées n’avaient pas donné lieu à l’application de sanctions. Dans ces conclusions, la Commission a informé les autorités luxembourgeoises qu’elle envisageait d’appliquer une correction financière forfaitaire de 5 % en ce qui concerne les dépenses déclarées en 2004 et en 2005 au titre des deux mesures en cause.
9 Par lettre du 23 mars 2007, le Grand-Duché de Luxembourg a saisi l’organe de conciliation et a fourni un certain nombre d’explications concernant les insuffisances de contrôle qui lui étaient reprochées. Par lettre du même jour, la Commission a formulé des observations sur cette demande de conciliation.
10 Dans son rapport final du 27 juin 2007, l’organe de conciliation a pris acte de l’accord entre les parties pour réduire le montant de la correction forfaitaire d’un montant de 212 075 euros, en application de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999. En ce qui concerne deux des quatre insuffisances exposées au point 8 ci-dessus, susceptibles de justifier, selon les conclusions de la Commission du 20 février 2007, une correction forfaitaire de 5 %, l’organe de conciliation a invité la Commission à réexaminer les éléments de preuve recueillis lors de l’enquête et la nature des constatations effectuées, et à reconsidérer le niveau de la correction proposée.
11 Par lettre du 27 novembre 2007, la Commission a notifié sa position finale.
12 Le 8 avril 2008, la décision attaquée a été adoptée sur la base du rapport de synthèse du 21 décembre 2007. Lors de la 27e réunion du comité des Fonds agricoles du 18 mars 2008, la délégation luxembourgeoise a contesté la présentation de la position du Grand-Duché de Luxembourg dans ce rapport de synthèse.
Procédure et conclusions des parties
13 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 17 juin 2008, le Grand-Duché de Luxembourg a introduit le présent recours.
14 Le Grand-Duché de Luxembourg conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée en ce qu’elle écarte du financement communautaire certaines dépenses qu’il a effectuées au titre du FEOGA, section « Garantie », pour les exercices 2004 et 2005, à concurrence de 949 971,51 euros ;
– condamner la Commission aux dépens.
15 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le Grand-Duché de Luxembourg aux dépens.
16 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d’instruction préalables. Les parties ont répondu aux questions écrites du Tribunal et ont produit les documents demandés dans le délai imparti.
En droit
17 À l’appui de son recours, le Grand-Duché de Luxembourg invoque quatre moyens, tirés, le premier, de l’absence de violation des dispositions de l’article 61 du règlement (CE) n° 445/2002 de la Commission, du 26 février 2002, portant modalités d’application du règlement n° 1257/1999 concernant le soutien au développement rural par le FEOGA (JO L 74, p. 1), et de l’article 69 du règlement (CE) n° 817/2004 de la Commission, du 29 avril 2004, portant modalités d’application du règlement n° 1257/1999 concernant le soutien au développement rural par le FEOGA (JO L 231, p. 24), en ce qui concerne la planification des contrôles sur place, le deuxième, de l’absence de violation de l’article 69, troisième alinéa, du règlement n° 817/2004, en ce qui concerne le contrôle de la totalité des engagements d’un bénéficiaire contrôlables au moment de la visite, le troisième, de l’absence de violation de l’article 20 du règlement (CE) n° 2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil (JO L 327, p. 11), en ce qui concerne la documentation des contrôles sur place relatifs aux animaux, et le quatrième, de la violation par la Commission des lignes directrices définies dans le document n° VI/5330/97, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie » (ci-après le « document n° VI/5330/97 »).
Sur le premier moyen, tiré de l’absence de violation des dispositions de l’article 61 du règlement n° 445/2002 et de l’article 69 du règlement n° 817/2004, en ce qui concerne la planification des contrôles sur place
18 Le Grand-Duché de Luxembourg conteste les allégations de la Commission selon lesquelles les contrôles sur place réalisés jusqu’à la fin de l’année 2004, en ce qui concerne les deux mesures de soutien en faveur du développement rural, qui avaient fait l’objet de l’enquête de septembre 2005, n’auraient pas été conformes à la réglementation communautaire.
