SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
de 26 de julio de 2023 (*)
«Cláusula compromisoria — Programa Marco de Investigación e Innovación “Horizonte 2020” (2014‑2020) — Proyecto “aDvanced sOcial enGineering And vulNerability Assessment Framework (Dogana)” — Acuerdo de Subvención — Recurso de anulación — Informe final de auditoría — Nota de adeudo — Actos no recurribles — Actos que se inscriben en un marco puramente contractual del que son indisociables — Inadmisibilidad — Identificación de la parte demandada — Incompetencia — Costes de personal — Primas calculadas en función de objetivos comerciales — Carácter no subvencionable — Confianza legítima»
En el asunto T‑222/22,
Engineering — Ingegneria Informatica SpA, con domicilio social en Roma (Italia), representada por los Sres. S. Villata, L. Montevecchi y C. Oncia, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. M. Ilkova y el Sr. S. Romoli, en calidad de agentes,
y
Agencia Ejecutiva Europea de Investigación (REA), representada por las Sras. S. Payan-Lagrou y V. Canetti, en calidad de agentes, asistidas por el Sr. D. Gullo, abogado,
partes demandadas,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado por la Sra. K. Kowalik-Bańczyk (Ponente), Presidenta, y el Sr. E. Buttigieg y la Sra. B. Ricziová, Jueces;
Secretario: Sr. V. Di Bucci;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos, en particular:
– la excepción propuesta por la Comisión, en virtud del artículo 130 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal General el 6 de julio de 2022;
– las observaciones acerca de dicha excepción presentadas por la demandante en la Secretaría del Tribunal General el 22 de agosto de 2022;
no habiendo solicitado la demandante ni la REA el señalamiento de vista dentro del plazo de tres semanas a partir de la notificación de la declaración de terminación de la fase escrita del procedimiento y habiéndose decidido resolver el recurso sin fase oral, con arreglo al artículo 106, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, basado en los artículos 263 TFUE y 272 TFUE, la demandante, Engineering — Ingegneria Informatica SpA, solicita, en esencia, por una parte, la anulación de varios actos de la Comisión Europea y de la Agencia Ejecutiva Europea de Investigación (REA) relativos a la ejecución del Acuerdo de Subvención n.o 653618 (en lo sucesivo, «Acuerdo de Subvención»), en relación con el proyecto titulado «aDvanced sOcial enGineering And vulNerability Assessment Framework (Dogana)» (Marco de Evaluación de la Ingeniería Social de Vanguardia y Vulnerabilidad) (en lo sucesivo, «proyecto»), y, por otra parte, que se declare el carácter subvencionable de determinados costes sobre la base de ese Acuerdo y, por tanto, que no existe el derecho de la Comisión y de la REA a exigir la devolución de las cantidades correspondientes a esos costes.
Antecedentes del litigio
2 La demandante es una sociedad que realiza actividades de investigación y desarrollo en el sector de las tecnologías.
3 La REA es una agencia ejecutiva creada para la gestión de la acción de la Unión Europea en el ámbito de la investigación. En virtud del artículo 4, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 58/2003 del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, por el que se establece el estatuto de las agencias ejecutivas encargadas de determinadas tareas de gestión de los programas comunitarios (DO 2003, L 11, p. 1), tiene personalidad jurídica, goza en todos los Estados miembros de la capacidad jurídica más amplia y tiene capacidad para comparecer en juicio.
Acuerdo de Subvención
4 En el contexto del Programa Marco de Investigación e Innovación «Horizonte 2020» (2014‑2020) (en lo sucesivo, «Programa Marco Horizonte 2020»), Engineering International Belgium SA, en calidad de coordinadora, y otros beneficiarios, por una parte, y la REA, por otra parte, celebraron el 28 de abril de 2015 el Acuerdo de Subvención. En virtud de dos apéndices firmados en diciembre de 2017 y en marzo de 2018, la demandante pasó a ser beneficiaria a partir del 5 de julio de 2017 y sustituyó a Engineering International Belgium como coordinadora a partir del 15 de diciembre de 2017.
5 El artículo 2 del Acuerdo de Subvención contempla la concesión de una subvención para el proyecto (en lo sucesivo, «subvención»). De conformidad con el artículo 3 de ese Acuerdo, la ejecución del proyecto debía comenzar el 1 de septiembre de 2015 y debía durar treinta y seis meses.
6 En virtud del artículo 5.2 del Acuerdo de Subvención, la subvención reembolsará, en particular, el 70 % de los costes subvencionables de los beneficiarios que sean entidades jurídicas con ánimo de lucro. Estos costes subvencionables incluyen, en particular, primero, los «costes directos de personal» y, segundo, los «costes indirectos» calculados a tanto alzado. Los «costes directos de personal» se dividen a su vez en dos categorías, a saber, por una parte, los «costes realmente soportados» o «costes reales» y, por otra parte, los «costes unitarios», que se determinan sobre la base de un importe por unidad calculado conforme a las prácticas habituales de contabilización de costes del beneficiario.
7 En virtud del artículo 6.1, letra a), inciso iv), del Acuerdo de Subvención, los costes reales serán subvencionables siempre que, en particular, sean «soportados en relación con [el proyecto] y necesarios para su ejecución».
8 A tenor del artículo 6.2, parte A.1, del Acuerdo de Subvención, «los costes de personal serán subvencionables si están relacionados con personal que trabaje para el beneficiario en virtud de un contrato de trabajo (o de un acto de contratación equivalente) y destinado [al proyecto]». Este mismo artículo precisa que los costes de personal «deberán limitarse a los salarios […], las cotizaciones a la seguridad social, los impuestos y otros costes incluidos en la retribución, cuando se deriven de la legislación nacional o del contrato de trabajo (o de un acto de contratación equivalente)».
9 El artículo 6.5 del Acuerdo de Subvención define y enumera los costes no subvencionables. Este artículo menciona, entre otros, en la letra a), los «costes que no cumplan las condiciones establecidas [en los] artículos 6.1 a 6.4 [del mismo Acuerdo]» y, en particular, en la letra a), inciso i), los «costes relativos al rendimiento del capital invertido».
10 El artículo 6.6 del Acuerdo de Subvención establece que se rechazarán los costes declarados que no sean subvencionables.
11 En virtud del artículo 22.1.3 del Acuerdo de Subvención, la REA o la Comisión podrán realizar auditorías sobre la correcta ejecución del proyecto y el cumplimiento de las obligaciones establecidas en ese Acuerdo. A continuación, se redactarán y notificarán al coordinador o al beneficiario de que se trate un proyecto de informe de auditoría y, posteriormente, un informe de auditoría.
12 El artículo 22.5.1 del Acuerdo de Subvención establece que las constataciones efectuadas en el curso de las auditorías podrán dar lugar, en particular, al rechazo de costes no subvencionables. En virtud de ese mismo artículo, cuando las auditorías revelen errores sistemáticos o recurrentes, podrán tener consecuencias para otras subvenciones concedidas en condiciones similares, haciendo extensivas a estas las constataciones realizadas respecto a la subvención.
13 El artículo 42.1 del Acuerdo de Subvención dispone que la REA rechazará todos los costes no subvencionables, en particular tras las auditorías.
