Language of document : ECLI:EU:T:2007:253

Mål T‑68/03

Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE

mot

Europeiska gemenskapernas kommission

”Statligt stöd – Omstruktureringsstöd som har getts av Republiken Grekland till flygbolaget Olympic Airways – Beslut i vilket stödet förklaras vara oförenligt med den gemensamma marknaden och i vilket det förordnas om återkrav av stödet – Missbruk av stödet – Nytt stöd – Bevisbörda – Rätten att yttra sig – Kriteriet privat borgenär – Fel i sak – Uppenbart oriktig bedömning – Motivering – Artikel 87.1 och 87.3 c EG”

Sammanfattning av domen

1.      Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Missbruk av tidigare godkänt stöd – Nytt stöd – Bevisbörda

(Artiklarna 10 EG, 87.1 EG samt 88.2 och 88.3 EG)

2.      Stöd som ges av en medlemsstat – Administrativt förfarande – Kommissionens skyldighet att ge berörda parter tillfälle att yttra sig – Berörda parter omfattas inte av rätten till försvar

(Artikel 88. 2 EG)

3.      Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Grunder som kan åberopas mot ett beslut av kommissionen rörande statligt stöd – Grunder som inte har åberopats under det administrativa förfarandet

(Artiklarna 88.2 EG och 230 EG)

4.      Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses förenligt med den gemensamma marknaden – Stöd för omstrukturering av ett företag i svårigheter

(Artiklarna 87.3 c EG samt 88.2 och 88.3 EG; kommissionens meddelande 1999/C 288/02, punkterna 3.2.2 och 3.2.4)

5.      Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Kommissionens utrymme för skönmässig bedömning – Domstolsprövning – Gränser

(Artikel 87.3 EG)

6.      Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning – Rättelse av bristande motivering under domstolsförfarandet – Otillåten

(Artikel 253 EG)

7.      Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömningskriterium – Kriteriet privat borgenär

(Artikel 87. 1 EG)

8.      Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning

(Artiklarna 87.1 EG och 253 EG)

9.      Stöd som ges av en medlemsstat – Beslut av kommissionen i vilket det konstateras att ett stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden och i vilket det förordnas att stödet skall återbetalas – Möjlighet för kommissionen att överlåta uppgiften att beräkna det exakta belopp som skall återbetalas till de nationella myndigheterna

(Artikel 88.2 EG)

10.    Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Underlåtenhet att betala in mervärdesskatt – Omfattas – Villkor

(Artikel 87.1 EG)

1.      Kommissionen är i princip skyldig, i ett beslut i vilket det konstateras att det har skett ett missbruk av tidigare godkänt stöd och att nytt stöd har beviljats, vilket inte har anmälts, att visa att det har skett missbruk och att nytt stöd har beviljats. Det följer av bestämmelserna i artikel 88.2 och 88.3 EG att om inte kommissionen förmår visa dessa omständigheter, omfattas det förefintliga stödet av det tidigare beslutet om godkännande, och de nya åtgärderna kan inte anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Bevisbördan för att ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden, trots bestämmelserna i artikel 87.1 EG, åvilar däremot den berörda medlemsstaten, vilken skall visa att villkoren för undantaget är uppfyllda.

Det skall emellertid understrykas att denna fördelning av bevisbördan är underkastad kravet att det inte, vid kommissionens utövande av sin befogenhet att få den berörda medlemsstaten att lämna samtliga nödvändiga upplysningar, sker ett åsidosättande av den institutionens och medlemsstatens respektive processuella skyldigheter.

För att nytt eller ändrat stöd skall godkännas i enlighet med fördragets bestämmelser om undantag, måste den berörda medlemsstaten, i enlighet med den skyldighet att samarbeta med kommissionen som följer av artikel 10 EG, lämna alla uppgifter som kan göra det möjligt för den institutionen att kontrollera att villkoren för det begärda undantaget är uppfyllda. Kommissionen är behörig att anta ett beslut på grundval av tillgängliga uppgifter, om en medlemsstat inte har uppfyllt sin samarbetsskyldighet och underlåter att lämna kommissionen de uppgifter som denna behöver för att kvalificera och avgöra om ett nytt eller ändrat stöd är förenligt med den gemensamma marknaden, eller för att kontrollera huruvida tillämpningen av ett tidigare godkänt stöd varit lagenlig. Innan kommissionen fattar ett sådant beslut måste den dock förelägga medlemsstaten att inom en viss tidsfrist förse kommissionen med de handlingar, upplysningar och uppgifter som den behöver för att utöva sin kontroll. Det är endast om medlemsstaten, trots föreläggandet, underlåter att lämna begärda upplysningar som denna har rätt att avsluta förfarandet och, på grundval av tillgängliga uppgifter, fatta ett beslut att det föreligger ett stöd och ett beslut huruvida stödet är förenligt eller inte med den gemensamma marknaden, eller ett beslut i vilket det konstateras att det tidigare godkända stödet har tillämpats på ett lagligt sätt.

Syftet med de processuella skyldigheter som åligger den berörda medlemsstaten och kommissionen är att göra det möjligt för sistnämnda institution att utöva sin tillsyn på grundval av uppgifter som är tillräckligt klara och precisa, samtidigt som den berörda medlemsstatens rätt att yttra sig iakttas.

(se punkterna 34–37)

2.      Enligt artikel 88.2 EG har berörda parter, bland vilka ingår mottagarna av den åtgärd som prövas, rätt att yttra sig. Berörda parter har endast rätt att delta i det administrativa förfarandet på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Iakttagandet av de berörda parternas sålunda avgränsade processuella rättigheter utgör en väsentlig formföreskrift, vars åsidosättande kan leda till att det angripna beslutet ogiltigförklaras. Så förhåller det sig bland annat när mottagarna av ett stöd som skall återkrävas inte har beretts tillfälle att faktiskt yttra sig under det formella undersökningsförfarandet på grund av att de inte stod angivna i beslutet att inleda förfarandet eller att de inte pekats ut av kommissionen i ett senare skede, och det inte kan uteslutas att förfarandets utgång skulle ha varit en annan, om bristen i fråga inte hade förelegat.

I det fall ett förfarande om statligt stöd har inletts endast mot den berörda medlemsstaten kan emellertid berörda parter i princip inte åberopa den rätt till försvar som tillkommer de personer gentemot vilka ett förfarande har inletts, vilka har rätt till ett kontradiktoriskt förfarande inför kommissionen.

(se punkterna 42 och 43)

3.      Vid en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG skall en rättsakts lagenlighet bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs. I synnerhet gäller att de komplicerade bedömningar som har gjorts av kommissionen endast skall prövas mot bakgrund av de upplysningar som kommissionen hade tillgång till när den gjorde bedömningarna.

Av detta följer att en sökande i princip inte har rätt att åberopa faktiska omständigheter som kommissionen inte har känt till och som sökanden inte har upplyst kommissionen om under granskningsförfarandet. Det finns däremot ingenting som hindrar sökanden från att åberopa en rättslig grund som inte har åberopats under det administrativa förfarandet i en talan gentemot det slutliga beslutet.

(se punkterna 72 och 73)

4.      Det följer av bestämmelserna i artikel 87.3 c EG, jämförda med bestämmelserna i artikel 88.2 och 88.3 EG, såsom dessa har genomförts i punkterna 3.2.2 b, f och g och 3.2.4 i Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter, att det, vid varje ändring av betydelse av en omstruktureringsplan som har godkänts av kommissionen, krävs att den berörda medlemsstaten lägger fram en reviderad plan med samtliga nödvändiga upplysningar i syfte att göra det möjligt för kommissionen att pröva huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden enligt villkoren i punkt 3.2.4 i riktlinjerna.

Med avseende på förfarandet förhåller det sig så att om ett av villkoren för att ett stöd skall godkännas inte är uppfyllt, kan kommissionen i regel endast fatta ett beslut om undantag från detta villkor utan att återuppta förfarandet enligt artikel 88.2 EG i fall av relativt små avvikelser i förhållande till det ursprungliga villkoret. Kommissionen är skyldig att göra en formell omprövning av stödets förenlighet med den gemensamma marknaden, i synnerhet när en anpassning av omstruktureringsplanen ger upphov till tvivel med avseende på stödets förenlighet med den gemensamma marknaden.

Dessa förfaranderegler visar att, i det fall det inte skett något fullständigt genomförande av den omstruktureringsplan som har godtagits i beslutet om godkännande av ett omstruktureringsstöd, kan kommissionen, i förekommande fall, endast ge tillstånd till en betydande ändring av denna ursprungliga plan på grundval av en grundlig och formell prövning av den reviderade planen, vilken skall ha lagts fram av den berörda medlemsstaten i enlighet med villkoren i riktlinjerna. För det fall den berörda medlemsstaten inte har lagt fram någon reviderad omstruktureringsplan, är kommissionen följaktligen varken skyldig eller förmögen att ta i beaktande eventuella betydande ändringar av den ursprungliga planen, vilka endast grundar sig på avsiktsförklaringar från den berörda medlemsstaten, när den bedömer stödets förenlighet med den gemensamma marknaden.

(se punkterna 91–93)

5.      Kommissionen har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 87.3 EG. Eftersom gemenskapsdomstolen inte kan ersätta kommissionens bedömning av komplicerade faktiska och ekonomiska omständigheter med sin egen bedömning, är förstainstansrättens kontroll således begränsad till en prövning av huruvida förfarandereglerna har iakttagits och motiveringsskyldigheten har uppfyllts samt av att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga och att det inte föreligger någon uppenbart oriktig bedömning eller något maktmissbruk.

(se punkt 150)

6.      Ett besluts motivering skall framgå av dess innehåll, och efterföljande förklaringar som har lämnats av kommissionen kan inte tas i beaktande annat än i undantagsfall. Av detta följer att beslutet i sig skall vara tillräckligt och att dess motivering inte skall följa av senare skriftliga eller muntliga förklaringar då beslutet i fråga utgör föremål för en talan vid en gemenskapsdomstol.

