DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
14 février 2008 (*)
« FEOGA – Section ‘Garantie’ – Dépenses exclues du financement communautaire – Opérations de retrait de fruits et de légumes – Contrôle de la totalité des produits retirés – Cultures arables et primes bovines – Délai de 24 mois »
Dans l’affaire T‑266/04,
Royaume d’Espagne, représenté par M. F. Díez Moreno, abogado del Estado,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. L. Visaggio, Mme S. Pardo Quintillán et M. F. Jimeno Fernández, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation partielle de la décision 2004/457/CE de la Commission, du 29 avril 2004, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie » (JO L 156, p. 48, rectificatif au JO L 202, p. 35), en ce qu’elle concerne le Royaume d’Espagne,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (cinquième chambre),
composé de M. M. Vilaras, président, Mmes M. E. Martins Ribeiro et K. Jürimäe, juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 24 avril 2007,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
Réglementation communautaire régissant le financement de la politique agricole commune
Réglementation de base relative au financement de la politique agricole commune
1 La réglementation de base relative au financement de la politique agricole commune est constituée, en ce qui concerne les dépenses effectuées avant le 1er janvier 2000, par le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13) et, en ce qui concerne les dépenses effectuées à partir du 1er janvier 2000, par le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103).
2 En vertu de l’article 1er, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 729/70 et de l’article 1er, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1258/1999, la section « Garantie » du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) finance les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles. L’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 et l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 1258/1999 précisent que sont financées au titre de l’article 1er, paragraphe 2, sous b), les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles qui sont entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles.
3 L’article 5, paragraphe 2, sous c), premier alinéa, du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (JO L 125, p. 1), ainsi que l’article 7, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement n° 1258/1999 disposent que la Commission décide des dépenses à écarter du financement communautaire lorsqu’elle constate que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.
4 Selon l’article 5, paragraphe 2, sous c), deuxième alinéa, du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement n° 1287/95, et l’article 7, paragraphe 4, deuxième alinéa, du règlement n° 1258/1999, préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de communications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre. Le cinquième alinéa des dispositions précitées prévoit qu’un refus de financement ne peut pas porter sur des dépenses qui ont été effectuées plus de 24 mois avant que la Commission n’ait notifié par écrit les résultats des vérifications.
5 Conformément à l’article 5, paragraphe 2, sous c), troisième alinéa, du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement n° 1287/95, et à l’article 7, paragraphe 4, troisième alinéa, du règlement n° 1258/1999, à défaut d’accord entre la Commission et l’État membre concerné sur les mesures à prendre, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure de conciliation conformément à la décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d’une procédure de conciliation dans le cadre de l’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie » (JO L 182, p. 45). Avant d’arrêter sa décision, la Commission examine le rapport adopté par l’organe de conciliation.
6 L’article 5, paragraphe 2, sous c), quatrième alinéa, du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement n° 1287/95, et l’article 7, paragraphe 4, quatrième alinéa, du règlement n° 1258/1999 disposent que la Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.
7 En vertu de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 et de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1258/1999, les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, prévenir et poursuivre les irrégularités et récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences.
Règlement (CE) n° 1663/95
8 L’article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d’application du règlement n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie » (JO L 158, p. 6), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2245/1999 de la Commission, du 22 octobre 1999 (JO L 273, p. 5) dispose :
« Si, à l’issue d’une enquête, la Commission considère que les dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, elle communique les résultats de ses vérifications à l’État membre concerné et indique les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles précitées.
La communication fait référence au présent règlement. L’État membre répond dans un délai de deux mois et la Commission peut modifier sa position en conséquence. Dans des cas justifiés, la Commission peut accorder une prorogation de ce délai.
Après l’expiration du délai accordé pour la réponse, la Commission convoque une discussion bilatérale et les deux parties essayent d’arriver à un accord sur les mesures à prendre, ainsi que sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier causé à la Communauté européenne […] [La Commission communique ensuite] formellement ses conclusions à l’État membre en faisant référence à la décision 94/442 […] Sans préjudice des dispositions du quatrième alinéa du présent paragraphe, cette communication évaluera les dépenses qu’elle envisage d’exclure […] »
Orientations de la Commission
9 Les orientations de la Commission pour l’application des corrections financières ont été définies dans le document VI/5330/97 de la Commission, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie ». Selon l’annexe 1 du document VI/5330/97, lorsque des carences sont constatées dans le système de contrôle ou de gestion d’un État membre dans le cadre d’une enquête, l’adoption d’une correction financière est fondée sur le manquement de cet État membre au respect des règles communautaires, qui a une incidence financière sur les dépenses communautaires.
10 Dans l’annexe 2 du document VI/5330/97, la Commission précise :
« Lorsqu’un État membre ne respecte pas les règles communautaires visant à vérifier l’éligibilité des demandes, ce seul manquement implique que les paiements contreviennent aux dispositions communautaires applicables à la mesure concernée et à l’obligation générale de détection et de prévention des irrégularités incombant aux États membres prévue par l’article 8 du règlement n° 729/70. Cela ne signifie pas nécessairement que toutes les demandes satisfaites constituent des irrégularités, mais que le risque de voir le [FEOGA] supporter des dépenses indues s’en trouve accru. S’il est vrai que, dans certains cas flagrants, la Commission pourrait être habilitée à refuser toutes les dépenses concernées lorsque les contrôles requis par un règlement ne sont pas effectués, dans un certain nombre de cas le montant des dépenses à écarter excéderait, selon toute probabilité, la perte financière subie par la Communauté. Il convient alors d’estimer la perte lors de l’évaluation des corrections financières. ».
11 Dans l’annexe 2 du document VI/5330/97, la Commission indique également que, lorsqu’il est impossible de déterminer le montant réel des paiements irréguliers et, de ce fait, le montant des pertes financières subies par la Communauté, ce sont des corrections forfaitaires qui sont appliquées en fonction de l’évaluation du risque de perte encouru par le budget communautaire du fait des contrôles déficients.
12 Ainsi, conformément à l’annexe 2 du document VI/5330/97, lorsqu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou le sont si mal ou si rarement qu’ils en sont inefficaces, il convient d’appliquer une correction à hauteur de 10 % des dépenses déclarées. Lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais le sont sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés, il convient d’appliquer une correction à hauteur de 5 % des dépenses déclarées. Si l’État membre effectue correctement les contrôles clés, mais omet de réaliser un ou plusieurs contrôles secondaires, la correction applicable est une correction à hauteur de 2 % des dépenses déclarées. Dans des cas exceptionnels, l’application de taux de correction plus élevés peut être décidée.
13 Dans l’annexe 2 du document VI/5330/97, la Commission précise en outre que le taux de correction doit être appliqué à la part des fonds pour laquelle la dépense a constitué un risque. Ainsi, lorsque la carence résulte de l’absence d’adoption d’un système de contrôle approprié par un État membre, la correction doit être appliquée à toutes les dépenses relevant de la mesure concernée.
14 Enfin, dans l’annexe 2 du document VI/5330/97, la Commission indique que, lorsque les carences proviennent de difficultés d’interprétation des textes communautaires, sauf dans les cas où on peut raisonnablement penser que l’État membre résoudra ces difficultés avec l’aide de la Commission et lorsque les autorités nationales ont fait le nécessaire pour remédier aux carences dès que celles-ci ont été décelées, ces facteurs de pondération peuvent être pris en compte et donner lieu à l’application d’un taux plus bas ou à une absence de correction.
Réglementation relative au financement communautaire des opérations de retrait de fruits et de légumes
15 Selon le considérant 16 du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO L 297, p. 1), il est souhaitable que, « en vue de stabiliser les cours, […] les organisations de producteurs puissent intervenir sur le marché, en particulier en décidant de ne pas mettre en vente certaines quantités de produits, à certaines périodes ». Ledit considérant précise ensuite que « [le] financement communautaire [de ces opérations de retrait] ne doit, d’une part, être assuré que pour un pourcentage déterminé de la production et doit, d’autre part, se limiter à une indemnité communautaire réduite ». Le considérant 17 précise que les mesures d’intervention ne peuvent avoir leur plein effet que « si les produits retirés du marché ne sont pas réintroduits dans le circuit commercial habituel pour ce genre de produits ».
16 C’est ainsi que, sous le titre IV du règlement n° 2200/96, intitulé « Régime des interventions », l’article 23, paragraphe 1, de ce règlement dispose que, « [p]our les produits visés à l’article 1er, paragraphe 2, qu’elles déterminent, les organisations de producteurs ou leurs associations peuvent ne pas mettre en vente les produits apportés par les associés, à concurrence des volumes et pendant les périodes qu’elles jugent opportuns ». L’article 23, paragraphe 3, du règlement n° 2200/96, lu en combinaison avec l’article 26, paragraphe 1, du même règlement, précise que, en cas d’application de l’article 23, paragraphe 1, dudit règlement, pour chacun des produits visés à l’annexe II de ce règlement qui répondent aux normes, les organisations de producteurs ou leurs associations versent aux producteurs associés, dans la limite établie, l’indemnité communautaire mentionnée à l’annexe V de celui-ci.
17 L’article 30, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 2200/96 dispose :
« Les produits retirés du marché dans le cadre des dispositions de l’article 23, paragraphe 1, et qui sont restés invendus sont écoulés dans les conditions suivantes :
a) pour tous les produits :
– distribution gratuite à des oeuvres de bienfaisance ou fondations charitables, agréées à cet effet par les États membres, pour leurs activités à l’égard des personnes reconnues par leur législation nationale comme ayant droit à des secours publics en raison notamment de l’insuffisance des ressources nécessaires à leur subsistance,
– distribution gratuite aux institutions pénitentiaires et aux colonies de vacances ainsi qu’aux hôpitaux et aux hospices pour vieillards désignés par les États membres, ceux-ci prenant toutes les mesures nécessaires pour que les quantités distribuées à ce titre s’ajoutent à celles achetées normalement par ces établissements,
– distribution gratuite en dehors de la Communauté par l’intermédiaire d’organisations charitables agréées à cet effet par les États membres, au bénéfice de populations nécessiteuses de pays tiers,
et subsidiairement
– utilisation à des fins non alimentaires,
[…] »
18 Selon l’article 30, paragraphe 2, du règlement n° 2200/96, « [d]ans le cas où aucune des destinations visées au paragraphe 1 n’est possible, les produits retirés peuvent être destinés au compostage ou à des processus de biodégradation autorisés par l’État membre concerné ».
19 En vertu de l’article 17, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/97 de la Commission, du 16 avril 1997, portant modalités d’application du règlement n° 2200/96 en ce qui concerne le régime des interventions dans le secteur des fruits et légumes (JO L 100, p. 22), « [l]es États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer le respect des dispositions […] du règlement [CE] n° 2200/96 et notamment celles visées aux paragraphes 2, 3 et 4 du présent article ».
20 L’article 17, paragraphe 2, premier et troisième alinéas, du règlement n° 659/97 dispose :
« Les États membres effectuent des contrôles physiques et documentaires des opérations de retrait de toutes les organisations de producteurs au moins une fois pendant la campagne. Ces contrôles portent, pour chaque produit, au moins sur 20 % de la quantité totale retirée.
[…]
En cas d’application de l’article 30, paragraphe 2, du règlement […] n° 2200/96, les États membres contrôlent la totalité des quantités retirées. »
Réglementation relative aux régimes de soutien aux producteurs de certaines cultures arables et de primes au bénéfice des producteurs de viande bovine
Système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires
21 Le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 355, p. 1), applicable à l’époque des faits du litige, prévoit à son article 1er, paragraphe 1 :
« Chaque État membre crée un système intégré de gestion et de contrôle […] qui s’applique :
a) dans le secteur de la production végétale :
– au régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, établi par le règlement (CEE) n° 1765/92 [du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (JO L 181, p. 12)] ;
b) dans le secteur de la production animale :
– aux régimes de prime au bénéfice des producteurs de viande bovine, établi par l’article 4, [sous] a) à h), du règlement (CEE) n° 805/68 [du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 148, p. 24)]
[…] »
22 L’article 2 du règlement n° 3508/92 dispose :
« Le système intégré [de gestion et de contrôle] comprend les éléments suivants :
a) une base de données informatisée ;
b) un système alphanumérique d’identification des parcelles agricoles ;
c) un système alphanumérique d’identification et d’enregistrement des animaux ;
d) des demandes d’aides ;
e) un système intégré de contrôle. »
23 L’article 3 du règlement n° 3508/92 énonce :
« 1. Dans la base de données informatisée sont enregistrées, pour chaque exploitation agricole, les données provenant des demandes d’aides. Cette base de données doit notamment permettre de consulter d’une façon directe et immédiate, auprès de l’autorité compétente de l’État membre, les données relatives au moins aux trois dernières années civiles et/ou campagnes consécutives.
2. Les États membres peuvent créer des bases de données décentralisées, à condition que celles-ci, ainsi que les procédures administratives relatives à l’enregistrement et à la saisie des données, soient conçues de façon homogène sur tout le territoire de l’État membre et qu’elles soient compatibles entre elles. »
24 L’article 4 du règlement n° 3508/92 prévoit que « [l]e système alphanumérique d’identification des parcelles agricoles est constitué sur la base de plans et de documents cadastraux, d’autres références cartographiques ou sur la base de photographies aériennes ou d’images spatiales ou d’autres références justificatives équivalentes ou sur la base de plusieurs de ces éléments ».
25 Selon l’article 7 du règlement n° 3508/92, « [l]e système intégré de contrôle porte sur l’ensemble des demandes d’aide présentées, notamment en ce qui concerne les contrôles administratifs, les contrôles sur place et, le cas échéant, les vérifications par télédétection aérienne ou spatiale ».
26 L’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 3508/92 dispose :
« 1. L’État membre procède à un contrôle administratif des demandes d’aides.
2. Les contrôles administratifs sont complétés par des contrôles sur place portant sur un échantillon des exploitations agricoles. Pour l’ensemble de ces contrôles, l’État membre établit un plan d’échantillonnage. »
27 L’article 13, paragraphe 1, du règlement n° 3508/92 énonce :
« Le système intégré [de gestion et de contrôle] est applicable :
a) à partir du 1er février 1993, pour ce qui concerne les demandes d’aides, un système alphanumérique d’identification et d’enregistrement des espèces bovines et le système intégré de contrôle visé à l’article 7 ;
b) à partir du 1er janvier 1996 au plus tard, pour ce qui concerne les autres éléments visés à l’article 2. »
28 Le règlement (CE) n° 2466/96 du Conseil, du 17 décembre 1996, modifiant le règlement n° 3508/92 (JO L 335, p. 1), a reporté la date du 1er janvier 1996, prévue à l’article 13, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 3508/92, au 1er janvier 1998 pour la République d’Autriche, la République de Finlande et le Royaume de Suède et au 1er janvier 1997 pour tous les autres États membres.
Modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires
29 Le règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 391, p. 36), dispose, en son article 4, paragraphe 2, sous a), tel que modifié par le règlement (CE) n° 229/95 de la Commission, du 3 février 1995 (JO L 27, p. 3) et par le règlement (CE) n° 1648/95 de la Commission, du 6 juillet 1995 (JO L 156, p. 27) :
« Après la date limite pour son introduction, la demande d’aides ‘surfaces’ peut être modifiée à condition que les autorités compétentes reçoivent les modifications au plus tard aux dates visées aux articles 10, 11 et 12 du règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil.
En ce qui concerne les parcelles agricoles, les modifications ne peuvent être apportées à la demande d’aides ‘surfaces’ que dans des cas particuliers dûment justifiés […]
Par dérogation au deuxième alinéa et même après les dates visées aux articles 10, 11 et 12 du règlement (CEE) n° 1765/92, un État membre peut autoriser qu’une superficie soit retirée de la demande d’aide ‘surfaces’. La modification doit être notifiée par écrit avant toute communication par l’autorité compétente concernant soit les résultats des contrôles administratifs ayant des conséquences sur les parcelles en question, soit l’organisation d’un contrôle sur place de l’exploitation concernée. »
30 L’article 5 ter du règlement n° 3887/92, tel que modifié par le règlement n° 229/95 et par le règlement (CE) n° 2801/1999 de la Commission, du 21 décembre 1999 (JO L 340, p. 29), dispose :
« […] une demande d’aides peut être adaptée à tout moment après son introduction en cas d’erreur manifeste reconnue par l’autorité compétente. »
31 L’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92 prévoit que « [l]es contrôles administratifs et sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l’octroi des aides et primes ».
32 Selon l’article 6, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 3887/92, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1678/98 de la Commission, du 29 juillet 1998 (JO L 212, p. 23), le contrôle administratif comporte, notamment, « des vérifications croisées relatives aux parcelles et aux animaux déclarés, afin d’éviter tout double octroi d’aides injustifié au titre de la même année civile ».
33 Enfin, l’article 6, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n° 3887/92, dispose que « [l]es contrôles sur place portent au moins sur un échantillon significatif de demandes ». L’article 6, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 3887/92 ajoute que, « [a]u cas où des visites sur place font apparaître des irrégularités significatives dans une région ou partie de région, les autorités compétentes effectuent des contrôles supplémentaires dans l’année en cours et augmentent le pourcentage des demandes à contrôler l’année suivante pour cette région ou partie de région ».
34 En vertu de l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92, « [l]orsqu’il est constaté que la superficie effectivement déterminée est supérieure à celle déclarée dans la demande d’aides ‘surfaces’, la superficie déclarée est prise en compte pour le calcul du montant de l’aide ».
35 Selon l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92, tel que modifié par le règlement n° 1648/95 :
« Lorsqu’il est constaté que la superficie déclarée dans une demande d’aides ‘surfaces’ dépasse la superficie déterminée, le montant de l’aide est calculé sur base de la superficie effectivement déterminée lors du contrôle. Toutefois, sauf cas de force majeure, la superficie effectivement déterminée est diminuée de deux fois l’excédent constaté lorsque celui-ci est supérieur à 3 % ou 2 hectares et égal à 20 % au maximum de la superficie déterminée.
Au cas où l’excédent constaté est supérieur à 20 % de la superficie déterminée, aucune aide liée à la superficie n’est octroyée.
Toutefois, s’il s’agit d’une fausse déclaration faite délibérément ou par négligence grave :
– l’exploitant en cause est exclu du bénéfice du régime d’aides concerné au titre de l’année civile en cause
et
– en cas d’une fausse déclaration faite délibérément du bénéfice de tout régime d’aides visé à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement […] n° 3508/92 au titre de l’année civile suivante pour une superficie égale à celle pour laquelle sa demande d’aides a été refusée.
Les diminutions susvisées ne sont pas appliquées si, pour la détermination de la superficie, l’exploitant prouve qu’il s’est correctement basé sur des informations reconnues par l’autorité compétente.
[…] »
Primes dans le secteur de la viande bovine
36 L’article 12, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 160, p. 21), dispose :
« Le nombre total des animaux pouvant bénéficier de la prime spéciale et de la prime à la vache allaitante est limité par l’application d’un facteur de densité des animaux détenus sur l’exploitation de deux unités de gros bétail (UGB) par hectare et par année civile. Ce facteur est exprimé en nombre d’UGB, par rapport à la superficie fourragère de cette exploitation consacrée à l’alimentation des animaux [qui] y [sont] détenus. Toutefois, un producteur est exempt de l’application du facteur de densité lorsque le nombre d’animaux détenus sur son exploitation [qui] est à prendre en considération pour la détermination du facteur de densité ne dépasse pas 15 UGB. »
37 Selon l’article 13, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1254/1999 :
« 1. Les producteurs bénéficiant de la prime spéciale et/ou de la prime à la vache allaitante peuvent bénéficier d’un paiement à l’extensification.
2. Ce paiement à l’extensification s’élève à 100 euros par prime spéciale et [par] prime à la vache allaitante octroyée, à condition que, pour l’année civile considérée, le facteur de densité pour l’exploitation concernée soit inférieur ou égal à 1,4 UGB par hectare.
[…] »
Antécédents du litige
Sur les corrections financières relatives aux opérations de retrait de fruits et de légumes
38 Entre le 12 et le 16 juillet 1999, une visite d’inspection des services de la Commission s’est déroulée dans les communautés autonomes de Valence et de Murcie et a porté sur des opérations de retrait dans le secteur des fruits et légumes. Cette visite d’inspection a permis de constater que, au cours de la campagne 1998/1999, le contrôle matériel des produits retirés qui avaient été destinés au compostage ou à des processus de biodégradation n’avait pas porté sur 100 % des lots, en violation de l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 659/97.
39 Dans leur réponse du 16 mai 2000, les autorités espagnoles se sont prévalues d’une erreur commise par les communautés autonomes concernées dans l’interprétation de la réglementation applicable.
40 À la suite de la réunion bilatérale organisée le 28 juin 2000 et au vu des observations présentées par les autorités espagnoles, la Commission a maintenu sa position et a demandé, dans sa lettre du 30 octobre 2000, des informations supplémentaires nécessaires au calcul des corrections financières envisagées.
41 Après l’envoi par les autorités espagnoles de deux autres lettres, datées respectivement du 27 mars 2001 et du 25 mars 2002, la Commission a communiqué officiellement ses conclusions auxdites autorités par la lettre du 11 mars 2003.
42 Par lettre du 25 avril 2003, les autorités espagnoles ont demandé l’ouverture de la procédure de conciliation conformément à la décision 94/442.
43 Dans son rapport final du 8 octobre 2003, l’organe de conciliation a exposé notamment ce qui suit :
« L’Organe estime peu probable que la non-exécution de contrôles sur la totalité des opérations de destruction ait exposé le FEOGA à un risque financier équivalent à la totalité de la dépense non contrôlée. Mais il constate que l’approche suivie par les services de la Commission ne repose pas sur une évaluation d’un risque financier, mais sur l’irrégularité de la dépense due à la non-exécution d’un contrôle obligatoire. Le débat entre ces services et les autorités espagnoles est donc en fait un débat juridique qu’il n’appartient pas à l’Organe de trancher. L’Organe note néanmoins qu’il est assez préoccupant, s’agissant de la non-exécution de contrôles, que l’on aboutisse dans ce cas particulier à une correction vraisemblablement supérieure au risque réel.
En ce qui concerne les données concernant les opérations de retrait réalisées dans la communauté autonome de Murcie, qui ont été communiquées au cours de la procédure de conciliation et transmises aux services de la Commission, l’Organe n’est pas en mesure de vérifier lui-même leur exactitude. Il est clair toutefois que ces éléments, s’ils étaient confirmés, pourraient justifier que les services de la Commission recalculent une partie de la correction. Il appartient à ces services d’apprécier dans quelle mesure il leur est possible, à ce stade, de les prendre en considération. L’Organe jugerait raisonnable qu’ils le fassent, pour au moins faire reposer le calcul de la correction sur l’appréciation la plus exacte des quantités en cause. »
44 L’organe de conciliation a invité les services de la Commission, dans des conditions qu’il leur appartenait, à ce stade de la procédure, d’apprécier, à examiner les données communiquées par les autorités espagnoles concernant la communauté autonome de Murcie, à la lumière desquelles une appréciation plus spécifique de la proposition de correction pouvait être réalisée.
45 La Commission a transmis aux autorités espagnoles sa position finale au terme de la procédure de conciliation par la lettre du 2 décembre 2003, position qui, tout en confirmant l’analyse de l’assiette de la correction financière, révisait le calcul de celle-ci en ce qui concerne la communauté autonome de Murcie. Les motifs qui ont justifié l’adoption de la correction financière sont exposés au point B.2.1 du rapport de synthèse du 31 janvier 2004 dans les termes suivants :
« Dans les deux régions visitées[, les communautés autonomes de Murcie et de Valence,] si, durant une partie de la campagne 1998/1999, le taux réglementaire de contrôle de 20 % a bien été respecté en ce qui concerne les produits destinés à des fins autres que le compostage ou que la biodégradation, le contrôle physique des produits retirés qui étaient destinés à ces deux fins n’a pas porté sur 100 % des lots, en violation de l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 659/97 […], ce qui a entraîné un risque de pertes réel et grave pour le FEOGA.
Selon les informations fournies par [les autorités espagnoles] avant la procédure de conciliation, le taux de contrôle physique des produits retirés du marché et destinés à la destruction, durant la campagne 1998/1999, a été de 47 % dans la [communauté autonome de Murcie] et de 71 % dans celle de Valence.
[…]
Étant donné que la réglementation communautaire oblige l’État membre à contrôler l’ensemble des produits retirés du marché et destinés à la destruction, le financement communautaire des coûts correspondants aux quantités non contrôlées est refusé.
[…]
Les services de la Commission se voient obligés de confirmer leur position sur le principe de la correction. La réglementation impose le contrôle de l’ensemble des quantités en question, de sorte que la réalisation du contrôle est une condition indispensable pour que les dépenses correspondantes soient éligibles ; toutes les quantités qui n’ont pas été soumises à un contrôle doivent être considérées comme non éligibles.
[…]
[Toutefois,] au cours de la procédure de conciliation, les autorités espagnoles ont précisé que, dans la communauté autonome de Murcie, le taux de contrôle de 47 % ne concernait que la période comprise entre le 1er octobre 1998 et le 22 juillet 1999 et que, avant comme après cette période, les contrôles avaient porté sur l’ensemble des quantités en question. Ainsi, dans la communauté autonome de Murcie, le taux moyen de contrôle durant la campagne 1998/1999 a été de 57 %. »
Sur les corrections financières relatives aux cultures arables et aux primes bovines
46 Les services de la Commission ont réalisé des visites d’inspection dans les communautés autonomes de Catalogne et de Castille-León, du 15 au 19 mai 2000 (enquête 2000/03). Dans la lettre en date du 28 septembre 2000, par laquelle ils ont transmis les conclusions des visites d’inspection ainsi effectuées, les services de la Commission ont également exposé certaines conclusions portant sur d’autres communautés autonomes, notamment les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja.
47 Dans sa lettre du 28 septembre 2000, en premier lieu, la Commission faisait observer que, s’agissant du contrôle administratif des demandes d’aides à la superficie pendant la période allant de 1997 jusqu’en 1999, celui-ci n’avait fait apparaître aucune divergence entre les superficies déclarées et les superficies effectivement déterminées lors dudit contrôle dans la communauté autonome de La Rioja et pratiquement aucune en ce qui concerne la communauté autonome du Pays basque. La Commission en déduisait que le système alphanumérique d’identification des parcelles agricoles (ci-après le « SIP »), dont la mise en place est imposée par le règlement n° 3508/92, n’était pas encore pleinement opérationnel au 1er janvier 1997 et invitait les autorités espagnoles à transmettre des informations sur l’application du SIP dans les communautés autonomes en cause (point 1.1.1). En second lieu, la Commission faisait état de ce que la communauté autonome de La Rioja n’avait pas respecté les conditions fixées à l’article 6 du règlement n° 3887/92, puisqu’elle n’avait pas augmenté les contrôles sur place en 1999 alors que les contrôles réalisés en 1998 avaient fait apparaître un nombre élevé d’irrégularités (points 1.1.1 et 4.2.2).
48 Par lettre du 7 février 2001, les autorités espagnoles ont transmis les explications avancées par la communauté autonome de La Rioja pour justifier les carences constatées en ce qui concerne les contrôles sur place et, par la lettre du 5 mars 2001, elles ont transmis les explications de la communauté autonome de La Rioja concernant le SIP.
49 Par lettre du 7 mars 2001, la Commission a invité les autorités espagnoles à participer à une réunion bilatérale, laquelle a eu lieu le 21 mars 2001.
50 Dans sa lettre du 20 juin 2001, contenant le compte rendu de la réunion bilatérale, la Commission indique, au point 3 intitulé « Autres problèmes débattus lors de la réunion bilatérale », ce qui suit :
« Ainsi qu’il est indiqué dans la lettre […] du 28 septembre 2000, adressée par les services de la Commission aux autorités espagnoles, il ressort de l’analyse des contrôles administratifs que, durant la période 1997-1999, très peu de divergences [entre les superficies déclarées et les superficies effectivement déterminées lors desdits contrôles] ont été décelées dans les communautés autonomes des Asturies, du Pays basque, des Canaries ou de La Rioja, voire aucune dans certains cas, ce qui pourrait indiquer que le SIP […] ne s’applique pas encore pleinement dans ces communautés autonomes. Cependant, ces questions n’ont pas été discutées lors de la réunion bilatérale, puisque les services de la Commission continueront de les analyser en détail lors des missions prévues en 2001. »
51 Les services de la Commission ont procédé, du 2 au 5 octobre 2001, à une mission d’inspection dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja (enquête 2001/11). Dans la lettre datée du 11 septembre 2001 annonçant cette mission, les autorités espagnoles étaient invitées à fournir des informations sur les procédures de contrôle des superficies entre 1997 et 2000, et tout particulièrement sur celles relatives aux superficies affectées aux cultures arables et aux superficies fourragères.
52 Les conclusions tirées au terme de cette mission d’inspection, transmises aux autorités espagnoles par la lettre du 19 mars 2002, portaient sur les contrôles relatifs aux superficies affectées à des cultures arables et à des cultures fourragères mis en place en application des règlements nos 3508/92 et 3887/92. Au cours de cette mission d’inspection, les services de la Commission ont en particulier constaté des carences en ce qui concerne l’application des sanctions prévues à l’article 9 du règlement n° 3887/92 dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja. En outre, dans ladite lettre, la Commission a fait état de carences concernant le SIP en violation des dispositions du règlement n° 3508/92 et de carences concernant la réalisation des contrôles sur place dans la communauté autonome du Pays basque en violation de l’article 6 du règlement n° 3887/92. Enfin, elle a constaté que les critiques auparavant formulées en ce qui concerne l’absence de renforcement des contrôles dans la communauté autonome de La Rioja pouvaient aussi s’appliquer en ce qui concerne la campagne 2000/2001.
53 Par lettre du 4 juin 2002, les autorités espagnoles ont répondu à la lettre de la Commission du 19 mars 2002.
54 Après la tenue d’une réunion bilatérale le 19 septembre 2002, la Commission a transmis aux autorités espagnoles les conclusions de cette réunion par la lettre du 21 novembre 2002.
55 Par lettre du 19 décembre 2002, les autorités espagnoles ont déposé leurs observations sur les conclusions de la réunion bilatérale du 19 septembre 2002.
56 Par lettre du 4 avril 2003, la Commission a conclu, en ce qui concerne la communauté autonome du Pays basque, à l’existence de carences relatives à la procédure d’application de sanctions (violation de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92), de carences relatives au SIP (violation des dispositions du règlement n° 3508/92) et de carences relatives aux contrôles effectués sur place (violation de l’article 6 du règlement n° 3887/92) lors des campagnes 1998/1999, 1999/2000 et 2000/2001. En ce qui concerne la communauté autonome de La Rioja, la Commission a signalé des carences constatées dans la procédure d’application de sanctions lors de la campagne 1998/1999 (violation de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92) et des carences constatées dans les contrôles sur place qui ont été effectués lors des campagnes 1998/1999, 1999/2000 et 2000/2001 (violation de l’article 6 du règlement n° 3887/92). La Commission a proposé en conséquence d’exclure certaines dépenses du bénéfice du financement communautaire.
57 Par lettre du 4 juin 2003, les autorités espagnoles ont sollicité l’intervention de l’organe de conciliation. Dans cette lettre, les autorités espagnoles demandaient d’exclure du calcul de la correction financière les paiements de primes bovines effectués indépendamment des facteurs de densité d’élevage.
58 L’organe de conciliation, qui a adopté son rapport final le 14 novembre 2003, a conclu dans celui-ci qu’il n’avait pas été possible de rapprocher les points de vue des services de la Commission et des autorités espagnoles et il invitait les services de la Commission à vérifier leur proposition ainsi qu’à revoir le calcul de la proposition de correction financière concernant les primes bovines.
59 Par lettre du 17 février 2004, la Commission a notifié aux autorités espagnoles sa position finale au terme de la procédure de conciliation. Elle expliquait que, tout en maintenant sa position sur le principe de l’adoption d’une correction financière, elle acceptait une réduction de la correction financière proposée au vu des nouvelles informations transmises par l’organe de conciliation en ce qui concerne les paiements de primes bovines effectués indépendamment des facteurs de densité d’élevage.
60 Les motifs qui ont justifié l’adoption de la correction financière sont exposés dans le rapport de synthèse du 31 janvier 2004. Ils sont également décrits dans le rapport final du 14 novembre 2003 de l’organe de conciliation.
61 En ce qui concerne la communauté autonome de La Rioja, dans le rapport de synthèse et dans le rapport final de l’organe de conciliation, les deux carences constatées sont d’abord rappelées. Premièrement, la communauté autonome de La Rioja aurait violé les dispositions combinées de l’article 9 et de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 après avoir constaté des différences entre les superficies déclarées et les superficies effectivement déterminées lors des contrôles administratifs effectués au titre des campagnes 1998/1999 et 1999/2000. Deuxièmement, elle aurait violé l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 3887/92 en n’ayant pas augmenté les contrôles sur place à la suite des irrégularités ainsi constatées. La Commission indique à cet effet, dans le rapport de synthèse, que, bien que les contrôles sur place effectués en 1998 dans la communauté autonome de La Rioja aient permis de déceler une proportion élevée d’irrégularités, l’intensité de ces contrôles a été réduite en 1999 et en 2000 au lieu d’être augmentée (alors que 18 % des demandes d’aide avaient fait l’objet d’un contrôle en 1998, 7 % d’entre elles ont fait l’objet d’un contrôle en 1999 et seulement 6 % d’entre elles ont fait l’objet d’un contrôle en 2000. En 1999 et en 2000, une proportion d’irrégularités encore plus élevée qu’en 1998 aurait été constatée. Dans le rapport de synthèse, la Commission ajoute que ces carences ont également été décelées en ce qui concerne les superficies fourragères utilisées pour le calcul des plafonds des primes animales et comme base pour le calcul des primes à l’extensification.
62 S’agissant de la communauté autonome du Pays basque, dans le rapport de synthèse et dans le rapport final de l’organe de conciliation trois carences sont distinguées. Premièrement, dans le rapport de synthèse, la Commission constate que, alors que le système cadastral est totalement informatisé dans la province d’Álava, comme l’exige le règlement n° 3508/92, il n’en va pas de même dans les provinces de Guipúzcoa et de Biscaye. Deuxièmement, dans les rapports en question, il est constaté une infraction aux dispositions combinées de l’article 9 du règlement n° 3887/92 et de l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement. À cet effet, dans le rapport de synthèse, la Commission indique que « [c]e n’est qu’après la campagne 2001 que les sanctions ont été appliquées conformément aux dispositions de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 en ce qui concerne les différences décelées [entre les superficies déclarées et les superficies effectivement déterminées] lors des contrôles administratifs ». Troisièmement, dans le rapport de synthèse, la Commission met en cause la réalisation tardive de certains contrôles sur place. Cette troisième carence est présentée comme suit :
« Dans la communauté autonome du Pays basque, les moissons ont normalement lieu en juillet et en août. Tant en 1999 qu’en 2000, entre 5 et 10 % des contrôles classiques sur place n’ont été réalisés qu’en octobre. Pour que les contrôles de cultures arables soient réellement efficaces, ils doivent être réalisés avant la moisson ou peu après. Les contrôles sur place qui sont effectués une fois que l’agriculteur a commencé à préparer les terres pour la campagne suivante sont complètement inutiles. Aussi, une partie des contrôles sur place n’a pas été réalisée sous une forme permettant de contrôler efficacement le respect des conditions d’octroi des aides (article 6, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92). Ces irrégularités ont également été décelées en ce qui concerne les superficies fourragères utilisées pour le calcul des plafonds des primes animales et comme base pour le calcul des primes à l’extensification. »
63 En ce qui concerne le calcul des corrections financières liées aux carences constatées dans la communauté autonome de La Rioja, il est indiqué dans le rapport de synthèse (point B.7.2.3), ce qui suit :
« Pour la campagne 1998, il convient d’appliquer une correction forfaitaire de 2 %, car le dysfonctionnement a consisté, lors de cette année, dans l’inapplication de sanctions qualifiées de contrôles secondaires dans le document […] n° 5330/97. En revanche, pour la récolte de 2000, il convient d’appliquer une correction forfaitaire de 5 %, à l’instar de ce qui s’est fait pour 1999, étant donné que le taux insuffisant de contrôles sur place constitue un manquement grave. »
64 S’agissant de la communauté autonome du Pays basque, une correction financière de 2 % a été appliquée compte tenu du caractère secondaire des carences (point B.7.2.3).
Décision attaquée
65 Dans sa décision 2004/457/CE, du 29 avril 2004, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie » (JO L 156, p. 48, rectificatif au JO L 202, p. 35, ci-après la « décision attaquée »), la Commission a notamment écarté du financement communautaire un montant total de 5 253 601,00 euros correspondant à des dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne pour des opérations de retrait de fruits et de légumes dans les communautés autonomes de Murcie et de Valence. Dans la décision attaquée, la Commission a refusé le financement communautaire pour les dépenses correspondant aux quantités retirées en vue d’un processus de biodégradation qui n’ont pas été contrôlées lors de la campagne 1998/1999, soit 43 % d’entre elles dans le cas de la communauté autonome de Murcie et 19,18 % d’entre elles dans le cas de la communauté autonome de Valence.
66 Dans la décision attaquée, la Commission a en outre adopté une correction financière concernant les cultures arables et les primes bovines au titre de prétendues carences constatées dans les contrôles effectués dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja. Cette correction financière, qui s’élève à un montant total de 2 314 888 euros pour les campagnes 1998/1999, 1999/2000 et 2000/2001, se décompose comme suit (rapport de synthèse, point B.7.2.3) :
Campagne | Communauté autonome du Pays basque | Communauté autonome de La Rioja | Total | |
| | Cultures | Primes | Cultures | Primes | |
| | arables | bovines | arables | bovines | |
1998/1999 | 246 840 | 23 056 | 239 136 | 77 179 | 586 211 |
1999/2000 | 251 556 | 119 911 | --- | --- | 371 467 |
2000/2001 | 287 789 | 174 265 | 655 835 | 239 321 | 1 357 210 |
Total | | | | | 2 314 888 |
Procédure et conclusions des parties
67 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 1er juillet 2004, le Royaume d’Espagne a introduit le présent recours.
68 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 de son règlement de procédure, a posé par écrit des questions aux deux parties et leur a demandé la communication de différents documents. Les parties y ont déféré dans les délais impartis.
69 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 24 avril 2007.
70 Le Royaume d’Espagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée en ce qui concerne le Royaume d’Espagne dans la mesure où elle exclut des compensations financières correspondant à des opérations de retrait de fruits et de légumes (5 253 601 euros) ainsi que pour l’exclusion dans le secteur des cultures arables et des primes animales, à l’exception du montant correspondant à la campagne 2000/2001 dans la communauté autonome de La Rioja relative au secteur des cultures arables (1 659 053 euros) ;
– condamner la Commission aux dépens.
71 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
En droit
Sur l’exclusion du financement communautaire au titre du FEOGA des dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne pour des opérations de retrait de fruits et de légumes
Arguments des parties
72 Le Royaume d’Espagne invoque un moyen unique tiré du caractère injustifié et disproportionné de la correction financière adoptée.
73 Premièrement, le Royaume d’Espagne fait valoir que le non-respect du taux de contrôle fixé à 100 % des produits retirés, prévu à l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 659/97, est dû à une erreur d’interprétation des règles communautaires applicables. Cette erreur serait liée à la réforme de l’organisation commune du marché qui a eu lieu en 1996. Les communautés autonomes de Valence et de Murcie auraient considéré de manière erronée la destruction des produits retirés comme constituant une « utilisation à des fins non alimentaires » au sens de l’article 30, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96 et non comme constituant un « compostage » ou un « processus de biodégradation » au sens de l’article 30, paragraphe 2, dudit règlement. En tout état de cause, l’erreur d’interprétation n’aurait concerné qu’une courte période de la campagne 1998/1999.
74 Le Royaume d’Espagne soutient que ni les dispositions des règlements nos 2200/96 et 659/97 ni les dispositions du règlement (CEE) n° 1035/72 du Conseil, du 18 mai 1972, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO L 118, p. 1), en vigueur avant 1996, ne mentionnent le terme de « destruction ». Ce terme ne serait utilisé que dans les considérants des règlements nos 2200/96 et 1035/72. Dans la réglementation en vigueur avant 1996, la destruction des produits retirés aurait été incluse dans la destination identifiée comme étant une « utilisation à des fins non alimentaires » par une note indicative sur les informations requises par la Commission pour les bilans de campagne de retraits établis par la direction générale « Agriculture » de la Commission. Au titre de la réglementation actuelle, lesdits bilans de campagne de retraits incluraient la destruction dans la destination correspondant à un « processus de biodégradation ». Toutefois, la nouvelle notice d’information n’aurait pas été communiquée au gouvernement espagnol au début de la campagne 1998/1999, de sorte que les communautés autonomes de Murcie et de Valence auraient considéré que la destruction continuait à constituer une « utilisation à des fins non alimentaires », pour laquelle sont actuellement prévus des contrôles portant sur au moins 20 % de la quantité totale retirée.
75 Quant à l’argument de la Commission selon lequel les autorités espagnoles ne pourraient pas avoir commis une erreur d’interprétation des dispositions du règlement n° 2200/96 dès lors qu’elles auraient suivi les discussions qui se sont tenues au sein du Conseil dans le cadre de la procédure d’adoption dudit règlement, le Royaume d’Espagne soutient que ce raisonnement reviendrait à admettre que la disposition relative aux erreurs d’interprétation, contenue dans le document VI/5330/97, resterait lettre morte. En effet, s’il n’était pas possible de commettre des erreurs d’interprétation, cette disposition, qui présente l’erreur d’interprétation comme une circonstance atténuante, serait superflue. Le Royaume d’Espagne insiste sur le fait qu’une erreur d’interprétation a été commise, qu’il y a été remédié de manière très rapide et efficace et que l’application du document VI/5330/97 est par conséquent pertinente.
76 Deuxièmement, le Royaume d’Espagne fait observer que, à la suite d’un contrôle réalisé par la Cour des comptes des Communautés européennes, du 18 au 22 janvier 1999, au cours duquel l’erreur commise a été constatée, les communautés autonomes concernées ont immédiatement procédé au contrôle de 100 % des produits retirés. L’objectif du système d’apurement des comptes étant préventif et correctif, le Royaume d’Espagne ne comprendrait pas les motifs pour lesquels il est sanctionné en ce qui concerne un point sur lequel la Cour des comptes se serait déjà prononcée et pour lequel les mesures appropriées de modification de la procédure de contrôle auraient été adoptées.
77 Troisièmement, le Royaume d’Espagne relève que l’éventuel risque pour les intérêts communautaires que l’erreur d’interprétation pourrait avoir engendré est compensé par le taux élevé des contrôles physiques qui ont été réalisés dans les cas de destruction lors de la campagne 1998/1999, à savoir le contrôle de 71,2 % des produits retirés dans la communauté autonome de Valence et le contrôle de 57 % des produits retirés dans la communauté autonome de Murcie, assortis chaque fois de contrôles documentaires portant sur 100 % des produits retirés. En outre, en Espagne, un certificat et/ou un acte indiquant la destination ainsi qu’un rapport comptable quotidien dans lequel figure également la destination seraient émis, afin de constituer un contrôle supplémentaire par rapport à ceux prévus réglementairement, et ce pour 100 % des opérations de retrait. Ainsi, le Royaume d’Espagne soutient avoir démontré, conformément à la possibilité offerte par le document VI/5330/97, que la carence n’était pas aussi sérieuse qu’elle le paraissait ou que le risque de pertes réel était moins important que le montant de la correction proposée.
78 Quatrièmement, le Royaume d’Espagne rappelle que la difficulté rencontrée dans l’interprétation des normes communautaires qui est explicitement prévue dans le document VI/5330/97 justifie l’application d’un taux de correction réduit ou une absence de correction. En outre, en sanctionnant à 100 % les quantités non contrôlées, la Commission aurait considéré que toutes les demandes satisfaites constituaient des irrégularités en contradiction avec le document VI/5330/97.
79 Le Royaume d’Espagne estime, en outre, que la correction financière effectuée dans la présente espèce est expressément interdite par le document VI/5330/97 dès lors que ce dernier prévoit que l’exclusion du financement communautaire de dépenses dont le montant a été calculé eu égard au taux de contrôle effectivement effectué et par référence au taux de contrôle que l’État membre aurait dû appliquer peut aboutir à un montant de correction qui dépasse très nettement les pertes éventuellement subies par le FEOGA à la suite de la carence des contrôles en cause, de sorte que cette procédure n’est pas compatible avec l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70. Sur ce point, le Royaume d’Espagne se réfère également aux constatations que l’organe de conciliation a faites dans son rapport final.
80 Le Royaume d’Espagne rappelle, par ailleurs, que la Commission n’a pas évalué l’éventuelle perte financière subie par la Communauté, mais a décidé d’exclure du financement communautaire la totalité des dépenses non contrôlées. Le montant refusé excéderait donc le montant de l’éventuel préjudice causé à la Communauté. Les taux élevés de contrôles physiques qui ont été réalisés dans les cas de destruction lors de la campagne 1998/1999 et les contrôles documentaires ayant porté sur 100 % des produits retirés dissiperaient, en tout état de cause, tout doute en ce qui concerne l’existence d’un risque pour l’ensemble des quantités retirées non contrôlées sur place.
81 Cinquièmement, le Royaume d’Espagne fait valoir que, à supposer qu’il soit justifié d’appliquer une correction dans la présente espèce, le fait de ne pas atteindre le taux de contrôle matériel de 100 % des produits retirés constitue une carence dans un contrôle clé ayant conduit à une correction à hauteur de 10 % de la part des fonds pour laquelle la dépense a constitué un risque. Le taux de correction de 10 % devrait alors être appliqué à la part des fonds pour laquelle la dépense a constitué un risque. Étant donné qu’il y aurait lieu de procéder à une correction de 10 % lorsqu’un contrôle cesse totalement d’être appliqué, l’application dans le cas d’espèce d’une correction à hauteur de 100 % sur la part des fonds pour laquelle la dépense a constitué un risque, c’est-à-dire sur le pourcentage global non contrôlé, violerait manifestement le principe de proportionnalité.
82 Le document VI/5330/97 subordonnerait l’application d’un taux élevé de correction, pouvant aller jusqu’à 25 %, aux cas dans lesquels la mise en œuvre du système de contrôle par un État membre serait complètement absente ou gravement déficiente et aux cas dans lesquels il est prouvé que les irrégularités sont très fréquentes et qu’il est fait preuve de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses. Toutefois, en l’espèce, le grief formulé par la Commission concernerait uniquement le non-respect du taux fixé pour le contrôle et non la procédure de contrôle appliquée. Le document VI/5330/97 limiterait l’application d’un taux de correction à un niveau encore plus élevé pouvant atteindre 100 % aux cas dans lesquels les carences seraient suffisamment graves pour constituer un manquement complet au respect des règles communautaires et rendre tous les paiements irréguliers, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce.
83 Sixièmement, le Royaume d’Espagne fait valoir que l’argumentation de la Commission, selon laquelle la réduction ne se fonderait pas sur une évaluation d’un risque financier mais sur l’irrégularité de la dépense du fait de la non-réalisation d’un contrôle obligatoire, doit être rejetée. Si la thèse de la Commission était admise, la règle des 10 % mentionnée au point 81 ci-dessus deviendrait lettre morte. Le Royaume d’Espagne ajoute que l’exclusion totale du financement communautaire de la dépense non contrôlée revient à présumer que celle-ci est irrégulière et viole le principe de proportionnalité. À cet effet, il se réfère également au document VI/5330/97 aux termes duquel, « [l]orsqu’un État membre omet 10 % ou moins du nombre de contrôles requis par un règlement ou que la correction résultant de la stricte application des présentes orientations serait nettement disproportionnée, un taux de correction inférieur, voire nul, peut être proposé, sous réserve que la procédure de contrôle ait été correctement appliquée d’une autre façon ».
84 Septièmement, le Royaume d’Espagne rappelle que, conformément au document VI/5330/97, la procédure doit garantir l’égalité de traitement entre les États membres. Or, l’approche suivie dans la présente espèce violerait ce principe. Le Royaume d’Espagne se réfère à cet effet à la décision 2002/523/CE de la Commission, du 28 juin 2002, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie » (JO L 170, p. 73), dans laquelle la Commission aurait appliqué à la République italienne et à la République portugaise une correction financière de 5 % des dépenses déclarées au titre de l’aide aux producteurs de certains agrumes, dès lors que les contrôles effectués n’auraient pas atteint le taux minimal exigé par la réglementation communautaire.
85 Enfin, le Royaume d’Espagne fait valoir que, contrairement à ce que prétend la Commission (voir point 93 ci-après), il n’a jamais reconnu que la correction financière en cause n’avait pas été fondée sur une évaluation du risque financier encouru par le FEOGA.
86 En premier lieu, la Commission fait valoir que les articles 2 et 3 du règlement n° 729/70 ne lui permettent de mettre à la charge du FEOGA que les montants qui ont été versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles, laissant à la charge des États membres tout autre montant versé, notamment les montants que les autorités nationales se sont à tort estimées autorisées à payer dans le cadre de l’organisation commune des marchés. La Commission aurait donc l’obligation de refuser le financement par le FEOGA de dépenses effectuées en violation des règles communautaires applicables. S’il appartenait dès lors à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles communautaires, il incomberait à l’État membre de démontrer le cas échéant que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (arrêt de la Cour du 1er octobre 1998, France/Commission, C‑232/96, Rec. p. I‑5699, points 53 et 54).
87 Selon la Commission, l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 659/97 prévoit l’obligation pour les États membres de contrôler la totalité des produits destinés au compostage ou à des processus de biodégradation.
88 La Commission fait observer que, dans les communautés autonomes de Murcie et de Valence, le contrôle matériel des produits retirés qui étaient destinés au compostage ou à des processus de biodégradation n’avait pas porté, au cours de la campagne 1998/1999, sur 100 % des lots, en violation de l’article 17, paragraphe 2, du règlement n° 659/97. En effet, le pourcentage des produits retirés du marché et destinés à la destruction qui auraient fait l’objet d’un contrôle matériel aurait été de seulement 57 % dans la communauté autonome de Murcie et de 71 % dans celle de Valence. Les autorités espagnoles auraient reconnu ce manquement.
89 Quant à la prétendue erreur d’interprétation qui aurait été commise par les communautés autonomes de Valence et de Murcie et qui est invoquée par le Royaume d’Espagne, la Commission soutient que le libellé de l’article 30, paragraphe 2, du règlement n° 2200/96, auquel se réfère l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97, ne comporte aucune ambiguïté quant au contenu et quant à l’étendue de l’obligation imposée aux États membres.
90 La Commission souligne en outre que les expressions « utilisation à des fins non alimentaires » et « fabrication d’engrais organique » ainsi que le terme « biodégradation » ont fait l’objet de discussions entre 1995 et 1996 au sein du Conseil dans le cadre de la procédure d’adoption du règlement n° 2200/96. Elle explique que la proposition initiale de la Commission, transmise au Conseil le 15 novembre 1995, ne mentionnait que l’« utilisation à des fins non alimentaires » en son article 29, lequel traitait des destinations des produits retirés du marché. Au cours des premières discussions qui se sont tenues sur cette proposition, plusieurs délégations auraient soulevé le problème posé par l’absence de mention, au nombre de ces destinations, de la destruction des produits retirés et auraient souligné la nécessité d’introduire une disposition spécifique qui permette de considérer leur destruction comme une des destinations possibles. En raison de ces suggestions, le paragraphe 2 de l’actuel article 30 du règlement n° 2200/96 aurait été introduit. Le libellé des dispositions concernées n’aurait donc pas pu induire en erreur les communautés autonomes de Murcie et de Valence. En tout état de cause, il incomberait au Royaume d’Espagne – qui, par sa participation aux discussions au sein du Conseil, ne pourrait méconnaître l’origine et la portée des termes controversés – de veiller à la bonne utilisation des fonds communautaires en assurant la coordination de la gestion opérée par les communautés autonomes.
91 La prétendue modification immédiate de la procédure suivie dans les communautés autonomes de Valence et de Murcie, qui aurait été opérée après que celles-ci eurent été averties par la Cour des comptes, ne justifierait pas le manquement à la législation communautaire. Il ne serait pas non plus pertinent d’invoquer la réalisation des contrôles documentaires obligatoires ou de contrôles supplémentaires, ceux-ci ne pouvant pallier l’absence de réalisation des contrôles physiques exigés par la réglementation en cause.
92 En second lieu, la Commission considère que le Royaume d’Espagne n’a pas démontré qu’elle aurait commis une erreur dans la détermination du taux de la correction financière applicable.
93 Après avoir rappelé qu’elle estime que les autorités nationales n’ont pas rencontré de difficultés d’interprétation des textes communautaires, la Commission soutient que le Royaume d’Espagne reconnaît lui-même que la correction financière n’est pas fondée sur une évaluation du risque financier encouru par le FEOGA. Cette correction financière n’aurait donc pas été calculée par l’application d’un taux à la partie des dépenses sujettes à risque. Par conséquent, les références au document VI/5330/97 ne seraient pas pertinentes.
94 La Commission relève que la réglementation communautaire impose aux États membres l’obligation de contrôler tous les produits retirés du marché et destinés au compostage ou à des processus de biodégradation. Les dépenses correspondant à des quantités non soumises à un contrôle devraient être exclues du financement communautaire. Le contrôle constituerait, en effet, la condition à remplir pour les admettre au bénéfice de ce financement. La correction contestée se référerait donc aux dépenses individuelles qui n’auraient pas été effectuées conformément à la réglementation communautaire. Au soutien de son argumentation, la Commission se réfère aux arrêts de la Cour du 8 janvier 1992, Italie/Commission (C‑197/90, Rec. p. I‑1, point 38) ; du 5 décembre 1996, Italie/Commission (C‑69/95, Rec. p. I‑6233, point 16), et du 24 janvier 2002, France/Commission (C‑118/99, Rec. p. I‑747, point 61).
95 Quant à la prétendue violation du principe d’égalité de traitement, la Commission explique, en se référant au rapport de synthèse, que les défaillances des contrôles constatées en Italie et au Portugal dans la décision 2002/523 ne sont pas comparables à celles reprochées aux autorités espagnoles dans la présente affaire dès lors que, dans ces cas, la réglementation applicable n’exigeait pas un contrôle de 100 % des produits retirés.
