PRESUDA OPĆEG SUDA (deveto prošireno vijeće)
24. listopada 2019.(*)
„Socijalna politika – Dijalog između socijalnih partnera na razini Unije – Sporazum naslovljen ,Opći okvir za obavješćivanje i savjetovanje s javnim službenicima i zaposlenicima središnjih državnih uprava’ – Zajednički zahtjev stranaka potpisnica za provedbu tog sporazuma na razini Unije – Komisijino odbijanje da podnese prijedlog odluke Vijeću – Tužba za poništenje – Akt koji se može pobijati – Dopuštenost – Komisijina margina prosudbe – Autonomija socijalnih partnera – Načelo supsidijarnosti – Proporcionalnost”
U predmetu T‑310/18,
European Federation of Public Service Unions (EPSU) sa sjedištem u Bruxellesu (Belgija),
Jan Goudriaan, sa stalnom adresom u Bruxellesu,
koje zastupa R. Arthur, solicitor, R. Palmer i K. Apps, barristers,
tužitelji,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju I. Martínez del Peral, M. van Beek i M. Kellerbauer, u svojstvu agenata,
tuženik,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje odluke Komisije od 5. ožujka 2018. kojom se odbija Vijeću Europske unije podnijeti prijedlog odluke za provedbu sporazuma naslovljenog „Opći okvir za obavješćivanje i savjetovanje s javnim službenicima i zaposlenicima središnjih državnih uprava” koji su 21. prosinca 2015. potpisali Sindikalno izaslanstvo nacionalne i europske uprave (TUNED) i Poslodavci europske javne uprave (EUPAE),
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće),
u sastavu, tijekom vijećanja: S. Gervasoni, predsjednik, L. Madise, R. da Silva Passos, K. Kowalik‑Bańczyk (izvjestiteljica) i C. Mac Eochaidh, suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 23. svibnja 2019.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Europska je komisija savjetodavnim dokumentom C (2015) 2303 final od 10. travnja 2015. na temelju članka 154. stavka 2. UFEU‑a pozvala socijalne partnere da se izjasne o mogućem smjeru djelovanja Europske unije u vezi s konsolidacijom direktiva o obavješćivanju i savjetovanju radnika. To savjetovanje se, među ostalim, odnosilo na moguće proširenje područja primjene tih direktiva na javne službenike i zaposlenike u javnim upravama država članica.
2 Socijalni partneri su 2. lipnja 2015. u okviru Odbora za socijalni dijalog središnjih državnih uprava, odnosno, s jedne strane, Sindikalno izaslanstvo nacionalne i europske uprave (TUNED) i, s druge strane, Poslodavci europske javne uprave (EUPAE), na temelju članka 154. stavka 4. UFEU‑a obavijestili Komisiju o svojoj volji za pregovaranje i sklapanje sporazuma na temelju članka 155. stavka 1. UFEU‑a.
3 TUNED i EUPAE su 21. prosinca 2015. potpisali sporazum naslovljen „Opći okvir za obavješćivanje i savjetovanje s javnim službenicima i zaposlenicima središnjih državnih uprava” (u daljnjem tekstu: Sporazum).
4 Dopisom od 1. veljače 2016. TUNED i EUPAE zajednički su od Komisije zatražili da podnese prijedlog za provedbu Sporazuma na razini Unije odlukom Vijeća Europske unije donesenom na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a.
5 Komisija je 5. ožujka 2018. obavijestila TUNED i EUPAE da je odlučila odbiti podnijeti prijedlog odluke Vijeću za provedbu Sporazuma na razini Unije (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
6 Komisija je u pobijanoj odluci u biti navela, kao prvo, da su središnje državne uprave pod izravnom nadležnošću vlada država članica, da ona izvršava javne ovlasti i da je njezina struktura, organizacija i djelovanje u cijelosti u nadležnosti država članica. Kao drugo, Komisija je istaknula da u mnogim državama članicama već postoje odredbe koje osiguravaju određenu razinu obavješćivanja i savjetovanja s javnim službenicima i zaposlenicima tih uprava. Kao treće, Komisija je utvrdila da važnost navedenih uprava ovisi o stupnju centraliziranosti ili decentraliziranosti država članica, tako da će se u slučaju provedbe Sporazuma odlukom Vijeća razina zaštite javnih službenika i zaposlenika javne uprave znatno razlikovati među državama članicama.
Postupak i zahtjevi stranaka
7 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 15. svibnja 2018. tužitelji, odnosno, s jedne strane, European Federation of Public Service Unions (EPSU), udruženje koje okuplja europske sindikalne organizacije koje predstavljaju radnike javnih službi i koje je zajedno s Europskom konfederacijom nezavisnih sindikata (CESI) osnovalo TUNED i, s druge strane, Jan Goudriaan, glavni tajnik EPSU‑a, pokrenuli su ovaj postupak.
8 Komisija je 26. srpnja 2018. podnijela odgovor na tužbu.
9 Tužitelji su repliku podnijeli 19. rujna 2018.
10 Tužitelji su zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 11. listopada 2018. podnijeli zahtjev za povjerljivo postupanje u pogledu određenih podataka koji se nalaze u prilozima tužbi.
11 Komisija je podnijela odgovor na repliku 14. studenoga 2018.
12 Rješenjem od 13. prosinca 2018., EPSU i Willem Goudriaan/Komisija (T‑310/18, neobjavljeno, EU:T:2018:1018), predsjednik devetog vijeća Općeg suda odbio je zahtjev za intervenciju u potporu zahtjevima tužitelja koji je podnio European Transport Workers’Federation (ETF).
13 Opći je sud mjerom upravljanja postupkom koja je donesena na temelju članka 89. stavka 3. točaka (a) i (b) njegova poslovnika strankama postavio pisana pitanja na koja je trebalo odgovoriti na raspravi.
14 Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi 23. svibnja 2019. Nakon rasprave predsjednik devetog proširenog vijeća Općeg suda odlučio je da neće zatvoriti usmeni dio postupka.
15 Mjerom upravljanja postupkom donesenom na temelju članka 89. stavka 3. točke (b) Poslovnika Opći je sud pozvao tužitelje da se u pisanom obliku očituju o argumentaciji koju je Komisija iznijela na raspravi. Tužitelji su pravovremeno postupili u skladu s tim zahtjevom.
16 Usmeni dio postupka zatvoren je odlukom predsjednika devetog proširenog vijeća Općeg suda od 24. lipnja 2019.
17 Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
– poništi pobijanu odluku;
– Komisiji naloži snošenje troškova.
18 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu kao nedopuštenu u dijelu u kojem ju je podnio J. Goudriaan,
– u cijelosti odbije tužbu kao neosnovanu;
– tužiteljima naloži snošenje troškova.
Pravo
Dopuštenost
Postojanje akta koji se može pobijati
19 Najprije valja podsjetiti da iz članka 263. prvog stavka UFEU‑a proizlazi da sud Unije ispituje zakonitost akata institucija „koji proizvode pravne učinke prema trećima”.
20 Iz toga slijedi da je tužbu za poništenje moguće podnijeti protiv svih mjera ili odredaba koje su donijele institucije i čiji je cilj stvaranje pravnih učinaka bez obzira na njihovu prirodu ili oblik (presude od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće, 22/70, EU:C:1971:32, t. 39. i 42. i od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, t. 24.).
21 U ovom slučaju valja razmotriti, kao prvo, može li se pobijana odluka kvalificirati kao pripremni akt i, kao drugo, može li postojanje široke margine prosudbe Komisije utjecati na dopuštenost tužbe.
– Eventualna kvalifikacija akta kao pripremnog
22 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, akti koje je moguće pobijati načelno su samo one mjere koje konačno utvrđuju stajalište institucije na kraju upravnog postupka i čiji je cilj proizvesti obvezujuće pravne učinke, isključujući osobito međumjere čiji je cilj pripremiti konačnu odluku, a koje nemaju takve učinke (presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 10., i od 17. srpnja 2008., Athinaïki Techniki/Komisija, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, t. 42.).
23 Drukčije bi bilo samo ako su akti ili odluke doneseni tijekom pripremnog postupka, s jedne strane, sami bili krajnji akti zasebnog postupka različitog od glavnog postupka i, s druge strane, sami proizvodili obvezujuće pravne učinke (vidjeti u tom smislu presudu od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 11.).
24 Iz uporabe pojma prijedlog jasno proizlazi da sadržaj akta nije namijenjen stvaranju obvezujućih pravnih učinaka i da stoga taj akt nije akt koji se može pobijati (vidjeti u tom smislu presudu od 1. prosinca 2005., Italija/Komisija, C‑301/03, EU:C:2005:727, t. 22. i 33.). To je osobito slučaj s prijedlogom Komisije u okviru postupka koji se odvija u više faza, s obzirom na to da je takav prijedlog međuodluka koja ne proizvodi obvezujuće pravne učinke (vidjeti u tom smislu rješenje od 15. svibnja 1997., Berthu/Komisija, T‑175/96, EU:T:1997:72, t. 21. i 22.).
25 Nadalje, kada je odluka negativni akt ona se mora ocijeniti s obzirom na prirodu zahtjeva na koji je ona odgovor (presude od 8. ožujka 1972., Nordgetreide/Komisija, 42/71, EU:C:1972:16, t. 5. i od 24. studenoga 1992., Buckl i dr./Komisija, C‑15/91 i C‑108/91, EU:C:1992:454, t. 22.). Iz toga slijedi da je odbijajuća odluka akt u pogledu kojeg se može podnijeti tužba za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a ako se akt koji je institucija odbila donijeti mogao pobijati na temelju te odredbe (vidjeti presudu od 22. listopada 1996., Salt Union/Komisija, T‑330/94, EU:T:1996:154, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
26 Iz toga proizlazi da su tužbe za poništenje podnesene protiv odbijanja prijedloga načelno nedopuštene, kao i one podnesene protiv prijedloga (vidjeti u tom smislu rješenje od 13. ožujka 2007., Arizona Chemical i dr./Komisija, C‑150/06 P, neobjavljeno, EU:C:2007:164, t. 23. i 24.).
27 Međutim, u određenim slučajevima, kada tekst uređuje prethodni postupak koji omogućuje određenim osobama da od Komisije zatraže da podnese prijedlog akta, Komisijino odbijanje podnošenja takvog prijedloga akt je koji se može pobijati. Naime, to odbijanje, s jedne strane, okončava prethodni postupak pokrenut na temelju navedenog teksta i, s druge strane, isključuje pokretanje postupka donošenja samog akta. Takvo odbijanje izražava konačno stajalište Komisije i proizvodi obvezujuće pravne učinke i stoga može biti predmet tužbe za poništenje (vidjeti u tom smislu presude od 25. lipnja 1998., Lilly Industries/Komisija, T‑120/96, EU:T:1998:141, t. 53., 55., 56. i 58. i od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija, T‑561/14, u žalbenom postupku, EU:T:2018:210, t. 66., 77. i 101.).
28 Doista, iz teksta članka 155. UFEU‑a navedenog u točki 49. ove presude, proizlazi da ta odredba dopušta socijalnim partnerima pregovaranje o sporazumu na razini Unije, a zatim da zajednički od Komisije zahtijevaju podnošenje prijedloga za provedbu tog sporazuma odlukom Vijeća. U tim okolnostima odluka kojom Komisija odbija podnijeti prijedlog na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a nije isključivo prethodni ili pripremni akt, nego, naprotiv, predstavlja konačno zauzimanje stajališta Komisije čiji je učinak, s jedne strane, zaustavljanje prethodnog postupka predviđenog u korist socijalnih partnera i, s druge strane, nepokretanje postupka donošenja samog akta. Stoga takva odluka proizvodi obvezujuće pravne učinke.
29 Iz toga slijedi da pobijana odluka nije pripremni akt.
– Mogući utjecaj postojanja široke margine prosudbe
30 Točno je da u određenim slučajevima postojanje široke margine prosudbe dovodi do nedopuštenosti tužbe za poništenje. Tako je u slučaju kada je tužba podnesena protiv Komisijine odluke da ne pokrene postupak radi utvrđivanja povrede obveze s obzirom na to da Komisija u tom pogledu raspolaže punom diskrecijskom ovlašću (presude od 17. svibnja 1990., Sonito i dr./Komisija, C‑87/89, EU:C:1990:213, t. 6. i od 20. veljače 1997., Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Komisija, C‑107/95 P, EU:C:1997:71, t. 10., 11. i 19.). To je također slučaj kada se tužba za poništenje odnosi na odluku Europskog parlamenta glede daljnjeg postupanja s peticijom koja udovoljava pretpostavkama iz članka 227. UFEU‑a jer Parlament u tom pogledu raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću političke prirode (presuda od 9. prosinca 2014., Schönberger/Parlament, C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, t. 24.).
31 Međutim, pretpostavke navedene u točki 30. ove presude iznimne su i vrlo specifične.
32 Naime, načelno je jedina posljedica postojanja široke diskrecijske ovlasti priznate instituciji ograničavanje opsega i intenziteta nadzora koji izvršava sud Unije (vidjeti točku 110. ove presude).
33 Konkretno, kad je riječ o Komisijinoj ovlasti inicijative, koja se sastoji od predlaganja akata Unije, široka margina prosudbe koja je dodijeljena toj instituciji nije dovoljna da bi bila prepreka dopuštenosti tužbe za poništenje. Tako je Sud utvrdio da je Komisijina odluka o povlačenju prijedloga zakonodavnog akta akt koji može biti predmet tužbe za poništenje i, stoga, predmet sudskog nadzora (vidjeti u tom smislu presudu od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija, C‑409/13, EU:C:2015:217, t. 76. do 78.). Isto vrijedi i za odluku kojom Komisija odbija podnijeti prijedlog pravnog akta nakon europske građanske inicijative (vidjeti u tom smislu presudu od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija, T‑561/14, u žalbenom postupku, EU:T:2018:210, t. 88. do 101., 169. i 170.).
34 Odluka kojom Komisija odbija podnijeti prijedlog za provedbu sporazuma na razini Unije koji su sklopili socijalni partneri odnosi se na njezino izvršavanje ovlasti inicijative (vidjeti također točku 73. ove presude).
35 Iz toga slijedi da, čak i ako bi se u fazi ispitivanja osnovanosti tužbe pokazalo da je Komisija u ovom slučaju raspolagala širokom diskrecijskom ovlašću, ta okolnost nije prepreka dopuštenosti predmetne tužbe.
36 Stoga je pobijana odluka akt koji se može pobijati.
Aktivna procesna legitimacija tužiteljâ
37 Komisija tvrdi da je tužba nedopuštena u dijelu u kojem ju je podnio J. Goudriaan, a on nema aktivnu procesnu legitimaciju.
38 Valja podsjetiti da je u slučaju kad je tužbu podnijelo više tužitelja ona dopuštena ako je jedan od njih aktivno procesno legitimiran. U takvom slučaju nije potrebno ispitivati aktivnu procesnu legitimaciju drugih tužitelja (vidjeti presudu od 18. listopada 2018., ArcelorMittal Tubular Products Ostrava i dr./Komisija, T‑364/16, EU:T:2018:696, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
39 U ovom slučaju Komisija ne osporava aktivnu procesnu legitimaciju EPSU‑a. U tom pogledu nesporno je da je adresat pobijane odluke TUNED koji nema pravnu osobnost i samostalnost, te zaključke socijalnog dijaloga u kojem on sudjeluje moraju odobriti EPSU‑ova i CESI‑jeva tijela nadležna za donošenje odluka. U tim okolnostima, potonje treba smatrati adresatima pobijane odluke u pogledu organizacija koje zastupaju radnike (vidjeti u tom smislu presude od 19. ožujka 2010., Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑50/05, EU:T:2010:101, t. 40. i od 22. svibnja 2012., Sviluppo Globale/Komisija, T‑6/10, neobjavljenu, EU:T:2012:245, t. 19.). Iz toga slijedi da EPSU ima aktivnu procesnu legitimaciju na temelju članka 263. prvog dijela rečenice četvrtog stavka UFEU‑a.
40 U tim okolnostima i s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 38. ove presude, nije potrebno ispitati argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji se temelji na tome da J. Goudriaan nema aktivnu procesnu legitimaciju.
Dopuštenost Priloga C.3
41 Komisija tvrdi da je prilog C.3 replici koji sadržava pravno mišljenje profesora prava nedopušten na temelju načela iura novit curia. Naime, prilozi imaju isključivo dokaznu i pomoćnu funkciju i ne mogu se sastojati od pravnih mišljenja koja se odnose na tumačenje prava Unije.
42 U tom pogledu valja podsjetiti da načelo iura novit curia ne može značiti da su prilozi tužbi koji se odnose na tumačenje prava Unije načelno nedopušteni (presuda od 12. prosinca 2018., Servier i dr./Komisija, T‑691/14, u žalbenom postupku, EU:T:2018:922, t. 102.).
43 Naime, tekst tužbe u pogledu nekih pitanja može se potkrijepiti i nadopuniti upućivanjem na određene odlomke dokumenata koji su joj priloženi, pod uvjetom da se bitni elementi pravne argumentacije nalaze u samoj tužbi (vidjeti presudu od 13. prosinca 2006., FNCBV i dr./Komisija, T‑217/03 i T‑245/03, EU:T:2006:391, t. 79. i navedenu sudsku praksu).
44 U ovom slučaju, tužitelji su u svojoj tužbi, a potom i u replici, u dovoljnoj mjeri razvili svoju tezu koja se odnosi na tumačenje članka 155. stavka 2. UFEU‑a. Slijedom toga, pravno mišljenje navedeno u prilogu C.3 replici služi samo za potkrjepljivanje i nadopunu te teze. Stoga, taj prilog je dopušten.
Osnovanost
45 U potporu svojoj tužbi tužitelji ističu dva tužbena razloga, prvi koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava u vezi s opsegom Komisijinih ovlasti i drugi koji se temelji na nedostatnim i očito pogrešnim razlozima pobijane odluke.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava u vezi s opsegom Komisijinih ovlasti
46 Tužitelji u biti tvrde da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava jer je upotrijebila ovlast odbijanja koju ona u okviru članka 155. stavka 2. UFEU‑a nema. Oni tvrde da je Komisija, osim ako se utvrdi nedostatna reprezentativnost stranaka potpisnica sporazuma ili nezakonitost odredaba tog sporazuma, dužna prihvatiti zajednički zahtjev stranaka potpisnica radi provedbe navedenog sporazuma na razini Unije i u tu svrhu podnijeti prijedlog odluke Vijeću. Međutim, u ovom slučaju, Komisija je odbila prihvatiti zajednički zahtjev stranaka potpisnica Sporazuma na temelju drugih razloga povezanih s neprimjerenošću takvog djelovanja.
47 Komisija osporava argumentaciju tužiteljâ. Konkretno, ona tvrdi da je samo na njoj odluka o svrhovitosti korištenja svoje ovlasti inicijative, također i u okviru članka 155. stavka 2. UFEU‑a.
48 Članak 155. stavak 2. UFEU‑a treba tumačiti uzimajući u obzir ne samo tekst te odredbe, nego i njezin kontekst i ciljeve (vidjeti u tom smislu presude od. 17. studenoga 1983., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, t. 12. i od 10. ožujka 2005., easyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, t. 21.).
– Doslovno tumačenje
49 Člankom 155. UFEU‑a propisano je sljedeće:
„1. Ako socijalni partneri to žele, njihov dijalog na razini Unije može dovesti do uspostave ugovornih odnosa, uključujući sklapanje sporazuma.
2. Sporazumi sklopljeni na razini Unije provode se ili u skladu s postupcima i praksom socijalnih partnera i država članica ili, u područjima obuhvaćenima člankom 153. [UFEU‑a], na zajednički zahtjev stranaka potpisnica, odlukom Vijeća, donesenom na prijedlog Komisije. O tome se obavješćuje […] parlament.
[…]”
50 Tako iz članka 155. stavka 2. prvog podstavka UFEU‑a proizlazi da se sporazum koji su socijalni partneri sklopili na razini Unije može provesti na dva različita načina, to jest u skladu s postupcima i praksom socijalnih partnera i država članica ili, u područjima obuhvaćenima člankom 153. UFEU‑a, na razini Unije prema posebnom postupku koji dovodi do donošenja akta Unije (vidjeti po analogiji presudu od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće, T‑135/96, EU:T:1998:128, t. 73.).
51 Konkretnije, kad je riječ o postupku koji omogućuje provedbu sporazuma na razini Unije, članak 155. stavak 2. prvi podstavak UFEU‑a samo navodi da je ta provedba u obliku odluke Vijeća donesenom na zajednički zahtjev stranaka potpisnica i na prijedlog Komisije te da se o tome obavješćuje Europski parlament.
52 Valja utvrditi da se u članku 155. stavku 2. UFEU‑a izričito ne pojašnjava je li Komisija, kada joj je podnesen zajednički zahtjev stranaka potpisnica radi provedbe sporazuma na razini Unije, dužna podnijeti Vijeću prijedlog odluke u tom smislu ili, suprotno tomu, ona može odbiti podnijeti Vijeću takav prijedlog.
53 Međutim, tužitelji tvrde da izrazi „shall be implemented” i „intervient” koji su upotrijebljeni u engleskoj i francuskoj verziji članka 155. stavka 2. prvog podstavka UFEU -a, stvaraju obvezu Komisije na djelovanje. Oni također upućuju na nastanak te odredbe i tvrde da je prilikom pregovora o Ugovoru iz Maastrichta prvotna formulacija koja je Komisiji davala marginu prosudbe, u objema jezičnim verzijama, zamijenjena obvezujućom formulacijom kojom se isključuje svaka margina prosudbe.
54 U tom pogledu važno je podsjetiti na podrijetlo sadašnjeg članka 155. stavka 2. prvog podstavka UFEU‑a čiji je tekst dovršen prilikom pregovora o Ugovoru iz Maastrichta.
55 Kao prvo, luksemburško predsjedništvo predstavilo je 18. lipnja 1991. nacrt Ugovora o Uniji (CONF‑UP‑UEM 2008/91) kojim je uveden novi članak 118 B stavak 2. Ugovora o EZ‑u. Francuska izvorna verzija te odredbe glasila je: „[A]ko to socijalni partneri žele, Komisija može podnijeti prijedloge za prenošenje sporazuma [koje su sklopili socijalni partneri] na razini Zajednice.”
56 Kao drugo, u okviru ad hoc grupe za socijalni dijalog, Unija industrijskih saveza europskih poslodavaca (UNICE), Europska konfederacija sindikata (ETUC) i Europski centar poslodavaca i poduzeća koja pružaju javne usluge (CEEP) pregovarali su i sklopili 31. listopada 1991. Sporazum o prijedlozima određenih članaka Ugovora o kojem se vode pregovori (u daljnjem tekstu: Sporazum od 31. listopada 1991.). Tim sporazumom izmijenjen je tekst članka 118 B stavka 2. Ugovora o EZ‑u koji je predložilo luksemburško predsjedništvo predviđajući prvi put dva različita i alternativna postupka provedbe sporazuma koje su sklopili socijalni partneri. Kako bi se uputilo na provedbu tih sporazuma prema nekom od tih dvaju postupaka navedenih u članku 50. ove presude, engleska i francuska verzija Sporazuma od 31. listopada 1991. koriste izraze „[the] agreements […] may be realized” i „la mise en œuvre des accords […] interviendra”.
57 Kao treće, prijedlog iz Sporazuma od 31. listopada 1991. u biti je preuzet u članku 4. Sporazuma o socijalnoj politici sklopljenog između država članica Europske zajednice izuzev Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske (SL 1992., C 191, str. 91.; u daljnjem tekstu: Sporazum o socijalnoj politici), koji je priložen Protokolu (br. 14) o socijalnoj politici koji je pak priložen Ugovoru o EZ‑u. Članak 4. stavak 2. prvi podstavak Sporazuma o socijalnoj politici propisuje da će se sporazumi sklopljeni između socijalnih partnera provoditi prema jednom od tih dvaju postupaka navedenih u točki 50. ove presude. Konkretno, engleska i francuska verzija te odredbe sadržavale su izraze „[the] agreements […] shall be implemented”, odnosno „la mise en œuvre des accords […] intervient”. Ti su izrazi naknadno preuzeti u članku 155. stavku 2. prvom podstavku UFEU‑a.
58 Stoga je očito da, u verziji koja je pripremljena na početku pregovora o Ugovoru iz Maastrichta, Komisijino podnošenje prijedloga za provedbu sporazuma na razini Unije nije bilo obvezno zbog upotrebe modalnih glagola „may” u engleskoj verziji i „pouvoir” u francuskoj verziji. Suprotno tomu, u konačnoj verziji teksta koja je usvojena nakon tih pregovora, ti su glagoli nestali u korist formulacije koja je u određenim jezičnim verzijama bila obvezujuća zbog primjene indikativa prezenta, primjerice u francuskoj verziji („intervient”), ili indikativa futura, primjerice u engleskoj verziji („shall be implemented”).
59 Kao što to pravilno ističe Komisija, obvezujuća formulacija navedena u točki 58. ove presude pojavila se prilikom pripreme Sporazuma o socijalnoj politici, odnosno u trenutku u kojem su, u skladu s prijedlogom koji su podnijeli socijalni partneri u Sporazumu od 31. listopada 1991., dva postupka provedbe sporazuma sklopljenih između socijalnih partnera navedena u točki 50. ove presude stavljena u istu rečenicu. Time se glagol te rečenice prestao odnositi na Komisijino podnošenje prijedloga za provedbu tih sporazuma na razini Unije i od tada se odnosi na provedbu navedenih sporazuma prema jednom od dvaju postupaka navedenih u točki 50. ove presude. U tim okolnostima navedena obvezujuća formulacija može imati funkciju izražavanja isključive prirode tih dvaju postupaka.
60 U tim okolnostima, samo na temelju teksta članka 155. stavka 2. prvog podstavka UFEU‑a nije moguće zaključiti da je Komisija obvezna podnijeti prijedlog odluke Vijeću kada joj u tom smislu zajednički zahtjev podnesu stranke potpisnice.
61 Osim toga, valja istaknuti da bi doslovno tumačenje koje zagovaraju tužitelji značilo da se obvezujuća formulacija iz točke 58. ove presude odnosi na provedbu sporazuma koje su sklopili socijalni partneri. Ako bi se prihvatilo takvo tumačenje ono bi imalo dvostruku posljedicu.
62 Kao prvo, tumačenje koje zagovaraju tužitelji značilo bi da, kad socijalni partneri podnesu zajednički zahtjev za provedbu sporazuma na razini Unije, i Komisija i Vijeće bili bi obvezni, u svakom slučaju, prihvatiti taj zahtjev, Komisija podnošenjem Vijeću prijedloga odluke za provođenje tog sporazuma, a Vijeće prihvaćanjem tog prijedloga. Međutim, takvo tumačenje bilo bi suprotno pravilnom zajedničkom stajalištu stranaka u skladu s kojim, s jedne strane, Komisija može barem u određenim slučajevima odbiti podnijeti prijedlog odluke Vijeću za provedbu sporazuma (vidjeti točku 75. ove presude) i, s druge strane, Vijeće nikada nije obvezno prihvatiti takav prijedlog Komisije (vidjeti točku 76. ove presude).
63 Kao drugo, tumačenje koje zagovaraju tužitelji značilo bi da ako socijalni partneri ne podnesu zajednički zahtjev za provedbu sporazuma na razini Unije, socijalni partneri i države članice bili bi obvezni provesti taj sporazum na svojoj razini prema vlastitim postupcima i praksama. Međutim, takva posljedica, koju tužitelji ne navode, bila bi suprotna namjeri jedanaest država članica potpisnica Sporazuma o socijalnoj politici. Naime, iz izjave br. 2 priložene tom sporazumu proizlazi da se predmetne države članice sklapanjem navedenog sporazuma ne namjeravaju obvezati na izravnu primjenu sporazuma sklopljenih između socijalnih partnera na razini Unije ili pripremiti odredbe za prenošenje navedenih sporazuma.
– Kontekstualno tumačenje
64 Kao prvo, valja na općeniti način podsjetiti na Komisijinu ulogu u pripremi Unijinih akata.
65 U skladu s člankom 17. stavkom 1. UEU‑a, Komisija „promiče opći interes Unije i u tu svrhu poduzima odgovarajuće inicijative”, „[o]sigurava primjenu Ugovorâ i mjera koje na temelju njih donose institucije” i „nadzire primjenu prava Unije pod kontrolom Suda Europske unije”. Na temelju članka 17. stavka 2. UEU‑a, „[z]akonodavni akti Unije mogu se donijeti samo na temelju prijedloga Komisije, osim ako je u Ugovorima drukčije predviđeno”, dok se „[o]stali […] akti donose na temelju prijedloga Komisije ako je to predviđeno Ugovorima”. Osim toga, članak 17. stavak 3. treći podstavak UEU‑a propisuje da je „[u] obavljanju svojih zaduženja Komisija […] u potpunosti neovisna” i da njezini članovi „ne traže i ne primaju naputke od bilo koje vlade ili koje druge institucije, tijela, ureda ili subjekta”.
66 Ovlast inicijative koju Komisiji daje članak 17. stavak 2. UEU‑a kad je riječ o zakonodavnim aktima, ili određenom odredbom Ugovorâ što se tiče nezakonodavnih akata, podrazumijeva da je na Komisiji da odluči hoće li iznijeti prijedlog zakonodavnog akta ili ne, osim u slučaju kada bi na temelju prava Unije bila dužna iznijeti takav prijedlog (vidjeti po analogiji presude od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija, C‑409/13, EU:C:2015:217, t. 70. i od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija, T‑561/14, u žalbenom postupku, EU:T:2018:210, t. 109.).
67 Ovlast inicijative koja je Ugovorima povjerena Komisiji objašnjava se funkcijom te institucije – koja je, među ostalim, na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a, promicati opći interes Unije – kao i neovisnošću koju uživa na temelju članka 17. stavka 3. trećeg podstavka UEU‑a u obavljanju svojih zaduženja (vidjeti u tom smislu presudu od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija, T‑561/14, u žalbenom postupku, EU:T:2018:210, t. 110.).
68 Kao drugo, važno je pojasniti određena obilježja postupka predviđenog člankom 155. stavkom 2. UFEU‑a.
69 U tom pogledu valja utvrditi da članak 155. stavak 2. UFEU‑a ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na redovni zakonodavni postupak ili na posebni zakonodavni postupak. Iz toga proizlazi da provedba sporazuma sklopljenih između socijalnih partnera na razini Unije nije zakonodavni postupak u smislu članka 289. stavaka 1. i 2. UFEU‑a i da mjere donesene na kraju tog postupka nisu zakonodavni akti u smislu članka 289. stavka 3. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 60. do 62. i 65. do 67.).
70 Također valja podsjetiti da se postupak sklapanja i provedbe sporazuma iz članka 155. UFEU‑a na razini Unije sastoji od više faza tijekom kojih se socijalnim partnerima i institucijama, osobito Komisiji i Vijeću, dodjeljuju različite i posebne uloge.
71 Najprije, tijekom faze savjetovanja koju pokreće Komisija i koja je uređena člankom 154. stavcima 2. i 3. UFEU‑a, socijalni partneri mogu obavijestiti Komisiju o svojoj volji pokretanja postupka predviđenog člankom 155. UFEU‑a.
72 Zatim, tijekom same faze pregovora socijalni partneri mogu, kao što je to predviđeno u članku 155. stavku 1. UFEU‑a, uspostaviti ugovorne odnose, uključujući sklapanjem sporazuma.
73 Posljednja faza je provedba sporazuma prema jednom od dvaju postupaka predviđenih u članku 155. stavku 2. UFEU‑a (vidjeti točku 50. ove presude). Kad je riječ o postupku koji omogućuje provedbu sporazuma na razini Unije, ta odredba izričito propisuje da se odluka Vijeća donosi „na prijedlog Komisije”. Stoga navedena odredba u okviru nezakonodavnog postupka koji ona uspostavlja konkretizira Komisijinu ovlast inicijative navedenu u članku 17. stavku 2. UEU‑a.
74 Dakle valja utvrditi da, iako je pokretanje faze pregovora kao i sklapanje sporazuma u nadležnosti isključivo socijalnih partnera o kojima je riječ, ipak u fazi provedbe sporazuma Vijeće djeluje na prijedlog Komisije. Zbog toga, kada socijalni partneri sklope sporazum i zajedno zahtijevaju provedbu na razini Unije oni moraju svoj zajednički zahtjev uputiti Komisiji. U tom slučaju, potonja ponovno ima pravo intervenirati i uspostaviti kontrolu nad postupkom. Na Komisiji je dakle da razmotri treba li podnijeti prijedlog odluke Vijeću za provedbu sporazuma na razini Unije (vidjeti po analogiji presudu od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće, T‑135/96, EU:T:1998:128, t. 75., 76., 79. i 84.).
75 Opći je sud već utvrdio da intervencija Komisije treba biti u skladu s načelima koja uređuju njezino djelovanje u području socijalne politike. Kako pravilno ističu i tužitelji i Komisija, posebno je na potonjoj da osigura predstavljenost stranaka potpisnica sporazuma (vidjeti po analogiji presudu od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće, T‑135/96, EU:T:1998:128, t. 85. i 88.). Također, stranke se s pravom slažu oko činjenice da Komisija može i mora osigurati zakonitost odredbi sporazuma koji su sklopili socijalni partneri prije nego što predloži provedbu odlukom Vijeća.
76 Vijeće pak mora provjeriti je li Komisija ispunila obveze koje ima na temelju Ugovorâ, a osobito glave X. trećeg dijela Ugovora o FEU koji se odnosi na socijalnu politiku, jer postoji rizik od pojave nepravilnosti koje mogu utjecati na zakonitost akta koji Vijeće u konačnici treba donijeti (vidjeti po analogiji presudu od 17. lipnja 1998., T‑135/96, EU:T:1998:128, t. 87.). Nadalje, i tužitelji i Komisija priznaju da Vijeće raspolaže marginom prosudbe prilikom odlučivanja o tome treba li donijeti odluku o provedbi sporazuma i da ne može donijeti takvu odluku ako u njemu u pogledu te odluke ne postoji, ovisno o slučaju, kvalificirana većina ili jednoglasnost.
77 Tužitelji tvrde da je Komisija, osim u dvama slučajevima navedenima u točki 75. ove presude, obvezna Vijeću podnijeti prijedlog odluke o provedbi sporazuma koji su sklopili socijalni partneri.
78 Međutim, kao prvo, takvo tumačenje dovelo bi u pitanje načelo, navedeno u članku 17. stavku 3. trećem podstavku UEU‑a, prema kojem Komisija izvršava svoje ovlasti samostalno i bez prihvaćanja bilo kakve upute.
79 Kao drugo, takvim bi se tumačenjem spriječilo Komisiju da u potpunosti ispuni svoju ulogu koja je, na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a, promicati opći interes Unije i, prema potrebi, poduzimati odgovarajuće inicijative u tu svrhu. Naime, uloga koja je člankom 17. stavkom 1. UEU‑a dodijeljena Komisiji podrazumijeva da prije korištenja svoje ovlasti inicijative ona ocjenjuje, s obzirom na opći interes Unije, prikladnost predviđene inicijative. Stoga, kada joj socijalni partneri koji su sklopili sporazum podnesu zahtjev za njegovu provedbu na razini Unije, Komisija mora ne samo provjeriti strogu zakonitost klauzula u tom sporazumu, nego i ocijeniti svrhovitost moguće provedbe navedenog sporazuma na razini Unije s obzirom na političke, ekonomske i socijalne prilike.
80 Valja dodati, kao što to tvrdi Komisija, da funkciju promicanja općeg interesa Unije koju ima ta institucija ne mogu automatski ispuniti samo socijalni partneri koji su potpisali sporazum. Naime, navedeni socijalni partneri, čak i kada su dovoljno reprezentativni i djeluju zajednički, predstavljaju samo jedan od mnogih interesa koji se trebaju uzeti u obzir prilikom pripreme Unijine socijalne politike.
81 Kao treće, tumačenje koje tužitelji predlažu promijenilo bi institucionalnu ravnotežu na štetu Komisije i u korist socijalnih partnera, iako oni nisu među institucijama taksativno navedenima u članku 13. stavku 1. UEU‑a.
82 Nadalje, ako bi se prihvatilo tumačenje koje zastupaju tužitelji, socijalni partneri raspolagali bi ovlašću prisile prema Komisiji koju nemaju ni Parlament, ni Vijeće. Naime, valja podsjetiti da članci 225. i 241. UFEU‑a dopuštaju Parlamentu i Vijeću da od Komisije zatraže da im podnese odgovarajući prijedlog, predviđajući međutim da Komisija može ne podnijeti prijedlog pod uvjetom da o razlozima obavijesti Vijeće.
– Teleološko tumačenje
83 Na temelju članka 151. prvog stavka UFEU‑a socijalni dijalog je jedan od ciljeva Unije. Članak 152. prvi stavak UFEU‑a precizira da Unija „prepoznaje i promiče ulogu socijalnih partnera na svojoj razini, uzimajući u obzir raznolikost nacionalnih sustava” i da „olakšava dijalog među socijalnim partnerima poštujući njihovu autonomiju”. Članak 154. stavak 1. UFEU‑a propisuje da Komisija „ima zadaću promicati savjetovanje među socijalnim partnerima na razini Unije” i „poduzimati odgovarajuće mjere za olakšavanje njihova dijaloga pri čemu partnerima osigurava ravnomjernu potporu”.
84 Iz odredbi navedenih u točki 83. ove presude proizlazi da je svrha glave X. trećeg dijela Ugovora o FEU‑u, među ostalim, promicati ulogu socijalnih partnera i olakšati dijalog među njima poštujući njihovu autonomiju.
85 Radi toga člankom 154. stavcima 2. i 3. UFEU‑a nije samo predviđeno da se Komisija savjetuje sa socijalnim partnerima, nego je i precizirano u članku 155. UFEU‑a da potonji mogu pregovarati i sklopiti sporazume koji se nakon toga mogu provesti prema jednom od dvaju postupaka navedenih u točki 50. ove presude.
86 Autonomija socijalnih partnera navedena u članku 152. prvom stavku UFEU‑a podrazumijeva da tijekom faze pregovora i sklapanja sporazuma, u kojoj sudjeluju isključivo socijalni partneri (vidjeti točku 74. ove presude), potonji mogu slobodno pregovarati i djelovati, bez primanja bilo kakvih naredbi ili uputa, a posebno ne od država članica ili institucija. Iz toga slijedi da se institucije, a posebno Komisija, moraju suzdržati od svakog postupanja koje bi izravno utjecalo na tijek pregovora i od nametanja načela ili sadržaja sporazuma socijalnim partnerima.
87 Suprotno tomu, kada su socijalni partneri nakon slobodnih pregovora sklopili sporazum i kada su stranke potpisnice zajednički zatražile provedbu tog sporazuma na razini Unije, Komisija ponovno raspolaže pravom na intervenciju i preuzimanjem kontrole nad postupkom.
88 Tužitelji točno tvrde da ako je Komisija ovlaštena na temelju razloga svrhovitosti odbiti podnošenje prijedloga odluke za provedbu sporazuma koji su sklopili socijalni partneri, to u praksi znači da bi potonji trebali unaprijed pregovarati o sadržaju tog sporazuma s Komisijom radi omogućavanja njegove kasnije provedbe što bi smanjilo doseg njihove autonomije.
89 Međutim, valja istaknuti da članak 155. UFEU‑a samo povezuje socijalne partnere s postupkom donošenja određenih nezakonodavnih akata, a da im pritom ne dodjeljuje nikakvu ovlast odlučivanja. Naime, socijalni partneri ovlašteni su samo na sklapanje sporazuma, a zatim mogu od Komisije zahtijevati da Vijeću podnese prijedlog za provedbu tog sporazuma na razini Unije. Suprotno tomu, socijalnim partnerima ne priznaje se ni ovlast da sami donose akte koji proizvode obvezujuće pravne učinke prema trećima, pa ni ovlast da izravno Vijeću podnesu prijedlog odluke za provedbu sporazuma.
90 Slijedom toga, cilj promicanja uloge socijalnih partnera i dijaloga među potonjima, uz poštovanje njihove autonomije, ne podrazumijeva da su institucije, odnosno Komisija, a zatim i Vijeće, dužne postupiti po zajedničkom zahtjevu koje su podnijele stranke potpisnice sporazuma za provedbu tog sporazuma na razini Unije.
– Ostali argumenti tužiteljâ
91 Tužitelji još ističu nekoliko drugih pravila, načela i ciljeva Unije u prilog svojem tumačenju članka 155. stavka 2. UFEU‑a.
92 Kao prvo, tužitelji ističu načelo izraženo u članku 13. stavku 2. UEU‑a, prema kojem svaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene Ugovorima.
93 U tom pogledu valja odgovoriti da u odnosu na ocjenu svrhovitosti provedbe sporazuma koji su sklopili socijalni partneri na razini Unije Komisija samo izvršava ovlasti koje su joj dodijeljene člankom 155. stavkom 2. prvim podstavkom UFEU‑a u vezi s člankom 17. stavcima 1. do 3. UEU‑a (vidjeti točke 66., 67. i 79. ove presude).
94 Kao drugo, tužitelji ističu načelo demokracije priznato člankom 10. stavcima 1. i 2. UEU‑a.
95 U tom pogledu važno je podsjetiti da se načelo demokracije ogleda prije svega u sudjelovanju Parlamenta u postupku odlučivanja (vidjeti u tom smislu presudu od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće, T‑135/96, EU:T:1998:128, t. 88. i navedenu sudsku praksu). Stoga, Parlament ne može prisiliti Komisiju da upotrijebi svoju ovlast inicijative (vidjeti točku 82. ove presude). Samo podredno, ako Parlament ne intervenira, poštovanje načela demokracije može se osigurati alternativno, posredstvom socijalnih partnera, pod uvjetom da oni budu dovoljno reprezentativni (vidjeti u tom smislu presudu od 17. lipnja 1998., UEAPME/Vijeće, T‑135/96, EU:T:1998:128, t. 89.).
96 Valja istaknuti da time što bi se u određenim slučajevima obvezivalo Komisiju na predlaganje provedbe sporazuma odlukom Vijeća donesenom na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a, tumačenje koje tužitelji predlažu dovelo bi do toga da bi se Komisiji u praksi zabranjivalo da na temelju članka 153. stavka 2. UFEU‑a podnese prijedlog o istom predmetu i, prema potrebi, s istim sadržajem. Stoga bi takvo tumačenje sustavno davalo prednost nezakonodavnom postupku u okviru kojeg je Parlament samo obaviješten o zakonodavnom postupku u kojem Parlament načelno raspolaže ovlašću suodlučivanja.
97 Kao treće, tužitelji ističu načelo „horizontalne supsidijarnosti” koje podrazumijeva da socijalni partneri mogu najbolje ocijeniti treba li sporazum provesti na razini nacionalnih socijalnih partnera i država članica ili na razini Unije.
98 U tom pogledu valja istaknuti da, kao što je navedeno u članku 5. stavku 3. UEU‑a, načelo supsidijarnosti uređuje izvršavanje Unijinih nadležnosti koje ona dijeli s državama članicama. Stoga je navedeno načelo „vertikalno”, u smislu da uređuje odnose između, s jedne strane, Unije i, s druge strane, država članica. S druge strane, suprotno onomu što tvrde tužitelji, to načelo u pravu Unije nema „horizontalnu” dimenziju s obzirom na to da njegov cilj nije urediti odnose između, s jedne strane, Unije i, s druge strane, socijalnih partnera na razini Unije. Osim toga, na načelo supsidijarnosti ne može se pozivati kako bi se izmijenila institucionalna ravnoteža.
99 Kao četvrto, tužitelji ističu pravo na pregovaranje i sklapanje kolektivnih ugovora propisano člankom 28. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, slobodu udruživanja priznatu, osobito u sindikalnom području, člankom 12. Povelje o temeljnim pravima, kao i ciljeve kojima teži Unija i koji se nalaze u članku 3. stavku 3. UEU‑a i članku 9. UFEU‑a poput „socijalnog tržišnog gospodarstva, [s ciljem] pune zaposlenosti i društvenog napretka” i „dostatne socijalne zaštite”.
100 U tom pogledu valja primijetiti da nijedna od odredaba navedenih u točki 99. ove presude ne podrazumijeva da socijalni partneri potpisnici sporazuma mogu prisiliti institucije da provedu takav sporazum na razini Unije.
101 Kao peto, tužitelji navode stajališta koja je Komisija zauzela u više komunikacija, a osobito u svojim komunikacijama COM (93) 600 final od 14. prosinca 1993. o provedbi Protokola o socijalnoj politici, COM (1998) 322 final od 20. svibnja 1998., „Prilagodba i promicanje socijalnog dijaloga na razini Zajednice” i COM (2002) 341 final od 26. lipnja 2002., „Socijalni europski dijalog, snaga modernizacije i promjene”.
102 U tom pogledu valja utvrditi da komunikacije navedene u točki 101. ove presude nemaju nikakvu obvezujuću pravnu snagu. Stoga se na navedene komunikacije ne može pozivati kako bi se onemogućilo tumačenje odredbe Ugovorâ koja proizlazi iz teksta, konteksta i ciljeva te odredbe.
103 Iz svih tih razmatranja proizlazi da, nakon što su socijalni partneri završili pregovore i sklopili sporazum na temelju članka 155. stavka 1. UFEU‑a i nakon što su stranke potpisnice podnijele zajednički zahtjev za provedbu tog sporazuma na razini Unije odlukom Vijeća donesenom na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a, Komisija nije obvezna postupiti po tom zahtjevu, te je na njoj da ocijeni treba li podnijeti prijedlog Vijeću u tom smislu.
104 Iz toga proizlazi da time što je odbila Vijeću podnijeti prijedlog odluke za provedbu Sporazuma, Komisija nije počinila pogrešku koja se tiče prava u pogledu opsega svojih ovlasti.
105 Stoga prvi tužbeni razlog treba odbiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na nedostatnosti i očito pogrešnim razlozima pobijane odluke
106 Tužitelji tvrde da su razlozi zbog kojih je Komisija odbila podnijeti prijedlog odluke Vijeću za provedbu Sporazuma na razini Unije nedostatni i očito pogrešni. Naime, na temelju triju razloga navedenih u pobijanoj odluci nije moguće opravdati takvo odbijanje.
107 Komisija osporava argumentaciju tužiteljâ.
108 Najprije valja podsjetiti da, nakon što joj je podnesen zahtjev za provedbu sporazuma na razini Unije koji su sklopili socijalni partneri, Komisija mora uzeti u obzir opći interes Unije i ocijeniti prikladnost takve provedbe s obzirom na političke, ekonomske i socijalne prilike (vidjeti točku 79. ove presude).