19 S’agissant de cette réglementation, les critères d’éligibilité ainsi que les règles administratives et financières applicables au soutien au développement rural sont définies par le règlement n° 445/2002, abrogé et remplacé à partir du 7 mai 2004 par le règlement n° 817/2004.
20 En ce qui concerne les modalités du contrôle sur place des mesures de soutien en faveur du développement rural, il convient de rappeler que l’article 61 du règlement n° 445/2002, tel que modifié par le règlement (CE) n° 963/2003 de la Commission, du 4 juin 2003 (JO L 138, p. 32), et l’article 69 du règlement n° 817/2004 précisent que les contrôles sur place portent chaque année sur au moins 5 % des bénéficiaires et qu’ils sont répartis sur l’année conformément à une analyse des risques présentés par chaque mesure de développement rural. Par ailleurs, selon ces articles, ces contrôles sur place s’effectuent conformément au titre III du règlement n° 2419/2001.
21 Les articles 15 et 17 du règlement n° 2419/2001 énoncent les principes généraux régissant les contrôles sur place. En vertu de l’article 15 dudit règlement, ces contrôles sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions d’octroi des aides. Selon l’article 17, paragraphe 2, de ce même règlement, les contrôles sur place sont, le cas échéant, effectués conjointement avec d’autres contrôles prévus par la réglementation communautaire.
22 Dans la décision attaquée, la Commission a estimé que le Grand-Duché de Luxembourg n’avait pas respecté, en 2004, les obligations découlant de l’article 61 du règlement n° 445/2002 et de l’article 69 du règlement n° 817/2004, car il n’aurait pas prévu un calendrier de contrôle établi en fonction de l’analyse des risques présentés par chaque mesure de développement rural. Le Grand-Duché de Luxembourg aurait effectué des contrôles concernant les différentes mesures de développement rural au même moment. En outre, les contrôles en cause n’auraient pas porté sur le même échantillon de bénéficiaires, identifié au début de l’exercice de contrôle annuel.
23 Le Grand-Duché de Luxembourg estime que la Commission ne saurait lui reprocher une violation de ses obligations de contrôle. Il se réfère à cet égard aux articles 15 et 17 du règlement n° 2419/2001, qui lui permettent de combiner différents types de contrôle, pour autant que ces contrôles soient efficaces. Il estime que les exigences de la Commission concernant l’élaboration d’un calendrier précis portant sur le même échantillon de bénéficiaires initial sont purement formelles. Hormis les contrôles relatifs à l’épandage qui devraient s’effectuer durant la période hivernale, le contrôle des autres mesures de bonnes pratiques agricoles, telles que le maintien des haies et l’interdiction de réaliser des nouveaux drainages sans autorisation préalable, pourrait s’effectuer durant toute l’année. Une planification pour ces mesures ne serait donc pas opportune. Il en irait de même de l’exigence de cantonner les contrôles à l’échantillon initial, car elle permettrait aux bénéficiaires concernés d’anticiper les contrôles, ce qui nuirait à leur efficacité.
24 S’il est vrai que l’article 61 du règlement n° 445/2002 et l’article 69 du règlement n° 817/2004 se réfèrent au titre III du règlement n° 2419/2001, il n’en demeure pas moins que les dispositions de ce titre et notamment ses articles 15 et 17 ne sauraient déroger aux obligations prévues auxdits articles 61 et 69. En effet, il ressort de l’article 1er du règlement n° 2419/2001 que les modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle mis en place par ce règlement sont sans préjudice des dispositions spécifiques prévues dans les règlements relatifs aux différents régimes d’aides.
25 S’agissant des obligations spécifiques imposées par l’article 61 du règlement n° 445/2002 et l’article 69 du règlement n° 817/2004, les contrôles nationaux sur place doivent être répartis sur l’année en fonction d’une analyse des risques liés à chacune des mesures de soutien, de sorte que les contrôles interviennent au moment de l’année où des irrégularités sont susceptibles de se produire. Il convient également de relever que lesdits articles prévoient explicitement que les contrôles portent chaque année sur au moins 5% des bénéficiaires et qu’ils couvrent l’ensemble des mesures concernées.