14 El artículo 44.1 del Acuerdo de Subvención establece que la REA reclamará todo importe que haya sido pagado pero que no se adeude en virtud de ese Acuerdo. El artículo 44.1.3 del mismo Acuerdo, aplicable a la recuperación de cantidades tras el pago del saldo, dispone, en esencia, que la REA remitirá al beneficiario un escrito de información previa, seguido de un escrito de confirmación y de una nota de adeudo. A falta de pago, la REA podrá proceder a una compensación, iniciar acciones judiciales o adoptar una decisión que constituya título ejecutivo sobre la base del artículo 299 TFUE.
15 El artículo 57.1 del Acuerdo de Subvención establece que este se regirá por el Derecho de la Unión aplicable, completado en caso necesario por el Derecho belga.
16 El artículo 57.2 del Acuerdo de Subvención dispone que el Tribunal General o, en casación, el Tribunal de Justicia serán los únicos competentes para resolver las controversias relativas a la interpretación, aplicación o validez de ese Acuerdo, de conformidad con el artículo 272 TFUE.
17 En ejecución del Acuerdo de Subvención, la demandante recibió de la REA una subvención por importe de 240 171,21 euros, sobre la base de un importe declarado de costes subvencionables de 343 101,72 euros y de una tasa de reembolso del 70 %.
Procedimiento de auditoría
18 Durante el año 2021, la Comisión llevó a cabo una auditoría de la ejecución de tres acuerdos de subvención celebrados por la demandante en el contexto del Programa Marco Horizonte 2020, entre ellos el Acuerdo de Subvención controvertido en el presente asunto. Por lo que respecta a este último Acuerdo, la auditoría se refería al período comprendido entre el 1 de septiembre de 2015 y el 31 de agosto de 2018.
19 El 30 de junio de 2021, la Comisión comunicó a la demandante un proyecto de informe de auditoría.
20 Mediante escrito de 21 de diciembre de 2021 (en lo sucesivo, «escrito de conclusión») y mediante un informe final de auditoría fechado ese mismo día, la Comisión informó a la demandante de los resultados definitivos de la auditoría.
21 Con ocasión de la auditoría, la Comisión efectuó varios ajustes en relación con los costes subvencionables en virtud del Acuerdo de Subvención.
22 En particular, la Comisión estimó que determinadas primas o comisiones (en lo sucesivo, «primas controvertidas»), abonadas a dos empleados de la demandante (en lo sucesivo, «dos empleados») y declaradas por esta como costes de personal, estaban vinculadas a la consecución de diferentes objetivos de carácter comercial. De ello dedujo que los costes correspondientes a esas primas no habían sido soportados en el marco del proyecto y no eran necesarios para la ejecución de ese proyecto, de modo que no cumplían los requisitos de subvencionabilidad establecidos en el artículo 6.1, letra a), inciso iv), del Acuerdo de Subvención y enunciados en el modelo anotado de acuerdo de subvención para el Programa Marco Horizonte 2020 (en lo sucesivo, «modelo anotado de acuerdo de subvención»). Por lo tanto, consideró que las primas controvertidas, por importe de 14 758,03 euros, no eran subvencionables, por lo que procedió a un ajuste.
23 En consecuencia, habida cuenta de los diferentes ajustes efectuados en favor de la REA o de la demandante, la Comisión redujo el importe total de los costes subvencionables en virtud del Acuerdo de Subvención en 12 927,34 euros.
24 Por otra parte, la Comisión estimó que algunos errores detectados en la auditoría tenían potencialmente un carácter sistemático o recurrente. Por consiguiente, inició un procedimiento para hacer extensivas las constataciones de la auditoría a otras subvenciones, de conformidad con el artículo 22.5.1 del Acuerdo de Subvención.
25 Sin embargo, mediante escrito de 21 de febrero de 2022 (en lo sucesivo, «escrito de puntualización»), la Comisión informó a la demandante de que solo había hecho extensivas las constataciones de la auditoría a las subvenciones en curso, con exclusión de los períodos o subvenciones no auditados. Precisó que esta limitación del procedimiento de extensión de las constataciones de la auditoría había sido autorizada con carácter excepcional porque las auditorías anteriores no habían detectado el carácter no subvencionable de las primas controvertidas basadas en objetivos comerciales.
Procedimiento de recuperación
26 Mediante escrito de 17 de enero de 2022, titulado «Escrito de información previa», la REA informó a la demandante de que, con arreglo a la auditoría realizada por la Comisión y habida cuenta de la tasa de reembolso del 70 %, tenía la intención de proceder a la recuperación de un importe de 9 049,14 euros.
27 Mediante escrito de 23 de febrero de 2022 dirigido a la demandante (en lo sucesivo, «escrito de confirmación»), la REA confirmó la recuperación de la cantidad de 9 049,14 euros. Este escrito iba acompañado de una nota de adeudo por el mismo importe emitida el mismo día por la REA (en lo sucesivo, «nota de adeudo»).
Pretensiones de las partes
28 La demandante solicita al Tribunal General que:
– Declare «nulos, ilegítimos, anulados y sin efecto» los actos adoptados por la Comisión y la REA y, en particular, el escrito de conclusión, el informe final de auditoría, el escrito de confirmación y la nota de adeudo.
– Declare subvencionables las cantidades excluidas de los costes subvencionables, declare su derecho a que esas cantidades se tengan en cuenta en el cálculo del importe de la subvención y declare que la Comisión no tiene derecho a recuperar dichas cantidades.
– Condene en costas a la Comisión y a la REA.
29 La Comisión solicita al Tribunal General que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso en lo que la concierne.
– Condene en costas a la demandante.
30 La REA solicita al Tribunal General que:
– Declare la inadmisibilidad total o parcial del recurso o, en su defecto, lo desestime íntegramente por infundado en lo que la concierne.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre el objeto y el alcance del recurso
31 Del tenor y del contenido de todos los escritos de la demandante y, en particular, del encabezamiento de la demanda y de las precisiones aportadas en la réplica, así como del hecho de que la Comisión se encargara del procedimiento de auditoría, mientras que la REA se encargó del procedimiento de recuperación, se desprende que la demandante solicita, en esencia, al Tribunal General:
– Por una parte, mediante su primera pretensión, basada en el artículo 263 TFUE, que anule los actos adoptados en su contra por la Comisión y por la REA y, en particular, el escrito de conclusión, el informe final de auditoría, el escrito de confirmación y la nota de adeudo, en la medida en que esos actos se refieren a la ejecución del Acuerdo de Subvención.
– Por otra parte, mediante su segunda pretensión, basada en el artículo 272 TFUE, que declare el carácter subvencionable de las primas controvertidas y, por tanto, que la Comisión y, por ende, la REA no tienen derecho a exigir el reembolso de las cantidades correspondientes a esas primas.
Sobre la competencia del Tribunal General y la admisibilidad del recurso
Pretensiones formuladas con arreglo al artículo 263 TFUE
32 La Comisión propone una excepción con arreglo al artículo 130 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, en la que sostiene, en particular, que las pretensiones de anulación de la demandante son inadmisibles. Alega, en esencia, en primer lugar, que estas pretensiones se dirigen contra actos que se inscriben en un contexto contractual y que no producen efectos jurídicos vinculantes ni implican el ejercicio de prerrogativas de poder público. Además, algunos de esos actos, a saber, el escrito de confirmación y la nota de adeudo, fueron adoptados por la REA, de modo que la Comisión carece de legitimación pasiva respecto a ellos. En segundo lugar, aduce que la demanda no cumple las exigencias del artículo 76, letras d) y e), del Reglamento de Procedimiento, en la medida en que no expone claramente el fundamento jurídico del recurso y no desarrolla, ni de hecho ni de Derecho, la pretensión de que se declaren «nulos, ilegítimos, anulados y sin efecto» los actos impugnados.
