Zaak T‑390/20
(gedeeltelijke publicatie)
Scandlines Danmark ApS
en
Scandlines Deutschland GmbH
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 28 februari 2024
„Staatssteun – Overheidsfinanciering van de vaste weg- en spoorverbinding over de Fehmarnbelt – Steun die door Denemarken aan Femern is verleend – Besluit waarbij de steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Individuele steun – Belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Noodzaak van de steun – Evenredigheid – Afweging van de gunstige gevolgen van de steun tegen de negatieve gevolgen ervan voor de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt en voor de handhaving van een onvervalste mededinging – Mededeling over de criteria voor de beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt van staatssteun ter bevordering van de verwezenlijking van belangrijke projecten van gemeenschappelijk Europees belang”
1. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Kwalificatie van verschillende opeenvolgende maatregelen als individuele steun – Voorwaarden – Onlosmakelijk met elkaar verbonden maatregelen – Gevolg – Geen verplichting tot voorafgaande aanmelding van elke tranche die in het kader van individuele steun wordt uitgekeerd
[Verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, onder e)]
(zie punten 37‑51, 62‑64)
2. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun die bijdraagt tot de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Toekenning van verschillende individuele steunmaatregelen die in verschillende tranches worden uitgekeerd voor de financiering van één en hetzelfde project – Gezamenlijk onderzoek van de verenigbaarheid van deze steunmaatregelen met de interne markt – Toelaatbaarheid
[Art. 107, lid 3, onder b), VWEU]
(zie punten 52‑61)
3. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun die bijdraagt tot de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Begrip – Project dat voldoet aan de algemene criteria alsmede een algemene positieve indicator als bedoeld in de mededeling betreffende de verwezenlijking van belangrijke projecten van gemeenschappelijk Europees belang – Daaronder begrepen
[Art. 107, lid 3, onder b), VWEU; mededeling 2014/C 188/02 van de Commissie, punten 14‑20]
(zie punten 69, 70, 91‑102)
4. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun die bijdraagt tot de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Criteria – Cofinanciering van het project door de begunstigde van de steun
[Art. 107, lid 3, onder b), VWEU; mededeling 2014/C 188/02 van de Commissie, punt 18]
(zie punten 82‑85)
5. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun die bijdraagt tot de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Noodzaak van de steun – Stimulerend effect van de steun – Indiening van een steunaanvraag vóór de aanvang van de werkzaamheden – Vennootschap met een bijzonder doel die door de overheid is opgericht om een specifiek project te verwezenlijken – Steunaanvraag die inherent is aan de oprichting van deze vennootschap
[Art. 107, lid 3, onder b), VWEU; mededeling 2014/C 188/02 van de Commissie, punt 28]
(zie punten 109‑137)
6. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun die bijdraagt tot de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Noodzaak van de steun – Beoordeling in het licht van een nulscenario – Nulscenario dat bestaat in het ontbreken van een alternatief project – Toelaatbaarheid – Voorwaarden
[Art. 107, lid 3, onder b), VWEU; mededeling 2014/C 188/02 van de Commissie, punt 29]
(zie punten 141‑163)
7. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun die bijdraagt tot de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Noodzaak van de steun – Beoordeling bij gebreke van een alternatief project – Steunbedrag dat niet hoger mag uitkomen dan het noodzakelijke minimum – Berekening van de interne opbrengstvoet van het project – Bepaling van de relevante levensduur van het project door rekening te houden met het gedrag van investeerders op de markt
[Art. 107, lid 3, onder b), VWEU; mededeling 2014/C 188/02 van de Commissie, punt 30]
(zie punten 168, 171, 176‑178)
8. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun die bijdraagt tot de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Evenredigheid van de steun – Berekening van het maximale steunpeil aan de hand van de financieringskloof – Berekening van de financieringskloof – Bepaling van de relevante levensduur van het project door rekening te houden met het gedrag van investeerders op de markt
[Art. 107, lid 3, onder b), VWEU; mededeling 2014/C 188/02 van de Commissie, punt 31]
(zie punten 169, 170, 179)
9. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun die bijdraagt tot de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Steun in de vorm van een garantie of lening – Vereiste van beperking van steun in de tijd
[Art. 107, lid 3, onder b), VWEU; mededeling 2014/C 188/02 van de Commissie, punt 36]
(zie punten 195‑206)
10. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun die bijdraagt tot de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Evenredigheid van de steun – Berekening van het maximale steunpeil aan de hand van de financieringskloof – Berekening van de financieringskloof – In aanmerking genomen inkomsten en kosten
[Art. 107, lid 3, onder b), VWEU; mededeling 2014/C 188/02 van de Commissie, punt 31]
(zie punten 218‑247)
11. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Exploitatiesteun – Daarvan uitgesloten – Staatsgaranties en staatsleningen die zijn beperkt tot de plannings- en bouwkosten van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Maatregelen die investeringssteun vormen
[Art. 107, lid 3, onder b), VWEU]
(zie punten 248‑250)
12. Steunmaatregelen van de staten – Administratieve procedure – Vaststelling van het steunbedrag – Steun die bijdraagt tot de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Steunmaatregelen die staatsgaranties en staatsleningen omvatten – Berekening van het steunbedrag – Steunbedrag dat niet overeenstemt met het totale bedrag van de staatsleningen en de door staatsgaranties gedekte leningen – Steunbedrag dat overeenstemt met het bedrag van de financieringskloof van het specifieke project – Toelaatbaarheid
(Art. 107, lid 1, VWEU; mededeling 2008/C 155/02 van de Commissie, punt 4.1)
(zie punten 256‑262, 264‑271)
13. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun die bijdraagt tot de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang – Evenredigheid van de steun – Afweging van de positieve gevolgen van de steun inzake de bijdrage aan de doelstelling van gemeenschappelijk Europees belang en de negatieve gevolgen wat betreft de verstoring van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten – Geen kennelijke beoordelingsfout van de Commissie
[Art. 107, lid 3, onder b), VWEU; mededeling 2014/C 188/02 van de Commissie, punten 41‑43]
(zie punten 279‑327)
Samenvatting
Het Gerecht verwerpt het beroep tot nietigverklaring dat door de scheepvaartmaatschappijen Scandlines Danmark ApS en Scandlines Deutschland GmbH is ingesteld tegen het besluit van de Commissie van 20 maart 2020(1), waarbij de Commissie heeft vastgesteld dat de door Denemarken aan de staatsonderneming Femern A/S verleende steunmaatregelen voor de planning, de bouw en de exploitatie van een vaste weg- en spoorverbinding over de Fehmarnbelt tussen Denemarken en Duitsland met de interne markt verenigbare staatssteun vormen. In dit verband verduidelijkt het Gerecht de wijze waarop de Commissie toezicht uitoefent op steunmaatregelen die in verschillende tranches worden uitgekeerd. Het Gerecht gaat ook na of de Commissie bepaalde punten van haar mededeling betreffende de verwezenlijking van belangrijke projecten van gemeenschappelijk Europees belang(2) (hierna: „BPGEB-mededeling”) heeft toegepast.
In 2008 hebben Denemarken en Duitsland een verdrag ondertekend betreffende een project voor een vaste verbinding over de Fehmarnbelt, die bestaat uit een in de Oostzee afgezonken tunnel voor spoor- en wegverkeer tussen Denemarken en Duitsland (hierna: „vaste verbinding”) en uit weg- en spoorverbindingen met het Deense achterland.
De Deense staatsonderneming Femern A/S is verantwoordelijk voor de financiering, de bouw en de exploitatie van de vaste verbinding. Aangezien zij kapitaalinjecties, door de staat gegarandeerde leningen en door Denemarken verstrekte leningen heeft ontvangen, zal Femern vanaf de ingebruikname van de vaste verbinding bij de gebruikers een vergoeding innen om haar schulden af te betalen.