109 Iz toga slijedi da Komisija raspolaže širokom marginom prosudbe kada ocjenjuje treba li podnijeti Vijeću prijedlog odluke za provedbu sporazuma na razini Unije koji su sklopili socijalni partneri (vidjeti u tom smislu po analogiji presudu od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija, T‑561/14, u žalbenom postupku, EU:T:2018:210, t. 169.).
110 Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, kada institucija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću, sudska kontrola se načelno ograničava na provjeru poštovanja postupovnih pravila i pravila o obrazloženju, materijalne točnosti činjenica i nepostojanje pogrešaka koje se tiču prava, nepostojanja očite pogreške u ocjeni činjenica ili zlouporabe ovlasti (vidjeti presude od 1. srpnja 2008., Chronopost i La Poste/UFEX i dr., C‑341/06 P i C‑342/06 P, EU:C:2008:375, t. 143. i navedenu sudsku praksu).
111 Intenzitet nadzora suda Unije osobito mora biti ograničen kada institucije Unije moraju pomiriti različite interese i stoga izabrati opcije u okviru izbora politika koje su njihova odgovornost (vidjeti u tom smislu presude od 5. listopada 1994., Njemačka/Vijeće, C‑280/93, EU:C:1994:367, t. 91. i od 14. srpnja 2005., Rica Foods/Komisija, C‑40/03 P, EU:C:2005:455, t. 55. i navedenu sudsku praksu).
112 U tim okolnostima pobijana odluka mora biti predmet ograničenog nadzora Općeg suda (vidjeti u tom smislu presudu od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija, T‑561/14, u žalbenom postupku, EU:T:2018:210, t. 170.).
113 Valja odvojeno razmotriti, s jedne strane, pitanje poštovanja obveze obrazlaganja propisane člankom 296. UFEU‑a koja predstavlja bitnu procesnu pretpostavku i, s druge strane, pitanje osnovanosti obrazloženja, koje utječe na materijalnu zakonitost osporenog akta (vidjeti u tom smislu presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 67. i od 18. lipnja 2015., Ipatau/Vijeće, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, t. 37.).
– Poštovanje obveze obrazlaganja
114 Tužitelji u svojim pismenima ističu „nedostatnost obrazloženja”.
115 Pod pretpostavkom da tužitelji time namjeravaju istaknuti tužbeni razlog koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja predviđene člankom 296. UFEU‑a, valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje koje se zahtijeva tom odredbom mora odgovarati prirodi akta o kojem je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, ali i kako bi se nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora. Zahtjevi koje obrazloženje mora ispuniti ovise o okolnostima konkretnog slučaja, osobito o sadržaju akta, prirodi navedenih razloga i interesu koji za dobivanje objašnjenja mogu imati adresati akta ili druge osobe na koje se taj akt izravno i osobno odnosi. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne elemente jer se pitanje udovoljava li obrazloženje akta zahtjevima iz članka 296. UFEU‑a treba ocjenjivati ne samo s obzirom na njegov tekst nego i s obzirom na njegov kontekst i na ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje predmetno područje (presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 63. i od 1. srpnja 2008., Chronopost i La Poste/UFEX i dr., C‑341/06 P i C‑342/06 P, EU:C:2008:375, t. 88.).
116 U ovom se slučaju pobijana odluka temelji na trima razlozima navedenima u točki 6. ove presude. Ti se razlozi u biti temelje, kao prvo, na posebnoj prirodi središnjih državnih uprava i među ostalim, na okolnosti da one izvršavaju javne ovlasti, kao drugo, da u nacionalnim pravima brojnih država članica postoje odredbe koje se odnose na obavješćivanje i savjetovanje javnih službenika i zaposlenika u tim upravama i, kao treće, na postojanju znatnih razlika među državama članicama u pogledu definicije i opsega navedenih uprava, tako da bi moguća odluka Vijeća o provedbi Sporazuma imala veće ili manje područje primjene ovisno o državama članicama.
117 Valja podsjetiti, kao prvo, da se Komisija savjetovala sa socijalnim partnerima o svrhovitosti djelovanja Unije u vezi s obavješćivanjem i savjetovanjem s javnim službenicima i zaposlenicima javne uprave i da su upravo nakon tog savjetovanja socijalni partneri pregovarali i potpisali Sporazum (vidjeti točke 1. do 3. ove presude). Kao drugo, Komisiji je trebalo dvije godine da odgovori na zahtjev koji su podnijeli socijalni partneri na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti točke 4. i 5. ove presude). U tim okolnostima, i s obzirom na Komisijin stav, adresati pobijane odluke mogli su očekivati da će ta institucija dati detaljnije obrazloženje od onog relativno kratkog koje je sažeto u točkama 6. i 116. ove presude.
118 Međutim, čak i ako takva Komisijina postupanja mogu iznenaditi, ipak je adresatima pobijane odluke, odnosno TUNED‑u i EUPAE‑u, bilo omogućeno da se upoznaju s trima opravdanjima te odluke i Općem sudu da provede svoj nadzor. Uostalom, tužitelji ne tvrde da su bili spriječeni osporavati osnovanost obrazloženja pobijane odluke zbog toga što su navedeni razlozi bili kratki ili nejasni.
119 U tim okolnostima može se smatrati da je pobijana odluka ispunila obvezu obrazlaganja predviđenu člankom 296. UFEU‑a.
– Osnovanost obrazloženja
120 U svojim pismenima tužitelji osporavaju osnovanost triju razloga pobijane odluke navedenih u točkama 6. i 116. ove presude.
121 Kao prvo, tužitelji tvrde da tri razloga navedena u pobijanoj odluci nisu među onima zbog kojih Komisija može odbiti zajednički zahtjev stranaka potpisnica sporazuma za provedbu tog sporazuma na razini Unije, to jest, s jedne strane, nereprezentativnost navedenih stranaka i, s druge strane, nezakonitost odredaba tog sporazuma.
122 U tom pogledu dovoljno je istaknuti da iz odgovora na prvi tužbeni razlog proizlazi da Komisija može, u okviru nezakonodavnog postupka predviđenog člankom 155. stavkom 2. UFEU‑a, odbiti upotrijebiti svoju ovlast inicijative na temelju drugih razloga koji nisu povezani s nereprezentativnošću stranaka potpisnica sporazuma ili nezakonitošću odredaba tog sporazuma.
123 Kao drugo, tužitelji smatraju da su tri razloga iz pobijane odluke pogrešni, irelevantni i nedovoljni za opravdanje te odluke.
124 Kad je riječ o prvom razlogu pobijane odluke, tužitelji tvrde da je Unija nadležna za zaštitu socijalnih prava javnih službenika i zaposlenika središnjih državnih uprava. Nadalje, provedba Sporazuma na razini Unije ne dovodi u pitanje nadležnost država članica za utvrđivanje strukture, organizacije i djelovanja tih uprava. Usto, sve manje je opravdano isključiti iz ostvarivanja prava iz socijalnog prava Unije sve javne službenike i zaposlenike navedenih uprava, posebno ako funkcije potonjih nisu povezane s nacionalnom sigurnošću ili izvršavanjem javnih ovlasti.
125 Kad je riječ o drugom razlogu u pobijanoj odluci, tužitelji objašnjavaju da bi provedba Sporazuma na razini Unije bila korisna, s obzirom na to da jamči minimalnu razinu obavješćivanja i savjetovanja s javnim službenicima i zaposlenicima središnjih državnih uprava u svim državama članicama, a posebno u onima u kojima ta minimalna razina još nije postignuta.
126 Kad je riječ o trećem razlogu pobijane odluke, tužitelji smatraju da bi provedba Sporazuma na razini Unije imala za posljedicu smanjenje razlika u razini zaštite koja trenutačno postoji između radnika. Naime, takvom provedbom bi se položaj javnih službenika i zaposlenika središnjih državnih uprava približio položaju radnika koji su obuhvaćeni područjem primjene direktiva Unije kojima se uređuje pravo radnika na obavješćivanje i savjetovanje s njima.
127 Osim toga, tužitelji su iznenađeni time što je Komisija navela razloge koje je nužno već odbacila kada je 2015. započela savjetovanje sa socijalnim partnerima.
128 Valja razmotriti prigovore tužiteljâ sažete u točkama 123. do 127. ove presude.
129 U tom pogledu, kao prvo, tužitelji nisu dokazali da su elementi koji su uzeti u obzir u kontekstu triju razloga pobijane odluke materijalno netočni ili potpuno irelevantni za ocjenu prikladnosti provedbe Sporazuma na razini Unije.
130 Naime, kad je riječ o prvom razlogu u pobijanoj odluci, Komisija nije dovela u pitanje postojanje nadležnosti Unije za donošenje akata koji se odnose na socijalna prava javnih službenika i zaposlenika središnjih državnih uprava. Suprotno tomu, Komisija je istaknula posebnost tih uprava. Međutim, tužitelji zapravo ne osporavaju doista te posebnosti, kao ni činjenicu da određeni javni službenici i zaposlenici navedene uprave izvršavaju javne ovlasti. Osim toga, suprotno onomu što tvrde tužitelji, provedba Sporazuma mogla bi utjecati na djelovanje središnjih državnih uprava tako da bi promijenila odnos koji ona ima sa svojim javnim službenicima i zaposlenicima.
131 Kad je riječ o drugom razlogu u pobijanoj odluci, Komisija je mogla uzeti u obzir već zajamčenu razinu zaštite u određenim državama članicama, čak i ako su postojali mogući nedostaci u drugim državama članicama. Međutim, na raspravi tužitelji nisu doveli u pitanje Komisijinu tvrdnju prema kojoj su 22 države članice već 2014. imale pravila o obavješćivanju i savjetovanju s javnim službenicima i zaposlenicima središnjih državnih uprava.
132 Kad je riječ o trećem razlogu u pobijanoj odluci, argument tužiteljâ prema kojem bi provedba Sporazuma na razini Unije približila položaj javnih službenika i zaposlenika središnjih državnih uprava položaju radnika u privatnom sektoru ne dovodi u pitanje okolnost da bi, istodobno, ta provedba vrlo različito utjecala na države članice ovisno o stupnju njihove centraliziranosti ili decentraliziranosti. Komisiju ništa nije sprečavalo da uzme u obzir tu potonju okolnost kao neželjenu posljedicu provedbe Sporazuma na razini Unije.
133 Kao drugo, valja podsjetiti na široku marginu prosudbe kojom raspolaže Komisija (vidjeti točku 109. ove presude), koju ima i u svrhu utvrđivanja, s jedne strane, je li potrebno popuniti mogući nedostatak u području primjene direktiva Unije kojima se uređuje pravo radnika na obavješćivanje i savjetovanje i, s druge strane, je li provedba Sporazuma prikladan način za popunjavanje te praznine. Kako bi osporili Komisijinu ocjenu tužitelji samo ističu postojanje nadležnosti Unije i korisnost koju u ovom slučaju može predstavljati izvršavanje te nadležnosti. U tim okolnostima i s obzirom na sve elemente koje je Komisija uzela u obzir u okviru triju razloga pobijane odluke, jasno je da Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni odbivši podnijeti Vijeću prijedlog odluke za provedbu Sporazuma.
134 Taj zaključak ne može se dovesti u pitanje okolnošću da je Komisija 2015. pokrenula savjetovanje koje se odnosilo, među ostalim, na položaj javnih službenika i zaposlenika javne uprave država članica u pogledu područja primjene direktiva o pravima radnika na obavješćivanje i savjetovanje s njima. Naime, tom prilikom Komisija se ograničila samo na pokretanje rasprave, ne dovodeći u pitanje oblik i sadržaj mogućih radnji koje bi trebalo poduzeti.
135 Kao treće, tužitelji tvrde da ništa u ovom slučaju ne opravdava to što je Komisija odbila provedbu Sporazuma na temelju načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Posebno prigovaraju Komisiji to što nije provela nikakvu analizu učinka na temelju navedenih načela.
136 U tom pogledu valja istaknuti da iz teksta pobijane odluke ne proizlazi da je Komisija pobijanu odluku temeljila na razlogu da načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, kako su navedena u članku 5. stavcima 3. i 4. UEU‑a, predstavljaju pravnu prepreku provedbi Sporazuma na razini Unije odlukom Vijeća donesenom na temelju članka 155. stavka 2. UFEU‑a.
137 Međutim, iz obrazloženja pobijane odluke proizlazi da je Komisija ocijenila da je jasno da provedba Sporazuma na razini Unije nije ni potrebna ni primjerena, s obzirom na to da su države članice, među ostalim, nadležne za djelovanje središnjih državnih uprava i jer je većina njih već utvrdila odredbe koje osiguravaju određenu razinu obaviještenosti i savjetovanja s javnim službenicima i zaposlenicima navedenih uprava. Nadalje, na sastanku sa socijalnim partnerima koji je održan 17. siječnja 2018. Komisija je objavila smisao pobijane odluke navodeći da je „relevantna u području supsidijarnosti” i da je ocijenila da bi bilo bolje da Sporazum provedu socijalni partneri na nacionalnoj razini. Stoga je Komisija uzela u obzir razmatranja u vezi sa supsidijarnošću i proporcionalnošću u trenutku kada je ocjenjivala prikladnost takvog djelovanja, a ne mogućnost djelovanja Unije. Doista, iz onoga što je navedeno u točki 133. ove presude proizlazi da Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni smatrajući da nije prikladno provesti Sporazum na razini Unije.
138 Naposljetku, kad je riječ o nepostojanju analize učinka, tužitelji ne preciziraju na temelju kojih odredaba je Komisija bila dužna provesti takvu analizu prije nego što odbije primijeniti svoju ovlast inicijative.
139 Iz toga slijedi, čak i pod pretpostavkom da bi tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela supsidijarnosti mogao biti relevantan u okolnostima poput onih o kojima je riječ u ovom slučaju, da prigovor koji se temelji na povredi načela supsidijarnosti i proporcionalnosti treba odbiti kao neosnovan.
140 Stoga drugi tužbeni razlog treba odbiti.
141 Iz svega navedenog proizlazi da tužbu treba odbiti.
Troškovi
142 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Međutim, sukladno članku 135. stavku 1. Poslovnika, Opći sud može odlučiti da, ako to zahtijeva pravičnost, stranka koja ne uspije u postupku snosi, uz vlastite troškove, samo dio troškova druge stranke odnosno da uopće nije dužna snositi troškove po toj osnovi.
143 U ovom slučaju tužitelji nisu uspjeli u svojim zahtjevima. Usto, Komisija je izričito zahtijevala da im se naloži snošenje troškova. Međutim, s obzirom na okolnosti ovog slučaja, a osobito na Komisijino stajalište (vidjeti točke 117. i 118. ove presude), pravičnost nalaže, u skladu s člankom 135. stavkom 1. Poslovnika, da svaka stranka snosi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. European Federation of Public Service Unions (EPSU) i Jan Goudriaan, s jedne strane, i Europska komisija, s druge strane, snosit će vlastite troškove.
Gervasoni | Madise | da Silva Passos |
Kowalik‑Bańczyk | | Mac Eochaidh |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 24. listopada 2019.
Potpisi
Sadržaj
Okolnosti spora
Postupak i zahtjevi stranaka
Pravo
Dopuštenost
Postojanje akta koji se može pobijati
– Eventualna kvalifikacija akta kao pripremnog
– Mogući utjecaj postojanja široke margine prosudbe
Aktivna procesna legitimacija tužiteljâ
Dopuštenost Priloga C.3
Osnovanost
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava u vezi s opsegom Komisijinih ovlasti
– Doslovno tumačenje
– Kontekstualno tumačenje
– Teleološko tumačenje
– Ostali argumenti tužiteljâ
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na nedostatnosti i očito pogrešnim razlozima pobijane odluke
– Poštovanje obveze obrazlaganja
– Osnovanost obrazloženja
Troškovi