33 Sin proponer formalmente una excepción en el sentido del artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la REA solicita asimismo que se declare la inadmisibilidad de las pretensiones de anulación por razones similares a las invocadas por la Comisión. En particular, alega, en esencia, por una parte, que la demandante solicita la anulación de actos de naturaleza contractual, y no administrativa, y, por otra parte, que, al no precisar los motivos invocados en apoyo de las pretensiones de anulación, la demanda no se ajusta a las exigencias del artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento.
34 La demandante rebate las alegaciones de la Comisión y de la REA y sostiene que sus pretensiones de anulación son admisibles.
35 Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, con carácter general, es posible formular un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE contra todos los actos adoptados por las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, que tiendan a producir efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar a los intereses de la parte demandante, modificando de forma caracterizada la situación jurídica de esta (sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 9; véase también la sentencia de 16 de julio de 2020, ADR Center/Comisión, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, apartado 62 y jurisprudencia citada).
36 A este respecto, en principio, solo constituyen actos que pueden impugnarse las medidas que fijan definitivamente la postura de una institución, de un órgano o de un organismo de la Unión al finalizar un procedimiento administrativo y que tienden a producir efectos jurídicos obligatorios, con exclusión, en particular, de las medidas intermedias cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva, que carecen de tales efectos (sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 10, y de 17 de julio de 2008, Athinaïki Techniki/Comisión, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, apartado 42).
37 Además, cuando exista un contrato entre la parte demandante y una de las instituciones o uno de los órganos u organismos de la Unión, los órganos jurisdiccionales de la Unión solo pueden conocer de un recurso basado en el artículo 263 TFUE si el acto impugnado tiende a producir efectos jurídicos vinculantes situados en el exterior de la relación contractual entre las partes y que implican el ejercicio de prerrogativas de poder público atribuidas a la institución, órgano u organismo contratante en su condición de autoridad administrativa (sentencias de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, apartado 20; de 28 de febrero de 2019, Alfamicro/Comisión, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, apartado 50, y de 16 de julio de 2020, ADR Center/Comisión, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, apartado 65).
38 En el presente asunto, en primer lugar, es preciso señalar que los diferentes actos impugnados se inscriben, todos ellos, en el contexto del Acuerdo de Subvención, del que no son disociables.
39 En efecto, por una parte, los actos adoptados por la Comisión, y en particular el escrito de conclusión y el informe final de auditoría, se basan en las estipulaciones de los artículos 22.1.3 y 22.5.1 del Acuerdo de Subvención, de donde resulta que esa institución puede efectuar auditorías que puedan dar lugar al rechazo de los costes no subvencionables (véanse los apartados 11 y 12 anteriores).
40 Por otra parte, los actos adoptados por la REA, y en particular el escrito de confirmación y la nota de adeudo, se basan en los artículos 42.1 y 44 del Acuerdo de Subvención, de los que se desprende que, a raíz de una auditoría, esta agencia rechaza los costes que no son subvencionables y reclama al beneficiario cualquier importe pagado pero no debido (véanse los apartados 13 y 14 anteriores).
41 En segundo lugar, ningún elemento obrante en los autos permite concluir que la Comisión y la REA hayan actuado haciendo uso de sus prerrogativas de poder público.
42 En efecto, por una parte, los actos adoptados por la Comisión, y en particular el escrito de conclusión y el informe final de auditoría, no obligan ni instan siquiera a la demandante a devolver cantidad alguna, y, por tanto, no modifican su situación jurídica.
43 Además, contrariamente a lo que sostiene la demandante, ni del tenor de los actos adoptados por la Comisión ni de su contexto se desprende que esta institución pretendiera obligar a la REA a seguir las conclusiones del informe final de auditoría y prohibirle apartarse de ellas. Así, el informe final de auditoría precisa que tiene por objeto expresar una «opinión independiente» acerca del carácter real y subvencionable de los costes que dieron lugar a la subvención. En cuanto al escrito de conclusión, precisa que se limita a informar a la demandante de los resultados de la auditoría y que no expresa una posición definitiva sobre las repercusiones financieras de la auditoría, ya que la REA aún debe analizar esas repercusiones e informar de ello a la demandante.
44 De lo anterior se deduce que los actos adoptados por la Comisión, y en particular el escrito de conclusión y el informe final de auditoría, son actos preparatorios y no producen, por sí mismos, ningún efecto jurídico obligatorio contra la demandante o la REA (véanse, por analogía, los autos de 8 de febrero de 2010, Alisei/Comisión, T‑481/08, EU:T:2010:32, apartados 67 y 75, y de 9 de junio de 2016, IREPA/Comisión y Tribunal de Cuentas, T‑825/14, no publicado, EU:T:2016:345, apartado 30). A fortiori, la adopción de esos actos no refleja el ejercicio de prerrogativas de poder público.
45 Por otra parte, los actos adoptados por la REA, y en particular el escrito de confirmación y la nota de adeudo, se limitan a instar a la demandante a pagar la cantidad de 9 049,14 euros y a informarla de que, en caso de impago, esa agencia procederá a la recuperación de tal cantidad, por ejemplo, efectuando una compensación o adoptando una resolución ejecutiva sobre la base del artículo 299 TFUE.
46 Ahora bien, el Tribunal de Justicia ha precisado que una nota de adeudo o un requerimiento, donde se indican la fecha de vencimiento y las condiciones de pago de una deuda contractual, no pueden asimilarse a un título ejecutivo como tal, aunque mencionen la vía ejecutiva del artículo 299 TFUE como una opción de cobro posible entre otras para el supuesto de que el deudor no cumpla su obligación en la fecha de vencimiento fijada. Por consiguiente, una nota de adeudo o un requerimiento no tienen por objeto producir efectos jurídicos que tengan su origen en el ejercicio de prerrogativas de poder público (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, apartados 23 y 24; de 28 de febrero de 2019, Alfamicro/Comisión, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, apartado 52, y de 16 de julio de 2020, ADR Center/Comisión, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, apartado 66).
47 De ello se deduce que los actos adoptados por la REA, y en particular el escrito de confirmación y la nota de adeudo, tampoco reflejan el ejercicio de prerrogativas de poder público.
48 En estas circunstancias, los actos impugnados no pueden ser objeto de un recurso de anulación sobre la base del artículo 263 TFUE.
49 Por lo tanto, procede declarar la inadmisibilidad de las pretensiones de anulación de la demandante, de conformidad con la excepción de inadmisibilidad y con la causa de inadmisión propuestas en este sentido por la Comisión y por la REA, respectivamente. En estas circunstancias, no es necesario examinar la alegación de estas últimas según la cual esas pretensiones no cumplen, por lo demás, las exigencias del artículo 76, letras d) y e), del Reglamento de Procedimiento.
Pretensiones formuladas contra la Comisión con arreglo al artículo 272 TFUE
50 En su excepción presentada con arreglo al artículo 130 del Reglamento de Procedimiento, la Comisión alega que las pretensiones formuladas en su contra sobre la base del artículo 272 TFUE son «inadmisibles». Considera que, al no ser parte en el Acuerdo de Subvención, no tiene legitimación pasiva.