Eind 2014 hebben de Deense autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van het financieringsmodel van het project voor de vaste verbinding over de Fehmarnbelt. Zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden, heeft de Commissie besloten om geen bezwaar te maken tegen de aangemelde maatregelen.(3)
Bij arresten van 13 december 2018(4) heeft het Gerecht dit besluit gedeeltelijk nietig verklaard. Wat betreft de aan Femern verstrekte overheidsfinanciering, heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie haar verplichting uit artikel 108, lid 3, VWEU niet was nagekomen om, gelet op ernstige moeilijkheden, de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
Na als gevolg van deze arresten de formele onderzoeksprocedure te hebben ingeleid, heeft de Commissie in haar besluit van 20 maart 2020 vastgesteld dat de maatregelen waarbij kapitaalinjecties en een combinatie van staatsleningen en staatsgaranties aan Femern werden toegekend voor de planning, de bouw en de exploitatie van de vaste weg- en spoorverbinding, met de interne markt verenigbare staatssteun vormden op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU(5), aangezien zij bedoeld waren om met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen.
De scheepvaartmaatschappijen Scandlines Danmark en Scandlines Deutschland hebben bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring van dit besluit ingesteld.
Beoordeling door het Gerecht
Gelet op het feit dat de staatsgaranties en staatsleningen aan Femern waren toegekend in opeenvolgende tranches, die werden uitgekeerd naargelang van de voortgang van het project voor de vaste verbinding, verweten verzoeksters de Commissie dat zij in het bestreden besluit ten onrechte had geconcludeerd dat de verschillende financiële steunmaatregelen konden worden samengevoegd tot drie individuele steunmaatregelen, te weten een eerste individuele steunmaatregel in de vorm van een kapitaalinjectie in 2005, een tweede steunmaatregel in de vorm van een kapitaalinjectie, staatsgaranties en staatsleningen die waren toegekend op grond van een wet van 2009(6), en een derde steunmaatregel in de vorm van staatsleningen en staatsgaranties die waren toegekend op grond van een wet van 2015(7).
Op dit punt merkt het Gerecht op dat verschillende opeenvolgende maatregelen van de staat als één enkel optreden kunnen worden beschouwd wanneer die maatregelen, met name gelet op de chronologie en de doeleinden ervan alsook op de toestand waarin de onderneming zich ten tijde van die maatregelen bevond, zo nauw met elkaar verbonden zijn dat zij onmogelijk afzonderlijk kunnen worden bezien. Aangezien aan deze voorwaarde was voldaan voor alle op grond van de wet van 2009 en de wet van 2015 verstrekte financiering, had de Commissie geen fout gemaakt door deze als individuele steunmaatregelen te beschouwen. Hieruit volgt dat de Commissie evenmin verplicht was om te eisen dat de Deense autoriteiten elke staatslening en elke staatsgarantie ten gunste van Femern op de grondslag van die wetten afzonderlijk bij haar aanmeldden.
Aangezien de drie in 2005, 2009 en 2015 aan Femern verleende individuele steunmaatregelen bestemd waren voor de financiering van een en hetzelfde project, heeft de Commissie voorts haar beoordelingsbevoegdheid niet overschreden door hun verenigbaarheid met de interne markt samen te onderzoeken. Juist door rekening te houden met alle steunmaatregelen kan de Commissie de gevolgen ervan voor de mededinging beoordelen in het kader van het onderzoek van een van de afwijkingen in artikel 107, lid 3, VWEU, met name voor een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang waarvan de verwezenlijking impliceert dat er over een lange periode overheidsfinanciering wordt betaald.
Het Gerecht verwerpt ook het middel tot nietigverklaring dat is ontleend aan schending van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU doordat de Commissie het project ten onrechte als project van gemeenschappelijk Europees belang heeft gekwalificeerd en ten onrechte heeft geconcludeerd dat de steun noodzakelijk en evenredig is.
Wat ten eerste de kwalificatie van het project voor de vaste verbinding als een project van gemeenschappelijk Europees belang in de zin van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU betreft, herinnert het Gerecht eraan dat het begrip „gemeenschappelijk Europees belang” in deze bepaling strikt moet worden uitgelegd en dat een initiatief slechts als een project van gemeenschappelijk Europees belang wordt aangemerkt wanneer het deel uitmaakt van een transnationaal Europees programma dat gezamenlijk wordt ondersteund door verschillende regeringen van lidstaten of wanneer het valt onder een gezamenlijk optreden van verschillende lidstaten ter bestrijding van een gemeenschappelijke bedreiging.
Het begrip „gemeenschappelijk Europees belang” is bovendien door de Commissie verduidelijkt in de BPGEB-mededeling, waarin de algemene cumulatieve criteria worden genoemd waaraan een project moet voldoen om onder dit begrip te vallen, alsook de positieve indicatoren die rechtvaardigen dat de Commissie zich positiever opstelt voor de kwalificatie als project van gemeenschappelijk Europees belang en waarbij een van deze indicatoren erin bestaat dat het project cofinanciering van een Uniefonds behelst.
Aangezien het project voor de vaste verbinding voldeed aan de algemene cumulatieve criteria van de BPGEB-mededeling en bovendien Uniefinanciering had ontvangen, kon de Commissie louter op basis van die criteria en indicatoren op goede gronden besluiten dat het project voor de vaste verbinding van gemeenschappelijk Europees belang was.
Wat ten tweede de noodzaak van de steun betreft, verduidelijkt het Gerecht dat, in het kader van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, de steun ter bevordering van de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang, om verenigbaar te zijn met de interne markt, een stimulerend effect voor de begunstigde ondernemingen moet hebben. Daartoe dient te worden aangetoond dat de investering met het oog op de verwezenlijking van het project in kwestie niet zou zijn gedaan zonder de voorgenomen steun. In dit verband herinnert het Gerecht eraan dat de vaststelling dat een steunmaatregel niet noodzakelijk is onder meer kan voortvloeien uit de omstandigheid dat de belanghebbende onderneming het ondersteunde project reeds vóór de indiening van de steunaanvraag bij de bevoegde autoriteiten is gaan uitvoeren of zelfs heeft beëindigd, wat uitsluit dat de betrokken steunmaatregel een stimulerende rol kan spelen (criterium van de voorafgaande steunaanvraag).
Wat dit laatste punt betreft, onderschrijft het Gerecht het betoog van de Commissie dat in casu was voldaan aan het criterium van de voorafgaande steunaanvraag omdat de steunaanvraag inherent was aan de oprichting van Femern. Dienaangaande benadrukt het Gerecht dat Femern, als een vennootschap met een bijzonder doel die door de overheid is opgericht voor de uitvoering van het project voor de vaste verbinding, tot de ingebruikname van de vaste verbinding afhankelijk is van overheidsfinanciering. Aangezien de Commissie de verenigbaarheid met de interne markt van alle financiering die aan Femern sinds haar oprichting was toegekend samen kon onderzoeken, hoefde het criterium van de voorafgaande steunaanvraag bovendien niet voor elk van de drie individuele steunmaatregelen te worden onderzocht.
De Commissie had evenmin een fout gemaakt door te menen dat het nulscenario, dat overeenkomstig de BPGEB-mededeling voor de beoordeling van de noodzaak van de aangemelde steun in aanmerking is genomen, bestond in het ontbreken van een alternatief project. Meer bepaald hebben verzoeksters en interveniënten niet aangetoond dat er een alternatief project bestond van vergelijkbare schaal of omvang, of met soortgelijke voordelen als het project voor de vaste verbinding, en dat zonder steun kon worden verwezenlijkt.