(se punkt 254)

7.      Enbart den omständigheten att betalningslättnader skönsmässigt har beviljats av en offentlig borgenär innebär inte att betalningslättnaderna skall kvalificeras som statligt stöd. För att det skall vara fråga om statligt stöd krävs det att det är uppenbart att företaget inte skulle ha erhållit motsvarande betalningslättnader av en privat borgenär som befann sig i en jämförbar situation i förhållande till sin gäldenär. Vid denna bedömning skall hänsyn tas till bland annat storleken på fordringen, de rättsmedel som den offentlige borgenären förfogar över, utsikterna för att gäldenärens situation skall ordna upp sig om denne tillåts fortsätta med sin verksamhet och risken för att borgenärens förluster skulle öka ytterligare om verksamheten fortsatte.

Begreppet statligt stöd, såsom det definieras i fördraget, är ett rättsligt begrepp och skall tolkas utifrån objektiva kriterier. Av denna anledning skall gemenskapsdomstolarna i princip utöva en fullständig kontroll av huruvida en åtgärd faller inom tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG, med beaktande av såväl de konkreta omständigheterna i målet som av kommissionens bedömningar av teknisk eller komplicerad karaktär.

Om kommissionens bedömning av huruvida en åtgärd uppfyller kriteriet privat borgenär emellertid innefattar en komplicerad ekonomisk bedömning, vid vilken den besitter ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, är en domstolsprövning begränsad till att avse en kontroll av att reglerna för handläggning och för motiveringsskyldighet har följts, att de uppgifter om faktiska omständigheter som lagts till grund för det omtvistade valet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte har förekommit maktmissbruk. I synnerhet ankommer det inte på förstainstansrätten att ersätta kommissionens ekonomiska bedömning med sin egen bedömning.

(se punkterna 283–285)

8.      Motiveringen av beslut från kommissionen i fråga om statligt stöd kan inte vara begränsad till att konstatera att den aktuella åtgärden utgör statligt stöd. Den skall innehålla en hänvisning till konkreta omständigheter, i syfte att göra det möjligt för berörda personer att yttra sig över huruvida de påstådda omständigheterna och förhållandena faktiskt föreligger och huruvida de är relevanta samt i syfte att ge gemenskapsdomstolarna möjlighet att utöva sin prövningsrätt.

Det krävs emellertid inte att samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG skall ske inte endast utifrån rättsaktens lydelse, utan även utifrån dess sammanhang och utifrån rättsreglerna på det ifrågavarande området.

(se punkterna 286 och 287)

9.      Det föreskrivs inte i någon gemenskapsrättslig bestämmelse att kommissionen skall fastställa det exakta stödbelopp som skall återbetalas när den förordnar att ett stöd som har förklarats vara oförenligt med den gemensamma marknaden skall återbetalas. Det är tillräckligt att kommissionens beslut innehåller uppgifter som gör det möjligt för beslutets adressat att själv utan alltför stora svårigheter fastställa detta belopp. Kommissionen kan således nöja sig med att fastställa skyldigheten att återbetala stödet i fråga och överlåta åt de nationella myndigheterna att ombesörja beräkningen av de exakta stödbelopp som skulle återbetalas.

Fördelen för en gäldenär med att borgenären tolererar uteblivna betalningar, eller dröjsmål med betalningen av den förstnämndes fordran, utgörs i princip av beloppet på den fordran som efterskänks eller beträffande vilken det medges dröjsmål med betalningen, från och med det att fordran är exigibel. Denna fördel stämmer inte nödvändigtvis överens med det belopp som en privat borgenär skulle driva in om denne hade slutat att tolerera uteblivna eller försenade betalningar.

I syfte att fastställa huruvida en gäldenär har åtnjutit en fördel är kommissionen endast skyldig att kontrollera om det, senast vid tidpunkten för antagandet av beslutet, var uppenbart att en privat borgenär som befann sig i en liknande situation inte skulle ha fortsatt att tolerera uteblivna eller försenade betalningar. Vid denna prövning är det inte nödvändigt att fastställa vid exakt vilken tidpunkt som en privat borgenär skulle ha slutat att tolerera uteblivna eller försenade betalningar och skulle ha vidtagit åtgärder i syfte att få betalt för sin fordran.

(se punkterna 291, 293 och 294)

10.    Mervärdesskatten är i princip neutral i konkurrenshänseende. Den mervärdesskatt som den skattskyldige betalat får nämligen antingen dras av som ingående mervärdesskatt, eller så återbetalas den efter en kortare tid. Den enda fördel som en skattskyldig person kan åtnjuta på grund av en utebliven betalning av mervärdesskatt utgörs således i förekommande fall av en likviditetsmässig fördel, eftersom utbetalningen av den ingående mervärdesskatten kan skjutas upp tillfälligt.

Mot denna bakgrund är i princip inte den omständigheten att ett företag inte har betalat mervärdesskatt tillräcklig för att presumera att det har åtnjutit en fördel i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Kommissionen är skyldig att pröva huruvida den uteblivna betalningen, mot bakgrund av omständigheterna i ärendet, verkligen innebar en likviditetsmässig fördel för det berörda företaget.

(se punkterna 361 och 363)