51 La demandante rebate las alegaciones de la Comisión y sostiene que se puede actuar contra esta sobre la base del artículo 272 TFUE.
52 Según reiterada jurisprudencia, solo las partes de un contrato que contenga una cláusula compromisoria pueden ser parte en la acción ejercitada sobre la base del artículo 272 TFUE (véanse, en este sentido, la sentencia de 7 de diciembre de 1976, Pellegrini/Comisión y Flexon-Italia, 23/76, EU:C:1976:174, apartado 31, y el auto de 16 de junio de 2021, Green Power Technologies/Comisión y Empresa Común ECSEL, T‑533/20, no publicado, EU:T:2021:375, apartado 43 y jurisprudencia citada).
53 En el caso de autos, consta que el Acuerdo de Subvención contiene una cláusula compromisoria que atribuye competencia al Tribunal General (véase el artículo 57.2 de ese Acuerdo, mencionado en el anterior apartado 16).
54 Sin embargo, el Acuerdo de Subvención solo fue firmado por la demandante y por la REA, que tiene una personalidad jurídica distinta de la de la Unión (véase el apartado 3 anterior). Por lo tanto, la REA es la única cocontratante de la demandante y la Comisión no puede considerarse parte en ese Acuerdo.
55 Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que los actos adoptados por la REA, y en particular el escrito de confirmación y la nota de adeudo, tengan su origen en los adoptados por la Comisión, y en particular en el escrito de conclusión y en el informe final de auditoría. En efecto, las cláusulas del Acuerdo de Subvención que establecen que la Comisión puede realizar una auditoría (véase el artículo 22.1.3 del Acuerdo de Subvención, mencionado en el apartado 11 anterior) y que la REA puede extraer a continuación las consecuencias de esa auditoría, en particular rechazando los costes no subvencionables (véanse los artículos 22.5.1 y 42.1 del Acuerdo de Subvención, mencionados en los apartados 12 y 13 anteriores), son cláusulas estándar, comúnmente incluidas en los acuerdos de subvención, y no tienen por objeto ni por efecto conferir a la Comisión la condición de parte en el Acuerdo de Subvención (véase, en este sentido, el auto de 16 de junio de 2021, Green Power Technologies/Comisión y Empresa Común ECSEL, T‑533/20, no publicado, EU:T:2021:375, apartados 44 y 45).
56 De ello se deduce que, puesto que la Comisión no es parte del Acuerdo de Subvención, el Tribunal General carece de competencia para pronunciarse sobre las pretensiones de la demandante formuladas con arreglo al artículo 272 TFUE y dirigidas contra esa institución (véanse, en este sentido, la sentencia de 7 de diciembre de 1976, Pellegrini/Comisión y Flexon-Italia, 23/76, EU:C:1976:174, apartado 31, y el auto de 16 de junio de 2021, Green Power Technologies/Comisión y Empresa Común ECSEL, T‑533/20, no publicado, EU:T:2021:375, apartado 47 y jurisprudencia citada).
57 Por lo tanto, las pretensiones de la demandante formuladas contra la Comisión con arreglo al artículo 272 TFUE deben desestimarse por haber sido formuladas ante un órgano jurisdiccional incompetente para conocer de ellas.
58 De lo anterior resulta que el recurso solo puede examinarse en cuanto al fondo en la medida en que se interpone con arreglo al artículo 272 TFUE y se dirige contra la REA.
Sobre el fundamento de las pretensiones formuladas contra la REA con arreglo al artículo 272 TFUE
59 En apoyo de sus pretensiones formuladas contra la REA con arreglo al artículo 272 TFUE, la demandante invoca formalmente tres motivos, basados, respectivamente, el primero, en que las primas controvertidas no tienen carácter comercial, el segundo, en la violación del principio de protección de la confianza legítima y, el tercero, en una interpretación errónea del Acuerdo de Subvención.
60 Habida cuenta del contenido de estos tres motivos, procede examinar, en primer término y conjuntamente, los motivos primero y tercero, ambos basados, en esencia, en el incumplimiento del Acuerdo de Subvención, y, a continuación, en segundo término, el segundo motivo, basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima.
Sobre los motivos primero y tercero, basados en el incumplimiento del Acuerdo de Subvención
61 Mediante sus motivos primero y tercero, la demandante sostiene, en esencia, que las primas controvertidas fueron abonadas en el marco del proyecto y que eran necesarias para su ejecución, de modo que cumplían los requisitos de subvencionabilidad establecidos en el artículo 6.1, letra a), inciso iv), del Acuerdo de Subvención, interpretados a la luz del modelo anotado de acuerdo de subvención.
62 La REA rebate las alegaciones de la demandante.
– Consideraciones generales
63 En primer lugar, de las estipulaciones del artículo 6.1, letra a), inciso iv), del Acuerdo de Subvención, en relación con el artículo 6.2, parte A.1, de este, citados en los apartados 7 y 8 anteriores, resulta que los costes de personal reales e indirectos son subvencionables siempre que, en particular, sean «soportados en relación con [el proyecto]» y «necesarios para su ejecución».
64 En segundo lugar, la demandante y la REA se refieren también a las explicaciones que figuran en el modelo anotado de acuerdo de subvención en lo que respecta a los requisitos de subvencionabilidad de los costes de personal. En su versión de 30 de marzo de 2015, aplicable a los hechos del caso de autos (véase la página 46 de dicho modelo), ese documento, que comenta el artículo 6 del modelo general de acuerdo de subvención elaborado por la Comisión (en lo sucesivo, «modelo general de acuerdo de subvención»), precisa lo siguiente:
«[…] El pago de dividendos a los empleados (distribución de beneficios) no es subvencionable en el sentido del artículo 6.5, letra a), inciso i)[, del modelo general de acuerdo de subvención]. [Sin embargo, los complementos [de remuneración] basados en los resultados financieros globales de la organización (por ejemplo, la rentabilidad o el excedente) pueden aceptarse como complementos variables si cumplen las condiciones establecidas a continuación.]
Ejemplos (aceptables):
Si el beneficio de la sociedad al final del año es superior a X [euros] (o más del X %), cada empleado recibirá un complemento del z % de su retribución de base (o un complemento fijo de x [euros] como parte de su salario bruto).
Ejemplos (inaceptables):
Si el beneficio de la sociedad al final del año es superior a X [euros] (o más del X %), un z % de este beneficio se distribuirá a los empleados a través de una remuneración adicional.
Cualquier parte de remuneración calculada en función de objetivos comerciales (por ejemplo, x [euros] para la consecución de un objetivo de venta, x % sobre las ventas) o de objetivos de recaudación de fondos (por ejemplo, prima de x [euros] por proyecto de financiación externa obtenido, x % de la financiación externa obtenida) no es subvencionable. Ello se debe a que [esos costes] no se han soportado en relación con [el proyecto en cuestión] ni son necesarios para su ejecución.
Ejemplo (no subvencionable por estar relacionado con un objetivo de recaudación de fondos): una prima abonada como recompensa por la obtención de una subvención específica no será subvencionable […]».