Het Gerecht verwerpt bovendien de grief dat de Commissie kennelijke beoordelingsfouten heeft gemaakt door uit te gaan van een levensduur van 40 jaar voor de berekening van de interne opbrengstvoet van het project voor de vaste verbinding (noodzaak van de steun) en van de financieringskloof (evenredigheid van de steun), terwijl het project voor de vaste verbinding een levensduur van 120 jaar heeft.
In dit verband herinnert het Gerecht eraan dat de Commissie volgens punt 30 van de BPGEB-mededeling bij het ontbreken van een alternatief project moet nagaan dat het steunbedrag niet hoger uitkomt dan het minimum dat voor het gesteunde project noodzakelijk is om voldoende winstgevend te zijn, waarbij alle desbetreffende verwachte kosten en baten voor de hele levensduur van het project in aanmerking moeten worden genomen. Aangezien deze verwijzing naar de hele levensduur aldus moet worden begrepen dat zij ziet op de economische levensduur van het investeringsproject en niet op de technische levensduur van de infrastructuur, heeft de Commissie geen fout gemaakt door rekening te houden met het gedrag van investeerders op de markt om de interne opbrengstvoet te berekenen op basis van een economische levensduur van de investering van 40 jaar.
Voorts wordt, overeenkomstig punt 31 van de BPGEB-mededeling, het maximale steunbedrag bepaald aan de hand van de financieringskloof, die overeenstemt met het verschil tussen de positieve en negatieve cashflow gedurende de levensduur van de investering. Aangezien de analyse van de financieringskloof is bedoeld om te bepalen in hoeverre het project tegen marktvoorwaarden kan worden gefinancierd, kan de Commissie niet worden verweten dat zij voor deze analyse een levensduur van 40 jaar heeft aangenomen als de duur waarmee een redelijke investeerder in het project rekening zou hebben gehouden.
Wat ten derde de evenredigheid van de steun betreft, merkt het Gerecht om te beginnen op dat verzoeksters de Commissie niet kunnen verwijten dat zij het in de BPGEB-mededeling genoemde vereiste van beperking van steun in de tijd heeft geschonden, aangezien het bestreden besluit aangeeft dat uiterlijk zestien jaar na de opening van de vaste verbinding alle door garanties gedekte leningen moeten zijn beëindigd en alle staatsleningen moeten zijn terugbetaald, en dat de Deense autoriteiten Femern geen dergelijke leningen en garanties mogen toekennen voor een bedrag dat het gegarandeerde maximumbedrag van 69,3 miljard DKK (ongeveer 9,3 miljard EUR) overschrijdt.
Verder heeft de Commissie de inkomsten van Femern niet onderschat om de financieringskloof kunstmatig te vergroten. Ten eerste vereist de BPGEB-mededeling niet dat de inkomsten alle kosten van het project dekken. Ten tweede hebben verzoeksters en interveniënten niet aangetoond dat een andere prijsstructuur voor het wegverkeer dan die welke de Commissie in aanmerking heeft genomen automatisch leidt tot hogere inkomsten wegens de elasticiteit van de vraag en de mededinging op de markt.
Ten slotte heeft de Commissie de BPGEB-mededeling niet geschonden door de exploitatiekosten van de vaste verbinding op te nemen in de berekening van de financieringskloof. De opname van deze kosten in de negatieve cashflow van het project voor de vaste verbinding heeft immers niet tot gevolg dat exploitatiesteun wordt verleend, aangezien de exploitatie-inkomsten van deze vaste verbinding, die dienovereenkomstig ook in aanmerking moeten worden genomen als positieve cashflow, veel hoger zijn dan de exploitatiekosten. Bovendien is er geen enkel element aangevoerd dat kan afdoen aan de uitleg van de Commissie ter ondersteuning van de opname van deze kosten in de analyse van de financieringskloof.
Gelet op een en ander verwerpt het Gerecht het beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit.