(Zadeva T-667/21)
BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG
proti
Evropski centralni banki
Sodba Splošnega sodišča (tretji razširjeni senat) z dne 28. februarja 2024
„Ekonomska in monetarna politika – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Člen 9(1), drugi pododstavek, Uredbe (EU) št. 1024/2013 – Neposredno izvajanje pooblastila, ki ga ima pristojni organ na podlagi upoštevnega prava Unije, s strani ECB – Naložitev izravnalnih obresti po avstrijskem pravu v primeru kršitve člena 395 Uredbe (EU) št. 575/2013 – Pristojnost ECB – Člen 65(1) in člen 70 Direktive 2013/36/EU – Sorazmernost“
1. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Nadzor nad finančnim sektorjem Unije – Enotni mehanizem nadzora – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Pooblastila Evropske centralne banke (ECB) – Nadzorna in preiskovalna pooblastila – Pooblastila pristojnih organov na podlagi upoštevnega prava Unije – Določitev upravnih ukrepov – Naložitev izravnalnih obresti zaradi preseganja omejitev velikih izpostavljenosti – Vključitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 575/2013, člen 395(1); Uredba Sveta št. 1024/2013, člen 9(1), drugi pododstavek, drugi stavek,; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/36, členi 65(1) in 67(1) in (2))
(Glej točko 36 in točke od 39 do 46.)
2. Nacionalno pravo – Razlaga – Upoštevanje razlage, ki so jo podala sodišča zadevne države članice – Meje
(Glej točke od 57 do 59.)
3. Pravo Evropske unije – Neposredni učinek – Primarnost – Kolizija med pravom Unije in nacionalnim zakonom – Obveznosti in pristojnosti nacionalnega sodišča, ki mu je zadeva predložena – Obveznosti in pristojnosti sodišča Unije – Neuporaba nacionalnega zakona
(Glej točke od 60 do 62.)
4. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Nadzor nad finančnim sektorjem Unije – Enotni mehanizem nadzora – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Pooblastila pristojnih nacionalnih organov za nadzor in sankcioniranje – Določitev vrste upravnega ukrepa ob upoštevanju vseh okoliščin – Samodejna naložitev izravnalnih obresti v primeru preseganja omejitev velikih izpostavljenosti – Nedopustnost – Kršitev načela sorazmernosti
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 575/2013, člen 395(1); Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/36, uvodna izjava 37 ter členi 4(1), 65(1) in 70)
(Glej točke od 63 do 79.)
Povzetek
Splošno sodišče je ob tem, da je tožbama za razglasitev ničnosti sklepov, ki jih je sprejela Evropska centralna banka (ECB) in s katerima so bile naložene izravnalne obresti na podlagi Uredbe o EMN(1) ter na podlagi nacionalnega prava, ugodilo z dvema sodbama, izrečenima istega dne, pojasnilo okoliščine, v katerih lahko uporabi skladno razlago nacionalnega prava, s katerim je bila prenesena direktiva, pri čemer je odstopilo od razlage nacionalnih sodišč.
Poleg tega se je v sodbi Sber/ECB (združeni zadevi T-647/21 in T-99/22) izreklo o novem vprašanju uporabe načela ne bis in idem, kadar ECB naloži upravne denarne kazni na podlagi Uredbe o EMN, medtem ko je v sodbi BAWAG PSK/ECB (T-667/21) razvilo svojo sodno prakso o obsegu pristojnosti ECB na podlagi te uredbe
Zadevi se nanašata na dve avstrijski kreditni instituciji, ki sta pod neposrednim bonitetnim nadzorom ECB.
Tako je ECB v združenih zadevah T-647/21 in T-99/22 tožeči stranki, družbi Sber Vermögensverwaltungs AG, na podlagi Uredbe o EMN naložila upravno denarno kazen zaradi preseganja omejitev velikih izpostavljenosti, določenih z Uredbo št. 575/2013(2), tako na posamični kot na konsolidirani podlagi. Nato je ECB na podlagi Uredbe o EMN(3) in na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG(4), odločila, da ji na zneske, na katere se nanaša to preseganje, naloži izravnalne obresti.
Po mnenju Upravnega odbora ECB za pregled, v katerem je bil ugotovljen obstoj napak v prvotnem sklepu ECB, je ECB 21. decembra 2021 ta sklep nadomestila z novim sklepom(5), pri čemer je ohranila znesek izravnalnih obresti. Pojasnila je, da v primeru kršitve obveznosti institucije na podlagi Uredbe št. 575/2013 naložitev izravnalnih obresti na podlagi BWG spada v okvir izvajanja vezane pristojnosti pristojnega organa, ki mu ne pušča nobene diskrecijske pravice.