96 Même si des méthodes différentes avaient été appliquées pour le calcul de la correction financière dans le passé, cette situation n’aurait pas pu créer une confiance légitime du Royaume d’Espagne dès lors que seules les dépenses effectuées conformément à la législation communautaire pouvaient être imputées au FEOGA (arrêts de la Cour du 6 octobre 1993, Italie/Commission, C‑55/91, Rec. p. I‑4813, point 67, et du 16 décembre 2004, Italie/Commission, C‑24/03, non publié au Recueil, point 46).
Appréciation du Tribunal
– Sur la violation des règles de l’organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes
97 Il convient de rappeler que le FEOGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (arrêts de la Cour du 6 mars 2001, Pays‑Bas/Commission, C‑278/98, Rec. p. I‑1501, point 38 ; du 8 mai 2003, Espagne/Commission, C‑349/97, Rec. p. I‑3851, point 45, et du 24 février 2005, Grèce/Commission, C‑300/02, Rec. p. I‑1341, point 32).
98 Selon une jurisprudence constante, il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles (arrêts de la Cour du 19 février 1991, Italie/Commission, C‑281/89, Rec. p. I‑347, point 19, et Grèce/Commission, point 97 supra, point 33). Par conséquent, la Commission est obligée de justifier sa décision constatant l’absence ou les défaillances des contrôles mis en œuvre par l’État membre concerné (arrêts Espagne/Commission, point 97 supra, point 46, et Grèce/Commission, point 97 supra, point 33 ; arrêt du Tribunal du 22 novembre 2006, Italie/Commission, T‑282/04, non publié au Recueil, point 95).
99 Il ressort clairement du rapport de synthèse (point B.2.1.1) que, dans la décision attaquée, la Commission fonde les corrections financières pour les opérations de retrait de fruits et de légumes aux fins du compostage ou des processus de biodégradation sur une violation du niveau de contrôle exigé par l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97.
100 Il importe de rappeler à cet égard que, conformément à l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97, « [e]n cas d’application de l’article 30, paragraphe 2, du règlement […] n° 2200/96 », lequel prévoit les opérations de retrait de fruits et de légumes aux fins du compostage ou des processus de biodégradation, les États Membres sont obligés de contrôler « la totalité des quantités retirées ». Il ressort, en outre, de cette même disposition, lue en combinaison avec l’article 17, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n° 659/97, que le contrôle sur la totalité des quantités retirées exigé par l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, dudit règlement consiste à la fois en un contrôle physique et un contrôle documentaire.
101 Dans la présente espèce, le rapport de synthèse (point B.2.1) fait apparaître que la correction financière opérée dans la décision attaquée est fondée uniquement sur l’insuffisance du contrôle physique des produits retirés. Or, il est constant entre les parties que, dans la présente espèce, le contrôle physique n’a pas porté sur la totalité des quantités retirées, comme l’exige l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97. En effet, il ressort des informations fournies par le gouvernement espagnol au cours de la procédure administrative (voir, notamment le rapport de synthèse, points B.2.1.1 et B.2.1.5) et dans la requête, d’une part, ainsi que de la lettre de la Commission du 2 décembre 2003, du rapport de synthèse (points B.2.1.1 et B.2.1.5) et des réponses de la Commission aux questions écrites du Tribunal, d’autre part, que 57 % des produits retirés du marché et destinés au compostage ou à des processus de biodégradation, au cours de la campagne 1998/1999 ont fait l’objet d’un contrôle physique dans la communauté autonome de Murcie et que 71,2 % d’entre eux ont fait l’objet d’un tel contrôle dans celle de Valence.
102 Le fait que, comme le prétend le Royaume d’Espagne, les contrôles documentaires au cours de cette même période aient porté sur la totalité des produits retirés n’est pas de nature à pallier l’insuffisance des contrôles physiques constatée au point précédent.
103 Il s’ensuit que c’est à juste titre que la Commission a conclu à la violation de l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97, telle qu’elle a été constatée dans le rapport de synthèse et dans la décision attaquée.
104 Cette conclusion ne saurait être infirmée par l’éventuelle erreur commise par les autorités des communautés autonomes concernées dans l’interprétation de l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97, laquelle n’a aucune incidence sur la constatation d’une violation de l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97. Il y a toutefois lieu d’examiner si la prétendue erreur peut avoir une incidence sur les conséquences financières à tirer de la violation constatée.
– Sur les erreurs commises par la Commission quant aux conséquences financières à tirer de la violation constatée
105 Il doit être rappelé que, s’il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles communautaires, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (arrêts de la Cour Espagne/Commission, point 97 supra, point 147, et du 7 juillet 2005, Grèce/Commission, C‑5/03, Rec. p. I‑5925, point 38).
106 Force est de constater que, en l’espèce, la Commission n’a pas fondé la correction financière sur une évaluation du préjudice que le FEOGA aurait pu subir, mais sur l’irrégularité de la dépense due à la non-exécution d’un contrôle obligatoire (voir rapport final de l’organe de conciliation, point 6). En effet, la Commission indique dans le rapport de synthèse que, dès lors que « [l]a réglementation impose le contrôle de l’ensemble des quantités [destinées à la destruction], […] la réalisation du contrôle est une condition indispensable pour que les dépenses correspondantes soient éligibles » (point B.2.1.5). Par voie de conséquence, le financement communautaire des dépenses correspondant à toutes les quantités non contrôlées a été refusé.
107 En premier lieu, l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel le non-respect du taux de contrôle prévu par l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97 est dû à une erreur dans l’interprétation des dispositions communautaires applicables, qui aurait dû donner lieu à l’application d’un taux de correction réduit ou à une absence de correction, ne saurait être accueilli.
108 À cet effet, il importe de rappeler que, conformément à l’annexe 2 du document VI/5330/97, et plus particulièrement conformément aux orientations qui y sont définies sous le titre « Cas limites », les carences dans le contrôle qui proviennent de difficultés d’interprétation des textes communautaires, sauf dans les cas où l’on peut raisonnablement penser que l’État membre résoudra ces difficultés avec l’aide de la Commission, peuvent conduire à l’application d’un taux de correction plus bas que celui normalement applicable, voire à une absence de correction.
109 Il suffit de constater que les dispositions communautaires applicables sont dépourvues de toute ambiguïté. En effet, l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97, lu conjointement avec l’article 30, paragraphe 2, du règlement n° 2200/96, indique de manière non équivoque que les quantités retirées et destinées au compostage ou à des processus de biodégradation doivent être contrôlées dans leur totalité. En outre, à supposer qu’il aurait existé, pour les autorités espagnoles, un doute quant à l’interprétation des dispositions en cause, on peut raisonnablement penser que celles-ci auraient dû contacter la Commission afin de résoudre le problème d’interprétation.
110 Il s’ensuit que c’est à juste titre que la Commission a pu considérer que la prétendue erreur dans l’interprétation des dispositions en cause ne devait pas avoir une incidence sur le taux de correction applicable.
111 En deuxième lieu, l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel la Commission aurait dû tenir compte, pour la détermination du taux de correction applicable, du fait que, à la suite d’une vérification effectuée par la Cour des comptes, du 18 au 22 janvier 1999, les autorités des communautés autonomes de Murcie et de Valence auraient immédiatement procédé au contrôle physique de la totalité des produits retirés, ne saurait pas non plus être accueilli.
112 À cet égard, il importe de relever que, conformément à l’annexe 2 du document VI/5330/97, et plus particulièrement conformément aux orientations qui y sont définies sous le titre « Cas limites », le fait que des mesures de correction aient été prises immédiatement après que les carences ont été signalées à l’État membre ne peut pas influencer le taux de correction. En outre, le Royaume d’Espagne n’a apporté aucun élément de preuve de nature à démontrer que les corrections financières appliquées dans la décision attaquée se rapportaient en partie à des quantités retirées destinées au compostage ou à des processus de biodégradation, qui avaient été contrôlées conformément à l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97, à la suite de l’intervention de la Cour des comptes.
113 La prétendue attitude adoptée par les autorités des communautés autonomes concernées à la suite d’une vérification effectuée par la Cour des comptes n’est donc pas non plus de nature à affecter la légalité de la décision attaquée.
114 En troisième lieu, le Royaume d’Espagne soutient que la Commission a violé le principe de proportionnalité en déterminant le taux de correction financière dans la présente espèce. En se référant aux constatations de l’organe de conciliation, aux taux forfaitaires de réduction prévus dans le document VI/5330/97 ainsi qu’aux contrôles documentaires et aux autres formes de contrôle alternatives appliquées en Espagne, le Royaume d’Espagne estime que le risque de pertes réel était moins important que celui qui aurait justifié le niveau de correction appliquée.
115 Il importe de rappeler, d’une part, que la Commission a totalement exclu du financement communautaire les dépenses correspondant aux quantités de fruits et de légumes retirées destinées au compostage ou à des processus de biodégradation qui n’avaient pas fait l’objet du contrôle physique prévu à l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97. La correction en question n’a pas été fondée sur une évaluation du risque financier encouru par le FEOGA. Elle a au contraire été fondée sur l’irrégularité de la dépense en raison de la violation d’une disposition communautaire applicable aux opérations de retrait de quantités de fruits et de légumes destinées au compostage ou à des processus de biodégradation.
116 D’autre part, il ressort d’une jurisprudence constante que le FEOGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (arrêts Pays‑Bas/Commission, point 97 supra, point 38 ; Espagne/Commission, point 97 supra, point 45, et du 24 février 2005, Grèce/Commission, point 97 supra, point 32). Dans les cas où la réglementation communautaire n’autorise le paiement d’une aide qu’à la condition que certaines formalités de preuve ou de contrôle soient observées, une aide versée en méconnaissance de cette condition n’est pas conforme au droit communautaire et la dépense qui y est afférente ne saurait donc être mise à la charge du FEOGA (arrêts du 8 janvier 1992, Italie/Commission, point 94 supra, point 38 ; du 5 décembre 1996, Italie/Commission, point 94 supra, point 16, et du 24 janvier 2002, France/Commission, point 94 supra, point 61).
117 Il s’ensuit que, dans la présente espèce, la Commission était en droit d’écarter du financement communautaire les dépenses correspondant aux quantités retirées qui n’avaient pas fait l’objet du contrôle exigé par l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97. En effet, le niveau de contrôle prévu par cette disposition n’ayant pas été respecté, les dépenses relatives aux quantités retirées sans avoir fait l’objet du contrôle prescrit étaient irrégulières et ne pouvaient donc pas être mises à la charge du FEOGA.
118 Ce constat n’est pas mis en cause par le rapport final de l’organe de conciliation auquel se réfère le Royaume d’Espagne. Il importe de relever à cet effet que, aux termes de l’article 1er, paragraphe 2, sous a), de la décision 94/442, « la position prise par l’organe de conciliation ne préjuge pas la décision définitive de la Commission en matière d’apurement des comptes ». Il s’ensuit que la Commission, lorsqu’elle arrête sa décision, n’est pas liée par les conclusions de l’organe de conciliation (arrêts de la Cour du 21 mars 2002, Espagne/Commission, C‑130/99, Rec. p. I‑3005, point 39, et du 13 juin 2002, Luxembourg/Commission, C‑158/00, Rec. p. I‑5373, point 50). En tout état de cause, dans la présente espèce, l’organe de conciliation a constaté que la correction financière était fondée sur « l’irrégularité de la dépense due à la non-exécution d’un contrôle obligatoire ». Il s’agit, selon l’organe de conciliation, d’une question juridique qu’il ne lui appartient pas de trancher.
119 Le Royaume d’Espagne ne saurait pas non plus faire valoir que la Commission aurait dû appliquer l’une des corrections forfaitaires prévues dans le document VI/5330/97. En effet, la Commission n’est tenue de recourir à l’une des corrections forfaitaires prévues dans le document VI/5530/97 que si elle n’est pas en mesure de déterminer le niveau réel des dépenses irrégulières. En l’espèce, le niveau réel des dépenses irrégulières peut être déterminé avec précision dès lors que, au vu du niveau de contrôle exigé à l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97, la dépense correspondant à chaque quantité non contrôlée constitue une dépense irrégulière, qui ne peut pas être prise en charge par le FEOGA.
120 En quatrième lieu, l’argument du Royaume d’Espagne, selon lequel des contrôles supplémentaires ou alternatifs auraient compensé l’absence de contrôles physiques pour la totalité des quantités retirées, ne peut pas non plus être accueilli. À cet égard, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence constante, lorsqu’un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer sans qu’il soit nécessaire d’apprécier le bien-fondé de leur thèse selon laquelle un système de contrôle différent aurait été aussi efficace, voire plus efficace (arrêts de la Cour du 21 mars 2002, Espagne/Commission, point 118 supra, point 87 ; du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, C‑332/01, Rec. p. I‑7699, point 62, et du 7 octobre 2004, Espagne/Commission, C‑153/01, Rec. p. I‑9009, point 76).
121 Enfin, en cinquième lieu, le Royaume d’Espagne considère que le taux de correction financière appliqué dans la décision attaquée viole le principe d’égalité de traitement dès lors que, dans la décision 2002/523, la Commission aurait appliqué en faveur de la République italienne et de la République portugaise un taux de correction inférieur à celui appliqué en l’espèce.
122 À cet égard, il y a lieu de relever que, afin de déterminer quelles dépenses peuvent être prises en charge par le FEOGA, la Commission est en principe tenue d’apprécier chaque cas séparément en vue de constater si l’État membre en cause a, lors de la réalisation des opérations financées par le FEOGA, respecté ou non les exigences découlant du droit communautaire et, s’il y a manqué, de déterminer dans quelle mesure (arrêts de la Cour du 18 mai 2000, Belgique/Commission, C‑242/97, Rec. p. I‑3421, point 129, et du 24 février 2005, Pays‑Bas/Commission, C‑318/02, non publié au Recueil, point 95).
123 Cela ne signifie pas qu’un État membre n’est pas autorisé à invoquer la violation du principe d’égalité de traitement. Toutefois, il ne saurait le faire que dans la mesure où les cas invoqués sont à tout le moins comparables, eu égard à l’ensemble des éléments qui les caractérisent, parmi lesquels figurent notamment la période au cours de laquelle les dépenses ont été effectuées, les secteurs concernés et la nature des irrégularités reprochées (arrêt Belgique/Commission, point 122 supra, point 130).
124 Force est de constater que les carences constatées dans la décision 2002/523 ne sont pas comparables à celles qui ont conduit la Commission à adopter une correction financière dans la présente espèce. En effet, d’une part, il ressort du rapport de synthèse du 31 octobre 2001, ayant été présenté par la Commission dans le cadre de l’affaire ayant conduit à l’adoption de la décision 2002/523, que, contrairement à la présente espèce, la correction financière adoptée dans la décision 2002/523 n’était pas fondée sur une violation de l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97, mais résultait d’une violation de l’article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1169/97 de la Commission, du 26 juin 1997, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 2202/96 du Conseil instituant un régime d’aide aux producteurs de certains agrumes (JO L 169, p. 15). D’autre part, cette dernière disposition impose un niveau de contrôle physique et de contrôle documentaire à concurrence d’au moins 30 % en ce qui concerne les agrumes relevant de son champ d’application alors que le niveau de contrôle imposé par l’article 17, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 659/97 requiert de tels contrôles pour la totalité des produits retirés.
125 Il s’ensuit que la situation de l’espèce et celle caractérisant l’affaire dans le cadre de laquelle a été adoptée la décision 2002/523 ne sont pas comparables et qu’il n’y a donc pas eu violation du principe d’égalité de traitement.
126 Il résulte de tout ce qui précède que le Royaume d’Espagne n’a apporté aucun argument de nature à mettre en cause la légalité de la décision attaquée pour autant qu’elle écarte du financement communautaire au titre du FEOGA des dépenses effectuées par le gouvernement espagnol pour des opérations de retrait de quantités de fruits et de légumes destinées au compostage ou à des processus de biodégradation.
Sur l’exclusion du financement communautaire au titre du FEOGA des dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne se rapportant aux cultures arables et aux primes bovines
127 Les moyens et les arguments du Royaume d’Espagne concernent, premièrement, la compétence ratione temporis de la Commission, deuxièmement, l’extension des corrections financières aux primes bovines et, troisièmement, le fondement de la correction financière relative au secteur des cultures arables dans la communauté autonome du Pays basque.
Sur le moyen tiré de l’incompétence ratione temporis de la Commission
– Arguments des parties
128 Dans le cadre du présent moyen, le Royaume d’Espagne met en cause la correction financière adoptée au titre des campagnes 1998/1999 et 1999/2000 pour la communauté autonome du Pays basque et la correction financière adoptée au titre de la campagne 1998/1999 pour la communauté autonome de La Rioja.
129 S’agissant, en premier lieu, de la correction financière adoptée au titre des campagnes 1998/1999 et 1999/2000 pour la communauté autonome du Pays basque, le Royaume d’Espagne rappelle que, conformément à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, lu en combinaison avec l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 729/70, les dépenses qui ont été effectuées plus de 24 mois avant que la Commission n’ait notifié par écrit les résultats des vérifications ne peuvent être affectées par la correction financière.
130 Dès lors que, par la lettre du 19 mars 2002, la Commission aurait communiqué, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, le résultat de ses vérifications obtenu à la suite de l’enquête 2001/11 réalisée entre le 2 et le 5 octobre 2001 dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja, les dépenses effectuées avant le 22 mars 2000 ne devraient pas être affectées par la correction financière, la communication précitée étant parvenue à la représentation permanente du Royaume d’Espagne à Bruxelles le 22 mars 2002.
131 Toutes les dépenses de la communauté autonome du Pays basque correspondant aux campagnes 1998/1999 et 1999/2000, dont les paiements ont été respectivement effectués avant le 31 janvier 1999 et le 31 janvier 2000, devraient donc être exclues de la correction financière adoptée par la Commission. Il ne s’agirait pas d’une approche formaliste. Les délais de prescription assureraient la sécurité juridique.
132 Le Royaume d’Espagne soutient que la lettre du 28 septembre 2000, sur laquelle la Commission se fonde pour justifier la correction financière adoptée au titre des campagnes 1998/1999 et 1999/2000, se rapporte à une enquête distincte de celle en cause dans la décision attaquée, à savoir l’enquête 2000/03 effectuée par les services de la Commission dans les communautés autonomes de Catalogne et de Castille-León, du 15 au 19 mai 2000. En outre, la lettre du 28 septembre 2000 ne contiendrait qu’un seul commentaire général à propos de la communauté autonome du Pays basque, selon lequel l’analyse des résultats des contrôles administratifs montrerait que, dans la période 1997-1999, presque aucune divergence entre les superficies déclarées et les superficies effectivement déterminées lors desdits contrôles n’aurait été décelée dans la communauté autonome du Pays basque et qu’il pourrait en être déduit que, dans cette communauté autonome, le SIP ne fonctionnerait pas encore complètement. La lettre de la Commission du 7 mars 2001 qui annoncerait les conséquences financières découlant des observations faites dans la lettre du 28 septembre 2000 ne ferait aucune mention de la communauté autonome du Pays basque. Par conséquent, aucune question relative à la communauté autonome du Pays basque n’aurait logiquement non plus été traitée lors de la réunion bilatérale du 21 mars 2001, annoncée dans la lettre du 7 mars 2001.
133 En englobant l’enquête 2000/03 dans l’enquête 2001/11, la Commission aurait étendu la portée de la correction financière, au détriment de la sécurité juridique de la communauté autonome du Pays basque, laquelle aurait le droit de considérer que les paiements effectués au cours des exercices précités étaient définitifs, à défaut pour celle-ci d’avoir reçu une indication contraire de la Commission dans la période de 24 mois visée à l’article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement n° 1287/95, et à l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999 (arrêt du 21 mars 2002, Espagne/Commission, point 118 supra, point 133).
134 De même, dans son rapport final relatif à l’enquête 2001/11, l’organe de conciliation indiquerait qu’il n’est pas du tout certain que les corrections financières évoquées dans la lettre du 28 septembre 2000 pouvaient concerner d’autres communautés autonomes que celles explicitement citées, à savoir les communautés autonomes de Catalogne et de Castille-León.
135 S’agissant, en second lieu, de la correction financière adoptée au titre de la campagne 1998/1999 pour la communauté autonome de La Rioja, l’approche suivie par la Commission aurait été la même. Le Royaume d’Espagne rappelle que la lettre du 4 avril 2003 lie la correction financière à des carences constatées dans le cadre de la procédure d’application de sanctions ouverte à la suite de divergences décelées entre les superficies déclarées et les superficies effectivement déterminées lors des contrôles administratifs effectués au sujet de la campagne 1998/1999, conformément à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92. La Commission aurait communiqué les premières observations sur ce point aux autorités espagnoles par la lettre du 19 mars 2002.
136 En renvoyant à la lettre du 28 septembre 2000 correspondant à l’enquête 2000/03, la Commission tenterait à nouveau de contourner la règle des 24 mois inscrite à l’article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement n° 1287/95, et à l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999. En outre, le Royaume d’Espagne fait observer que la lettre du 28 septembre 2000 confirme au point 4.2.3 2) que les résultats des vérifications effectuées dans la communauté autonome de Catalogne ainsi que dans la communauté autonome de Castille-León ne sauraient être transposés à toutes les communautés autonomes. Enfin, l’enquête 2000/03 aurait conduit à l’adoption de la décision 2002/881/CE de la Commission, du 5 novembre 2002, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie » (JO L 306, p. 26), dans laquelle la Commission aurait appliqué une correction financière en ce qui concerne la communauté autonome de La Rioja relative aux cultures arables au titre de la campagne 1999/2000, mais n’aurait appliqué aucune correction financière au titre de la campagne 1998/1999. Des corrections financières seraient imposées dans la décision attaquée au titre de cette dernière campagne en se référant à l’enquête 2000/03 pour contourner la règle des 24 mois susvisée. Par conséquent, les dépenses engagées par la communauté autonome de La Rioja au titre de l’exercice 1998, qui ont été effectuées bien avant le 22 mars 2000, ne devraient pas être affectées par la correction financière, la lettre du 19 mars 2002 sur laquelle cette dernière se fonde étant parvenue à la représentation permanente du Royaume d’Espagne à Bruxelles le 22 mars 2002.
137 La Commission estime que sa lettre du 28 septembre 2000 a respecté les dispositions de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, lues en combinaison avec l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95. Cette lettre aurait pleinement rempli sa fonction d’avertissement dès lors qu’elle aurait identifié de manière suffisante les anomalies détectées lors des vérifications, de même que les périodes et les régions en cause ainsi que donné à l’État membre concerné la possibilité de se prononcer à cet égard dans un délai de deux mois.
138 Selon la Commission, la lettre du 28 septembre 2000 contient des références explicites et détaillées à la communauté autonome du Pays basque et à la communauté autonome de La Rioja en ce qui concerne les carences constatées dans la réalisation des contrôles sur place et le SIP. En outre, cette lettre inviterait les autorités espagnoles à fournir des explications sur l’absence de détection d’irrégularités entre 1997 et 1999 après les contrôles administratifs réalisés dans ces deux communautés autonomes, demande à laquelle les autorités espagnoles n’auraient satisfait que partiellement, à savoir uniquement en ce qui concerne la communauté autonome de La Rioja. Enfin, après la réunion bilatérale du 21 mars 2001, les services de la Commission auraient, par la lettre du 20 juin 2001, averti les autorités espagnoles de la poursuite de l’enquête relative aux communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja, en indiquant que les services de la Commission poursuivraient leur analyse détaillée au cours des missions prévues pour l’année 2001.
139 Dans ces conditions, la Commission estime que, par la correction financière en cause, elle n’a pas pu enfreindre le principe de sécurité juridique et rappelle que les États membres ne sauraient adopter, dans leurs relations avec la Commission, des positions purement formalistes, lorsqu’il ressort des circonstances que leurs droits ont été pleinement protégés (arrêt de la Cour du 24 janvier 2002, Finlande/Commission, C‑170/00, Rec. p. I‑1007, point 34).
140 La Commission souligne que la lettre du 7 mars 2001 contient, dans son annexe I, au point 3, intitulé « Autres questions et aspects à discuter lors de la réunion bilatérale », une référence explicite à la communauté autonome du Pays basque. Cette lettre indiquerait que l’analyse des résultats des contrôles administratifs qui ont été réalisés par les contrôleurs de l’apurement des comptes au cours de la période allant de 1997 jusqu’à 1999 aurait montré qu’il n’existait quasiment pas de divergences entre les superficies déclarées et les superficies effectivement déterminées lors desdits contrôles dans les communautés autonomes des Asturies et du Pays basque, ce qui semblerait indiquer que le système de contrôle des informations croisées entre la base de données du système intégré de gestion et de contrôle et celle du cadastre n’était pas encore totalement opérationnel.
– Appréciation du Tribunal
141 Il doit être rappelé que, conformément à l’article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement n° 1287/95, et à l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999, un refus de financement ne peut pas porter sur des dépenses qui ont été effectuées antérieurement aux 24 mois ayant précédé la communication écrite par la Commission à l’État membre concerné des résultats de ses vérifications. L’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, tel que modifié par le règlement n° 2245/1999, précise le contenu de cette communication écrite. En vertu de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, ladite communication écrite doit comporter les résultats des vérifications de la Commission concernant les dépenses qui n’auraient pas été effectuées conformément aux règles communautaires, indiquer les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles concernées et faire référence au règlement n° 1663/95 (arrêts Finlande/Commission, point 139 supra, point 26, et du 24 février 2005, Grèce/Commission, point 97 supra, points 68 et 69).
142 Conformément à la jurisprudence de la Cour, la Commission est tenue de respecter, dans les relations avec les États membres, les conditions qu’elle s’est imposées à elle-même par des règlements d’application. En effet, le non-respect de ces conditions peut, selon son importance, vider de sa substance la garantie procédurale accordée aux États membres par l’article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement n° 1287/95, et par l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999, qui limitent dans le temps les dépenses sur lesquelles peut porter un refus de financement par le FEOGA (arrêt du 24 février 2005, Grèce/Commission, point 97 supra, point 70).
143 En l’espèce, s’agissant de la question de savoir si la lettre du 28 septembre 2000 constituait une communication écrite envoyée au titre de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 de sorte que le délai de 24 mois prévu dans ces dispositions devrait être calculé par rapport à la date de notification de celle-ci, il y a lieu de constater que cette lettre se réfère expressément à l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 ainsi qu’à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95. Cependant, la question essentielle en l’espèce est celle de savoir si la lettre du 28 septembre 2000 identifiait déjà de manière suffisamment précise les carences qui ont été constatées par la Commission dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja et qui ont justifié les corrections financières adoptées dans la décision attaquée (voir points 61 et 62 ci-dessus). La communication écrite au sens desdites dispositions doit, en effet, être de nature à donner au gouvernement concerné une parfaite connaissance des réserves exprimées par la Commission afin de remplir la fonction d’avertissement qui lui est impartie par les dispositions susmentionnées (voir, en ce sens, arrêt du 7 octobre 2004, Espagne/Commission, point 120 supra, point 93).
144 À cet égard, il doit être relevé que, même si la lettre du 28 septembre 2000 se réfère uniquement aux vérifications effectuées par la Commission dans les communautés autonomes de Catalogne et de Castille-León, l’annexe jointe à cette lettre comporte quelques références à des carences constatées par les services de la Commission dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja. Il y a donc lieu d’examiner s’il s’agit des mêmes irrégularités que celles qui ont justifié les corrections financières contestées dans la décision attaquée.
145 En ce qui concerne, premièrement, la communauté autonome du Pays basque, il doit être rappelé que les trois carences, qui ont justifié dans la décision attaquée une correction financière pour les campagnes 1998/1999, 1999/2000 et 2000/2001, résultent d’une violation de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92, d’une violation de l’article 9, paragraphe 2, de ce même règlement, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement ainsi que de carences relatives au SIP, tel qu’il avait été mis en œuvre dans les provinces de Biscaye et de Guipúzcoa. En ce qui concerne ladite communauté autonome, le Royaume d’Espagne met en cause, dans le cadre du présent moyen, la correction financière adoptée au titre des campagnes 1998/1999 et 1999/2000.
146 S’agissant du point de savoir si la lettre du 28 septembre 2000 peut être considérée comme une communication écrite envoyée au titre de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et se rapportant aux carences identifiées au point précédent, il doit être constaté d’abord que l’annexe de la lettre du 28 septembre 2000 fait, au point 1, intitulé « Résultats – Niveau national », explicitement état d’une carence relative au SIP dans les termes suivants :
« L’analyse des résultats des contrôles administratifs révèle que, durant la période comprise entre 1997 et 1999, il n’y a pratiquement pas eu de divergences constatées [entre les superficies déclarées et les superficies effectivement déterminées lors desdits contrôles] dans les [communautés autonomes des Asturies et du Pays basque]. On pourrait en déduire que, dans ces communautés, le [SIP] […] ne fonctionne pas encore pleinement. »
147 De même, au point 4 de l’annexe de la lettre du 28 septembre 2000, intitulé « Conclusions générales », il est constaté ce qui suit :
« L’analyse des résultats des contrôles montre que, sur la période 1997-1999, on n’a pas constaté de différences [entre les superficies déclarées et les superficies effectivement déterminées lors desdits contrôles] dans les [communautés autonomes des Asturies et du Pays basque], ce qui pourrait indiquer que le système n’était pas encore pleinement opérationnel dans ces communautés autonomes. […] Or, en 1999, les différences constatées dans ces communautés ont atteint des taux de 1,1 % et de 0,5 %, respectivement, ce qui pourrait indiquer que le [SIP] s’[était] pleinement appliqué à partir de la campagne 1999 et non en 1997, comme l’exige le règlement n° 3887/92. »
148 En outre, l’annexe de la lettre du 28 septembre 2000 (point 1.1.1) invitait les autorités espagnoles à transmettre des informations sur l’application du SIP dans la communauté autonome du Pays basque.
149 Ensuite, s’agissant de la violation de l’article 9 du règlement n° 3887/92, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, du même règlement, le seul passage de l’annexe de la lettre du 28 septembre 2000 qui pourrait être mis en rapport avec une telle irrégularité constatée dans la communauté autonome du Pays basque, est formulé comme suit dans le point 1, intitulé « Résultats – Niveau national » :
« De 1998 à 1999, le nombre de cas dans lesquels les autorités espagnoles ont appliqué des sanctions pour fausses déclarations, faites sciemment ou par négligence grave, a pratiquement doublé, pour passer de 300 à 600 (correspondant à quelque 8 000 hectares). C’est la communauté autonome d’Andalousie qui a notifié la majorité des cas, comme lors des années précédentes (536 cas correspondant à 5 635 hectares, à comparer aux 246 cas de 1998). Des 16 communautés autonomes restantes, seules 5 ont communiqué quelques cas (32 cas au total). Cependant, comme, de manière générale, chaque communauté autonome est responsable de l’administration et du contrôle des régimes d’aides communautaires et, partant, de la décision d’appliquer des sanctions conformément à l’article 9 du règlement n° 3887/92, il n’est pas possible de transposer à l’ensemble des communautés autonomes les résultats de deux d’entre elles (à savoir celles de Catalogne et de Castille-León), contrôlées durant la mission en question » (point 1.1.1).
150 Toutefois, cette formulation est trop imprécise pour pouvoir y identifier une réserve claire de la Commission concernant l’application des dispositions combinées de l’article 9 du règlement n° 3887/92 et de l’article 4, paragraphe 2, de ce même règlement dans la communauté autonome du Pays basque. En lisant l’extrait précité en combinaison avec les conclusions générales de l’annexe de la lettre du 28 septembre 2000, il doit au contraire être observé que les irrégularités constatées se rapportent aux constatations faites dans les seules communautés autonomes de Catalogne, de Castille-La Manche et de Castille-León. En effet, il y est mentionné :
« Comme, en principe, chaque communauté autonome, c’est-à-dire chaque organisme payeur, est responsable de l’administration et du contrôle des régimes d’aides de la Communauté et, en conséquence, de l’application des sanctions établies par le règlement n° 3887/92, il est impossible de tirer des conclusions générales pour toutes les communautés autonomes à partir des résultats de chacune d’elles. Néanmoins, durant la mission qui nous occupe et celle de juillet 1999, on a évalué les politiques appliquées à cet égard dans trois communautés autonomes (Catalogne, Castille-La Manche et Castille-León). Les autorités de ces trois communautés autonomes n’appliquent aucune mesure claire permettant aux inspecteurs de déceler [les] cas [de déclarations fausses faites délibérément ou par négligence grave] » (point 4.2.3).
151 Enfin, en ce qui concerne la violation de l’article 6 du règlement n° 3887/92, l’annexe de la lettre du 28 septembre 2000 ne comporte aucun passage de nature à indiquer que les services de la Commission avaient constaté une telle carence dans la communauté autonome du Pays basque.
152 À l’audience, la Commission a d’ailleurs reconnu que la lettre du 28 septembre 2000 ne contenait aucune référence expresse à d’éventuelles violations de l’article 6 du règlement n° 3887/92 et de l’article 9 de ce même règlement, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement commises dans la communauté autonome du Pays basque.
153 La seule carence constatée dans l’annexe de la lettre du 28 septembre 2000 qui concerne la communauté autonome du Pays basque résulte donc de la mise en œuvre inadéquate du SIP avant le 1er janvier 1997. Cette constatation est également corroborée par le fait que, avant l’envoi de la lettre du 19 mars 2002, aucune correspondance relative à une infraction à l’article 6 du règlement n° 3887/92 et à l’article 9 de ce même règlement, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement, qui aurait été constatée dans la communauté autonome du Pays basque, n’a été échangée entre la Commission et le gouvernement espagnol. Ainsi, en ce qui concerne cette communauté autonome, la lettre de la Commission du 7 mars 2001 contenant une invitation à une réunion bilatérale et la lettre de la Commission du 20 juin 2001, contenant le compte rendu de la réunion bilatérale ne se réfèrent qu’au non-respect de la réglementation relative au SIP.
154 Il s’ensuit que, s’agissant des irrégularités commises dans la communauté autonome du Pays basque, la lettre du 28 septembre 2000 peut être considérée comme une communication écrite envoyée au titre de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, pour autant seulement qu’elle se rapporte à une violation de la réglementation communautaire relative à la mise en oeuvre du SIP.
155 En ce qui concerne les autres carences constatées dans la communauté autonome du Pays basque et qui ont justifié une correction financière, à savoir les violations de l’article 6 du règlement n° 3887/92 et de l’article 9 de ce même règlement, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement, seule la lettre du 19 mars 2002 peut être considérée comme une communication écrite au sens des dispositions précitées des règlements nos 729/70 et 1258/1999.
156 En effet, il doit être constaté que la lettre du 19 mars 2002 fait explicitement référence à l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 ainsi qu’à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95. Par cette lettre, la Commission a communiqué aux autorités espagnoles les résultats des vérifications effectuées dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja et a informé les autorités espagnoles des carences qui ont conduit à l’adoption des corrections financières dans la décision attaquée. À l’exception de la question de l’extension des corrections financières aux primes bovines (voir points 175 à 220 ci-après), le Royaume d’Espagne ne met pas en cause le fait que la lettre du 19 mars 2002 constitue une communication écrite envoyée au titre de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 en ce qui concerne toutes les carences qui ont justifié l’adoption des corrections financières contestées. La Commission ne conteste pas non plus que la lettre du 19 mars 2002 constitue une communication écrite formelle envoyée dans le cadre de la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée.
157 En vertu de la règle des 24 mois inscrite à l’article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement n° 1287/95, et à l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999, d’une part, et eu égard au fait que la lettre du 19 mars 2002 a été notifiée aux autorités espagnoles le 22 mars 2002, d’autre part, il y a lieu de conclure que la décision attaquée est illégale en tant qu’elle exclut du financement communautaire des dépenses effectuées, antérieurement au 22 mars 2000, par le Royaume d’Espagne dans la communauté autonome du Pays basque au titre des cultures arables et des primes bovines en raison des violations de l’article 6 du règlement n° 3887/92 et de l’article 9 de ce même règlement, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement.
158 Il y a lieu d’examiner ensuite s’il est possible d’annuler partiellement la correction financière appliquée dans la décision attaquée pour la communauté autonome du Pays basque dans la mesure où elle se rapporte aux violations de l’article 6 du règlement n° 3887/92 et de l’article 9 de ce même règlement, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement.
159 Force est de constater que la Commission n’a pas appliqué dans la décision attaquée des corrections financières spécifiques correspondant à chaque irrégularité constatée dans la communauté autonome du Pays basque. En effet, selon le rapport de synthèse, « les légères carences dans le [SIP] et la petite proportion de contrôles sur place réalisés à des périodes inappropriées [en violation de l’article 6 du règlement n° 3887/92] […] ne sont pas suffisamment pertinentes pour être considérées séparément […] de sorte qu’elles sont intégrées dans l’évaluation générale des carences liées à l’inapplication des sanctions [à savoir la violation de l’article 9 de ce même règlement, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, de celui-ci] » (point B.7.2.3).
160 Il s’ensuit, comme le souligne d’ailleurs la Commission dans son mémoire en défense et dans sa réponse aux questions écrites du Tribunal, que la correction financière de 2 % appliquée dans la décision attaquée au titre des campagnes 1998/1999, 1999/2000 et 2000/2001 englobe à la fois les violations de l’article 6 du règlement n° 3887/92, la violation de l’article 9 de ce même règlement, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement et des carences constatées dans l’application du SIP.
161 Au vu du caractère global de la correction financière appliquée dans la décision attaquée, d’une part, et eu égard au fait que la Commission a expliqué à l’audience, sans avoir été contredite par le Royaume d’Espagne, que les dépenses afférentes à une campagne devaient être effectuées avant le 30 juin de l’année suivante pour pouvoir être prises en charge par le FEOGA, d’autre part, l’illégalité constatée au point 157 ci-dessus affecte l’intégralité des corrections financières qui ont été appliquées dans la décision attaquée au titre de la campagne 1998/1999 et se rapportant aux dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne dans la communauté autonome du Pays basque au titre des cultures arables et des primes bovines. En revanche, ladite illégalité n’affecte qu’une partie des corrections financières effectuées dans ladite communauté autonome au titre de la campagne 1999/2000, à savoir celles se rapportant aux dépenses effectuées avant le 22 mars 2000.
162 En ce qui concerne, deuxièmement, la communauté autonome de La Rioja, il doit être rappelé que les deux carences, qui ont justifié, dans la décision attaquée, des corrections financières au titre des campagnes 1998/1999 et 2000/2001, se rapportent à une violation de l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 3887/92 et à une violation de l’article 9 de ce même règlement, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement.
163 Dans le cadre du présent moyen, le Royaume d’Espagne met en cause uniquement la correction financière adoptée au titre de la campagne 1998/1999 dès lors que la décision attaquée n’impose aucune correction financière au titre de la campagne 1999/2000 en ce qui concerne les dépenses effectuées dans cette communauté autonome.
164 Or, dans la décision attaquée, seule l’infraction à l’article 9 du règlement n° 3887/92, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, de ce même règlement, a justifié une correction financière au titre de la campagne 1998/1999. En effet, il ressort de manière non équivoque du rapport de synthèse que pour la campagne 1998/1999, une correction forfaitaire de 2 % a été appliquée en raison d’un dysfonctionnement qui a consisté, lors de cette année, dans l’inapplication de sanctions qualifiées de contrôles secondaires (point B.7.2.3). S’agissant de l’inapplication de sanctions, il ressort du rapport de synthèse que la communauté autonome de La Rioja n’a pas appliqué les réductions d’aide établies à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 pour les différences décelées entre les superficies déclarées et les superficies effectivement déterminées lors des contrôles administratifs correspondant aux campagnes 1998/1999 et 1999/2000 (point B.7.2.1).
165 Dans ces conditions, il importe d’examiner uniquement si la lettre du 28 septembre 2000 contenait des réserves précises concernant l’application irrégulière de l’article 9 du règlement n° 3887/92, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, de ce même règlement, dans la communauté autonome de La Rioja pendant la campagne 1998/1999.
166 À cet effet, il doit être relevé que la seule constatation faite dans l’annexe de la lettre du 28 septembre 2000 qui pourrait être mise en rapport avec une telle irrégularité constatée dans la communauté autonome de La Rioja est celle qui est reproduite au point 149 ci-dessus. Toutefois, la formulation qui y est retenue est trop imprécise pour pouvoir être considérée comme la constatation du non-respect de l’article 9 du règlement n° 3887/92 dans une communauté autonome autre que celles de Catalogne, de Castille-La Manche et de Castille-León (voir point 150 ci-dessus).
167 À l’audience, la Commission a d’ailleurs reconnu que la lettre du 28 septembre 2000 ne contenait aucune référence expresse à une éventuelle violation de l’article 9 du règlement n° 3887/92, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement, commise dans la communauté autonome de La Rioja.
168 Il doit en outre être relevé que les autorités espagnoles ont interprété la lettre du 28 septembre 2000 comme ne contenant, en ce qui concerne la communauté autonome de La Rioja, aucun grief relatif à une violation de l’article 9 du règlement n° 3887/92, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, de ce même règlement. En effet, dans ses réponses à la lettre du 28 septembre 2000, le gouvernement espagnol ne formule aucun argument relatif au respect de ces dispositions dans la communauté autonome de La Rioja. Les lettres envoyées par le gouvernement espagnol à la Commission à la suite de la lettre du 28 septembre 2000 se rapportent à la violation de l’article 6 dudit règlement (lettre du 7 février 2001), d’une part, et à la prétendue absence de mise en place du SIP avant le 1er janvier 1997 (lettre du 5 mars 2001), qui constitue un grief formulé dans la lettre du 28 septembre 2000, mais qui n’a pas été retenu dans la décision attaquée en ce qui concerne la communauté autonome de La Rioja (voir point 61 ci-dessus), d’autre part.
169 Enfin, il doit être constaté que la lettre de la Commission du 7 mars 2001 contenant une invitation à une réunion bilatérale et la lettre de la Commission du 20 juin 2001 contenant le compte rendu de la réunion bilatérale du 21 mars 2001 ne font pas non plus apparaître qu’une éventuelle violation de l’article 9 du règlement n° 3887/92, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement, aurait été constatée dans la communauté autonome de La Rioja.
170 Il résulte de tout ce qui précède que la lettre du 28 septembre 2000 ne contient pas de réserves suffisamment précises quant à une violation de l’article 9 du règlement n° 3887/92, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement dans la communauté autonome de La Rioja qui aurait pu justifier dans la décision attaquée une correction financière dans une période de 24 mois précédant la notification de cette lettre.
171 Il doit être rappelé, ensuite, que, à l’exception de la question de l’extension des corrections financières aux primes bovines, il est constant entre les parties que la lettre du 19 mars 2002 constitue une communication écrite au sens de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999. Cette lettre identifie, en effet, avec précision les carences qui ont justifié, dans la décision attaquée, des corrections financières (voir points 155 et 156 ci-dessus).
172 En vertu de la règle des 24 mois inscrite à l’article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70, tel que modifié par le règlement n° 1287/95, et à l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999, d’une part, et eu égard au fait que la lettre du 19 mars 2002 a été notifiée aux autorités espagnoles le 22 mars 2002, d’autre part, il y a lieu de conclure que la décision attaquée est illégale en tant qu’elle exclut du financement communautaire des dépenses effectuées, antérieurement au 22 mars 2000, par le Royaume d’Espagne dans la communauté autonome de La Rioja au titre des cultures arables et des primes bovines en raison d’une violation de l’article 9 du règlement n° 3887/92, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, de ce même règlement.
173 Eu égard au fait que, dans la décision attaquée, seule l’infraction à l’article 9 du règlement n° 3887/92, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, de ce même règlement, a justifié une correction financière se rapportant aux dépenses effectuées dans la communauté autonome de La Rioja au titre de la campagne 1998/1999, d’une part (point 164 ci-dessus), et que la Commission a expliqué à l’audience, sans avoir été contredite par le Royaume d’Espagne, que les dépenses afférentes à une campagne devaient être effectuées avant le 30 juin de l’année suivante pour pouvoir être prises en charge par le FEOGA, d’autre part, l’illégalité constatée au point précédent affecte l’intégralité des corrections financières qui ont été appliquées dans la décision attaquée au titre de la campagne 1998/1999 et se rapportant aux dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne dans la communauté autonome de La Rioja au titre des cultures arables et des primes bovines.
174 Il résulte de tout ce qui précède que, indépendamment de la question de savoir si la lettre du 19 mars 2002 est suffisamment précise pour pouvoir justifier des corrections financières concernant les primes bovines dans la période de 24 mois précédant la communication de cette lettre au gouvernement espagnol (voir points 175 à 220 ci-après), il y a lieu d’annuler la décision attaquée en tant qu’elle exclut du financement communautaire les dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja au titre de la campagne 1998/1999 et se rapportant aux cultures arables et aux primes bovines, d’une part, et les dépenses effectuées antérieurement au 22 mars 2000 par le Royaume d’Espagne dans la communauté autonome du Pays basque au titre de la campagne 1999/2000 et se rapportant aux cultures arables et aux primes bovines, d’autre part.
Sur le moyen tiré de l’illégalité de l’extension des corrections financières aux primes bovines
– Arguments des parties
175 En premier lieu, le Royaume d’Espagne fait valoir qu’il n’a jamais reçu une communication écrite envoyée au titre de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, se rapportant à l’extension des corrections financières aux primes bovines.
176 Le Royaume d’Espagne soutient que la lettre de la Commission du 11 septembre 2001 annonçant une mission d’inspection dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja (enquête 2001/11) se réfère aux paiements effectués en vertu des régimes d’aide au secteur des cultures arables, mais ne comporte aucune référence aux primes bovines. Il ajoute que, même si la lettre de la Commission du 19 mars 2002 indiquait, pour la première fois, que les inspecteurs de la Commission avaient examiné le système d’aide à la production de certaines cultures arables et de cultures fourragères, celle-ci ne contenait aucune indication concernant l’éventuelle répercussion pour le secteur des primes bovines. La première mention de l’éventuelle répercussion de l’enquête 2001/11 sur les primes bovines aurait été faite dans la lettre de la Commission du 22 août 2002. Toutefois, cette lettre ne satisferait pas aux conditions de l’article 8 du règlement n° 1663/95 pour pouvoir être considérée comme une communication écrite envoyée au titre de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999. Par ailleurs, le Royaume d’Espagne affirme que, lors de la réunion bilatérale du 18 septembre 2002, le problème de la répercussion précitée n’a pas non plus été abordé. L’État membre concerné n’aurait donc pas pu fournir d’argument à l’encontre de la correction financière en cause en temps utile.
177 En deuxième lieu, le Royaume d’Espagne soutient que les paiements correspondant aux primes bovines allouées au titre des exercices 1998, 1999 et 2000 avaient déjà fait l’objet d’un contrôle et d’un apurement lors de l’enquête 2000/07. La lettre de la Commission du 4 avril 2003 relative à l’enquête 2001/11 se référerait même explicitement à l’enquête 2000/07 par son renvoi à la lettre du 24 novembre 2000.
178 Le Royaume d’Espagne fait valoir à cet effet que la correction financière, à laquelle l’enquête 2000/07 a conduit, a fait l’objet de la décision 2002/881. La correction financière aurait concerné des carences liées à l’inapplication de sanctions prévues par le règlement n° 3887/92. Cette correction financière aurait concerné la communauté autonome du Pays basque s’agissant de la prime à la vache allaitante (article 6 du règlement n° 1254/1999) et de la prime spéciale (article 4 du règlement n° 1254/1999) et se serait élevée à 2 % pour les demandes de l’année civile 1998. Pour les demandes de l’année civile 1999 et des années civiles suivantes, la Commission aurait conclu que les sanctions avaient été correctement appliquées et qu’il n’y avait donc pas lieu de procéder à des corrections financières. En ce qui concerne la communauté autonome de La Rioja, l’enquête 2000/07 aurait permis de conclure que ladite communauté autonome avait correctement appliqué les sanctions prescrites par la réglementation. Il aurait donc été décidé de n’appliquer aucune correction financière à cette communauté autonome au titre des primes bovines pour les campagnes 1998/1999, 1999/2000 et 2000/2001.
179 Le Royaume d’Espagne relève que, conformément au document VI/5330/97, les taux forfaitaires de correction ne sont pas cumulatifs, de sorte que la Commission n’applique pas de corrections financières aux primes bovines qui ont déjà été pénalisées précédemment. Pour cette raison, la Commission n’aurait pas pénalisé la prime à la vache allaitante et la prime spéciale dans la communauté autonome du Pays basque en ce qui concerne les demandes de l’année civile 1998. Toutefois, en ce qui concerne les demandes des années civiles 1998 (prime à l’extensification), 1999 et 2000 de la communauté autonome du Pays basque et les demandes des années civiles 1998 et 2000 de la communauté autonome de La Rioja, la Commission aurait appliqué une correction financière sans prendre en compte le fait que, lors de l’enquête 2000/07, ses services avaient conclu qu’il n’y avait pas lieu de procéder à des corrections financières pour les demandes précitées. Les dispositions du document VI/5330/97 devraient s’appliquer et le cumul de deux corrections devrait donc être impossible, même si le taux de la correction précédente était de 0 %. La Commission tenterait donc, avec l’enquête 2001/11, d’ouvrir à nouveau l’examen d’un cas qui avait déjà été clos. Dans le cas de la communauté autonome de La Rioja s’ajouterait en outre le fait que cette communauté autonome avait déjà fait l’objet d’une correction financière pour la campagne 1999/2000, laquelle avait alors été limitée au secteur des cultures arables, pour un motif qui, actuellement, lors d’une enquête portant sur le même secteur, aurait été étendu aux primes bovines non sanctionnées à l’époque.
180 L’organe de conciliation aurait lui aussi constaté que la démarche suivie par la Commission aboutissait à proposer des corrections financières, alors que la procédure d’apurement ouverte par la lettre du 28 septembre 2000 avait été close, et à étendre ces corrections financières à des primes bovines qui avaient déjà été corrigées (ou non corrigées) au titre de procédures également closes.
181 En troisième lieu, le Royaume d’Espagne souligne que la lettre du 11 septembre 2001 annonçant une mission d’inspection dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja ne fait aucunement état de la législation communautaire relative aux primes bovines. Les références aux règlements nos 805/68 et 1254/1999 auraient été ajoutées pour la première fois dans la lettre du 19 mars 2002 et donc après que les services de la Commission avaient effectué leur contrôle. Il serait fondamental que tant l’agent de contrôle que l’autorité concernée maintiennent une attitude de transparence et de coopération mutuelle pour faciliter l’échange d’informations. Dans ces conditions, il serait nécessaire pour l’autorité inspectée de connaître au préalable les thèmes qui seront abordés lors des contrôles, ce qui n’aurait pas été fait en l’espèce.
182 En quatrième lieu, le Royaume d’Espagne fait valoir que les services d’apurement des comptes auraient dû considérer que les paiements des primes bovines reçus par des producteurs dont la déclaration ne dépassait pas les 15 unités de gros bétail (UGB), qui n’avaient pas sollicité de prime à l’extensification et qui n’avaient pas déclaré de surface fourragère, ou qui, tout en en ayant déclaré une, avaient le droit de percevoir des primes bovines jusqu’à un maximum de 15 UGB, ne devaient pas être inclus dans le calcul du montant total sur lequel les corrections financières s’appliquaient, car, dans ce cas, aucune insuffisance détectée dans le traitement des surfaces fourragères ne pouvait influer sur le paiement.
183 Le Royaume d’Espagne ajoute qu’il aurait pu attirer l’attention sur ce point lors des négociations qui auraient obligatoirement dû avoir lieu avant la communication officielle de la correction financière proposée, mais que les primes bovines n’ayant à aucun moment été abordées lors desdites négociations, ce point a dû être soulevé devant l’organe de conciliation. Les autorités espagnoles auraient remis à cette fin les informations correspondant aux paiements de primes à la vache allaitante et aux bovins mâles versés aux exploitations des communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja et qui ne dépassaient pas les 15 UGB et n’avaient pas demandé de prime à l’extensification pour les campagnes 1998/1999, 1999/2000 et 2000/2001. La Commission n’aurait toutefois réduit la correction financière que dans le cas de la communauté autonome du Pays basque, bien que les informations relatives à la communauté autonome de La Rioja lui auraient également été remises. Le gouvernement espagnol aurait attiré l’attention sur ce point dans la lettre du 11 mars 2004 et au cours de la réunion du comité FEOGA du 22 avril 2004.
184 Le Royaume d’Espagne souligne que, au cours de la réunion du comité FEOGA du 22 avril 2004, la Commission a indiqué qu’elle n’avait pas reçu de données relatives à la communauté autonome de La Rioja, alors que, dans son mémoire en défense, la Commission affirme que les données relatives à cette communauté autonome n’avaient pas été prises en compte dès lors qu’elles étaient globales et non détaillées. Le Royaume d’Espagne ajoute que la Commission aurait pu lui demander des éclaircissements si elle l’avait jugé opportun, afin d’obtenir des données plus détaillées et de pouvoir évaluer plus exactement le préjudice causé au budget communautaire, comme il est indiqué dans le document VI/5330/97.
185 Ensuite, dans sa réplique, le Royaume d’Espagne rappelle que le taux de correction doit être appliqué à la part des fonds pour laquelle la dépense a constitué un risque. Or, dans la communauté autonome de La Rioja, il existerait une situation particulière consistant à déclarer des surfaces bien supérieures à celles nécessaires pour satisfaire à la densité de bétail. Les surfaces d’exploitation fourragères dépasseraient largement les minima exigés pour percevoir les aides au secteur bovin, sans risque que ces surfaces puissent être destinées à d’autres usages. L’effet des contrôles administratifs et des contrôles sur place des surfaces fourragères serait donc minime ou inexistant dans cette communauté autonome. Le Royaume d’Espagne fournit à cet effet des données relatives à la période allant de 1998 jusqu’en 2000, révélant que la surface fourragère correspond chaque fois à plusieurs fois la superficie nécessaire pour satisfaire à la densité de bétail de 2 UGB par hectare et conclut qu’il est, dans ces conditions, disproportionné d’appliquer des corrections financières aux primes bovines nécessitant une densité de bétail.
186 La Commission rétorque que les visites d’inspection réalisées par ses services ont porté tant sur des superficies consacrées aux cultures arables que sur des surfaces fourragères. Elle se réfère à cet effet à sa lettre du 19 mars 2002, laquelle précise que « les inspecteurs ont examiné le système d’aide en faveur des producteurs de certaines cultures arables (règlements nos 1765/92 et 1251/1999 du Conseil) et de cultures fourragères (règlements nos 805/68 et 1254/1999), appliqué conformément au règlement n° 3508/92 dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle ». Dans sa duplique, la Commission ajoute que sa lettre du 11 septembre 2001 informait les autorités espagnoles que le contrôle des surfaces fourragères ferait l’objet d’un examen au cours de l’enquête 2001/11. Par ailleurs, la Commission ne serait pas tenue, dans la première communication écrite qui fait référence à l’article 8 du règlement n° 1663/95, d’inclure l’évaluation des dépenses qui peuvent être exclues en vertu de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999. Il suffirait, dans cette première communication, d’indiquer à l’État membre concerné, les résultats des contrôles et les mesures qu’il conviendrait de prendre à l’avenir.
187 Les carences constatées en matière d’application des sanctions prononcées à la suite de contrôles administratifs – sanctions prévues par les dispositions combinées de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 et de l’article 4, paragraphe 2, sous a), de ce même règlement – qui ont été identifiées dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja concerneraient à la fois les cultures arables et les surfaces fourragères. Ce serait également le cas pour les carences constatées concernant les contrôles sur place, prévus à l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 3887/92 dans la communauté autonome de La Rioja. Les carences constatées au niveau du SIP dans la communauté autonome du Pays basque concerneraient principalement les surfaces fourragères.
188 La Commission fait observer ensuite que les autorités espagnoles ont elles-mêmes reconnu que les superficies déterminées conformément à l’article 9, paragraphes 1 à 3, du règlement n° 3887/92 étaient utilisées pour le calcul du facteur de densité par exploitation en application des articles 12 et 13 du règlement n° 1254/1999. Les insuffisances constatées par les services de la Commission au niveau des surfaces fourragères auraient donc un impact sur les primes bovines en raison des conditions de densité imposées. Cette constatation serait en outre partagée par l’organe de conciliation.
189 Dans ces conditions, les contrôles croisés des surfaces fourragères avec le SIP, les contrôles croisés entre toutes les parcelles déclarées par tous les demandeurs et les contrôles sur place de ces surfaces constitueraient des contrôles essentiels dans le secteur des primes bovines. En outre, l’absence d’application de sanctions relatives aux surfaces serait traitée de manière identique dans les deux secteurs. En conséquence, les insuffisances constatées au niveau des surfaces affectant à la fois le secteur des cultures arables et celui des primes bovines, les corrections financières adoptées auraient concerné les deux secteurs.
190 La référence à l’enquête 2000/07 serait dépourvue de pertinence. En effet, l’enquête 2000/07 concernerait uniquement l’inapplication de sanctions prévues à l’article 10 du règlement n° 3887/92. Elle ne présenterait donc aucun lien avec l’enquête 2001/11, relative à l’inapplication de sanctions au titre de l’article 9 dudit règlement dans le domaine des cultures arables et des surfaces fourragères. Dans ces conditions, le Royaume d’Espagne ne saurait prétendre que la Commission avait cumulé des taux de correction forfaitaire.
191 Enfin, la Commission souligne qu’elle a accepté, conformément à la recommandation de l’organe de conciliation, de ne pas tenir compte dans la fixation de la correction financière des cas dans lesquels aucune des insuffisances éventuellement détectées dans le traitement des surfaces fourragères ne pourrait influer sur les paiements, à savoir les paiements pour primes bovines reçus par des producteurs dont la déclaration ne dépasse pas les 15 UGB, qui n’ont pas sollicité de prime à l’extensification et qui n’ont pas déclaré de surface fourragère, ou qui, tout en en ayant déclaré une ont le droit de percevoir des primes bovines jusqu’à un maximum de 15 UGB. La Commission rappelle à cet effet que l’organe de conciliation avait transmis à ses services les informations qu’il avait reçues des autorités espagnoles sur les paiements en question. La Commission affirme que les informations concernant la communauté autonome du Pays basque étaient complètes et détaillées. Toutefois, les données fournies en ce qui concerne la communauté autonome de La Rioja auraient été globales et non détaillées et n’auraient donc pas pu être prises en compte.
192 La Commission ajoute que, avant l’enquête 2001/11 et par la lettre du 11 septembre 2001, les autorités espagnoles ont été mises en demeure de préparer et de présenter des informations détaillées concernant à la fois le secteur des cultures arables et celui des surfaces fourragères. Des informations auraient été fournies en temps utile par le gouvernement espagnol et auraient été prises en compte par la Commission pour apprécier l’inapplication des réductions prévues à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92. Des carences seraient apparues dans les secteurs des cultures arables et des surfaces fourragères, avec des conséquences sur les primes bovines, ce qui aurait justifié l’application d’une correction financière dans les deux secteurs. Selon la Commission, les allégations reproduites au point 185 ci-dessus et les pièces produites à l’appui ne sauraient être prises en compte, dès lors qu’elles ne lui auraient pas été communiquées au préalable et en temps utile.
– Appréciation du Tribunal
193 En premier lieu, il importe de rappeler qu’il a déjà été constaté que, en application de la règle des 24 mois inscrite à l’article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement 729/70, tel que modifié par le règlement n° 1287/95, et à l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999, la décision attaquée doit être annulée en tant qu’elle exclut du financement communautaire les dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja au titre de la campagne 1998/1999 et se rapportant aux cultures arables et aux primes bovines, d’une part, et les dépenses effectuées antérieurement au 22 mars 2000 par le Royaume d’Espagne dans la communauté autonome du Pays basque au titre de la campagne 1999/2000 et se rapportant aux cultures arables et aux primes bovines, d’autre part (voir point 174 ci-dessus).
194 Il doit toutefois être examiné si la lettre du 19 mars 2002 satisfait aux conditions de l’article 8 du règlement n° 1663/95 pour qu’elle puisse être considérée comme une communication écrite envoyée au titre de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 se rapportant au financement des primes bovines dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja.
195 À cet égard, premièrement, il doit être constaté que la lettre de la Commission du 19 mars 2002, qui se réfère à l’enquête 2001/011 concernant les cultures arables et les superficies fourragères, précise que « les inspecteurs ont examiné le système d’aide en faveur des producteurs de certaines cultures arables (règlements nos 1765/92 et 1251/1999 du Conseil) et de cultures fourragères (règlements nos 805/68 et 1254/1999), appliqué conformément au règlement n° 3508/92 dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle ». Or, l’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 3508/92 dispose que le système intégré de gestion et de contrôle s’applique « dans le secteur de la production végétale […] au régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables » et « dans le secteur de la production animale […] aux régimes de prime au bénéfice des producteurs de viande bovine ».
196 Deuxièmement, il doit être relevé que l’intitulé de la lettre du 19 mars 2002 indique qu’elle concerne notamment l’application du règlement n° 1254/1999 dont les articles 12 et 13 se rapportent expressément aux primes bovines en cause dans la présente espèce.
197 En outre, lesdites dispositions du règlement n° 1254/1999 établissent un lien étroit entre les superficies fourragères et les primes bovines. En effet, il ressort des articles 12 et 13 du règlement n° 1254/1999 que les primes bovines sont liées au facteur de densité qui est exprimé en nombre d’UGB, par rapport à la superficie fourragère de l’exploitation agricole concernée. Les autorités espagnoles ont d’ailleurs elles-mêmes reconnu que les superficies déterminées conformément à l’article 9, paragraphes 1 à 3, du règlement n° 3887/92 étaient utilisées pour le calcul du facteur de densité par exploitation (demande de saisie de l’organe de conciliation du 5 juin 2003).
198 Dès lors que la lettre du 19 mars 2002 met en cause d’une manière précise les carences dans le contrôle effectué dans les communautés autonomes de La Rioja et du Pays basque, qui portaient à la fois sur les cultures arables et les superficies fourragères, et qu’il existe un lien étroit entre les superficies fourragères et les primes bovines, le gouvernement espagnol a dû comprendre que les carences dans le contrôle, mises en cause dans la lettre du 19 mars 2002, affecteraient les primes bovines.
199 Enfin, il n’existait pour la Commission aucune obligation de fournir dans sa lettre du 19 mars 2002 des informations plus précises quant aux primes bovines visées par son enquête. Il importe de rappeler à cet effet que l’obligation pour la Commission de mentionner dans la communication écrite une évaluation des dépenses qu’elle envisage d’exclure a été abrogée par le règlement n° 2245/1999 (arrêt de la Cour du 7 octobre 2004, Suède/Commission, C‑312/02, Rec. p. I‑9247, point 14). Or, les conséquences précises pour les primes bovines résultant des carences dans le contrôle, mises en cause dans la lettre du 19 mars 2002, se rapportent à l’évaluation des dépenses à exclure du financement communautaire.
200 Il résulte de tout ce qui précède que la lettre du 19 mars 2002 doit être considérée comme une communication écrite au sens de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, envoyée dans le cadre de la procédure qui a conduit aux corrections financières appliquées dans la décision attaquée en ce qui concerne les primes bovines dans les communautés autonomes de La Rioja et du Pays basque.
201 En deuxième lieu, l’argument du Royaume d’Espagne, selon lequel les paiements correspondant aux primes bovines des exercices 1998, 1999 et 2000 auraient déjà fait l’objet d’un contrôle et d’un apurement dans le cadre de l’enquête 2000/07, doit également être rejeté.
202 En effet, il doit être constaté, d’une part, que, comme le souligne la Commission, l’enquête 2000/07 concernait uniquement l’inapplication de sanctions prévues à l’article 10 du règlement n° 3887/92, disposition dont la violation n’est pas mise en cause dans la présente espèce. En effet, la lettre de la Commission du 6 avril 2002, relative à l’enquête 2000/07, souligne que « [l]a présente correction se réfère uniquement aux sanctions prévues à l’article 10 du règlement n° 3887/92 à la suite de contrôles administratifs ».
203 D’autre part, l’enquête 2000/07 n’a pas abouti à l’imposition d’une correction financière au titre des primes bovines pour la communauté autonome de La Rioja et n’a conduit qu’à l’imposition d’une correction financière pour la communauté autonome du Pays basque au titre de la campagne 1998/1999.
204 L’éventuelle application cumulative de corrections financières pour les primes bovines ne concerne donc que la campagne 1998/1999. Toutefois, eu égard au fait que la décision attaquée doit, en tout état de cause, être annulée pour autant qu’elle se rapporte à l’intégralité des corrections financières appliquées au titre de la campagne 1998/1999 dans les communautés autonomes de La Rioja et du Pays basque (voir point 174 ci-dessus), l’argument du Royaume d’Espagne, selon lequel des taux forfaitaires de correction ne peuvent pas être appliqués cumulativement avec les primes bovines pour différentes infractions, est inopérant.
205 En outre, pour autant que l’argument du Royaume d’Espagne se rapporte aux campagnes 1999/2000 et 2000/2001 et se réfère à l’impossibilité de cumuler deux corrections même si la correction précédente s’élevait à 0 %, il doit être rejeté comme étant non fondé. En effet, l’inapplication d’une correction financière aux primes bovines dans le cadre d’une première enquête n’empêche pas la Commission d’appliquer une correction financière auxdites primes dans le cadre d’une autre enquête, pour autant que cette dernière enquête ne porte pas sur la violation de la même disposition communautaire faisant l’objet de la première enquête.
206 En troisième lieu, le Royaume d’Espagne soutient que la lettre du 11 septembre 2001, qui a annoncé aux autorités espagnoles l’organisation d’une mission d’inspection, ne contenait aucune référence aux règlements nos 805/68 et 1254/1999, relatifs à l’organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine en général et aux primes bovines en particulier, ce qui serait contraire à l’exigence de transparence et de coopération mutuelle.
207 Force est toutefois de constater que la lettre du 11 septembre 2001 annonçait clairement que la Commission cherchait à obtenir des informations relatives aux contrôles effectués sur les cultures arables et les superficies fourragères dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja. Eu égard au lien étroit existant entre les superficies fourragères et les primes bovines (voir points 197 et 198 ci-dessus), le Royaume d’Espagne ne saurait se prévaloir de l’absence de mention expresse des règlements nos 805/68 et 1254/1999 dans la lettre du 11 septembre 2001, dès lors que cette lettre l’informait de l’organisation d’une mission d’inspection susceptible d’avoir une incidence sur les primes bovines.
208 En quatrième lieu, le Royaume d’Espagne reproche à la Commission de ne pas avoir exclu des corrections financières pour la communauté autonome de La Rioja la catégorie des primes bovines qui n’était pas affectée par une éventuelle insuffisance dans le contrôle des surfaces fourragères.
209 Au vu de ce qui a été constaté au point 174 ci-dessus, d’une part, et eu égard au fait que la décision attaquée n’impose aucune correction financière au titre de la campagne 1999/2000 pour les dépenses effectuées dans la communauté autonome de La Rioja, le présent argument est opérant pour autant seulement qu’il se rapporte aux dépenses effectuées au titre de la campagne 2000/2001 dans ladite communauté autonome.
210 À cet égard, il doit être rappelé que, au cours de la procédure de conciliation, le gouvernement espagnol avait fait valoir le grief suivant :
« […] dans la proposition de correction relative aux primes animales, les services de la Commission ne tiennent pas compte du fait qu’une partie des demandes d’aide ne concernent pas des exploitations soumises à un plafonnement de l’aide par rapport à leurs superficies fourragères. C’est le cas des exploitations qui ne demandent pas l’aide à l’extensification et dont le nombre de bovins primés ne dépasse pas 15 [UGB], qui ne sont donc pas soumises à des conditions limitant l’octroi de l’aide à un certain taux de chargement par hectare de superficie fourragère. La superficie fourragère n’est, dès lors, pas un critère à prendre en compte dans la gestion de ces aides. »
211 L’organe de conciliation avait ensuite invité la Commission à revoir l’assiette de calcul de la proposition de correction concernant les primes bovines sur la base des informations transmises par les autorités espagnoles en ce qui concerne les aides octroyées pour les cheptels bovins ne dépassant pas 15 UGB et pour lesquels l’aide à l’extensification n’avait pas été demandée.
212 Il ressort du rapport de synthèse que la Commission a donné suite à cette invitation, mais uniquement en ce qui concerne la correction financière des primes bovines payées dans la communauté autonome du Pays basque. Les données relatives à la communauté autonome de La Rioja n’auraient pas été suffisamment précises pour exclure de la correction financière les primes bovines qui n’avaient pas été affectées par une éventuelle insuffisance dans le contrôle des surfaces fourragères.
213 À cet égard, il doit être relevé qu’il appartient aux autorités nationales, qui contestent le calcul d’une correction financière proposée par les services de la Commission, de fournir à ceux-ci toute information utile pouvant effectivement servir de fondement fiable au calcul (voir, en ce sens, arrêt du 24 février 2005, Pays‑Bas/Commission, point 122 supra, point 97). Seul l’État membre est en effet en mesure de connaître et de déterminer avec précision les données nécessaires à l’élaboration des comptes du FEOGA, la Commission ne jouissant pas de la proximité nécessaire pour obtenir des renseignements dont elle a besoin auprès des agents économiques (arrêts de la Cour du 1er octobre 1998, Irlande/Commission, C‑238/96, Rec. p. I‑5801, point 30, et du 24 janvier 2002, France/Commission, point 94 supra, point 37).
214 Il ne ressort d’aucun document que le gouvernement espagnol a transmis au cours de la procédure ayant précédé l’adoption de la décision attaquée des informations précises relatives aux primes bovines perçues par des producteurs établis dans la communauté autonome de La Rioja dont la déclaration ne dépassait pas les 15 UGB et qui n’avaient pas sollicité de prime à l’extensification.
215 En effet, s’agissant des primes bovines mentionnées au point précédent qui ont été payées dans la communauté autonome de La Rioja, le gouvernement espagnol a, par la lettre du 10 novembre 2003, transmis à la Commission uniquement le montant total des primes payées en 1998 et en 2000. En revanche, la même lettre contenait des informations précises concernant les primes qui avaient été payées dans la communauté autonome du Pays basque.
216 En réponse à la lettre de la Commission du 17 février 2004, dans laquelle celle-ci avait constaté que les autorités espagnoles avaient communiqué des informations concernant uniquement la communauté autonome du Pays basque, le gouvernement espagnol s’est limité, dans sa lettre du 11 mars 2004, à retransmettre à la Commission une copie de la lettre du 10 novembre 2003, sans fournir d’informations supplémentaires concernant la communauté autonome de La Rioja.
217 Il s’ensuit que le gouvernement espagnol n’ayant pas fourni à la Commission tous les éléments nécessaires pour que la correction financière des primes bovines soit calculée d’une façon plus nuancée en ce qui concerne la communauté autonome de La Rioja, il ne saurait reprocher à la Commission de ne pas avoir effectué un nouveau calcul de ladite correction financière (voir, en ce sens, arrêt du 24 février 2005, Pays‑Bas/Commission, point 122 supra, point 98).
218 Il s’ensuit que cet argument ne peut pas non plus être retenu.
219 Enfin, s’agissant de l’assertion du Royaume d’Espagne fondée sur la situation particulière existant dans la communauté autonome de La Rioja, il s’agit d’un moyen nouveau invoqué pour la première fois dans la réplique qui, conformément à l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure, doit être déclaré irrecevable. En tout état de cause, l’assertion est trop imprécise pour pouvoir apprécier l’éventuelle incidence que cet élément aurait pu avoir sur la correction financière adoptée en ce qui concerne les dépenses effectuées au titre des primes bovines dans la communauté autonome de La Rioja pour la campagne 2000/2001.
220 Il résulte de tout ce qui précède que les moyens et les arguments invoqués par le Royaume d’Espagne relatifs à la correction financière adoptée en ce qui concerne les dépenses effectuées au titre des primes bovines doivent être rejetés.