26 Dans la mesure où ses inspecteurs n’ont pas pu trouver de traces de l’existence d’un système d’analyse des risques et d’un calendrier de contrôles établi en fonction des résultats de cette analyse, la Commission a pu estimer à bon droit que le Grand-Duché de Luxembourg avait manqué à l’obligation de répartir les contrôles sur l’année, conformément à l’article 61 du règlement n° 445/2002 et à l’article 69 du règlement n° 817/2004.
27 En effet, selon une jurisprudence bien établie, il appartient à la Commission, aux fins de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêts de la Cour du 19 juin 2003, Espagne/Commission, C‑329/00, Rec. p. I‑6103, point 68, et du 4 mars 2004, Allemagne/Commission, C‑344/01, Rec. p. I‑2081, point 58).
28 Or, le Grand-Duché de Luxembourg n’a pas apporté les preuves permettant d’établir qu’il a effectué une analyse des risques et qu’il a élaboré un calendrier de contrôle en fonction de cette analyse, ainsi que le requièrent l’article 61 du règlement n° 445/2002 et l’article 69 du règlement n° 817/2004.
29 En outre, le Grand-Duché de Luxembourg admet que les contrôles ne portaient pas sur le même échantillon de bénéficiaires déterminés au début de l’exercice de contrôle annuel. Le Grand-Duché de Luxembourg se limite à affirmer, en substance, que son système de contrôle était plus efficace que celui prescrit par l’article 61 du règlement n° 445/2002 et l’article 69 du règlement n° 817/2004 et qu’il répondait dès lors aux objectifs d’efficacité prescrits par l’article 15 du règlement n° 2419/2001.
30 Cet argument ne saurait être accueilli. En effet, selon la jurisprudence, lorsqu’un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer sans qu’il soit nécessaire d’apprécier le bien-fondé de leur thèse selon laquelle un système de contrôle différent serait plus efficace (arrêt de la Cour du 10 novembre 2005, Italie/Commission, C‑307/03, non publié au Recueil, point 40).
31 Dans ces conditions, la Commission a pu considérer à bon droit que les contrôles susmentionnés effectués par les autorités luxembourgeoises ne répondaient pas aux exigences de l’article 61 du règlement n° 445/2002 et de l’article 69 du règlement n° 817/2004 relatives à la planification des contrôles sur place.
32 Il y a dès lors lieu de rejeter le premier moyen comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen, tiré de l’absence de violation de l’article 69, troisième alinéa, du règlement n° 817/2004, en ce qui concerne le contrôle de la totalité des engagements d’un bénéficiaire contrôlables au moment de la visite
33 Le deuxième moyen du Grand-Duché de Luxembourg concerne le contrôle des engagements agroenvironnementaux. L’article 23, paragraphe 1, du règlement n° 1257/1999, qui constitue le règlement de base en ce qui concerne le soutien au développement rural, prévoit qu’un soutien est accordé aux agriculteurs qui souscrivent des engagements de ce type pour une durée minimale de cinq ans.
34 Par ailleurs, l’article 69, troisième alinéa, du règlement n° 817/2004 définissant les modalités d’application du règlement n° 1257/1999 énonce que, lors des contrôles sur place, le contrôle porte sur la totalité des engagements et des obligations d’un bénéficiaire qu’il est possible de contrôler au moment de la visite. Il en découle que les contrôles sur place doivent, en principe, couvrir les engagements du bénéficiaire, depuis le début de la période pour laquelle chacun des engagements a été souscrit.
35 En l’espèce, la Commission reproche aux autorités nationales compétentes d’avoir méconnu cette obligation de vérifier, lors des visites sur place, tous les engagements des bénéficiaires contrôlables au moment de la visite. Elle se fonde à cet effet sur le rapport d’audit annexé à la communication du 5 décembre 2005 (point 2.5) indiquant que, « au cours de la mission, il a été noté que les inspecteurs ne [connaissaient] pas l’année où [avait] débuté la période d’engagement du bénéficiaire et [qu’] ils n’[étendaient] donc pas leurs contrôles à la période d’engagement précédant l’année où se déroulait le contrôle sur place » (voir point 4 ci-dessus).
36 Le Grand-Duché de Luxembourg fait valoir que les autorités luxembourgeoises avaient indiqué aux agents de la Commission, lors de la réunion bilatérale (voir point 6 ci-dessus), que le système informatique qu’elles avaient mis en place offrait aux inspecteurs chargés du contrôle sur place un accès aux informations relatives à la première année d’engagement. Ce système aurait ainsi permis la réalisation de contrôles sur place couvrant chacun des engagements du bénéficiaire depuis le début de la période d’engagement, conformément à l’article 69, troisième alinéa, du règlement n° 817/2004.
37 Dans la duplique, la Commission admet que les inspecteurs luxembourgeois avaient théoriquement accès, via le système informatique du ministère de l’Agriculture, à l’information relative à la première année d’engagement du bénéficiaire. Toutefois, elle allègue qu’il ressort du rapport d’audit annexé à la communication du 5 décembre 2005 que cette faculté n’était pas toujours utilisée. En règle générale, les inspecteurs n’auraient pas étendu leur contrôle au-delà de l’année en cours, car ils n’auraient pas eu connaissance de la première année de l’engagement du bénéficiaire.
38 Dans ses écritures, le Grand-Duché de Luxembourg, tout en déclarant que « les contrôles effectués sur place portaient effectivement sur la totalité des engagements et obligations du bénéficiaire depuis le début de sa période d’engagement », ne soutient pas que les inspecteurs consultaient systématiquement le système informatique du ministère de l’Agriculture pour déterminer la première année des engagements souscrits par ce bénéficiaire, avant toute visite sur place. En répondant à l’audience à une question écrite du Tribunal, le Grand-Duché de Luxembourg a précisé qu’il n’était pas en mesure d’apporter la preuve de l’existence d’une instruction de consultation systématique.
39 Or, à défaut d’allégations plus précises et étayées du Grand-Duché de Luxembourg tant au cours de la procédure administrative que devant le Tribunal, les éléments relevés dans le rapport d’audit (voir point 35 ci-dessus) constituent un élément de preuve suffisant à l’appui du doute sérieux et raisonnable de la Commission en ce qui concerne le contrôle de la totalité des engagements lors des visites sur place. Le Grand-Duché de Luxembourg n’a pas infirmé ces doutes, dès lors qu’il n’a pas démontré l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle.
40 En effet, conformément à la jurisprudence citée au point 27 ci-dessus, il appartenait au Grand-Duché de Luxembourg de fournir des éléments de preuve montrant, à tout le moins, que, dès 2004 et en 2005, les inspecteurs avaient facilement accès au dossier informatique complet et qu’ils avaient pour instruction précise de contrôler les engagements des bénéficiaires depuis le début de la période d’engagement.
41 À défaut de tels éléments de preuve, le deuxième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré de l’absence de violation de l’article 20 du règlement n° 2419/2001, en ce qui concerne la documentation des contrôles sur place relatifs aux animaux
42 L’article 20, paragraphe 1, du règlement n° 2419/2001, figurant sous le titre III dudit règlement, qui est applicable en ce qui concerne les contrôles sur place des mesures de soutien au développement rural (voir point 20 ci-dessus), énonce :
« Chaque contrôle sur place fait l’objet d’un rapport de contrôle rendant compte avec précision des différents éléments du contrôle. Ce rapport indique notamment :
[…]
d) le nombre d’animaux de chaque espèce relevé et, le cas échéant, les numéros des marques auriculaires, les inscriptions dans le registre, les mentions de la base de données informatisée et les documents justificatifs soumis à contrôle, ainsi que le résultat des contrôles et, le cas échéant, les observations particulières concernant les animaux et/ou leur code d’identification ;
[…] »
43 En l’espèce, la Commission a reproché, durant la procédure administrative, aux autorités luxembourgeoises de ne pas avoir inclus dans leurs rapports de contrôle les données relatives au contrôle des animaux propre aux mesures de développement rural. En effet, il ressortirait du rapport d’audit, annexé à la communication du 5 décembre 2005, que les rapports de contrôle examinés ne contenaient aucune trace écrite des contrôles relatifs aux animaux effectués lors des contrôles sur place (par exemple, comptage physique et vérification des registres).
44 À cet égard, le Grand-Duché de Luxembourg explique que le contrôle relatif aux animaux s’effectuait en deux temps. Dans un premier temps, les inspecteurs chargés du contrôle sur place relatif aux surfaces auraient identifié, dans la mesure du possible, les numéros auriculaires des bovins dans les pâtures et vérifié si ces numéros correspondaient au numéro du troupeau de l’éleveur. Il ressort de la lettre de saisine de l’organe de conciliation, datée du 23 mars 2007, que ce contrôle visait à détecter les éleveurs ayant déclaré une partie de leur troupeau sous le numéro d’exploitation d’un autre éleveur complaisant, pour contourner le seuil de chargement par hectare. Les rapports sur le contrôle des surfaces se limitaient à mentionner ces contrôles sur place effectués en vue d’identifier les bovins (« Kenzeichnung der Rinder ») et ne faisaient pas état de l’existence d’un rapport « bovins » séparé.
45 Dans un second temps – à savoir quelques semaines après le contrôle sur place selon la lettre susvisée du 23 mars 2007 –, les inspecteurs chargés du contrôle relatif aux animaux auraient effectué, « lors du contrôle sur place, un contrôle ‘Sanitel’ complet ». Selon les explications des autorités luxembourgeoises reprises dans le compte rendu de la réunion bilatérale, ce contrôle « Sanitel » aurait été effectué en procédant à des recoupements avec les informations contenues dans la base de données « Sanitel », renfermant les statistiques mises à jour du nombre d’animaux par exploitation et par année. Les résultats de ce second contrôle auraient été répertoriés dans un rapport spécifique, distinct du rapport établi à la suite du contrôle relatif aux surfaces.
46 Il semble ainsi ressortir de l’argumentation des parties tant au cours de la procédure administrative que devant le Tribunal que, lors de l’audit effectué en septembre 2005, les agents de la Commission n’ont examiné que les premiers rapports, établis à la suite des contrôles relatifs aux surfaces, et contenant tout au plus une simple mention de l’identification des bovins dans les pâtures effectuée lors du contrôle sur place relatif aux surfaces. En effet, les explications des autorités luxembourgeoises, reprises dans le compte rendu de la réunion bilatérale, selon lesquelles l’absence de trace écrite des inspections réalisées sur les animaux au moment des contrôles sur place résultait principalement de la formation insuffisante des inspecteurs sur ce point et de l’absence de support écrit concernant les contrôles réalisés, sembleraient indiquer que les résultats de l’identification des bovins au regard du numéro de troupeau de l’éleveur n’étaient pas consignés dans les rapports relatifs aux surfaces.
47 À la lumière de cette argumentation, le Tribunal a demandé au Grand-Duché de Luxembourg de produire les rapports distincts établis dans la seconde phase du contrôle relatif aux animaux. Dans la lettre du 10 mai 2011 accompagnant la transmission de ces rapports, le Grand-Duché de Luxembourg affirme qu’ils sont conformes aux exigences de l’article 20 du règlement n° 2419/2001 et que les rapports de contrôle relatifs aux animaux établis en 2004 avaient été soumis aux inspecteurs de la Commission, sans que ceux-ci n’aient émis de critiques.
48 Lors de l’audience, la Commission a soutenu qu’elle n’avait pas eu connaissance des rapports établis durant la seconde phase lors de la procédure administrative. Elle a fait valoir en outre que ces rapports ne se référaient pas aux exigences en matière de développement rural, notamment en ce qui concerne le taux de chargement de bétail par hectare, et qu’ils portaient sur un échantillon de bénéficiaires autre que celui des 5 % sur lesquels les contrôles de développement rural devaient s’opérer. Enfin, la Commission a précisé que les explications du Grand-Duché de Luxembourg relatives au contrôle en deux temps ne concernaient que les bovins et non pas les autres animaux.
49 S’agissant de la question de savoir si les services de la Commission ont eu accès à la seconde série de rapports lors de la phase administrative, il convient d’observer d’abord que les parties sont en désaccord. La Commission soutient que ses inspecteurs n’en ont pas pris connaissance, alors que le Grand-Duché de Luxembourg soutient la thèse inverse, en tout cas pour les rapports relatifs aux animaux établis en 2004.
50 Il y a lieu de rappeler ensuite que l’intensité et l’ampleur des contrôles ont fait l’objet de discussions tout au long de la procédure administrative et que la Commission a toujours soutenu ne pas avoir reçu les preuves des inspections réalisées lors des contrôles sur place en ce qui concerne les animaux. En outre, dans son rapport final du 27 juin 2007, l’organe de conciliation a fait observer que des différences fondamentales persistaient entre les parties sur des aspects factuels, notamment en ce qui concerne les contrôles relatifs aux animaux. Il a relevé que les preuves des déficiences identifiées par la Commission à ce sujet ne permettaient pas de tirer des conclusions claires.
51 À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, il appartient, dans un premier temps, à la Commission de présenter des éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve quant à l’efficacité des contrôles et, dans un second temps, à l’État membre concerné d’apporter les éléments de preuve susceptibles de dissiper ces doutes (voir point 27 ci-dessus).
52 Dans la mesure où les rapports relatifs au premier type de contrôle (voir points 43 et 44 ci-dessus) ne contenaient pas de données relatives aux animaux, la Commission pouvait légitimement entretenir des doutes quant à la conformité des contrôles avec l’article 20 du règlement n° 2419/2001. Il appartenait dès lors aux autorités luxembourgeoises de clarifier la situation factuelle en produisant, en temps utile, les rapports relatifs au second type de contrôles.
53 Force est de constater que le Grand-Duché de Luxembourg n’a soumis aucune preuve documentaire démontrant que ces derniers rapports ont effectivement été consultés par les services de la Commission, ou transmis à ceux-ci, lors de la procédure administrative.
54 Il y a lieu de rappeler, enfin, que la légalité des actes visés à l’article 230 CE doit être appréciée en fonction des éléments dont l’institution concernée disposait au moment de leur adoption (arrêt du Tribunal du 25 juin 1998, British Airways e.a./Commission, T‑371/94 et T‑394/94, Rec. p. II‑2405, point 81).
55 Dans ces conditions, il appartenait au Grand-Duché de Luxembourg de fournir à la Commission tous les éléments d’information nécessaires pour la réévaluation de sa position au cours de la procédure administrative, et notamment les rapports de contrôle établis lors la seconde phase des contrôles relatifs aux animaux. Dans la mesure où le Grand-Duché de Luxembourg n’a pas établi qu’il avait fourni ces pièces à la Commission en temps utile, il ne saurait à présent s’en prévaloir à l’appui de sa contestation de la légalité de la décision attaquée.
56 En tout état de cause, le Grand-Duché de Luxembourg s’est limité à affirmer, au sujet du contenu des rapports établis lors de la seconde phase du contrôle, qu’il était conforme à l’article 20 du règlement n° 2419/2001, mais n’a apporté aucune précision quant au lien entre ces rapports et le contrôle du respect des exigences relatives aux bonnes pratiques agricoles, propres aux deux mesures considérées de soutien en matière de développement rural. De plus, il n’a pas contredit, à l’audience, les critiques émises par la Commission selon lesquelles les contrôles concernaient des échantillons autres que ceux retenus pour les contrôles en matière de développement rural.
57 Dans ces conditions, il ne saurait être conclu que le système de contrôle en deux temps mis en place par le Grand-Duché de Luxembourg répondait aux exigences de l’article 20 du règlement n° 2419/2001, en ce qui concerne le contrôle sur place des deux mesures considérées.
58 Il résulte de l’ensemble de ces considérations que le troisième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Sur le quatrième moyen, tiré de la violation par la Commission des lignes directrices du document n° VI/5330/97
59 Le quatrième moyen concerne l’application par la Commission d’une correction forfaitaire de 5 %. Selon le Grand-Duché de Luxembourg, cette correction forfaitaire méconnaît les orientations pour l’application de corrections forfaitaires définies par la Commission dans le document n° VI/5330/97.
60 Le document n° VI/5330/97 précise, en son annexe 2, les conséquences financières des carences des contrôles effectués par les États membres. Lorsque les informations fournies par l’enquête ne permettent pas d’évaluer, à partir d’une extrapolation des pertes déterminées, par des moyens statistiques ou par référence à d’autres données vérifiables, les pertes subies par l’Union européenne par suite d’une carence de contrôle, une correction financière calculée sur une base forfaitaire, en fonction de l’ampleur du risque de perte, peut être envisagée.
61 Dans le document n° VI/5330/97, pour déterminer le degré de risque de perte pour les fonds communautaires, la Commission classe les contrôles en deux catégories. Les contrôles clés sont les vérifications physiques et administratives requises pour contrôler les éléments quant au fond, en particulier la réalité de l’objet de la demande, la quantité et les conditions qualitatives, y compris le respect des délais, les exigences de récolte, etc. Ils sont effectués sur le terrain et par recoupement avec des informations indépendantes, telles que les registres cadastraux. Les contrôles secondaires sont les opérations administratives nécessaires pour traiter correctement les demandes, telles que la vérification du respect des délais de soumission, l’identification de demandes en doublon pour un même objet, l’analyse du risque, l’application de sanctions et la supervision adéquate des procédures.
62 Aux fins du calcul des dépenses inéligibles, le document n° VI/5330/97 prévoit quatre catégories de corrections à taux forfaitaire :
– 25 % des dépenses lorsque la mise en œuvre du système de contrôle est complètement absente ou gravement déficiente, qu’il existe des indices d’irrégularités très fréquentes et de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses et que, par conséquent, il existe un risque de pertes particulièrement élevées pour le FEOGA ;
– 10 % des dépenses lorsqu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu’ils sont inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités et qu’il est donc raisonnablement permis de penser qu’il existe un risque élevé de pertes importantes pour le FEOGA ;
– 5 % des dépenses lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements et qu’il peut donc raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de pertes pour le FEOGA est significatif ;
– 2 % des dépenses lorsqu’un État membre a effectué correctement les contrôles clés, mais a complètement omis d’effectuer un ou plusieurs contrôles secondaires et que, par conséquent, le risque de pertes pour le FEOGA est plus faible et la gravité de l’infraction moindre.
63 En l’occurrence, il ressort de la position finale de la Commission du 27 novembre 2007, en liaison avec les conclusions de cette institution du 20 février 2007, que la correction forfaitaire litigieuse se fonde sur les insuffisances de contrôles clés résultant, selon la Commission, premièrement, de l’absence de planification sur l’année des contrôles sur place effectués en 2004 pour les deux mesures ayant fait l’objet de l’enquête, deuxièmement, de l’absence de contrôle de la totalité des engagements souscrits par les bénéficiaires et contrôlables lors de la visite, dès la première année de la période d’engagement, troisièmement, du caractère insuffisamment détaillé des rapports concernant les contrôles relatifs aux animaux et, quatrièmement, de la non-application de sanctions en cas de constatation de surdéclarations.
64 Pour contester l’application d’une correction de 5 % des dépenses déclarées pour les exercices 2004 et 2005 au titre des mesures de développement rural concernant les zones défavorisées et les mesures agroenvironnementales, le Grand-Duché de Luxembourg considère qu’il n’y avait pas de risque réel de perte pour le FEOGA. Il fait valoir à cet effet deux griefs, le premier portant sur les trois premières insuffisances mentionnées au point 63 ci-dessus et le second concernant la quatrième insuffisance, citée au même point, qui lui est reprochée, à savoir la non-application de sanctions en cas de constat de surdéclaration.
Sur le premier grief du Grand-Duché de Luxembourg
65 À cet égard, le Grand-Duché de Luxembourg réitère son argumentation développée dans le cadre des trois moyens précédents. Or, dans la mesure où cette argumentation a déjà été rejetée par le Tribunal (voir points 32, 41 et 58 ci-dessus), il convient, dans le cadre de l’appréciation du présent moyen, de relever d’abord que l’ensemble des carences constatées en l’espèce porte sur des contrôles clés au sens du document n° VI/5330/97 (voir point 61 ci-dessus). En effet, les constatations de carence relatives, d’une part, à la planification des contrôles sur place conformément aux dispositions de l’article 61 du règlement n° 445/2002 et de l’article 69 du règlement n° 817/2004 et, d’autre part, à l’établissement des rapports visés à l’article 20 du règlement n° 2419/2001, qui ont été confirmées respectivement dans le cadre du premier et du troisième moyens, concernent des contrôles sur place portant sur le respect des conditions de fond applicables aux deux mesures de soutien considérées. Quant à la constatation d’une carence du contrôle de la totalité des engagements prévu par l’article 69, troisième alinéa, du règlement n° 817/2004, confirmée dans le cadre du deuxième moyen, elle se rapporte également au contrôle du respect de conditions de fond, applicables aux mesures agroenvironnementales.
66 S’agissant ensuite de l’application d’une correction forfaitaire, il y a lieu d’observer que le montant précis des pertes susceptibles de résulter des insuffisances des contrôles susmentionnés ne peut pas être déterminé, ce qui n’a pas été infirmé par le Grand-Duché de Luxembourg. La Commission pouvait dès lors appliquer une correction forfaitaire de 5 % en ce qui concerne les deux mesures de soutien considérées, soumises à ces contrôles en vertu de la réglementation communautaire.
67 Le premier grief du Grand-Duché de Luxembourg doit donc être rejeté comme étant non fondé.
Sur le second grief du Grand-Duché de Luxembourg
68 La quatrième carence que la Commission reproche au Grand-Duché de Luxembourg consiste dans la non-application de sanctions en cas de surdéclaration, en violation des articles 30 et 31 et de l’article 32, paragraphe 1, du règlement n° 2419/2001 applicables au soutien accordé sur la base des surfaces, et des articles 36, 38 et 40 dudit règlement applicables au soutien accordé sur la base des animaux.
69 À cet égard, le Grand-Duché de Luxembourg fait valoir à titre principal que le montant des pertes financières ayant résulté pour le FEOGA de la non-application de telles sanctions peut être évalué de manière précise. En effet, le Grand-Duché de Luxembourg procède à une évaluation chiffrée des montants indûment payés à la suite de la non-application de l’article 32 du règlement n° 2419/2001 relatif aux réductions et aux exclusions en cas de surdéclarations, en ce qui concerne les mesures de soutien accordées sur la base des surfaces. En 2004 et en 2005, ces montants auraient représenté respectivement 0,3 % et 0,23 % du montant total de l’indemnité compensatoire versée.
70 Le Grand-Duché de Luxembourg soutient à titre subsidiaire que la non-application de sanctions qui lui est reprochée relève de la catégorie des contrôles secondaires, dont l’insuffisance justifierait une correction forfaitaire maximale de 2 % selon le document n° VI/5330/97.
71 Il convient de s’interroger, d’abord, sur la pertinence des arguments principal et subsidiaire avancés par le Grand-Duché de Luxembourg à l’appui de son second grief.
72 En effet, ainsi qu’il découle des orientations définies dans le document n° VI/5330/97, lorsqu’un système recèle plusieurs carences, la carence la plus grave est considérée comme indicative des risques présentés par le système de contrôle dans son ensemble.
73 Dans la mesure où les insuffisances identifiées dans le cadre des trois premiers moyens résultaient du caractère inapproprié des systèmes de contrôle appliqués, la correction doit, en raison même de son caractère forfaitaire, être appliquée à toutes les dépenses auxquelles ces systèmes de contrôle étaient applicables, conformément aux orientations énoncées dans le document n° VI/5330/97 (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 28 mars 2007, Espagne/Commission, T‑220/04, non publié au Recueil, point 106).
74 En l’espèce, l’ensemble des dépenses effectuées au titre des mesures de développement rural concernant les zones défavorisées et les mesures agroenvironnementales en 2004 et en 2005 a été affecté par la carence de certains contrôles clés (voir point 65 ci-dessus).
75 En conséquence, les trois carences susvisées justifiaient à elles seules l’adoption de la correction forfaitaire de 5 %.
76 Partant, le second grief du Grand-Duché de Luxembourg, selon lequel le montant des pertes financières ayant résulté pour le FEOGA de la non-application de sanctions, en cas de constatation de surdéclaration, ne justifie pas la correction forfaitaire de 5 %, doit en tout état de cause être écarté comme inopérant.
77 Dans ces conditions, le quatrième moyen doit dès lors être rejeté comme étant en partie non fondé et en partie inopérant.
78 Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
79 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu dans ce sens. Le Grand-Duché de Luxembourg ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Le Grand-Duché de Luxembourg est condamné aux dépens.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 15 décembre 2011.
Signatures