65 Procede señalar que, como se precisa en su nota introductoria, el modelo anotado de acuerdo de subvención tiene por objeto explicar el modelo general de acuerdo de subvención y permitir a los usuarios comprender e interpretar los acuerdos de subvención redactados sobre la base de ese modelo. Aunque no tiene valor vinculante, este documento, publicado y accesible a todos los contratantes, se inscribe en el contexto en el que se celebró el Acuerdo de Subvención y, en consecuencia, el Tribunal General debe tenerlo en cuenta a efectos de la interpretación de ese Acuerdo (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 14 de noviembre de 2017, Alfamicro/Comisión, T‑831/14, no publicada, EU:T:2017:804, apartados 68 y 104, y de 13 de julio de 2022, VeriGraft/Eismea, T‑457/20, EU:T:2022:457, apartado 109).
66 En tercer lugar, el reparto de la carga de la prueba en cuanto al carácter subvencionable de los costes soportados por la demandante se rige por el Derecho sustantivo aplicable al Acuerdo de Subvención, a saber, el Derecho de la Unión, completado en caso necesario por el Derecho belga (véase el apartado 15 anterior). A falta de una disposición del Derecho de la Unión que regule la ejecución de los contratos, procede aplicar el artículo 1315 del antiguo Código Civil belga, aplicable ratione temporis a los hechos del caso de autos. Este artículo establece que quien exija el cumplimiento de una obligación debe acreditarla y que, recíprocamente, quien afirme estar liberado de su cumplimiento debe demostrar el pago o el hecho que genera la extinción de su obligación. De ello se deduce que incumbe a la demandante, que ha declarado costes a efectos de la concesión de una contribución económica de la Unión, probar que esos costes se adecuan a las condiciones de subvencionabilidad establecidas en el Acuerdo de Subvención (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de julio de 2014, Isotis/Comisión, T‑59/11, EU:T:2014:679, apartado 83 y jurisprudencia citada, y de 27 de abril de 2022, Sieć Badawcza Łukasiewicz — Port Polski Ośrodek Rozwoju Technologii/Comisión, T‑4/20, EU:T:2022:242, apartados 113 y 114 y jurisprudencia citada).
– Descripción del sistema de primas establecido por la demandante
67 La demandante estableció un sistema de primas abonadas a sus empleados.
68 De la documentación interna de la demandante se desprende que, con carácter general, el importe de estas primas tiene en cuenta diferentes objetivos o propósitos, tales como i) el margen sobre un pedido determinado, ii) el margen de contribución, iii) la obtención de nuevos pedidos, iv) el tiempo medio de cobro, v) el número de días que un empleado dedica a un pedido determinado, vi) las facturas que han de emitirse, vii) los ingresos obtenidos de un pedido determinado y viii) el excedente bruto de explotación [en lo sucesivo, respectivamente, «objetivo i)», «objetivo ii)», «objetivo iii)», «objetivo iv)», «objetivo v)», «objetivo vi)», «objetivo vii)» y «objetivo viii)»].
69 En la práctica, estos objetivos están relacionados bien con un pedido específico [objetivos i), v) y vii)], bien con la actividad de una división de la demandante para una zona de referencia durante el año [objetivos ii) a iv) y vi)], bien con los resultados financieros globales de la demandante o de su grupo [objetivo viii)]. Se consideran alcanzados cuando se alcanza un valor umbral (mínimo o máximo).
70 El principio y el importe de las primas se determinan según las reglas de atribución y de cálculo que figuran en los planes de incentivos individuales negociados entre la demandante y sus empleados. Estos planes de incentivos prevén generalmente que se conceda una prima cuando se alcance alguno de los objetivos i) a vii) y que el importe bruto de la prima se calcule en función de los resultados obtenidos en el marco del objetivo en cuestión. En su caso, las primas que resultan de los diferentes objetivos considerados se suman a continuación para obtener una prima global. En caso de «retraso en la conclusión del incumplimiento», se aplicará una sanción. Por último, se aplica un coeficiente multiplicador vinculado al objetivo viii) para modular la prima global y obtener la prima debida al empleado, que no puede, no obstante, superar un importe máximo.
71 En particular, por lo que respecta al proyecto objeto del Acuerdo de Subvención, se incluyeron en el expediente los planes de incentivos suscritos por los dos empleados. De estos planes de incentivos se desprende que el importe de las primas abonadas a esos dos empleados se calcula en función, en primer lugar, del margen sobre un pedido determinado [objetivo i), únicamente para uno de los dos empleados], en segundo lugar, del margen de contribución [objetivo ii)] y, en tercer lugar, del excedente bruto de explotación [objetivo viii)]. Por otra parte, las primas concedidas a esos dos empleados están limitadas, respectivamente, a 9 450 euros y a 20 250 euros anuales.
– Carácter subvencionable o no de las primas controvertidas
72 Durante los procedimientos de auditoría y de recuperación, la Comisión y la REA consideraron, en esencia, que las primas controvertidas estaban vinculadas a la consecución de objetivos de carácter comercial y que, por esta razón, no constituían costes subvencionables (véase el apartado 22 anterior).
73 Ante el Tribunal General, la REA precisa su postura y explica, en particular, que los objetivos enumerados en el apartado 68 anterior y, más en particular, los relativos al margen sobre un pedido determinado [objetivo i)] y al margen de contribución [objetivo ii)] corresponden al ejercicio de actividades que tienen un carácter claramente comercial. Observa asimismo que el importe de las primas controvertidas se fija directamente en proporción a los objetivos comerciales. Así, por ejemplo, las primas vinculadas a los márgenes alcanzados se conceden si se supera un valor de margen de referencia y multiplicando los márgenes alcanzados por un coeficiente multiplicador. Basándose en las explicaciones que figuran en el modelo anotado de acuerdo de subvención, la REA concluye que, habida cuenta de sus características, las primas controvertidas tienen carácter comercial y que, por consiguiente, no corresponden a costes soportados en relación con el proyecto y no son necesarias para su ejecución, de modo que no cumplen los requisitos de subvencionabilidad establecidos en el artículo 6.1, letra a), inciso iv), del Acuerdo de Subvención.
74 La demandante reconoce que, de conformidad con las explicaciones que figuran en el modelo anotado de acuerdo de subvención, cualquier remuneración que se calcule en función de objetivos comerciales no sería subvencionable. Tampoco cuestiona la afirmación de la REA de que las primas controvertidas están condicionadas y son proporcionadas a la consecución de determinados objetivos (véase el apartado 73 anterior).
75 No obstante, la demandante niega el carácter comercial de las primas controvertidas. Sostiene, en esencia, que, pese a su calificación errónea como «comisiones», las primas controvertidas están vinculadas a la consecución de objetivos económicos globales y colectivos definidos a nivel de la empresa o, al menos, de una división de esta, y no a la consecución de objetivos comerciales (y, en particular, de venta) individuales definidos a nivel de cada empleado. Concluye que esas primas constituyen «complementos basados en los resultados financieros globales de la organización» y, en consecuencia, son subvencionables de conformidad con las explicaciones que figuran en el modelo anotado de acuerdo de subvención.
76 Además, la demandante alega que el importe de las primas controvertidas tiene un límite máximo, de modo que esas primas no pueden asimilarse a «dividendos» no subvencionables en el sentido del modelo anotado de acuerdo de subvención.
77 Antes de examinar concretamente si las primas controvertidas eran subvencionables y de examinar la alegación de la demandante, es preciso interpretar el artículo 6.1, letra a), inciso iv), del Acuerdo de Subvención, teniendo en cuenta las explicaciones que figuran en el modelo anotado de acuerdo de subvención.
78 De entrada, debe señalarse que el extracto del modelo anotado de acuerdo de subvención invocado por las partes y reproducido en el apartado 64 anterior excluye, como no subvencionables, dos categorías de costes distintos, a saber, por una parte, los dividendos y beneficios abonados a los empleados y, por otra parte, los complementos de remuneración calculados en función de objetivos comerciales o de objetivos de recaudación de fondos. En efecto, estas dos categorías de costes no pueden calificarse de «costes soportados en relación con [el proyecto en cuestión] y necesarios para su ejecución» en el sentido del artículo 6.1, letra a), inciso iv), del modelo general de acuerdo de subvención.
79 Asimismo, procede efectuar las siguientes precisiones.
80 En primer término, por lo que respecta a los dividendos y beneficios abonados a los empleados, el modelo anotado de acuerdo de subvención indica que los complementos de remuneración variables o fijos basados en los resultados financieros globales de la organización pueden, no obstante, ser subvencionables, siempre que cumplan determinados requisitos.
81 A este respecto, un primer requisito se refiere al modo de cálculo del complemento de remuneración. De los ejemplos dados en el modelo anotado de acuerdo de subvención se desprende que el complemento de remuneración puede adoptar la forma de un importe a tanto alzado o la de un determinado porcentaje de la remuneración de base. En cambio, dicho complemento no debe adoptar la forma de un determinado porcentaje del beneficio de la sociedad, ya que, en tal caso, se asemejaría a un reparto de dividendos.
82 Un segundo requisito se refiere a la exclusión de los complementos de remuneración calculados en función de objetivos comerciales o de objetivos de recaudación de fondos (véase el apartado 83 a continuación). De ello se deduce que, como señala, en esencia y con acierto, la REA, un complemento de remuneración basado en los resultados financieros globales de la organización no es subvencionable si se basa también, de manera indisociable, en objetivos comerciales o en objetivos de recaudación de fondos.
83 En segundo término, por lo que respecta a los complementos de remuneración calculados en función de objetivos comerciales o de objetivos de recaudación de fondos, el modelo anotado de acuerdo de subvención precisa, en esencia, que las primas fijas o variables concedidas como contrapartida de la consecución de tales objetivos no son subvencionables. Tal es el caso, en particular, de las primas que revisten la forma de un importe a tanto alzado condicionado a la consecución de un objetivo de venta o de recaudación de fondos o la de un determinado porcentaje de las ventas o de los fondos recaudados.
84 A este respecto, del modelo anotado de acuerdo de subvención no se desprende que solo los objetivos fijados a nivel de un empleado puedan calificarse de objetivos comerciales o de recaudación de fondos, de modo que objetivos fijados a nivel de la organización en su conjunto o a nivel de una división de esta no puedan, por definición, tener tal carácter comercial o de recaudación de fondos. De ello se deduce que, contrariamente a lo que sugiere la demandante, los complementos de remuneración basados en objetivos fijados a nivel de la organización en su conjunto (o, a fortiori, a nivel de una división de esta) no son necesariamente subvencionables. Así, los complementos de remuneración subvencionables contemplados en el modelo anotado de acuerdo de subvención deben, en primer lugar, fijarse a nivel de la organización en su conjunto; a continuación, basarse en los resultados financieros globales de esa organización y, por último, no hacer referencia a objetivos comerciales o a objetivos de recaudación de fondos.
85 A la luz de estas consideraciones, procede interpretar las estipulaciones del Acuerdo de Subvención y apreciar si las primas controvertidas eran o no subvencionables.
86 A este respecto, es preciso señalar que el sistema de primas establecido por la demandante se basa en dos tipos de objetivos.
87 En primer lugar, los siete primeros objetivos enumerados en el anterior apartado 68 se definen en atención a un pedido específico o a la actividad de una división de la demandante durante el año. Tal es el caso, en particular, del margen sobre un pedido determinado [objetivo i)] y del margen de contribución [objetivo ii)], mencionados en los planes de incentivos de los dos empleados; el primero de estos márgenes está vinculado a un pedido específico y el segundo a la actividad de una división de la demandante durante el año (véase el apartado 69 anterior). Resulta, pues, que estos diferentes objetivos tienen carácter comercial y no están relacionados con los resultados financieros globales de la demandante.
88 Asimismo, las primas concedidas por los siete primeros objetivos están condicionadas y son proporcionales a la consecución de dichos objetivos. En particular, las primas vinculadas al margen sobre un pedido determinado y al margen de contribución, mencionadas en los planes de incentivos de los dos empleados, son directamente proporcionales a los márgenes obtenidos (véanse los apartados 73 y 74 anteriores).
89 De ello se deduce que las primas concedidas por los siete primeros objetivos tienen carácter comercial tanto por su objeto como por su método de cálculo.
90 En segundo lugar, el octavo y último objetivo mencionado en el apartado 68 anterior, a saber, el excedente bruto de explotación, también mencionado expresamente en los planes de incentivos de los dos empleados, está ciertamente vinculado a los resultados financieros globales de la demandante y de las demás sociedades de su grupo.
91 No obstante, con independencia incluso de si es admisible tener en cuenta los resultados financieros de otras sociedades del grupo de la demandante, debe señalarse que el excedente bruto de explotación no se tiene en cuenta para calcular una prima independiente, que adopta la forma de un importe a tanto alzado o la de un determinado porcentaje de la remuneración de base, conforme al modelo anotado de acuerdo de subvención. En efecto, este objetivo se utiliza únicamente para modular el importe de las primas concedidas por los siete primeros objetivos (véase el apartado 70 anterior). Pues bien, el principio y el importe de estas últimas dependen de la consecución de objetivos comerciales (véase el apartado 89 anterior).
92 En estas circunstancias, resulta que las primas abonadas por la demandante a sus empleados se basan esencialmente en objetivos comerciales y que, por consiguiente, los costes correspondientes a esas primas no son soportados en relación con el proyecto ni son necesarios para su ejecución. Por lo tanto, tales primas no cumplen los requisitos establecidos en el artículo 6.1, letra a), inciso iv), del Acuerdo de Subvención.
93 Las alegaciones de la demandante resumidas en los apartados 75 y 76 anteriores no desvirtúan esta conclusión.
94 En primer lugar, la demandante invoca el hecho de que los objetivos enumerados en el anterior apartado 68 no están relacionados con la actividad individual del empleado, sino con resultados colectivos alcanzados por la empresa o por una de sus divisiones.
95 A este respecto, aun suponiendo que los objetivos enumerados en el apartado 68 anterior no estén relacionados con la actividad individual del empleado, de los principios enunciados en el apartado 84 anterior se desprende, no obstante, que objetivos fijados a nivel de una organización o de una división de esta pueden tener carácter comercial. Pues bien, este es el caso de los siete primeros objetivos (véase el apartado 87 anterior).
96 En segundo lugar, la demandante estima que, al no implicar actividades de «venta» de bienes o servicios, los objetivos enumerados en el apartado 68 anterior no constituyen objetivos «comerciales», sino objetivos «económicos».
97 Sin embargo, la demandante no aporta ninguna explicación convincente que permita limitar el concepto de «objetivo comercial» únicamente a las actividades de «venta», definir un concepto distinto de «objetivo económico» y admitir el carácter subvencionable de primas basadas en «objetivos económicos» no vinculados a los resultados financieros globales de la organización. En particular, es preciso señalar que el modelo anotado de acuerdo de subvención no menciona tales «objetivos económicos». Este documento menciona únicamente, por una parte, una categoría de primas que son subvencionables en determinadas condiciones, a saber, las primas basadas en los resultados financieros globales de la organización, y, por otra parte, dos categorías de primas que no son subvencionables en ningún caso, a saber, las primas calculadas en función de objetivos comerciales y las calculadas en función de objetivos de recaudación de fondos.
98 En tercer lugar, la demandante invoca el hecho de que el importe de la prima abonada a un empleado tiene un límite máximo.
99 No obstante, como señala con acierto la REA, esta limitación no afecta al carácter subvencionable de la prima. En efecto, un complemento de remuneración calculado en función de objetivos comerciales es, por definición, no subvencionable, y ello con independencia de su modo de cálculo, de su carácter fijo o variable y de su carácter limitado o no.
100 En cuarto lugar, la demandante alega que las primas controvertidas no pueden asimilarse a dividendos mediante los cuales los empleados perciben los beneficios de la organización.
101 Esta alegación es inoperante. En efecto, un complemento de remuneración calculado en función de objetivos comerciales, como el abonado por la demandante a sus empleados, es, por definición, no subvencionable, aun cuando no presente las características de un dividendo.
102 En quinto lugar, la demandante hace referencia a una nota elaborada por una sociedad de auditoría independiente en la que se concluye que las primas abonadas por la demandante a sus empleados eran subvencionables.
103 Sin embargo, por una parte, esta nota no puede ser considerada como un dictamen pericial neutral e independiente, dado que se elaboró a petición de la demandante. De ello se deduce que no goza de un valor probatorio indiscutible (véase, por analogía, la sentencia de 3 de marzo de 2011, Siemens/Comisión, T‑110/07, EU:T:2011:68, apartado 137). Por otra parte, dicha nota se limita a analizar brevemente el sistema de primas establecido por la demandante y no menciona ningún elemento de hecho o de Derecho adicional respecto de los ya analizados en la presente sentencia.
104 En estas circunstancias, la demandante no justifica la subvencionabilidad de las primas controvertidas.
105 Por consiguiente, los motivos primero y tercero han de ser desestimados por infundados.
106 En estas circunstancias, no es necesario examinar las causas de inadmisión formuladas por la REA y basadas, por una parte, en que la demanda no cumple los requisitos del artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento en lo que respecta al tercer motivo y, por otra parte, en que la alegación de la demandante resumida en el apartado 96 anterior contiene un motivo nuevo invocado por primera vez en la fase de réplica.
Sobre el segundo motivo, basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima
107 Mediante su segundo motivo, la demandante sostiene, en esencia, que el hecho de que la Comisión y la REA cuestionen el carácter subvencionable de las primas controvertidas constituye una violación del principio de protección de la confianza legítima. Considera que la Comisión reconoció en varias ocasiones la procedencia del método de determinación de los costes subvencionables y aceptó que se tuvieran en cuenta las primas controvertidas como costes subvencionables.
108 La REA rebate las alegaciones de la demandante.
109 Con carácter preliminar, procede recordar que, cuando las instituciones, órganos u organismos de la Unión ejecutan un contrato, quedan sujetos a las obligaciones que les incumben en virtud de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y de los principios generales del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2020, ADR Center/Comisión, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, apartado 86). Así, si las partes deciden, en su contrato, mediante una cláusula compromisoria, atribuir al juez de la Unión la competencia para resolver cualquier controversia en relación con aquel, el juez de la Unión será competente independientemente de la ley aplicable estipulada en el mencionado contrato para examinar las eventuales infracciones de la Carta de los Derechos Fundamentales y de los principios generales del Derecho de la Unión (sentencia de 16 de julio de 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comisión, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, apartado 81).
110 De ello se deduce que, al invocar, en apoyo de sus pretensiones formuladas con arreglo al artículo 272 TFUE, la violación del principio de protección de la confianza legítima, la demandante invoca efectivamente una norma que la Administración de la Unión está obligada a respetar en un marco contractual.
111 Además, en virtud del Derecho belga, aplicable con carácter subsidiario en el caso de autos (véanse los apartados 15 y 66 anteriores), una forma de confianza legítima puede ser invocada en Derecho contractual cuando se respete la obligación de las partes de un contrato de ejecutarlo de buena fe (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de noviembre de 2015, Synergy Hellas/Comisión, T‑106/13, EU:T:2015:860, apartados 72 y 73, y de 4 de mayo de 2017, Meta Group/Comisión, T‑744/14, no publicada, EU:T:2017:304, apartados 193 y 194).
112 Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima supone que las autoridades competentes de la Unión han ofrecido al interesado garantías precisas, incondicionales y concordantes, que emanen de fuentes autorizadas y fiables. En cambio, nadie puede invocar la violación de dicho principio si no recibió tales garantías precisas (véanse las sentencias de 17 de marzo de 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, apartado 72 y jurisprudencia citada, y de 16 de julio de 2020, ADR Center/Comisión, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, apartado 75 y jurisprudencia citada).
113 En el caso de autos, para demostrar la violación del principio de protección de la confianza legítima, la demandante invoca tres posicionamientos de la Comisión, que procede examinar sucesiva y cronológicamente.
114 En primer lugar, la demandante explica que, en el contexto del Séptimo Programa Marco para Acciones de Investigación, Desarrollo Tecnológico y Demostración (2007‑2013) (en lo sucesivo, «Séptimo Programa Marco»), la Comisión había aprobado la metodología utilizada para calcular sus gastos de personal y le había pedido que notificara cualquier modificación de esa metodología.
115 A este respecto, consta que, el 17 de marzo de 2011, la demandante presentó a la Comisión un formulario de certificación en el que se describía la metodología utilizada para calcular sus gastos de personal (en lo sucesivo, «certificado de metodología»). Ese documento hacía referencia a un sistema de primas variables atribuidas mediante «escritos de incentivos» y determinadas en función, por una parte, del rendimiento individual del empleado y, por otra, del rendimiento de la empresa y de la división de esta a la que estaba adscrito dicho empleado.
116 Mediante escrito de 1 de julio de 2011, la Comisión aprobó el certificado de metodología (en lo sucesivo, «escrito de aprobación del certificado de metodología»). Este escrito precisaba, en particular, que, en el caso de que se modificara la metodología certificada, la demandante debería declarar a la Comisión los cambios producidos y presentar un nuevo certificado de metodología.
117 No obstante, al igual que la REA, en primer término, procede señalar que el certificado de metodología se refiere al Séptimo Programa Marco. A pesar de la existencia de elementos de similitud y continuidad, este Séptimo Programa Marco es distinto del Programa Marco Horizonte 2020, que lo sustituyó y en el que se inscribe el proyecto. Por otro lado, el escrito de aprobación del certificado de metodología indica que ese certificado es válido durante la vigencia del Séptimo Programa Marco y no contempla una eventual prórroga de esa validez en el marco de un programa marco posterior. Además, el modelo anotado de acuerdo de subvención (véase la página 155 de dicho modelo) precisa expresamente que un certificado de metodología aprobado en el marco del Séptimo Programa Marco no es válido en el contexto del Programa Marco Horizonte 2020.