Tožeča stranka je z ločenima tožbama Splošnemu sodišču predlagala, naj razglasi ničnost prvotnega sklepa in sklepa z dne 21. decembra 2021, ki ju je sprejela ECB.
V zadevi T 667/21 je tožeča stranka, BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, posredno kupila portfelj stanovanjskih kreditov v Franciji. Ta portfelj je bil prenesen v skupni sklad brez pravne osebnosti, pri čemer je pridobila vse njegove deleže, s čimer je postala dejanski lastnik.
ECB je po inšpekcijskem pregledu v prostorih tožeče stranke ugotovila, da tožeča stranka nima podatkov, ki bi omogočali identifikacijo vsakega od dolžnikov osnovnih posojil, in da glede portfelja ni upoštevala omejitve velikih izpostavljenosti, določene z Uredbo št. 575/2013. Tako ji je ECB s sklepom z dne 2. avgusta 2021(6) na podlagi istih zakonodajnih določb, kot so navedene v predstavitvi zgoraj navedenih združenih zadev, naložila izravnalne obresti. Tožeča stranka je ta sklep izpodbijala pred Splošnim sodiščem.
Splošno sodišče je s sodbama Sber/ECB (združeni zadevi T-647/21 in T-99/22) in BAWAG PSK/ECB (T-667/21) razglasilo ničnost sklepa ECB z dne 21. decembra 2021, s katerim je bil nadomeščen njen prvotni sklep, in sklepa z dne 2. avgusta 2021, ker ECB pri naložitvi izravnalnih obresti ni preučila okoliščin obravnavane zadeve.
Presoja Splošnega sodišča
– Uporaba načela ne bis in idem
Splošno sodišče je menilo, da to, da je ECB naložila izravnalne obresti na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG za ravnanje, ki je že bilo predmet upravne denarne kazni na podlagi Uredbe o EMN, ni v nasprotju z načelom ne bis in idem.
V zvezi s tem je opozorilo, da uporaba člena 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ki prepoveduje kumulacijo pregona in sankcij kazenske narave za ista dejanja in zoper isto osebo, ni omejena samo na postopke in sankcije, ki so z nacionalnim pravom opredeljeni kot „kazenski.“ Zajema namreč postopke in sankcije, za katere je treba šteti, da imajo kazensko naravo na podlagi same narave kršitve in stopnje strogosti sankcije, ki se lahko izreče kršitelju.
Splošno sodišče je tako poudarilo, da upravne denarne kazni, naložene na podlagi člena 18(1) Uredbe o EMN, spadajo na področje uporabe člena 50 Listine. Ugotovilo je, da so te sankcije jasno oblikovane po vzoru glob, ki jih lahko Evropska komisija naloži na področju konkurenčnega prava(7), ter so enakovredne narave in stopnje strogosti. V skladu z ustaljeno sodno prakso pa je treba načelo ne bis in idem upoštevati v postopkih za naložitev glob, ki spadajo v konkurenčno pravo. To opredelitev je zato treba po analogiji uporabiti za navedene kazni.
Po drugi strani pa je Splošno sodišče ugotovilo, da iz sodne prakse avstrijskih sodišč izhaja, da so izravnalne obresti opredeljene kot bonitetni ukrepi, ki nimajo kaznovalne narave. Ker niti zaradi narave kršitve niti zaradi stopnje strogosti sankcije te ne spadajo na področje kazenskega prava, njihova uporaba na podlagi BWG ne spada na področje uporabe člena 50 Listine. Ta ugotovitev je poleg tega potrjena s sodbo VTB Bank (Austria)(8), v kateri je Sodišče glede izravnalnih obresti dalo prednost opredelitvi za „upravni ukrep“ pred opredelitvijo za „upravno kazen“.
– Pristojnost ECB za naložitev izravnalnih obresti
Splošno sodišče je pojasnilo, da je bila ECB v skladu s členom 97 BWG na podlagi Uredbe o EMN pristojna za naložitev izravnalnih obresti.
Najprej je poudarilo, da ima ECB za opravljanje svojih bonitetnih nalog tri kategorije nadzornih in preiskovalnih pooblastil, in sicer tista, ki jih določa Uredba o EMN, pooblastila pristojnih organov na podlagi upoštevnega prava Unije in pooblastilo, da nacionalnim organom da navodilo, naj v skladu z veljavnimi nacionalnimi določbami uporabijo svoja pooblastila.
Splošno sodišče je pri analizi vprašanja, ali je v obravnavanem primeru ECB imela pooblastila, ki spadajo v drugo kategorijo, in sicer pooblastila organov, pristojnih na podlagi upoštevnega prava Unije, navedlo, da se je izraz „na podlagi prava Unije“ razlagal tako, da vključuje vsa pooblastila, ki izhajajo iz pravnega okvira, vzpostavljenega z direktivo, ne glede na to, ali izhajajo iz obveznosti ali možnosti države članice, da sprejme zakonodajo, v nasprotju s priznanjem s to isto direktivo pristojnosti držav članic na podlagi nacionalnega prava, da določijo strožje določbe zunaj okvira ureditve, ki jo določa ta direktiva(9).
V sodbi VTB Bank (Austria)(10) pa je bilo v zvezi s prejšnjo različico člena 97 BWG ugotovljeno, da je naložitev izravnalnih obresti podobna upravnemu ukrepu, ki spada na področje uporabe člena 65(1) Direktive 2013/36(11) in ki je v obravnavanem primeru del upoštevnega pravnega okvira. Okoliščina, da te niso navedene na seznamu kazni in drugih upravnih ukrepov, navedenih v tej direktivi, ni upoštevna, ker ta seznam ni izčrpen, in ta direktiva določa, da države članice sprejmejo vse ukrepe, za katere menijo, da so potrebni za zagotovitev uporabe navedene direktive in Uredbe št. 575/2013. Splošno sodišče je pojasnilo, da je Sodišče v tej sodbi poudarilo, da morajo minimalne bonitetne zahteve, sprejete s pravom Unije, zagotoviti največjo možno harmonizacijo in da morajo države članice v primeru preseganja omejitev, določenih z Uredbo št. 575/2013, kreditnim institucijam naložiti upravno kazen ali drug upravni ukrep v smislu člena 65(1) Direktive 2013/36, ne pa ukrepa, ki spada v okvir njihovega nacionalnega prava.
Tako okoliščina, da naložitev izravnalnih obresti ni navedena na seznamu iz Direktive 2013/36, ne preprečuje, da bi bila zajeta s pravno ureditvijo, vzpostavljeno s to direktivo. Zato je Splošno sodišče ugotovilo, da je ta naložitev podobna pooblastilu, ki ga ima pristojni nacionalni organ „na podlagi upoštevnega prava Unije“ v smislu člena 9(1), drugi pododstavek, drugi stavek, Uredbe o EMN, in ki je zato podeljeno ECB.
– Razlaga nacionalnega prava
Splošno sodišče je ugotovilo, da se je ECB s tem, da se je oprla na razlago avstrijskih sodišč glede samodejnosti naložitve izravnalnih obresti v primeru preseganja omejitev velikih izpostavljenosti in da ni preučila okoliščin obravnavane zadeve, oprla na pravno napačno predpostavko, zaradi katere je napačen njen preizkus sorazmernosti uporabe člena 97(1), točka 2, BWG.
V tem okviru je Splošno sodišče opozorilo, da kadar mora preveriti utemeljenost uporabe nacionalnega prava, s katerim je bila prenesena direktiva, s strani ECB, razlaga nacionalnih sodišč zadostuje za dokaz obsega navedenega nacionalnega prava, kadar iz nje izhaja ugotovitev združljivosti z direktivo, katere prenos zagotavlja. Kadar pa z razlago nacionalnih sodišč ni mogoče zagotoviti združljivosti nacionalnega prava z direktivo spoštovanje načela primarnosti prava Unije pomeni, da Splošno sodišče, tako kot nacionalno sodišče, nacionalno pravo po potrebi razlaga, kolikor je mogoče, ob upoštevanju besedila in namena prenesene direktive, da bi se dosegel v njej določen rezultat. Tako zahteva po skladni razlagi vključuje obveznost, da se po potrebi spremeni ustaljena sodna praksa, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s cilji direktive.
Če razlaga nacionalne ureditve v skladu z zahtevami prava Unije ne bi bila mogoča, bi Splošno sodišče tako kot nacionalno sodišče, ki mora uporabiti določbe prava Unije, imelo dolžnost zagotoviti njihov polni učinek, pri čemer po potrebi po uradni dolžnosti odloči, da ne bo uporabilo nobene nacionalne ureditve, tudi kasnejše, ki je v nasprotju z določbo prava Unije z neposrednim učinkom.
V obravnavanem primeru je Splošno sodišče v skladu z jezikovno, kontekstualno in teleološko razlago člena 70 Direktive 2013/36(12) ocenilo, da je treba ta člen razumeti, kot da pomeni, da morata pristojni nacionalni organ in posledično ECB določiti vrsto upravnega ukrepa ob upoštevanju vseh okoliščin, kar nujno pomeni, da imata diskrecijsko pravico, in izključuje, da bi bila ta v položaju vezane pristojnosti glede uporabe izravnalnih obresti, naloženih na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG.