HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a șaptea)
18 aprilie 2024(*)
„Trimitere preliminară – Agricultură – Politica agricolă comună – Scheme de sprijin direct pentru agricultori – Regulamentul (CE) nr. 1122/2009 – Schemă de plată unică pe suprafață – Articolul 58 – Reduceri și excluderi aplicabile în cazuri de supradeclarare – Penalitate în caz de supradeclarare care depășește 50 % din suprafața determinată – Recuperarea cuantumului penalității în cursul celor trei ani calendaristici care urmează anului constatării – Noțiunea de «constatare» – Raport de control prin care se constată existența unor nereguli în cererea de ajutor în cauză”
În cauza C‑79/23 [Kaszamás](i),
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală, Ungaria), prin decizia din 24 ianuarie 2023, primită de Curte la 14 februarie 2023, în procedura
FJ
împotriva
Agrárminiszter,
CURTEA (Camera a șaptea),
compusă din domnul F. Biltgen, președinte de cameră, domnul N. Wahl și doamna M. L. Arastey Sahún (raportoare), judecători,
avocat general: domnul N. Emiliou,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru guvernul maghiar, de Zs. Biró‑Tóth și M. Z. Fehér, în calitate de agenți;
– pentru Comisia Europeană, de J. Aquilina și V. Bottka, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 35 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea politicii agricole comune (JO 2005, L 209, p. 1) și a articolului 58 al treilea paragraf din Regulamentul (CE) nr. 1122/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea, modularea și sistemul integrat de administrare și control în cadrul schemelor de ajutor direct pentru agricultori prevăzute de regulamentul respectiv, precum și de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea în cadrul schemei de ajutoare prevăzute pentru sectorul vitivinicol (JO 2009, L 316, p. 65), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 1368/2011 al Comisiei din 21 decembrie 2011 (JO 2011, L 341, p. 33) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 1122/2009”).
2 Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între FJ, pe de o parte, și Agrárminiszter (ministrul agriculturii, Ungaria), pe de altă parte, în legătură cu un avans acordat lui FJ în cadrul schemei de plată unică pe suprafață pentru anul 2020, care a fost reținut în scopul recuperării unei penalități aplicate acestuia ca urmare a unei supradeclarări a suprafețelor în cadrul acestui regim pentru anul 2013.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Regulamentul nr. 1290/2005
3 Articolul 1 din Regulamentul 1290/2005 prevedea:
„Prezentul regulament stabilește condiții și norme speciale privind finanțarea cheltuielilor care intră sub incidența politicii agricole comune, inclusiv cheltuieli pentru dezvoltare rurală.”
4 Articolul 2 alineatul (1) din acest regulament prevedea:
„Pentru a atinge obiectivele politicii agricole comune definite de tratat și pentru a finanța diversele măsuri care intră sub incidența sa, inclusiv dezvoltarea rurală, se instituie următoarele fonduri:
(a) Fondul european de garantare agricolă, denumit în continuare FEGA;
(b) Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală, denumit în continuare FEADR.”
5 Titlul IV din regulamentul menționat, intitulat „Lichidarea conturilor și monitorizarea de către Comisi[a Europeană]”, cuprindea un capitol 2, referitor la „[n]ereguli”, în care figurau articolele 35-32 din același regulament.
6 Articolul 32 din Regulamentul nr. 1290/2005, care prevedea dispoziții specifice FEGA, prevedea la alineatul (5) primul paragraf:
„În cazul în care recuperarea nu se produce în decursul a patru ani de la constatarea administrativă sau judiciară sau în decurs de opt ani de la inițierea unei acțiuni într‑o instanță națională, 50 % din consecințele financiare nerecuperate vor fi suportate de statul membru în cauză și 50 % de bugetul Comisiei.”
7 Articolul 33 din acest regulament, care conținea dispoziții specifice FEADR, prevedea la alineatul (8) primul paragraf:
„În cazul în care recuperarea nu a fost făcută înainte de încheierea programului de dezvoltare rurală, 50 % din consecințele financiare ale nerecuperării vor fi suportate de către statul membru în cauză și 50 % de către bugetul comunitar și vor fi luate în considerare la sfârșitul perioadei de patru ani următori primei constatări administrative sau juridice sau opt ani în cazul în care acțiunea de recuperare este preluată de instanțele naționale sau la încheierea programului în cazul în care aceste termene expiră înainte de data încheierii.”
8 Articolul 35 din regulamentul menționat era redactat după cum urmează:
„În sensul acestui capitol, constatarea primară administrativă sau judiciară reprezintă prima evaluare scrisă a unei autorități competente, administrative sau juridice, care concluzionează pe baza faptelor concrete dacă a fost comisă o neregularitate, fără a aduce atingere posibilității ca această concluzie să poată ulterior să fie modificată sau retrasă ca rezultat al evoluției procedurii administrative sau judiciare.”
9 Regulamentul nr. 1290/2005, pertinent ratione temporis în ceea ce privește faptele din litigiul principal, a fost abrogat de Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1290/2005 și nr. 485/2008 ale Consiliului (JO 2013, L 347, p. 549, și rectificare în JO 2016, L 130, p. 13).
Regulamentul nr. 885/2006
10 Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei din 21 iunie 2006 privind normele de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului în ceea ce privește autorizarea agențiilor de plăți și a altor entități precum și lichidarea conturilor FEGA și FEADR (JO 2006, L 171, p. 90, Ediție specială, 14/vol. 02, p. 37), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 1034/2008 al Comisiei din 21 octombrie 2008 (JO 2008, L 279, p. 13) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 885/2006”), prevedea la articolul 5b:
„Fără a aduce atingere niciunei măsuri executorii prevăzute de legislația națională, statele membre rețin orice sumă încă datorată de către un beneficiar, care a fost stabilită în conformitate cu legislația națională, din orice plată viitoare care urmează să fie efectuată de către agenția de plăți responsabilă cu recuperarea creanței de la respectivul beneficiar.”
11 Acest regulament, aplicabil ratione temporis situației de fapt din litigiul principal, a fost abrogat prin Regulamentul delegat (UE) nr. 907/2014 al Comisiei din 11 martie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește agențiile de plăți și alte organisme, gestiunea financiară, verificarea și închiderea conturilor, garanțiile și utilizarea monedei euro (JO 2014, L 255, p. 18).
Regulamentul nr. 1122/2009
12 Astfel cum reiese din titlul acestuia, Regulamentul nr. 1122/2009 stabilea în special normele de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului din 19 ianuarie 2009 de stabilire a unor norme comune pentru schemele de sprijin direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune și de instituire a anumitor scheme de sprijin pentru agricultori, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1290/2005, (CE) nr. 247/2006, (CE) nr. 378/2007 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16), în ceea ce privește ecocondiționalitatea, modularea și sistemul integrat de gestionare și control în cadrul schemelor de sprijin direct pentru agricultori prevăzute de Regulamentul nr. 73/2009.
13 Considerentele (73), (90), (92) și (101) ale Regulamentului nr. 1122/2009 aveau următorul cuprins:
„(73) Trebuie stabilite reguli privind elaborarea unor rapoarte de control detaliate și specifice. Controlorii specializați care activează pe teren trebuie să menționeze toate constatările lor, precum și gradul de gravitate al constatărilor respective pentru ca agenția de plăți să poată stabili reducerile aferente sau, după caz, să decidă excluderea de la primirea plăților directe.
[…]
(90) Informațiile cu privire la rezultatele controalelor în materie de ecocondiționalitate trebuie puse la dispoziția tuturor agențiilor de plăți responsabile cu gestionarea diferitelor scheme de plăți care intră sub incidența cerințelor de ecocondiționalitate, astfel încât acestea să poată aplica reducerile corespunzătoare în cazul în care constatările justifică acest lucru.
[…]
(92) În ceea ce privește obligațiile în materie de ecocondiționalitate, pe lângă determinarea reducerilor sau a excluderilor pe baza principiului proporționalității, trebuie prevăzut ca, începând cu un anumit moment, nerespectarea repetată a aceleiași obligații de ecocondiționalitate să fie tratată, după avertizarea prealabilă a agricultorului, ca fiind neconformitate intenționată.
[…]
(101) Pentru a asigura aplicarea uniformă a principiului bunei credințe în întreaga Comunitate, în cazul în care sumele plătite în mod necuvenit sunt recuperate, trebuie definite condițiile în care poate fi pus în aplicare acest principiu fără a aduce atingere modului în care sunt tratate cheltuielile respective în cadrul închiderii conturilor în temeiul Regulamentului [nr. 1290/2005].”
14 Articolul 2 din Regulamentul nr. 1122/2009, intitulat „Definiții”, prevedea la alineatul (1):
„[…] se aplică următoarele definiții:
[…]
(10) «neregulă» înseamnă orice nerespectare a reglementărilor relevante privind acordarea ajutorului în cauză;
[…]
(12) «scheme de ajutoare pe suprafață» înseamnă […] toate celelalte scheme de ajutoare prevăzute la titlurile IV și V din Regulamentul [nr. 73/2009] […];
[…]
(23) «suprafață determinată» înseamnă suprafața pentru care sunt îndeplinite toate condițiile de acordare a unui ajutor; […]
[…]
(31) «ecocondiționalitate» înseamnă cerințele legale în materie de gestionare și bunele condiții agricole și de mediu în conformitate cu articolele 5 și 6 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009;
[…]”
15 Titlul III din partea II din Regulamentul nr. 1122/2009, intitulat „Controale”, cuprindea un capitol II, referitor la „[c]ontroale privind criteriile de eligibilitate”. În secțiunea II din acesta, intitulată „Controale la fața locului”, figura articolul 32 din acest regulament, intitulat „Raportul de control”, care prevedea:
„(1) Pentru fiecare control la fața locului efectuat în temeiul prezentei secțiuni se întocmește un raport de control care descrie cu precizie diferitele elemente ale controlului. […]
(2) Agricultorului i se oferă oportunitatea de a semna raportul pentru a atesta prezența sa la control și de a adăuga observații. În cazul în care se constată nereguli, agricultorul primește o copie a raportului de control.
În cazul în care controlul la fața locului este efectuat prin teledetecție, în conformitate cu articolul 35, statele membre pot să decidă să nu îi ofere agricultorului sau reprezentantului acestuia posibilitatea de a semna raportul de control dacă, în urma controlului prin teledetecție, nu s‑a constatat nicio neregulă. În cazul în care, în urma controalelor respective, se constată nereguli, agricultorului i se oferă oportunitatea de a semna raportul înainte ca autoritatea competentă să ia o decizie cu privire la eventuale reduceri sau excluderi pe baza constatărilor efectuate.”
16 Titlul III din partea II din Regulamentul nr. 1122/2009 cuprindea în plus un capitol III, referitor la „[c]ontroale privind ecocondiționalitatea”, a cărui secțiune III, intitulată „Controale la fața locului”, cuprindea articolul 54 din acest regulament. Acest articol, intitulat „Raportul de control”, prevedea:
„(1) Fiecare control la fața locului efectuat în temeiul prezentului titlu face obiectul unui raport de control care urmează să fie elaborat de autoritatea de control sau sub responsabilitatea acesteia […]
Acest raport se împarte în mai multe părți:
[…]
(b) o parte care descrie, separat, controalele efectuate privind fiecare cerință sau standard în cauză și care precizează, în special, următoarele informații:
(i) standardele și cerințele care au făcut obiectul controlului la fața locului;
(ii) natura și amploarea verificărilor realizate;
(iii) constatările;
(iv) actele și standardele cu privire la care s‑au constatat neconformități;
[…]
(2) Orice caz de neconformitate constatat este adus la cunoștința agricultorului în termen de trei luni de la data controlului la fața locului.
[…]
(3) […]
Dacă autoritatea de control competentă nu este agenția de plăți, în termen de o lună de la finalizarea sa, raportul se transmite agenției de plăți sau autorității de coordonare.
[…]”
17 Titlul IV din partea II din regulamentul menționat, intitulat „Baza de calcul pentru ajutoare, reduceri și excluderi”, cuprindea un capitol II, intitulat „Constatări referitoare la criteriile de eligibilitate”, a cărui secțiune I se referea la „[s]chema de plată unică și alte scheme de ajutor pe suprafață”. Articolul 58 din același regulament, care figura în această secțiune sub titlul „Reducerile și excluderile aplicabile în caz de supradeclarare”, prevedea:
„În ceea ce privește o grupă de culturi, dacă suprafața declarată în cadrul uneia dintre schemele de ajutoare pe suprafață este mai mare decât suprafața determinată în conformitate cu articolul 57, ajutorul se calculează pe baza suprafeței determinate, din care se scade dublul diferenței constatate, dacă aceasta depășește 3 % sau două hectare, fără a depăși însă 20 % din suprafața determinată.
În cazul în care diferența constatată este mai mare de 20 % din suprafața determinată, nu se acordă niciun ajutor pe suprafață pentru grupa de culturi în cauză.
În cazul în care diferența este mai mare de 50 %, agricultorul este, de asemenea, exclus de la primirea unei sume egale cu suma corespunzătoare diferenței dintre suprafața declarată și suprafața determinată în conformitate cu articolul 57 din prezentul regulament. Suma respectivă se recuperează în conformitate cu articolul 5b din Regulamentul [nr. 885/2006] al Comisiei. Dacă suma nu poate fi recuperată în întregime în conformitate cu articolul menționat în decursul celor trei ani calendaristici care urmează anului calendaristic al constatării, soldul se anulează.”
18 Titlul IV din partea II din Regulamentul nr. 1122/2009 cuprindea în plus un capitol III, intitulat „Constatări privind ecocondiționalitatea”. Figurând în acest capitol, intitulat „Principii generale și definiție”, articolul 70 din acest regulament prevedea la alineatul (4):
„Se consideră drept «constatate» cazurile de neconformitate stabilite în urma oricărui control efectuat în conformitate cu prezentul regulament sau aduse la cunoștința autorității de control competente sau, după caz, a agenției de plăți în orice alt mod.”
19 Regulamentul nr. 1122/2009, aplicabil ratione temporis situației de fapt din litigiul principal în măsura în care privește o cerere de ajutor pentru anul 2013, a fost abrogat de la 1 ianuarie 2015 prin Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 al Comisiei din 11 martie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește Sistemul Integrat de Administrare și Control și condițiile pentru refuzarea sau retragerea plăților și pentru sancțiunile administrative aplicabile în cazul plăților directe, al sprijinului pentru dezvoltare rurală și al ecocondiționalității (JO 2014, L 181, p. 48).
Dreptul maghiar
20 Articolul 60 alineatul 1 din a mezőgazdasági, agrár‑videkfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (Legea nr. XVII din 2007 privind anumite aspecte de procedură referitoare la ajutoare și la alte măsuri în materie de agricultură, dezvoltare agricolă și rurală și pescuit, denumită în continuare „Legea privind ajutoarele”) prevede:
„Cu excepția cazului în care se prevede altfel într‑un act de drept comunitar direct aplicabil, ajutorul la care are dreptul persoana în cauză este reținut de organismul de ajutor pentru agricultură și dezvoltare rurală în limita valorii datoriei față de persoana interesată, în temeiul măsurilor, iar datoria este astfel considerată achitată. În cazul în care cuantumul ajutorului care poate fi solicitat nu acoperă toate datoriile beneficiarului, acesta trebuie imputat asupra datoriilor contabilizate în ordinea exigibilității lor.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
21 FJ este un agricultor care a depus, la 14 mai 2013, la Magyar Államkincstár (Trezoreria Statului Maghiar, denumită în continuare „autoritatea de prim grad”) o cerere de ajutor în cadrul schemei de plată unică pe suprafață pentru anul 2013 (denumită în continuare „cererea de ajutor din 2013”).
22 În urma mai multor controale la fața locului efectuate în cursul anilor 2013 și 2014, autoritatea de prim grad, printr‑o decizie din 30 septembrie 2014, a respins cererea de ajutor din 2013 și l‑a exclus pe FJ de la primirea ajutorului în cuantum de 3 834 105 de forinți maghiari (HUF) (aproximativ 9 900 de euro).
23 Prin ordonanța din 23 iunie 2016, ministrul agriculturii, acționând în calitate de autoritate de gradul al doilea, a anulat această decizie pentru lipsa motivării și a dispus inițierea de către autoritatea de prim grad a unei noi proceduri.
24 Aceasta din urmă s‑a pronunțat din nou cu privire la cererea de ajutor din 2013 printr‑o decizie din 9 aprilie 2018. Cu toate acestea, în urma unei reclamații din partea lui FJ, această decizie a fost anulată printr‑o ordonanță a ministrului agriculturii din 13 mai 2019, care a somat pentru a doua oară autoritatea menționată să inițieze o nouă procedură.
25 Printr‑o decizie din 27 ianuarie 2020, autoritatea de prim grad a respins din nou cererea de ajutor din anul 2013 și l‑a exclus pe FJ de la beneficiul ajutorului în cuantum de 4 253 460 HUF (aproximativ 11 000 de euro) în temeiul articolului 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009 referitor la penalitățile în caz de supradeclarare care depășește 50 % din suprafața determinată. FJ nu a contestat această decizie.
26 La 15 mai 2020, FJ a prezentat acestei autorități o cerere de ajutor în cadrul schemei de plată unică pe suprafață pentru anul 2020.
27 Printr‑o decizie din 20 octombrie 2020, autoritatea menționată i‑a acordat lui FJ, în temeiul acestei cereri de ajutor, un avans de 235 564 HUF (aproximativ 600 de euro).
28 Cu toate acestea, printr‑o ordonanță din 21 octombrie 2020, aceeași autoritate a dispus, în temeiul articolului 60 alineatul 1 din Legea privind ajutoarele de stat, reținerea în întregime a acestui avans, în scopul recuperării cuantumului penalității aplicate lui FJ prin decizia sa din 27 ianuarie 2020.
29 Prin Ordonanța din 23 februarie 2021, ministrul agriculturii a confirmat această ordonanță, pentru motivul că, în temeiul articolului 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009 și al articolului 60 alineatul 1 din Legea privind ajutoarele, recuperarea cuantumului acestei penalități putea avea loc în termen de trei ani calendaristici de la decizia din 27 ianuarie 2020.
30 FJ a introdus o acțiune împotriva Ordonanței din 23 februarie 2021 la Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală, Ungaria), instanța de trimitere. Acesta susține că, prin asimilarea anului constatării, prevăzută la articolul 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009, cu anul în care a fost pronunțată decizia definitivă cu privire la cererea sa de ajutor, ministrul agriculturii a omis să țină seama de articolul 35 din Regulamentul nr. 1290/2005, care ar defini noțiunea „act de constatare” în cazul unei nereguli comise în cadrul finanțării politicii agricole comune.
31 FJ arată că, în speță, anul constatării corespunde, ținând seama de această noțiune de „act de constatare”, anului 2013 sau, în lipsă, anului 2014, în cursul cărora au fost efectuate controalele la fața locului, au fost întocmite procesele‑verbale privind aceste controale și a fost adoptată prima decizie pe baza controalelor menționate. Prin urmare, în conformitate cu articolul 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009, cuantumul penalității în cauză, care nu a fost recuperat în cei trei ani calendaristici care urmează anului 2014, ar trebui anulat.
32 În fața instanței de trimitere, ministrul agriculturii continuă să susțină că, din moment ce această penalitate a fost aplicată prin decizia din 27 ianuarie 2020, anul acestei decizii trebuie considerat ca fiind anul constatării.
33 În această privință, mai întâi, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la aspectul dacă noțiunea de „constatare”, în sensul articolului 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009, care nu este definită în acest regulament, trebuie interpretată luând în considerare noțiunea de „act de constatare”, în sensul articolului 35 din Regulamentul nr. 1290/2005. Ea arată că acest articol 35 începe cu expresia „[î]n sensul prezentului capitol”, astfel încât nu s‑ar putea aplica decât în raport cu celelalte dispoziții ale titlului IV capitolul 2 din acest regulament, referitor la nereguli. Totuși, ea nu exclude ca noțiunea de „act de constatare”, în sensul articolului 35 menționat, să poată fi valabilă și pentru recuperarea penalității prevăzute la articolul 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009, din moment ce acesta face trimitere la articolul 5b din Regulamentul nr. 885/2006, iar acest din urmă regulament stabilește normele de aplicare a Regulamentului nr. 1290/2005.
34 În continuare, instanța de trimitere consideră că, pe baza situației de fapt din litigiul principal, există trei interpretări posibile ale noțiunii de „act de constatare”, în sensul articolului 35 din Regulamentul nr. 1290/2005.
35 Potrivit primei interpretări, susținută de ministrul agriculturii, actul constatării ar fi decizia prin care se pune capăt definitiv procedurii privind cererea de ajutor. Această interpretare ar fi compatibilă cu obiectul unei astfel de decizii, prin care autoritatea procedează la constatarea faptelor și le califică în drept. Cu toate acestea, instanța de trimitere ridică problema dacă interpretarea menționată este conformă cu intenția legiuitorului Uniunii, exprimată în considerentele (92) și (101) ale Regulamentului nr. 1122/2009, de a garanta respectarea principiilor proporționalității, gradualității și bunei‑credințe în cadrul reducerii și al excluderii ajutoarelor, în special atunci când, precum în speță, autoritatea pronunță decizia sa definitivă cu privire la cererea de ajutor la șapte ani de la depunerea acesteia și după ce două decizii anterioare prin care se statuează cu privire la această cerere au fost anulate din cauza nelegalității lor.
36 Potrivit celei de a doua interpretări, actul constatării ar fi controlul la fața locului efectuat de autoritatea competentă. Astfel, acest control ar putea fi considerat ca fiind prima evaluare în scris pe care o efectuează această autoritate pentru a constata existența unei nereguli pe baza unor fapte concrete. Instanța de trimitere observă că, în ipoteza în care autoritatea menționată efectuează mai multe controale la fața locului, această interpretare ar ridica problema dacă actul de constatare desemnează primul sau ultimul dintre aceste controale.
37 Potrivit celei de a treia interpretări, actul constatării ar fi prima decizie adoptată de autoritatea competentă în cadrul procedurii cererii de ajutor. În speță, ar fi vorba despre decizia din 30 septembrie 2014. Această interpretare ar fi confirmată chiar de termenii articolului 35 din Regulamentul nr. 1290/2005, care face referire la „primul act de constatare” și precizează că acesta nu aduce atingere unei revizuiri sau unei retrageri ulterioare a actului respectiv.
38 În sfârșit, în cazul în care definiția noțiunii de „act de constatare” care figurează la articolul 35 din Regulamentul nr. 1290/2005 nu ar trebui să fie aplicabilă în vederea interpretării articolului 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009, instanța de trimitere se întreabă care este anul care poate fi considerat ca fiind, în speță, anul actului de constatare.
39 În aceste condiții, Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Noțiunea de „constatare”, astfel cum este definită la articolul 35 din [Regulamentul nr. 1290/2005] privind finanțarea politicii agricole comune, este aplicabilă în scopul interpretării și al aplicării articolului 58 al treilea paragraf din [Regulamentul nr. 1122/2009]?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea preliminară anterioară, noțiunea de „constatare”, astfel cum este definită la articolul 35 din [Regulamentul nr. 1290/2005], trebuie interpretată în sensul că trebuie să se considere ca fiind anul calendaristic al primei constatări administrative sau judiciare cel în cursul căruia autoritatea sesizată cu procedura administrativă inițiată în temeiul cererii
– întreprinde prima acțiune de obținere a probelor în care stabilește existența unei nereguli, care, în prezenta cauză, este anul în care a fost întocmit raportul ce conținea constatările controlului la fața locului, sau
– adoptă prima decizie cu privire la fond pe baza respectivei acțiuni de obținere de probe sau
– adoptă, în cursul procedurii, decizia finală și definitivă de excludere?
3) Răspunsul la întrebarea preliminară anterioară este influențat de faptul că evaluarea scrisă care constituie constatarea poate fi retrasă sau modificată ulterior ca urmare a dreptului la o cale de atac recunoscut prin lege persoanei în cauză, iar nu ca urmare a unor modificări ale procedurii administrative sau judiciare?
4) În cazul în care anul calendaristic al constatării este anul primei acțiuni de obținere a probelor și, precum în speță, această acțiune a constat într‑un control la fața locului efectuat cu diverse ocazii, noțiunea de primă acțiune de obținere a probelor, utilizată la articolul 35 din Regulamentul nr. 1290/2005, trebuie interpretată în sensul că aceasta corespunde primului control la fața locului efectuat de autoritate sau în sensul că aceasta corespunde ultimului control la fața locului efectuat de autoritate, în cadrul căruia au fost luate în considerare și observațiile și probele furnizate de persoana în cauză?
5) În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare preliminară, acest lucru modifică în vreun fel conținutul constatării definit anterior, care trebuie să fie luat în considerare în sensul articolului 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009?”
Cu privire la întrebările preliminare
40 Prin intermediul celor cinci întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă noțiunea de „constatare”, în sensul articolului 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009, trebuie interpretată – dacă este cazul în lumina noțiunii de „act de constatare”, în sensul articolului 35 din Regulamentul nr. 1290/2005 – în sensul că vizează, în ipoteza în care agricultorul a făcut obiectul unui control la fața locului, raportul de control întocmit în urma acestui control și prin care se constată existența unor nereguli în cererea de ajutor în cauză sau în sensul că vizează prima decizie de fond adoptată pe baza acestui raport sau în sensul că vizează decizia definitivă prin care se pronunță excluderea ajutorului.
41 În primul rând, trebuie arătat, pe de o parte, că întrebările instanței de trimitere cu privire la posibilitatea de a lua în considerare articolul 35 din Regulamentul nr. 1290/2005 în vederea interpretării articolului 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009 se explică în special prin faptul că, în versiunea în limba maghiară a acestor regulamente, aceste două dispoziții utilizează unul și același termen, și anume „ténymegállapítás”. Or, deși anumite versiuni lingvistice ale acestora utilizează de asemenea una și aceeași expresie, precum versiunile germană („Feststellung”) și engleză („finding”) sau cel puțin expresii apropiate, precum versiunea franceză („acte de constat” și, respectiv, „constatation”), alte versiuni lingvistice ale dispozițiilor menționate utilizează noțiuni distincte, precum versiunile spaniolă („acto de comprobación” și, respectiv, „se haya descubierto la irregularidad”), croată („nalaz” și, respectiv, „kada je utvrl’en”), italiană („verbale” și, respectiv, „accertamento”) sau portugheză („auto” și, respectiv, „a diferença seja constatada”).
42 Pe de altă parte, deși aceste două regulamente intră sub incidența politicii agricole comune, este necesar să se observe că Regulamentul nr. 1290/2005 are un domeniu de aplicare general, întrucât, în conformitate cu articolul 1 și cu articolul 2 alineatul (1), acesta stabilește condițiile și normele specifice aplicabile finanțării cheltuielilor care intră sub incidența acestei politici și instituie cele două fonduri de finanțare a acestor cheltuieli, și anume FEGA și FEADR, în timp ce Regulamentul nr. 1122/2009 urmărește, într‑un mod mai specific, să pună în aplicare Regulamentul nr. 73/2009 în ceea ce privește anumite aspecte ale schemelor de sprijin direct pentru agricultori.
43 Mai precis, articolul 35 din Regulamentul nr. 1290/2005 figurează în capitolul 2 din titlul IV din acest regulament, care are ca obiect, printre altele, să stabilească, în cazul nerecuperării cheltuielilor în urma unor nereguli comise de beneficiari, repartizarea sarcinii financiare între statele membre și Uniunea Europeană.
44 În acest scop, articolul 35 menționat prevede o definiție a constatării administrative sau judiciare, limitând‑o în mod expres „[î]n sensul prezentului capitol”, și anume acest capitol 2, în care figurează articolele 32-35 din regulamentul menționat, ceea ce tinde să excludă relevanța sa pentru interpretarea altor dispoziții.
45 În ceea ce privește articolul 58 din Regulamentul nr. 1122/2009, acesta nu vizează sarcinile financiare pe care trebuie să le suporte statele membre și Uniunea, ci sancțiunile pe care trebuie să le suporte agricultorii care au efectuat o supradeclarare.
46 În aceste condiții, trebuie să se considere că articolul 35 din Regulamentul nr. 1290/2005 nu este relevant pentru interpretarea articolului 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009.
47 În al doilea rând, potrivit unei jurisprudențe constante, este necesar, pentru interpretarea unei dispoziții de drept al Uniunii, să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte (Hotărârea din 27 ianuarie 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, punctul 39 și jurisprudența citată).
48 În această privință, este necesar să se observe, primo, că articolul 58 din Regulamentul nr. 1122/2009 stabilește, astfel cum rezultă din titlul său, reduceri și excluderi aplicabile în caz de supradeclarare. Supradeclararea vizează cazurile în care un agricultor care a solicitat pentru o grupă de culturi un ajutor în temeiul uneia dintre schemele de ajutor pe suprafață – care cuprind printre altele, astfel cum reiese din articolul 2 al doilea paragraf punctul 12 din acest regulament, schema de plată unică pe suprafață în discuție în litigiul principal, prevăzută la titlul V din Regulamentul nr. 73/2009 –, declară în cererea sa de ajutor o suprafață mai mare decât „suprafața determinată”. Aceasta este definită la articolul 2 al doilea paragraf punctul 23 din Regulamentul nr. 1122/2009 ca fiind suprafața pentru care sunt îndeplinite toate condițiile pentru acordarea unui astfel de ajutor.
49 În temeiul articolului 58 al treilea paragraf din acest regulament, în cazul în care diferența constatată între suprafața declarată în cererea de ajutor și suprafața determinată este mai mare de 50 % din aceasta, agricultorul este exclus de la primirea unei sume egale cu suma corespunzătoare acestei diferențe. Această sumă se recuperează în conformitate cu articolul 5b din Regulamentul nr. 885/2006, și anume prin prelevarea din orice plată viitoare care urmează să fie efectuată de la acest agricultor. În cazul în care suma respectivă nu poate fi recuperată în întregime în conformitate cu articolul respectiv în decursul celor trei ani calendaristici care urmează anului calendaristic al constatării, soldul se anulează.
50 Astfel, termenii acestui articol 58 nu permit, prin ei înșiși, să se identifice în mod clar sensul care trebuie dat noțiunii de „constatare” care figurează în acesta.
51 În ceea ce privește, secundo, contextul articolului 58 din Regulamentul nr. 1122/2009, este necesar să se arate că termenii „constatare”, „se constată” sau „constatat(ă)” apar în mai multe rânduri în acest regulament.
52 În această privință, articolul 32 din regulamentul menționat, care privește controalele la fața locului referitoare la criteriile de eligibilitate – și anume, astfel cum reiese din articolul 21 din Regulamentul nr. 73/2009, condițiile, prevăzute în acest din urmă regulament, necesare pentru a putea beneficia de un ajutor –, este deosebit de relevant pentru interpretarea contextuală a articolului 58 din Regulamentul nr. 1122/2009 în măsura în care acest din urmă articol privește, astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 17 din prezenta hotărâre, constatările referitoare la aceste criterii.
53 Articolul 32 din acest regulament prevede, mai întâi, că fiecare control la fața locului face obiectul unui raport de control, ceea ce permite analizarea detaliilor referitoare la controalele executate. Apoi, agricultorul beneficiază de posibilitatea de a semna acest raport și primește, dacă sunt constatate nereguli, o copie după acesta. În sfârșit, în cazul în care controlul la fața locului se face prin teledetecție și în urma acestuia se constată nereguli, agricultorului i se oferă oportunitatea de a semna raportul înainte ca autoritatea competentă să ia o decizie cu privire la eventuale reduceri sau excluderi pe baza constatărilor efectuate.
54 Rezultă astfel în mod clar din acest articol 32, pe de o parte, că neregulile sunt constatate în raportul de control și, pe de altă parte, că autoritatea competentă, pentru a decide cu privire la eventualele reduceri sau excluderi, o face pe baza constatărilor efectuate în acest raport.
55 Rezultă că noțiunea de „constatare”, în sensul Regulamentului nr. 1122/2009 și în special al articolului 58 al treilea paragraf din acesta, corespunde constatărilor privind neregulile descoperite în cursul unui control la fața locului, astfel cum figurează în raportul de control întocmit cu această ocazie.
56 Această interpretare este confirmată de articolul 54 din Regulamentul nr. 1122/2009, referitor la rapoartele de control pe care autoritatea competentă trebuie să le întocmească în urma oricărui control la fața locului referitor la ecocondiționalitate – și anume, astfel cum reiese din articolul 2 al doilea paragraf punctul 31 din acest regulament, cerințele normative în materie de gestionare și bunele condiții agricole și de mediu în conformitate cu articolele 5 și 6 din Regulamentul nr. 73/2009 –, interpretat în lumina considerentelor (73) și (90) ale Regulamentului nr. 1122/2009. Astfel, acest articol 54 prevede printre altele, pe de o parte, că aceste raporturi conțin printre altele constatările efectuate cu ocazia unui asemenea control și, pe de altă parte, că, în cazul în care autoritatea de control competentă nu este agenția de plăți, rapoartele menționate sunt transmise acesteia din urmă. Or, astfel cum reiese din considerentele (73) și (90) ale acestui regulament, constatările care figurează în rapoartele de control permit agenției de plăți să stabilească reducerile sau excluderile relevante.
57 Pe de altă parte, articolul 70 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1122/2009, referitor la reducerile și la excluderile în ceea ce privește ecocondiționalitatea, prevede că se consideră drept „constatate” cazurile de neconformitate stabilite în urma oricărui control efectuat în conformitate cu acest regulament sau care au fost aduse la cunoștința autorității de control competente sau, după caz, a agenției de plăți în orice alt mod. Această dispoziție reafirmă astfel nu numai că, în general, constatările decurg în mod direct din controalele efectuate în conformitate cu regulamentul menționat, ci și că pot fi considerate ca fiind constatate nereguli corespunzătoare unor cazuri de neconformitate care au fost pur și simplu aduse la cunoștința unei autorități, indiferent în ce mod. Rezultă, așadar, că noțiunea de „constatare”, în sensul aceluiași regulament, are un caracter informal și că, în consecință, nu trebuie să se materializeze în mod necesar într‑o decizie administrativă de fond adoptată pe baza unui raport de control.
58 Tertio, interpretarea care figurează la punctul 55 din prezenta hotărâre este confirmată de obiectivele urmărite de articolul 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009.
59 În această privință, trebuie să se facă referire la principiul securității juridice, pe care Curtea îl ia în considerare în domeniul ajutoarelor plătite agricultorilor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 ianuarie 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, punctul 35 și jurisprudența citată), în special atunci când este vorba despre dispoziții privind sancțiuni administrative, cum este cazul normelor referitoare la excluderea unui ajutor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 mai 2006, Haug, С-286/05, EU:C:2006:296, punctul 22). Astfel, articolul 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009, în măsura în care stabilește un termen pentru aplicarea unei sancțiuni administrative, urmărește tocmai să asigure securitatea juridică a agricultorilor.
60 Principiul securității juridice impune ca o reglementare a Uniunii să permită persoanelor interesate să cunoască cu exactitate întinderea obligațiilor pe care le instituie în sarcina lor și ca ele să aibă posibilitatea să își cunoască în mod neechivoc drepturile și obligațiile și să acționeze în consecință (Hotărârea din 25 iulie 2018, Teglgaard și Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punctul 52, precum și jurisprudența citată).
61 Or, a face să depindă noțiunea de „constatare”, în sensul articolului 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009, de riscurile procedurii administrative – și, dacă este cazul, judiciare – naționale ar fi, astfel cum demonstrează situația de fapt din litigiul principal, de natură să facă greu de prevăzut pentru agricultorul în cauză consecințele financiare pe care va trebui să le suporte în ipoteza în care decide să introducă o nouă cerere de ajutor și acest ajutor face obiectul unei rețineri parțiale sau totale ca urmare a unor nereguli descoperite cu mai mult de trei ani calendaristici înainte.
62 În această privință, trebuie amintit că din decizia de trimitere reiese că, în litigiul principal, ca urmare a anulării, în două rânduri, a deciziilor adoptate de autoritatea de prim grad, au trecut mai mult de șapte ani între momentul în care a avut loc primul control la fața locului în legătură cu cererea de ajutor vizată, în cursul lunii iunie 2013, și momentul în care autoritățile naționale au procedat la recuperarea penalităților pentru supradeclarare în cursul lunii octombrie 2020.
63 Astfel, în speță, trebuie să se considere că anul constatării, în sensul articolului 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009, corespunde anului calendaristic în cursul căruia a fost întocmit raportul de control emis în urma unui control la fața locului și prin care se constată existența unor nereguli în cererea de ajutor în cauză.
64 În măsura în care, în cauza principală, au avut loc mai multe controale la fața locului în cursul anilor 2013 și 2014, este necesar să se precizeze că va reveni instanței naționale, singura competentă să aprecieze faptele, sarcina de a stabili care dintre aceste controale a permis fundamentarea definitivă, ca urmare a neregulilor constatate, a sancțiunii adoptate ulterior de autoritățile naționale, și anume excluderea ajutorului pentru un cuantum calculat în conformitate cu articolul 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009.
65 Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolul 58 al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1122/2009 trebuie interpretat în sensul că noțiunea de „constatare”, în sensul acestei dispoziții, vizează, în ipoteza în care agricultorul a făcut obiectul unui control la fața locului, raportul de control întocmit în urma acestui control și prin care se constată existența unor nereguli în cererea de ajutor în cauză.
Cu privire la cheltuielile de judecată
66 Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șaptea) declară:
Articolul 58 al treilea paragraf din Regulamentul (CE) nr. 1122/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea, modularea și sistemul integrat de administrare și control în cadrul schemelor de ajutor direct pentru agricultori prevăzute de regulamentul respectiv, precum și de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea în cadrul schemei de ajutoare prevăzute pentru sectorul vitivinicol, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 1368/2011 al Comisiei din 21 decembrie 2011,
trebuie interpretat în sensul că
noțiunea de „constatare”, în sensul acestei dispoziții, vizează, în ipoteza în care agricultorul a făcut obiectul unui control la fața locului, raportul de control întocmit în urma acestui control și prin care se constată existența unor nereguli în cererea de ajutor în cauză.
Semnături