118 En segundo término, el escrito de aprobación del certificado de metodología tiene un alcance limitado dentro del propio Séptimo Programa Marco. En efecto, por una parte, ese escrito se limita a indicar que exime a la demandante de presentar certificados provisionales relativos a los estados financieros en sus solicitudes de pagos intermedios. Por otra parte, el modelo anotado de acuerdo de subvención indica que la aprobación se refiere a las prácticas habituales de contabilización de los costes y que, como consecuencia de esa aprobación, la Comisión no cuestiona los costes unitarios declarados. Pues bien, de las estipulaciones del artículo 5.2 del Acuerdo de Subvención, resumidas en el apartado 6 anterior, se desprende que los «costes unitarios» constituyen una categoría de costes de personal distintos de los «costes reales» a los que pertenecen las primas controvertidas. Por otro lado, son los «costes reales», y no los «costes unitarios», los que están sujetos al requisito establecido en el artículo 6.1, letra a), inciso i), de ese Acuerdo.
119 En tercer término, contrariamente a lo que sostiene la demandante, el escrito de aprobación del certificado de metodología no la obligaba a mantener la estructura de sus costes para garantizar su carácter subvencionable. En efecto, tanto de los términos de ese escrito como de las explicaciones que figuran en el modelo anotado de acuerdo de subvención se desprende que dicho escrito únicamente obligaba a la demandante a declarar a la Comisión los cambios introducidos en su metodología y, en su caso, a presentar un nuevo certificado de metodología.
120 Por consiguiente, el escrito de aprobación del certificado de metodología no contenía ninguna garantía precisa e incondicional en el sentido de que las primas abonadas por la demandante a sus empleados, como las primas controvertidas, serían subvencionables en el contexto del Programa Marco Horizonte 2020 y, en particular, en el marco del Acuerdo de Subvención.
121 En segundo lugar, la demandante alega que, en el transcurso de una auditoría anterior de los proyectos Festival, PATHway y WeLive (en lo sucesivo, «auditoría FPW»), la Comisión aceptó tener en cuenta, como costes subvencionables, las primas abonadas a sus empleados.
122 A este respecto, es cierto que, en el informe final de auditoría que cerraba la auditoría FPW (en lo sucesivo, «informe de auditoría FPW»), con fecha de 18 de marzo de 2018, la Comisión indicó, primero, que las primas previstas por los planes de incentivos de los empleados de la demandante «se [basaban] en los resultados financieros globales de la organización, [correspondían] a las prácticas habituales de remuneración de los proyectos nacionales y [eran], por tanto, subvencionables como remuneración de base»; a continuación, que «había podido validar la exactitud, la objetividad y la existencia de los complementos variables» y, por último, que «[existían] suficientes pruebas para validar el carácter subvencionable de los costes [correspondientes a esos complementos]».
123 No obstante, en primer término, procede señalar, como hace la REA, que la auditoría FPW se refería a proyectos distintos del proyecto contemplado en el Acuerdo de Subvención.
124 En segundo término, de los autos no se desprende que, en el marco de la auditoría FPW, la Comisión llevara a cabo un análisis minucioso y exhaustivo del sistema de primas establecido por la demandante en atención al conjunto de los requisitos de subvencionabilidad previstos por el Acuerdo de Subvención aplicable a los proyectos en cuestión. Por el contrario, el informe de auditoría FPW se limita a confirmar, en términos muy generales, el carácter subvencionable de las primas entonces controvertidas y a lamentar que los planes de incentivos negociados entre la demandante y sus empleados no fueran firmados por dichos empleados.
125 En tercer término, en el informe de auditoría FPW, la Comisión indicó expresamente que se trataba de un «informe con carácter excepcional» y que, «como tal, normalmente no podía generar expectativas legítimas en cuanto a la conformidad de los costes declarados y de los métodos de cálculo utilizados». También explicó que «toda auditoría consiste, por definición, en una verificación que no es exhaustiva y que se basa en elementos representativos y ejemplos», que un «cierto riesgo de falta de detección es […] inherente a todas las auditorías» y que, por consiguiente, los «informes de auditoría no pueden crear expectativas en cuanto a la conformidad de los costes declarados y de los métodos de cálculo utilizados». Pues bien, tales reservas sobre el alcance del informe de auditoría FPW bastan para suscitar cierta incertidumbre que se opone al nacimiento de toda confianza legítima basada en el contenido de ese informe (véase, por analogía, la sentencia de 27 de abril de 2022, Sieć Badawcza Łukasiewicz — Port Polski Ośrodek Rozwoju Technologii/Comisión, T‑4/20, EU:T:2022:242, apartado 141).
126 Por consiguiente, el informe de auditoría FPW no contenía ninguna garantía precisa e incondicional en cuanto al carácter subvencionable de las primas abonadas por la demandante a sus empleados, como las primas controvertidas.
127 En tercer lugar, la demandante observa que, en el escrito de puntualización, la Comisión renunció a hacer extensivas las constataciones de la auditoría al conjunto de los acuerdos de subvención, debido a que las auditorías anteriores no habían detectado el carácter no subvencionable de las primas controvertidas basadas en objetivos comerciales (véase el apartado 25 anterior). Según la demandante, esta limitación de la extensión de las constataciones de la auditoría, por una parte, es insuficiente y, por otra, muestra que la Comisión era consciente de que perjudicaba manifiestamente a sus intereses y a sus expectativas legítimas.
128 A este respecto, por una parte, procede señalar que la alegación de la demandante basada en el carácter supuestamente insuficiente de la limitación de la extensión de las constataciones de la auditoría carece de toda pertinencia en el marco del presente litigio. En efecto, el carácter no subvencionable de las primas controvertidas se detectó durante la propia auditoría, y no con ocasión de la extensión de las constataciones de esa auditoría.
129 Por otra parte, la REA alega fundadamente que la decisión de la Comisión, favorable a la demandante, de limitar la extensión de las constataciones de la auditoría entraba dentro de la facultad de apreciación de esa institución en virtud del artículo 22.5.1 del Acuerdo de Subvención, de modo que no puede extraerse ninguna conclusión de esta decisión en el marco del presente motivo. Es preciso añadir que, al ser posterior al período de ejecución del proyecto, el escrito de puntualización no puede, en ningún caso, constituir una garantía proporcionada en tiempo oportuno en cuanto al carácter subvencionable de las primas controvertidas.
130 En estas circunstancias, la demandante no justifica que la Comisión le diera garantías precisas, incondicionales y concordantes en cuanto al carácter subvencionable de las primas controvertidas. Por consiguiente, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 112 anterior, la demandante no puede invocar el principio de protección de la confianza legítima.
131 En consecuencia, debe desestimarse el segundo motivo.
132 De ello se deduce que las pretensiones de la demandante formuladas contra la REA con arreglo al artículo 272 TFUE deben desestimarse por infundadas.
133 De las consideraciones anteriores resulta que procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
134 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
135 Por haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión y de la REA, de conformidad con lo solicitado por estas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a Engineering — Ingegneria Informatica SpA.
Kowalik-Bańczyk | Buttigieg | Ricziová |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 26 de julio de 2023.
Firmas