WYROK SĄDU (piąta izba)
z dnia 15 lutego 2023 r.(*)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte w związku z sytuacją na Białorusi – Wykazy osób, podmiotów i organów, w odniesieniu do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Umieszczenie i pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazach – Pojęcie „osoby odpowiedzialnej za represje” – Błąd w ocenie – Proporcjonalność
W sprawie T‑536/21
Belaeronavigatsia, z siedzibą w Mińsku (Białoruś), którą reprezentował M. Michalauskas, adwokat,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali R. Meyer i S. Van Overmeire, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Komisję Europejską, którą reprezentowali C. Giolito i M. Carpus Carcea, w charakterze pełnomocników,
interwenient,
SĄD (piąta izba),
w składzie: J. Svenningsen, prezes, J. Laitenberger i M. Stancu (sprawozdawczyni), sędziowie,
sekretarz: H. Eriksson, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 30 listopada 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, Belaeronavigatsia, wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Rady (WPZiB) 2021/1001 z dnia 21 czerwca 2021 r. zmieniającej decyzję 2012/642/WPZiB dotyczącą środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi (Dz.U. 2021, L 219 I, s. 67), rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) 2021/999 z dnia 21 czerwca 2021 r. w sprawie wykonania art. 8a ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 765/2006 dotyczącego środków ograniczających wobec Białorusi (Dz.U. 2021, L 219 I, s. 55) (zwanych dalej łącznie „aktami pierwotnymi”), decyzji Rady (WPZIB) 2022/307 z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie zmiany decyzji 2012/642/WPZiB dotyczącej środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi (Dz.U. 2022, L 46, s. 97) oraz rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) 2022/300 z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie wykonania art. 8a rozporządzenia (WE) nr 765/2006 dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi (Dz.U. 2022, L 46, s. 3) (zwanych dalej łącznie „aktami utrzymującymi”) w zakresie, w jakim akty te (zwane dalej łącznie „zaskarżonymi aktami”) dotyczą strony skarżącej.
Okoliczności powstania sporu i okoliczności faktyczne zaistniałe po wniesieniu skargi
2 Skarżąca, Belaeronavigatsia, jest białoruskim przedsiębiorstwem państwowym, którego działalność polega na regulacji przestrzeni powietrznej oraz na obsłudze ruchu lotniczego na Białorusi.
3 Niniejsza sprawa wpisuje się w ramy środków ograniczających przyjmowanych przez Unię Europejską od 2004 r. ze względu na istniejącą na Białorusi sytuację w zakresie demokracji, praworządności i praw człowieka. Jest ona szczególnie związana z intensyfikacją przypadków trwałego naruszania praw człowieka oraz brutalnych represji wobec przeciwników reżimu prezydenta Aleksandra Łukaszenki po zorganizowanych w dniu 9 sierpnia 2020 r. wyborach prezydenckich, które Unia uznała za niezgodne ze standardami międzynarodowymi.
4 Rada Unii Europejskiej przyjęła w dniu 18 maja 2006 r. na podstawie art. [75 i 215 TFUE] rozporządzenie (WE) nr 765/2006 dotyczące środków ograniczających skierowanych przeciwko prezydentowi Aleksandrowi Łukaszence i niektórym urzędnikom z Białorusi (Dz.U. 2006, L 134, s. 1), a w dniu 15 października 2012 r. na podstawie art. 29 TUE decyzję 2012/642/WPZiB dotyczącą środków ograniczających skierowanych przeciwko Białorusi (Dz.U. 2012, L 285, s. 1).
5 Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji 2012/642 oraz art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 765/2006, zmienionego rozporządzeniem Rady (UE) nr 1014/2012 z dnia 6 listopada 2012 r. – przy czym wspomniany przepis rozporządzenia odsyła do wskazanego przepisu decyzji – zamrożone zostają wszelkie środki finansowe i zasoby gospodarcze posiadane, przechowywane lub kontrolowane w szczególności przez osoby, podmioty lub organy odpowiedzialne za poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub których działania w inny sposób poważnie naruszyły demokrację lub praworządność na Białorusi (kryterium zwane dalej „spornym kryterium ogólnym”).
6 W wyniku aktów pierwotnych nazwę skarżącej umieszczono w wykazach osób, podmiotów i organów objętych środkami ograniczającymi, zamieszczonymi w załączniku do decyzji 2012/642 i w załączniku I do rozporządzenia nr 765/2006 (zwanych dalej łącznie „rozpatrywanymi wykazami”).
7 W przyjętych aktach pierwotnych Rada uzasadniła umieszczenie nazwy skarżącej w rozpatrywanych wykazach w następujący sposób:
„Przedsiębiorstwo państwowe BELAERONAVIGATSIA odpowiada za kontrolę ruchu lotniczego na Białorusi. Ponosi zatem odpowiedzialność za przekierowanie na lotnisko w Mińsku – bez właściwego uzasadnienia – pasażerskiego statku powietrznego wykonującego lot FR4978 w dniu 23 maja 2021 r. Ta umotywowana politycznie decyzja miała na celu aresztowanie i zatrzymanie opozycyjnego dziennikarza Ramana Pratasiewicza i Sofii Sapiegi i stanowi formę represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i demokratycznej opozycji na Białorusi.
Przedsiębiorstwo państwowe BELAERONAVIGATSIA jest zatem odpowiedzialne za represjonowanie społeczeństwa obywatelskiego i demokratycznej opozycji”.
8 Pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. Rada skierowała do skarżącej indywidualne powiadomienie o umieszczeniu jej nazwy w rozpatrywanych wykazach wraz z kopią aktów pierwotnych. W piśmie tym Rada poinformowała skarżącą o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji o umieszczeniu jej nazwy w rzeczonych wykazach i zaskarżenia tej decyzji do Sądu.
9 Pismem z dnia 3 listopada 2021 r., skarżąca zakwestionowała umieszczenie jej nazwy w rozpatrywanych wykazach i zwróciła się do Rady o ponowne rozpatrzenie jej decyzji.
10 Pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. Rada odpowiedziała na wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie decyzji i przekazała jej dokument WK 15389/2021 INIT. Tym samym pismem Rada poinformowała skarżącą o swoim zamiarze pozostawienia jej nazwy w rozpatrywanych wykazach oraz o możliwości przedstawienia w tym względzie uwag w terminie do dnia 2 lutego 2022 r.
11 Pismami z dni 26 stycznia i 1 lutego 2022 r. skarżąca podważyła znaczenie dowodów zgromadzonych w dokumencie WK 15389/2021 INIT i zwróciła się do Rady o ponowne rozpatrzenie decyzji o umieszczeniu jej nazwy w rozpatrywanych wykazach.
12 W wyniku aktów utrzymujących utrzymano umieszczenie nazwy skarżącej w rozpatrywanych wykazach do dnia 28 lutego 2023 r., a utrzymanie to uzasadniono w następujący sposób:
„Przedsiębiorstwo państwowe Belaeronavigatsia odpowiada za kontrolę ruchu lotniczego na Białorusi. Ponosi zatem odpowiedzialność za przekierowanie na lotnisko w Mińsku – bez właściwego uzasadnienia – pasażerskiego statku powietrznego wykonującego lot FR4978 w dniu 23 maja 2021 r. Ta umotywowana politycznie decyzja została podjęta w celu aresztowania i zatrzymania opozycyjnego dziennikarza Ramana Pratasiewicza i Sofii Sapiegi i stanowi formę represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i demokratycznej opozycji na Białorusi.
Przedsiębiorstwo państwowe Belaeronavigatsia jest zatem odpowiedzialne za represjonowanie społeczeństwa obywatelskiego i demokratycznej opozycji”.
13 Pismem z dnia 25 lutego 2022 r. Rada odpowiedziała na pisma skarżącej wymienione powyżej w pkt 11 i przekazała tej ostatniej dokumenty WK 1795/2022 INIT i WK 1795/2022 ADD 1. Tym samym pismem Rada poinformowała skarżącą o swojej decyzji o pozostawieniu jej nazwy w rozpatrywanych wykazach.
Żądania stron
14 W skardze wniesionej w dniu 1 września 2021 r. skarżąca zakwestionowała początkowo akty pierwotne w zakresie, w jakim te jej dotyczą. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 13 maja 2022 r. skarżąca dostosowała swoje żądania w celu objęcia nimi również aktów utrzymujących w zakresie, w jakim te jej dotyczą.
15 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów w zakresie, w jakim te jej dotyczą;
– obciążenie Rady i Komisji kosztami postępowania.
16 Rada i Komisja wnoszą do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
17 Na poparcie skargi skarżąca podnosi dwa zarzuty dotyczące, po pierwsze, błędu w ocenie, a po drugie, naruszenia zasady proporcjonalności.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego błędu w ocenie
18 W ramach tego zarzutu skarżąca podnosi, że Rada uznała sporne kryterium ogólne za kryterium obiektywne, które nie wymaga wykazania, iż osoba lub podmiot objęte środkami ograniczającymi miały zamiar uczestniczyć w popełnionym akcie represji. W tym względzie, nie powołując się na niezgodność z prawem spornego kryterium ogólnego, skarżąca twierdzi w istocie, że zawarte w art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji 2012/642 oraz w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 765/2006 określenie „odpowiedzialne za represje” wskazuje, że rzeczone kryterium zakłada istnienie zamiaru, a więc wykazanie, że osoba lub podmiot objęty środkami ograniczającymi miał zamiar uczestniczenia w zarzuconym mu akcie represji.
19 Skarżąca podnosi zatem, że Rada nie mogła ograniczyć się do wykazania faktycznego sprawstwa w odniesieniu do przekierowania lotu FR4978 na lotnisko w Mińsku (Białoruś) w dniu 23 maja 2021 r. i że powinna ona była również wykazać zamiar po stronie skarżącej, a więc wykazać, że poprzez swoje działania skarżąca umyślnie uczestniczyła w represjach wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej. W braku tego wykazania Rada nie mogła była uznać, że istnieje podstawa faktyczna wystarczająca do tego, aby wykazać zamiar skarżącej uczestnictwa w represjach wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej.
20 W pierwszej kolejności skarżąca podnosi, że jej działanie nie było motywowane względami politycznymi, lecz przeciwnie, obowiązkami ciążącymi na niej w dziedzinie bezpieczeństwa lotniczego jako przedsiębiorstwie państwowym odpowiedzialnym za regulację przestrzeni powietrznej i za obsługę ruchu lotniczego zgodnie z umowami międzynarodowymi, których Białoruś jest stroną. Skarżąca działała zatem zgodnie z Konwencją o zwalczaniu bezprawnych czynów skierowanych przeciwko bezpieczeństwu lotnictwa cywilnego, sporządzoną w Montrealu (Kanada) dnia 23 września 1971 r. oraz z Konwencją o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisaną w Chicago (Stany Zjednoczone) dnia 7 grudnia 1944 r.
21 W drugiej kolejności skarżąca podnosi, że mogła być przedmiotem manipulacji ze strony służby nienależących do jej przedsiębiorstwa, które poinformowały ją o obecności bomby na pokładzie statku powietrznego wykonującego lot FR4978, oraz że nie dysponując listą pasażerów, nie miała ona podstaw, aby taką manipulację podejrzewać. Skarżąca kwestionuje okoliczność, według której lotnisko w Mińsku otrzymało pocztą elektroniczną ostrzeżenie o podłożeniu bomby dopiero 24 minuty po przekazaniu tego ostrzeżenia dowódcy statku powietrznego wykonującego lot FR4978, przy czym okoliczność ta nie wyklucza jej dobrej wiary, w sytuacji gdy działała ona jedynie na podstawie informacji otrzymanych od służb bezpieczeństwa lotniska w Mińsku. Ponadto nie można jej uznać za odpowiedzialną za przekierowanie lotu FR4978, w sytuacji gdy wydała ona jedynie zalecenie dla dowódcy statku powietrznego, który osobiście podjął decyzję o wylądowaniu na Białorusi.
22 Rada, popierana przez Komisję, kwestionuje zasadność argumentacji skarżącej.
23 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji 2012/642 i art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 765/2006 zamrożone zostają wszelkie środki finansowe i zasoby gospodarcze posiadane, przechowywane lub kontrolowane, w szczególności przez osoby, podmioty lub organy odpowiedzialne za poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub których działania w inny sposób poważnie naruszyły demokrację lub praworządność na Białorusi.
24 Co się tyczy charakteru, jaki ma sporne kryterium ogólne, należy zauważyć, że zastosowane w art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji 2012/642 oraz w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 765/2006 określenie „odpowiedzialne za represje” nie zostało zdefiniowane ani w tych przepisach, ani w innych przepisach decyzji 2012/642 lub rozporządzenia nr 765/2006.
25 W związku z tym zakres i znaczenie rzeczonego określenia powinny zostać ustalone zgodnie z jego zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym jest ono użyte, oraz celów regulacji, którego jest ono częścią (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 marca 2005 r., EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 7 maja 2019 r., Niemcy/Komisja, T‑239/17, EU:T:2019:289, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
26 W tym względzie, po pierwsze, należy stwierdzić, że określenie „odpowiedzialny za” w języku potocznym oznacza taką osobę, której czynności lub działania wywołały skutek, który sprawca tych czynności lub działań zna lub którego nie może w racjonalny sposób nie znać.
27 Po drugie, z kontekstu, w którym użyto określenia „odpowiedzialne za represje”, a w szczególności z zastosowania w art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji 2012/642 oraz w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 765/2006 sformułowania „osób, podmiotów lub organów odpowiedzialnych za […] represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub których działania w inny sposób poważnie naruszyły demokrację lub praworządność na Białorusi”, wynika, że zamiarem legislacyjnym było w ogólności objęcie spornym kryterium ogólnym wszelkich osób, podmiotów lub organów, których działania poważnie naruszyły demokrację lub praworządność na Białorusi. Ponadto zastosowanie w drugiej części wspomnianych przepisów sformułowania „w inny sposób” wskazuje na zamiar legislacyjny uznania represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej za rodzaj działań poważnie naruszających demokrację lub praworządność na Białorusi. Wreszcie, zastosowanie określenia „działania” wskazuje, że zamiarem legislacyjnym było uwzględnienie osób, podmiotów lub organów, których działania poważnie naruszyły demokrację lub praworządność na Białorusi, ponieważ te działania przyczyniają się do rzeczonych naruszeń niezależnie od zaistnienia zamiaru w tym względzie.
28 Po trzecie, co się tyczy celów wyznaczonych w decyzji 2012/642 oraz w rozporządzeniu nr 765/2006, na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 lit. b) TUE umacnianie i wspieranie demokracji, państwa prawnego, praw człowieka i zasad prawa międzynarodowego na arenie międzynarodowej stanowią jeden z celów Unii w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB).
29 W niniejszym przypadku, jak to wynika z motywu 1 decyzji 2012/642, środki ograniczające wobec Białorusi zostały przyjęte ze względu na trwały brak poszanowania praw człowieka, demokracji i praworządności w tym państwie. Rzeczone środki służą wywarciu nacisku na reżim prezydenta Łukaszenki, tak aby położył on kres naruszeniom praw człowieka i represjom skierowanym wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej.
30 Należy natomiast stwierdzić, że owo podejście koncentrujące się na osobach, podmiotach i organach, których czynności lub działania przyczyniają się do represji skierowanych wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, w sposób spójny odpowiada wymienionemu powyżej w pkt 29 celowi i nie można w żadnym przypadku uznać go za niewłaściwe względem zamierzonego celu (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 147). Czynności lub działania, które przyczyniają się do naruszeń praw człowieka oraz do represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, powinny bowiem ustać nie tylko w przypadku, gdy te czynności lub działania były zamierzone, lecz również w przypadku, gdy nie można stwierdzić żadnego zamiaru po stronie sprawców.
31 W świetle powyższych rozważań sporne kryterium ogólne należy interpretować w ten sposób, że odpowiedzialne za represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej są te osoby, podmioty lub organy, których czynności lub działania przyczyniają się do rzeczonych represji, niezależnie od ich zamiaru, od momentu gdy znają one konsekwencje swoich czynności lub działań nie mogą w racjonalny sposób nie znać tych konsekwencji.
32 W tym względzie należy podkreślić, że wbrew temu, co podnosi skarżąca, środki ograniczające nie stanowią środków o charakterze sankcji, które wymagają wykazania zamiaru po stronie sprawcy czynności lub działania.
33 Zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych nie stanowi bowiem kary administracyjnej ani nie wchodzi w zakres stosowania art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
34 W pierwszej kolejności żaden przepis prawa Unii nie nadaje charakteru prawnokarnego środkom ograniczającym w postaci zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych podjętym wobec osób, podmiotów lub organów na podstawie postanowień dotyczących WPZiB. Środki te stanowią bowiem ukierunkowane środki zapobiegawcze, które zgodnie z art. 21 ust. 2 lit. b) TUE mają na celu umacnianie i wspieranie na arenie międzynarodowej demokracji, państwa prawnego, praw człowieka i zasad prawa międzynarodowego.
35 W drugiej kolejności przepisy decyzji 2012/642 wprowadzające reżim prawny obejmujący zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych skierowany przeciwko Białorusi nie mają na celu ani poddania karze, ani utrudniania ponowienia jakiegokolwiek zachowania. Ich celem jest wyłącznie zabezpieczenie aktywów posiadanych przez osoby, podmioty i organy, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji 2012/642, zgodnie z celami określonymi w art. 21 ust. 2 lit. b) TUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada, T‑256/11, EU:T:2014:93, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo). Środki finansowe i aktywa zainteresowanych nie ulegają zatem przepadkowi, lecz zostają zamrożone tytułem zabezpieczenia.
36 W trzeciej kolejności skutki tych przepisów są ograniczone w czasie i odwracalne. Przewidziane nimi zamrożenie środków finansowych i zasobów ekonomicznych ma zastosowanie zgodnie z art. 8 decyzji 2012/642 przez określony czas, a Rada, która poddaje je ciągłemu przeglądowi, może w każdej chwili postanowić o zakończeniu ich stosowania.
37 Wbrew temu, co podnosi skarżąca, sporne kryterium ogólne jest związanym z czynnościami lub działaniami osoby objętej środkami ograniczającymi kryterium obiektywnym, które nie wymaga zatem wykazania, że przez rozpatrywane czynności lub działania osoba ta zamierzała uczestniczyć w represjach wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej na Białorusi.
38 W niniejszej sprawie wystarczy więc, aby akta Rady zawierały łańcuch wystarczająco konkretnych, precyzyjnych i spójnych poszlak pozwalających ustalić, że czyny zarzucane skarżącej w ramach przekierowania lotu FR4978 przyczyniły się do represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej na Białorusi oraz że skarżąca znała konsekwencje swoich czynów lub nie mogła w racjonalny sposób ich nie znać.
39 W tym względzie należy stwierdzić, że wbrew temu, co podnosi skarżąca, ani okoliczność, że zarzucany jej czyn jest działaniem pojedynczym, ani okoliczność, że jest ona osobą prawną prawa publicznego odpowiedzialną za regulację przestrzeni powietrznej i obsługę ruchu lotniczego na Białorusi, nie mają wpływu na zakresu kontroli sądowej i ciężar dowodu, który spoczywa na Radzie, albowiem ani art. 29 TUE, ani art. 215 TFUE, ani zaskarżone akty przyjęte na podstawie rzeczonych postanowień nie dokonują rozróżnienia co do pojedynczego lub powtarzalnego charakteru zarzucanych czynności lub działań bądź co do natury czynności lub działań osób fizycznych lub prawnych, które mogą być objęte środkami ograniczającymi.
40 Co do zakresu rzeczonej kontroli, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej przez art. 47 karty wymaga, by sąd Unii upewnił się, że decyzja o przyjęciu lub utrzymaniu środków ograniczających, która ma dla danej osoby czy podmiotu skutek indywidualny, opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej (wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, pkt 119). Oceny tego, czy podstawa faktyczna przyjęta przez Radę jest wystarczająco solidna, należy dokonać, rozpatrując dowody i informacje nie w sposób odrębny, lecz w kontekście, w jaki się wpisują. Rada wywiązuje się bowiem ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu, jeśli przedstawia przed sądem Unii łańcuch wystarczająco konkretnych, precyzyjnych i spójnych poszlak pozwalający na ustalenie istnienia wystarczającego związku między podmiotem podlegającym środkowi obejmującemu zamrożenie środków finansowych a reżimem lub, ogólnie, zwalczanymi sytuacjami (zob. wyrok z dnia 20 lipca 2017 r., Badica i Kardiam/Rada, T‑619/15, EU:T:2017:532, pkt 99 i przytoczone tam orzecznictwo).
41 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że strony zgadzają się co do tego, iż skarżąca – białoruskie przedsiębiorstwo państwowe odpowiedzialne za regulację przestrzeni powietrznej i obsługę ruchu lotniczego – za pośrednictwem swojego kontrolera ruchu lotniczego pozostającego w kontakcie z dowódcą statku powietrznego wykonującego lot FR4978 (zwanego dalej „kontrolerem ruchu lotniczego”) wydała zalecenie, aby rzeczony statek powietrzny został przekierowany i wylądował na lotnisku w Mińsku, co pozwoliło na aresztowanie dziennikarza i opozycjonisty Ramana Pratasiewicza i Sofii Sapiegi przez władze białoruskie.
42 W tym względzie należy w szczególności podkreślić, że z przekazanego przez władze białoruskie zapisu komunikacji między dowódcą statku powietrznego wykonującego lot FR4978 a kontrolerem ruchu lotniczego, którego treść została odtworzona w witrynie internetowej Reuters w artykule opublikowanym w dniu 25 maja 2021 r. – stanowiącym część dowodów Rady zgromadzonych w dokumencie WK 6825/2021 INIT, na których opiera się dokonane aktami pierwotnymi umieszczenie nazwy skarżącej w rozpatrywanych wykazach – wynika, że zalecenie przekierowania na lotnisko w Mińsku nie pochodziło ani od linii lotniczych wykonujących lot, ani od lotnisk wylotu czy przylotu, lecz zostało wydane wyłącznie przez skarżącą.
43 Ponadto z kilku artykułów prasowych zgromadzonych w dokumencie WK 6825/2021 INIT wynika, że przekierowanie lotu FR4978 spowodowało aresztowanie dziennikarza i opozycjonisty Ramana Pratasiewicza i Sofii Sapiegi, którzy znajdowali się wśród pasażerów rzeczonego lotu.
44 Zatem informacje pozostające w dyspozycji Rady w momencie przyjęcia aktów pierwotnych stanowią łańcuch wystarczająco konkretnych, precyzyjnych i spójnych poszlak wskazujących na fakt, że bez wydanego przez skarżącą zalecenia, aby wylądować na lotnisku w Mińsku, statek powietrzny wykonujący lot FR4978 nie zostałby przekierowany na to lotnisko i że przekierowanie to stało się przyczyną aresztowania dziennikarza i opozycjonisty Ramana Pratasiewicza i Sofii Sapiegi.
45 Rzeczone aresztowanie stanowi akt represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej z uwagi na fakt, że – jak to wynika z dowodów przedstawionych przez Radę – dziennikarz i opozycjonista Raman Pratasiewicz został zatrzymany pod wysuwanym przez władze białoruskie zarzutem działalności terrorystycznej z uwagi na działalność dziennikarską i działalność opozycyjną wobec reżimu prezydenta Łukaszenki. Ponadto z dowodów przedstawionych przez Radę wynika, że rzeczone aresztowanie miało miejsce po zorganizowanych w dniu 9 sierpnia 2020 r. wyborach prezydenckich, które Unia uznała za niezgodne ze standardami międzynarodowymi, a po których nastąpiła intensyfikacja przypadków trwałego naruszania praw człowieka oraz brutalnych represji wobec przeciwników reżimu prezydenta Aleksandra Łukaszenki.
46 Co do utrzymania umieszczenia nazwy skarżącej w rozpatrywanych wykazach, należy stwierdzić, że informacje ujawnione po przyjęciu aktów pierwotnych – a mianowicie: różne artykuły prasowe przedstawione w dokumencie WK 15389/2021 INIT; raport wstępny opublikowany przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) w dniu 7 stycznia 2022 r. po przeprowadzeniu dochodzenia ustalającego fakty w sprawie wymuszonego lądowania statku powietrznego wykonującego lot FR4978, przedstawiony w dokumentach WK 1795/2022 INIT i WK 795/2022 INIT; a także wyjaśnienia kontrolera ruchu lotniczego uzyskane przez polskie organy sądowe oraz wykonane przez niego nagranie zapisu rozmów mających miejsce w wieży kontrolnej podczas rzeczonych wydarzeń, przedstawione w dokumencie WK 1795/2022 ADD 1 – potwierdziły i uściśliły jedynie dowody dostępne w momencie przyjęcia rzeczonych aktów pierwotnych. Jak to zatem wynika z rzeczonych dowodów, także lotnisko w Mińsku otrzymało pocztą elektroniczną ostrzeżenie o podłożeniu bomby – rzekomo wysłane przez ugrupowanie Hamas, które szybko zdementowało przypisywane mu autorstwo – już po uzyskaniu przez dowódcę statku powietrznego informacji o tym rzekomym ostrzeżeniu. Ponadto skarżąca ogłosiła fazę alarmu dopiero po nadaniu przez dowódcę statku powietrznego sygnału wzywania pomocy „Mayday” i poinformowaniu przez niego kontrolera ruchu lotniczego o decyzji wykonania lądowania na lotnisku w Mińsku.
47 Co więcej, należy zauważyć, że choć opublikowano go w dniu 19 lipca 2022 r. – a więc po przyjęciu aktów utrzymujących – raport końcowy ICAO potwierdził informacje zawarte w raporcie wstępnym opublikowanym przez ICAO w dniu 7 stycznia 2022 r. (zob. w przedmiocie możliwości powołania się na informacje przekazane w toku postępowania sądowego wyrok z dnia 28 lutego 2019 r., Souruh/Rada, T‑440/16, niepublikowany, EU:T:2019:115, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo).
48 Co się tyczy argumentów skarżącej, według których, po pierwsze, mogła być ona przedmiotem manipulacji ze strony służb nienależących do jej przedsiębiorstwa, które poinformowały ją o obecności bomby na pokładzie statku powietrznego wykonującego lot FR4978, a po drugie, nie dysponując listą pasażerów, nie miała ona podstaw, aby taką manipulację podejrzewać, należy stwierdzić, że z akt sprawy, w szczególności zaś z wyjaśnień kontrolera ruchu lotniczego uzyskanych przez polskie organy sądowe, przedstawionych ponadto w raporcie końcowym ICAO z dnia 19 lipca 2022 r., wynika, że organy kierownicze skarżącej oraz członkowie jej odnośnego personelu doskonale wiedzieli, że uczestniczą w operacji, której celem było przekierowanie statku powietrznego wykonującego lot FR4978 na lotnisko w Mińsku – ze względów niemających żadnego związku z bezpieczeństwem lotniczym.
49 Na wstępie kontroler ruchu lotniczego wyjaśnił, że na długo przed wejściem statku powietrznego wykonującego lotu FR4978 w białoruską przestrzeń powietrzną dyrektor generalny skarżącej oraz towarzysząca mu nieznana osoba – co do której skarżąca potwierdziła podczas rozprawy, iż należy ona do białoruskiego Komitetu Bezpieczeństwa Państwowego (KGB) – odbyli rozmowę z jego bezpośrednim przełożonym i że następnie ten ostatni poinformował go, że w białoruskiej przestrzeni powietrznej pojawi się statek powietrzny z bombą na pokładzie oraz że ma on zakaz natychmiastowego powiadomienia o tym fakcie rzeczonego statku powietrznego, ponieważ istnieje ryzyko, że dowódca tego statku będzie chciał wylądować na najbliższym lotnisku lub w sąsiednim sektorze lotniczym, odpowiadającym jego aktualnej lokalizacji, w tym przypadku na Ukrainie.
50 W dalszej kolejności kontroler ruchu lotniczego wskazał, że jego bezpośredni przełożony nakazał mu przekazanie dowódcy statku powietrznego wykonującego lot FR4978 informacji, zgodnie z którą bomba znajdująca się na pokładzie wybuchnie nad Wilnem (Litwa), po czym owa nieznana osoba – którą rzeczony kontroler podejrzewał o przynależność do KGB – zajęła sąsiadujące miejsce siedzące i wskazywała mu sposób, w jaki należy odpowiadać na pytania zadawane przez dowódcę statku powietrznego wykonującego lot FR4978. Zatem to na polecenie rzeczonej osoby kontroler ruchu lotniczego wskazał rzeczonemu dowódcy statku powietrznego, że informacja o bombie pochodzi od służb bezpieczeństwa, że przesłano wiadomość elektroniczną w tej sprawie oraz że kod zagrożenia jest czerwony. Po nadaniu sygnału wzywania pomocy „Mayday” i rozpoczęciu zejścia przez wspomnianego dowódcę statku w kierunku lotniska w Mińsku rzeczona nieznana osoba wymieniła wiadomości telefoniczne z osobą trzecią, potwierdzając, że dowódca statku powietrznego podjął decyzję o wykonaniu lądowania na lotnisku w Mińsku.
51 Ponadto, jak to wynika z akt sprawy, kilka dni po przekierowaniu lotu FR4978 kontrolera ruchu lotniczego wezwano do siedziby skarżącej, gdzie jego bezpośredni przełożeni zwrócili się do niego z prośbą o zmianę wyjaśnień, tak aby nie zostały ujawnione niespójności w chronologii wydarzeń.
52 Wreszcie, z akt sprawy wynika, że władze Stanów Zjednoczonych przeprowadziły własne dochodzenie, w wyniku którego wielka ława przysięgłych Sądu Dystryktowego dla Południowego Dystryktu Nowego Jorku (Stany Zjednoczone) sformułowała akt oskarżenia dotyczący przekierowania lotu FR4978 przeciwko czterem białoruskim urzędnikom, a mianowicie: dyrektorowi generalnemu i zastępcy dyrektora generalnego skarżącej oraz dwóm pracownikom KGB. W rzeczonym akcie wskazano w szczególności, że osoby te były istotnymi uczestnikami spisku polegającego na przekierowaniu lotu FR4978 na lotnisko w Mińsku, że współpracowały one z członkami personelu skarżącej, tak aby przekazać fałszywe ostrzeżenie o bombie w odniesieniu do lotu FR4978 mające na celu jego przekierowanie, oraz że sfałszowały one następnie raporty, tak aby ukryć swoje działania.
53 W świetle powyższych rozważań i przy uwzględnieniu istniejącego na Białorusi w momencie wystąpienia okoliczności faktycznych kontekstu politycznego związanego z intensyfikacją przypadków trwałego naruszania praw człowieka oraz brutalnych represji wobec przeciwników reżimu prezydenta Aleksandra Łukaszenki po wyborach prezydenckich zorganizowanych w dniu 9 sierpnia 2020 r., które uznano za niezgodne ze standardami międzynarodowymi, skarżąca nie mogła – przynajmniej racjonalnie – nie wiedzieć, że jej działania mające na celu przekierowanie lotu FR4978 do Mińska z powodów w żaden sposób niezwiązanych z bezpieczeństwem lotniczym przyczyniają się do represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej.
54 W rezultacie Rada nie dopuściła się błędu w ocenie, uznając, że skarżąca – jako przedsiębiorstwo publiczne odpowiedzialne za regulację przestrzeni powietrznej oraz za obsługę ruchu lotniczego na Białorusi – poprzez swój udział w przekierowaniu lotu FR4978 jest odpowiedzialna za represjonowanie społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej na Białorusi.
55 Powyższego wniosku nie mogą podważyć argumenty przedstawione przez skarżącą.
56 Otóż, po pierwsze, co się tyczy argumentu, zgodnie z którym w świetle art. 20 karty uwzględnienie obiektywnego udziału skarżącej w przekierowaniu lotu FR4978 powinno prowadzić do automatycznego ukarania wszystkich osób, których instrumentalna rola została wykazana, w tym pilota rzeczonego lotu, należy zauważyć, że Rada zachowuje swobodę oceny, w ramach wykonywania uprawnień przyznanych jej w traktacie FUE, szczegółowych zasad wykonania decyzji przyjętych zgodnie z rozdziałem 2 tytułu V traktatu UE, w tym określenia osób, wobec których możliwe jest przyjęcie indywidualnych środków ograniczających na podstawie art. 215 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2013 r., Bank Melli Iran/Rada, T‑35/10 i T‑7/11, EU:T:2013:397, pkt 194).
57 Ponadto wbrew temu, co skarżąca twierdziła na rozprawie, przyjęta powyżej w pkt 31 wykładnia spornego kryterium ogólnego nie oznacza, że kryterium to dotyczy każdej czynności lub działania, które w równoważny sposób przyczyniają się do represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, niezależnie od swojej kwalifikacji materialnoprawnej. Jego obiektywny charakter należy bowiem w sposób konieczny wykazać zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji 2012/642 i art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 765/2006, które dotyczą wyłącznie czynności lub działań podlegających zakwalifikowaniu jako represje, co wyklucza pewne czyny, które ze względu na swój charakter są pozbawione wszelkiego nierozerwalnego związku z represjami wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej.
58 Po drugie, co się tyczy argumentu skarżącej opartego na wyroku z dnia 30 września 2021 r., Trybunał Obrachunkowy/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782), zgodnie z którym, po pierwsze, tylko niektórzy z jej przedstawicieli i pracowników rzeczywiście wzięli udział w wyżej wspomnianym przekierowaniu, a po drugie, kara wymierzona wobec jednego członka instytucji naruszającego prawo nie powinna automatycznie obciążać całej instytucji, należy stwierdzić, że – jak słusznie wskazuje Rada – istnieje różnica w charakterze pomiędzy z jednej strony indywidualną czynnością pracownika lub członka instytucji, działającego we własnym interesie ze szkodą dla tej instytucji, a z drugiej strony, jak w niniejszej sprawie, czynem popełnionym przez pracowników przedsiębiorstwa publicznego w imieniu tego przedsiębiorstwa, w ramach powierzonych im obowiązków oraz przy wykorzystaniu środków i uprawnień tego przedsiębiorstwa. Argumentu skarżącej nie można zatem uwzględnić.
59 Po trzecie, w kwestii argumentu, zgodnie z którym przyjęcie środków ograniczających powinno opierać się na zarzutach dotyczących systemowego naruszania praw człowieka, należy stwierdzić, że sporne kryterium ogólne nie przewiduje, aby do przyjęcia środków ograniczających prowadziły jedynie czynności lub działania o takim charakterze. Ponadto w każdym razie przekierowania lotu FR7948 w celu aresztowania dziennikarza i opozycjonisty Ramana Pratasiewicza i Sofii Sapiegi nie można wyjmować z kontekstu, w jaki się ono wpisuje, a mianowicie kontekstu wyborów prezydenckich zorganizowanych w dniu 9 sierpnia 2020 r., które Unia uznała za niezgodne ze standardami międzynarodowymi i po których doszło do intensyfikacji przypadków trwałego naruszania praw człowieka oraz brutalnych represji wobec przeciwników reżimu prezydenta Aleksandra Łukaszenki.
60 Po czwarte, w kwestii argumentu, zgodnie z którym Rada przyjęła wobec skarżącej środki ograniczające, mimo że ICAO nie ustaliło jeszcze swoich wniosków, a Stany Zjednoczone nie przyjęły takich środków, należy stwierdzić, podobnie jak uczyniła to Rada, że zasada domniemania niewinności – która wymaga, aby każdy oskarżony o popełnienie czynu zabronionego był uważany za niewinnego do czasu udowodnienia mu winy zgodnie z ustawą – nie stoi na przeszkodzie, aby przyjąć środki ograniczające, ponieważ – jak wskazano w pkt 34 i 35 powyżej – środki te nie mają charakteru karnoprawnego.
61 W świetle powyższych rozważań zarzut pierwszy skargi jest bezzasadny i w konsekwencji należy go oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
62 W ramach tego zarzutu skarżąca podnosi, że Rada naruszyła zasadę proporcjonalności.
63 W pierwszej kolejności zdaniem skarżącej nieproporcjonalne jest karanie za te same czyny zarówno skarżącej, jak i jej dyrektora. Ponadto, nawet jeśli uchybienia popełnili członkowie jej personelu, nie należy karać skarżącej, jako że nie można jej przypisać odpowiedzialności za działania stanowiące uchybienia, które można oddzielić od pełnionych obowiązków służbowych.
64 W drugiej kolejności zdaniem skarżącej przyjęte wobec niej środki ograniczające mogą stanowić zagrożenie dla pełnionych przez nią zadań z zakresu międzynarodowej służby publicznej. W szczególności rzeczone środki mogą uniemożliwić jej pokrycie bieżących wydatków, spłatę długów wobec szeregu organów i przedsiębiorstw oraz finansowanie inwestycji niezbędnych do poprawy jakości jej usług.
65 W tym względzie skarżąca podnosi, że wyjątkowe zezwolenia na uwolnienie przewidziane w art. 3 rozporządzenia nr 765/2006, w rozporządzeniu wykonawczym 2021/999 i w art. 5 decyzji 2021/1001 są niemożliwe do wdrożenia. Na niepraktyczność rzeczonych zezwoleń wskazuje w szczególności fakt, że są one niedostosowane do strukturalnego charakteru inwestycji w sektorze bezpieczeństwa lotniczego.
66 Rada, popierana przez Komisję, kwestionuje zasadność argumentacji skarżącej.
67 Przede wszystkim należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności jest jedną z ogólnych zasad prawa Unii i wymaga, by środki wynikające z przepisu prawa Unii umożliwiały osiągnięcie uzasadnionych celów, którym służy dane uregulowanie, i nie wykraczały poza zakres niezbędny do ich osiągnięcia (zob. wyrok z dnia 13 marca 2012 r., Melli Bank/Rada, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
68 W orzecznictwie uściślono w tym względzie, że co się tyczy kontroli sądowej przestrzegania zasady proporcjonalności, należy uznać, że prawodawcy Unii przysługuje szeroki zakres uznania w dziedzinach takich jak WPZiB, które wiążą się po stronie rzeczonego prawodawcy z dokonywaniem politycznych, ekonomicznych czy społecznych wyborów i w których ma on dokonywać kompleksowych ocen. A zatem tylko oczywiście nieodpowiedni charakter środka przyjętego w tych dziedzinach w stosunku do zamierzonego przez właściwą instytucję celu może mieć wpływ na zgodność z prawem takiego środka (zob. wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 146 i przytoczone tam orzecznictwo).
69 Z pewnością prawa zainteresowanej strony zostają w pewnym zakresie ograniczone w wyniku podjętych wobec niej środków ograniczających, ponieważ nie może ona między innymi dowolnie rozporządzać swoimi środami finansowymi znajdującymi się ewentualnie na terytorium Unii ani przekazywać ich do Unii, chyba że uzyska ona szczególne zezwolenia. Podobnie środki zastosowane wobec zainteresowanej osoby mogą też wzbudzać ewentualnie pewną nieufność lub podejrzliwość w stosunku do niej ze strony jej partnerów lub klientów [zob. podobnie wyrok z dnia 23 września 2020 r., Kaddour/Rada, T‑510/18, EU:T:2020:436, pkt 174 (niepublikowany)].
70 Jednakże w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że wbrew temu, co podnosi skarżąca, istnieje racjonalny związek między środkami ograniczającymi przyjętymi w zaskarżonych aktach a realizowanym celem.
71 Jak to bowiem wskazano w pkt 28 i 29 powyżej, jako że celem tym jest w szczególności wspieranie demokracji, praw człowieka i praworządności na Białorusi, podejście polegające na objęciu środkami ograniczającymi osób, podmiotów i organów, których czynności lub działania przyczyniły się do represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej na Białorusi, odpowiada w sposób spójny rzeczonemu celowi i nie można w żadnym razie uznać go za niewłaściwe w stosunku do zamierzonego celu.
72 W kwestii argumentu odnoszącego się do okoliczności, że środki dotyczą jednocześnie skarżącej i jej dyrektora, należy przypomnieć, jak wskazano w pkt 56 powyżej, że Rada zachowuje swobodę oceny, w ramach wykonywania uprawnień przyznanych jej w traktacie FUE, szczegółowych zasad wykonania decyzji przyjętych zgodnie z rozdziałem 2 tytułu V traktatu UE, w tym określenia ewentualnych środków ograniczających na podstawie art. 215 TFUE, oraz że znaczenie celu realizowanego przez zaskarżone akty uzasadnia, by środki ograniczające dotyczyły wszystkich osób odpowiedzialnych za czynności lub działania przyczyniające się do represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej.
73 W kwestii argumentu, zgodnie z którym zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych stanowić zagrożenie dla pełnionych przez nią zadań z zakresu międzynarodowej służby publicznej, należy stwierdzić, podobnie jak uczyniła to Rada, że z dokumentów przedłożonych przez skarżącą wynika, iż pomimo nałożenia rozpatrywanych środków osiągnęła ona znaczne zyski w latach 2019 i 2020. Ponadto skarżąca nie przedstawia konkretnych dowodów odnośnie do wskazywanych przez nią inwestycji długoterminowych ani na temat kwot, jakich one dotyczą.
74 Wreszcie, jeśli chodzi o argument skarżącej, zgodnie z którym wyjątkowe zezwolenie na uwolnienie nie ma zastosowania w praktyce, wystarczy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, iż złożyła ona wniosek w tym zakresie, który zostałby odrzucony, oraz że nie przedstawiła ona żadnego konkretnego dowodu, który mógłby wykazać, że tego rodzaju zezwolenie byłoby niewystarczające do umożliwienia jej wykonywania jej zadań z zakresu bezpieczeństwa lotniczego.
75 W świetle powyższych rozważań zarzut drugi skarżącej należy oddalić jako bezzasadny, a wraz z nim skargę należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
76 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
77 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty.
78 W niniejszym wypadku, ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Ponadto Komisja, jako instytucja interweniująca, pokryje własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (piąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Belaeronavigatsia pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Radę Unii Europejskiej.
3) Komisja Europejska pokrywa własne koszty.
Svenningsen | Laitenberger | Stancu |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 lutego 2023 r.
Podpisy