Sur le moyen tiré de l’absence de fondement de la correction financière relative au secteur des cultures arables dans la communauté autonome du Pays basque
– Arguments des parties
221 Le Royaume d’Espagne rappelle que la décision attaquée fonde les corrections financières sur des carences relatives à la procédure d’application de sanctions, au SIP et au retard constaté dans les contrôles sur place.
222 S’agissant, en premier lieu, des carences relatives à la procédure d’application de sanctions, qui constituent, selon la Commission, des violations de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 (lettre du 4 avril 2003), le Royaume d’Espagne fait valoir que, pour les campagnes 1998/1999 et 1999/2000, la communauté autonome du Pays basque a mis au point un système informatique visant à perfectionner la procédure de traitement des aides, associant dès le début l’agriculteur à ce processus. L’administration fournirait les données disponibles à l’agriculteur au moment de la présentation de sa demande d’aide afin d’éviter que des erreurs initiales soient commises dans l’élaboration de celle-ci. En cas de doutes ou de problèmes, la demande serait acceptée comme provisoire et d’autres vérifications pourraient être réalisées avant que s’achève la phase d’élaboration de la demande. Cette procédure transparente pour l’agriculteur, qui aurait été suivie pour le traitement des demandes d’aide en 1998 et en 1999, expliquerait l’absence d’irrégularités commises et, par conséquent, l’absence de sanctions. Le cas échéant, les petites carences décelées auraient été considérées comme des erreurs admises par l’article 9 du règlement n° 3887/92, à savoir des erreurs manifestes ou des erreurs qui n’auraient pas été commises de mauvaise foi.
223 Le Royaume d’Espagne ajoute que cette procédure d’application de sanctions n’a pas été statique, mais a évolué au fil du temps en fonction des changements intervenus dans la réglementation communautaire. Ainsi, le nombre de sanctions appliquées dans la communauté autonome du Pays basque en ce qui concerne les cultures arables pour les récoltes des années 2000 et 2001 aurait été respectivement de 53 et 46. Ces données ne sembleraient pas indiquer de carences dans l’application des sanctions lors de la campagne 2000/2001, l’organe de conciliation estimant lui-même dans son rapport final que l’évolution des sanctions est un critère assez aléatoire.
224 Enfin, le Royaume d’Espagne estime que la motivation de la décision attaquée qui, pour justifier la correction financière, se fonde exclusivement sur la différence existant entre le nombre de sanctions par exercice, sans que soit indiqué un seul cas dans lequel une sanction aurait dû être infligée et ne l’a pas été, est relativement faible.
225 S’agissant, en deuxième lieu, des carences relatives au SIP, le Royaume d’Espagne soutient que l’existence de trois SIP différents dans la communauté autonome du Pays basque est due aux spécificités propres à chaque province (Álava, Guipúzcoa et Biscaye). L’absence d’un système unique ne constituerait pas en soi une carence. En effet, une série de vérifications et de sauvegardes complémentaires prévues – dont ferait état la lettre de la Commission elle-même du 21 novembre 2002 – garantirait l’efficacité du SIP (contrôle des doubles demandes, vérification de la déclaration de superficie ...).
226 Le Royaume d’Espagne ajoute que la Commission a indiqué, dans sa lettre du 21 novembre 2002, que, « dès le 1er janvier 1997, un système de contrôles croisés a été mis en place pour vérifier l’existence et l’éligibilité des parcelles déclarées et éviter les doubles aides » et que, « [p]ar conséquent, la procédure de contrôle en vigueur p[ouvait] être considérée comme appropriée, compte tenu notamment du fait que les déclarations de ces provinces concernent exclusivement des surfaces fourragères ». Le Royaume d’Espagne ne comprendrait dès lors pas pourquoi, dans la décision attaquée, le SIP a été considéré comme n’étant pas pleinement efficace aux fins de contrôle.
227 S’agissant, en troisième lieu, des carences relatives au retard constaté dans les contrôles effectués sur place, le Royaume d’Espagne soutient que les visites d’inspection des cultures arables sont organisées en fonction des conditions de production des cultures dans la communauté autonome du Pays basque. Le calendrier des cultures aurait donc une incidence directe sur celui des visites d’inspection, comprenant non seulement les mois de juillet et d’août, mais aussi les mois de septembre et d’octobre. Le Royaume d’Espagne ajoute que, dans la communauté autonome du Pays basque, une grande majorité des superficies sont consacrées à la culture fourragère, dont le contrôle pourrait être réalisé jusqu’à la fin de l’année.
228 Le Royaume d’Espagne affirme ensuite qu’aucun règlement communautaire ne prévoit que les contrôles sur place doivent être réalisés avant une date déterminée. Il estime que les quelques visites d’inspection réalisées en octobre ont été valablement effectuées dès lors que, à cette date, certaines cultures d’été comme le tournesol et le maïs étaient toujours sur champ. En tout état de cause, les conditions dans lesquelles les aides ont été accordées auraient pu être vérifiées et les contrôles réalisés auraient été pleinement effectifs, les récoltes en cause ayant pu être identifiées lors des visites d’inspections réalisées après le 31 août.
229 Concernant les provinces de Biscaye et de Guipúzcoa, le Royaume d’Espagne insiste sur le fait que, dans la mesure où il s’agit de cultures permanentes (fourragères), le retard constaté dans certains contrôles a été dénué d’importance, eu égard au fait que les contrôles des superficies dédiées aux cultures fourragères pouvaient être réalisés jusqu’à la fin de l’année.
230 Concernant la province d’Álava, le Royaume d’Espagne estime que, eu égard à son climat, un certain retard dans la réalisation des contrôles n’occasionne pas de risques pour le budget communautaire, car il est possible d’identifier les récoltes lors des visites d’inspection effectuées après le 31 août. Le Royaume d’Espagne souligne à cet effet que le tournesol et le maïs se trouvent encore sur champ au mois de septembre et durant la première quinzaine du mois d’octobre. Les cultures de céréales seraient récoltées en juillet et en août, mais la terre n’acquerrait généralement pas le taux d’humidité nécessaire pour procéder aux travaux de préparation de la récolte suivante avant la deuxième semaine d’octobre. Quant aux retraits, il serait possible lors du mois de septembre et en fonction de l’état d’entretien des retraits, de valider ou non un entretien obligatoire jusqu’au 31 août. Il est évident, selon le Royaume d’Espagne, qu’une exploitation inspectée le 10 septembre et envahie de mauvaises herbes sur 100 % de sa superficie n’a pas été correctement entretenue et peut être sanctionnée. Quant aux autres cultures, les cultures non éligibles présentes en Álava seraient essentiellement des cultures fourragères, comme la betterave et la pomme de terre. Il s’agirait de cultures de récolte automnale, qui se trouveraient donc sur champ durant tout le mois de septembre, généralement également en octobre et même en novembre et en décembre. Si de telles cultures s’étaient trouvées dans une exploitation déclarée de cultures éligibles, cela aurait parfaitement pu être vérifié pendant l’automne. S’agissant, enfin, des superficies déclarées de cultures éligibles et occupées par des zones de montagne ou en friche, les vérifications de mesures des superficies réellement cultivées par rapport aux superficies occupées pour ces usages non agricoles seraient valablement faites quel que soit le moment de l’année où elles seraient réalisées.
231 La Commission elle-même considérerait que « le risque pour le [FEOGA] est relativement faible » (lettre de la Commission du 21 novembre 2002, point 3.1). Lors du contrôle fait par la Commission du 23 au 27 septembre 2002 dans la communauté autonome de Castille-La Manche, il a pu être constaté que, dans la province de Guadalajara, dont la situation est sensiblement plus méridionale que celle d’Álava, les utilisations ou les cultures de parcelles ont pu être vérifiées auxdites dates (à savoir à la fin du mois de septembre) sans qu’il y ait eu une perte d’efficacité.
232 La Commission rétorque, à titre liminaire, qu’il ressort d’une jurisprudence constante que, pour prouver l’existence d’une infraction à la réglementation de l’organisation commune des marchés agricoles, elle n’est pas tenue de démontrer de manière exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par celles-ci, mais simplement d’apporter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve au sujet de ces contrôles ou de ces chiffres (arrêt de la Cour du 18 septembre 2003, Grèce/Commission, C‑331/00, Rec. p. I‑9085, point 66). Cette atténuation de la charge de la preuve qui incombe à la Commission s’expliquerait par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires et présenter les preuves de la réalité des contrôles et de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêt Grèce/Commission, précité, point 66). En outre, selon une jurisprudence constante, l’État membre concerné ne saurait infirmer les constatations de la Commission par de simples allégations qui ne sont pas étayées par des éléments tendant à établir l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle (arrêt de la Cour du 1er octobre 1998, Italie/Commission, C‑242/96, Rec. p. I‑5863, point 59). Il s’ensuit, selon la Commission, que si l’État membre ne parvient pas à démontrer qu’elles sont inexactes, les constatations de la Commission constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (arrêt Italie/Commission, précité, point 59).
233 La Commission souligne également que la correction financière de 2 % adoptée au titre des campagnes 1998/1999, 1999/2000 et 2000/2001 englobe à la fois les carences constatées dans la mise en œuvre des sanctions et celles constatées dans l’application du SIP et la réalisation des contrôles sur place. En effet, ces deux derniers aspects n’auraient pas été traités séparément, mais auraient été intégrés à l’évaluation globale des carences qui auraient été relevées en matière d’application de sanctions.
234 S’agissant, en premier lieu, des carences relatives à la procédure d’application de sanctions, la Commission fait observer d’abord que ses inspecteurs ont établi, dans le cadre de la mission d’inspection 2000/03, des anomalies liées à l’absence de détection de divergences entre les superficies déclarées et les superficies effectivement déterminées lors des contrôles administratifs. L’enquête 2001/11 aurait permis de confirmer que ces anomalies étaient dues à une application incorrecte du système de sanctions prévu par le règlement n° 3887/92.
235 La Commission soutient que, lorsqu’une irrégularité est découverte dans la communauté autonome du Pays basque à l’occasion d’un contrôle administratif, le demandeur a la possibilité de rectifier sa demande d’aide sans que lui soient appliquées des réductions supplémentaires, même en cas de double demande ou de déclaration de parcelles inexistantes. Cette façon de procéder contreviendrait à l’article 4, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 3887/92 et à l’article 9, paragraphe 2, de ce même règlement. En effet, outre le fait qu’elle n’applique aucune sanction en cas de découverte d’irrégularités lors d’un contrôle administratif, la communauté autonome du Pays basque procéderait systématiquement à la rectification des demandes d’aides. Les autorités espagnoles auraient d’ailleurs admis, tout au long de la procédure ayant précédé l’adoption de la décision attaquée, que les irrégularités détectées lors des contrôles administratifs effectués au titre des campagnes 1998/1999 et 1999/2000 n’avaient pas fait l’objet de sanctions.
236 La Commission souligne donc que la procédure appliquée dans la communauté autonome du Pays basque, considérée en tant que telle, enfreignait les dispositions communautaires. Les articles 4 et 9 du règlement n° 3887/92 ne prévoiraient pas la possibilité de modifier des demandes d’aide une fois que le demandeur aurait été informé des résultats du contrôle administratif.
237 Ensuite, la Commission soutient qu’une application quasi systématique de la notion d’erreur manifeste, au sens de l’article 5 ter du règlement n° 3887/92, est contraire à l’économie de ce règlement, dès lors qu’elle prive d’effet les dispositions relatives à l’application de sanctions.
238 Enfin, quant à l’argument selon lequel des sanctions auraient été appliquées en 2000 et en 2001, la Commission en aurait tenu compte en proposant l’adoption d’une correction financière au titre des campagnes 1998/1999, 1999/2000 et 2000/2001.
239 S’agissant, en deuxième lieu, des carences relatives au SIP, la Commission soutient que le SIP, qui était différent dans chaque province basque, n’était pas pleinement informatisé dans les provinces de Biscaye et de Guipúzcoa, contrairement à ce que prévoient les articles 2 et 13 du règlement n° 3508/92.
240 La Commission ajoute que les autorités espagnoles, qui avaient reconnu l’indisponibilité d’une version informatique des registres cadastraux officiels, ont précisé que, « postérieurement, ont été mises en œuvre les actions de révision et d’informatisation du cadastre qui sont exposées dans la rubrique consacrée aux mesures adoptées pour la campagne 2001 et les campagnes suivantes » (point 1.1 du rapport transmis à la Commission par lettre des autorités espagnoles du 4 juin 2002). Le Royaume d’Espagne se serait limité à cet égard à mentionner dans la requête l’existence, au cours des campagnes en question, de vérifications et de sauvegardes complémentaires qui, selon lui, garantissent l’efficacité du SIP. Or, de telles affirmations ne feraient que confirmer l’existence de l’infraction aux règles communautaires mise en évidence par la Commission. En effet, le processus d’informatisation auquel fait référence le Royaume d’Espagne aurait dû être mis en place pour le 1er janvier 1997 au plus tard.
241 Enfin, la Commission fait observer que, en l’absence d’une version informatique du cadastre dans les provinces de Biscaye et de Guipúzcoa, aucun contrôle croisé informatique ne peut y être réalisé, contrairement à ce qui se fait dans d’autres communautés autonomes où le cadastre est importé dans le SIP au début de chaque année. En conséquence, le SIP n’aurait pas été pleinement opérationnel aux fins du contrôle détaillé des parcelles et les données cadastrales utilisées par les agriculteurs n’auraient pas été complètement actualisées.
242 S’agissant, en troisième lieu, des carences relatives au retard constaté dans les contrôles effectués sur place, la Commission soutient que, dans la communauté autonome du Pays basque, des céréales sont cultivées sur la majeure partie de la superficie consacrée aux cultures arables, dont la récolte doit avoir lieu en juillet et en août.
243 La Commission affirme que, en 1999 et en 2000, seulement 60 à 70 % des visites d’inspection portant sur les cultures arables ont été réalisées avant la fin du mois d’août, et 90 à 95 % d’entre elles ont été réalisées avant la fin du mois de septembre. Or, pour être efficaces, ces visites d’inspection auraient dû avoir lieu avant ou immédiatement après la récolte et elles auraient été totalement inefficaces dès l’instant où l’agriculteur avait commencé à préparer les terres pour la récolte suivante. Dans ces conditions, une partie des contrôles sur place n’aurait pas été effectuée conformément aux dispositions de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92, c’est-à-dire d’une façon permettant d’assurer une vérification efficace du respect des conditions d’octroi des aides.
244 La Commission fait en outre observer que les contrôles effectués en octobre n’ont pas porté uniquement sur le tournesol et sur le maïs, mais aussi sur les céréales dont la récolte a normalement lieu pendant les mois de juillet et d’août.
– Appréciation du Tribunal
245 Il importe de relever d’abord que l’argumentation développée par le Royaume d’Espagne, dans le cadre du présent moyen, ne concerne que les corrections financières appliquées dans la décision attaquée pour les dépenses effectuées dans la communauté autonome du Pays basque au titre des cultures arables.
246 S’agissant de cette communauté autonome, il résulte du point 174 ci-dessus que la décision attaquée doit être annulée en tant qu’elle exclut du financement communautaire, en ce qui concerne la campagne 1998/1999, l’intégralité desdites dépenses et en ce qui concerne la campagne 1999/2000, les dépenses effectuées antérieurement au 22 mars 2000.
247 Il s’ensuit que le présent moyen est inopérant dans la mesure où il se rapporte aux dépenses effectuées au titre de la campagne 1998/1999, d’une part, et aux dépenses effectuées antérieurement au 22 mars 2000, au titre de la campagne 1999/2000, d’autre part.
248 S’agissant du bien-fondé du moyen, il ressort d’une jurisprudence constante qu’il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles (voir point 98 ci-dessus). Toutefois, la Commission est tenue non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par celles-ci, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres (arrêts de la Cour du 21 janvier 1999, Allemagne/Commission, C‑54/95, Rec. p. I‑35, point 35, et du 24 février 2005, Grèce/Commission, point 97 supra, point 34).
249 L’État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (arrêts de la Cour du 28 octobre 1999, Italie/Commission, C‑253/97, Rec. p. I‑7529, point 7, et du 24 février 2005, Grèce/Commission, point 97 supra, point 35).
250 Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêts Allemagne/Commission, point 248 supra, point 35, et du 24 février 2005, Grèce/Commission, point 97 supra, point 36).
251 En premier lieu, après avoir rappelé que le bien-fondé du présent moyen doit être examiné uniquement en ce qui concerne les corrections financières appliquées pour les campagnes 1999/2000 et 2000/2001, il doit être constaté que le Royaume d’Espagne admet que, pendant la campagne 1999/2000, les contrôles effectués n’ont conduit à l’imposition d’aucune sanction au titre de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92. Le Royaume d’Espagne admet par ailleurs que les autorités de la communauté autonome du Pays basque ont permis une rectification de la demande d’aide chaque fois qu’une irrégularité avait été constatée, en considérant qu’il s’agissait d’une erreur manifeste ou d’une erreur qui n’avait pas été commise de mauvaise foi.
252 À cet égard, il doit être relevé que le régime de sanctions prévu à l’article 9 du règlement n° 3887/92 ne prévoit pas d’immunité pour les demandes d’aides qui sont entachées d’erreurs commises de bonne foi. Certes, conformément à l’article 5 ter du règlement n° 3887/92, une demande d’aide peut être modifiée « en cas d’erreur manifeste reconnue par l’autorité compétente ». Toutefois, comme le souligne à juste titre la Commission dans sa lettre du 19 mars 2002, une application systématique de cette disposition pour chaque irrégularité détectée est de nature à compromettre l’effet utile du régime de sanctions prévu à l’article 9 du règlement n° 3887/92.
253 Alors que, pour la campagne 1999/2000, aucune sanction n’a été imposée, pour la campagne 2000/2001, 53 sanctions ont été imposées. Dans son rapport de synthèse, la Commission, après avoir constaté que, en 2001, 221 sanctions ont été imposées (point B.7.2.5), conclut que, dans la communauté autonome du Pays basque, « ce n’est qu’après la campagne 2001 que les sanctions ont été appliquées conformément aux dispositions de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 pour les différences décelées [entre les superficies déclarées et les superficies effectivement déterminées] lors des contrôles administratifs » (point B.7.2.1).
254 Le Royaume d’Espagne conteste toutefois le nombre de 221 sanctions appliquées en 2001. Il explique que 221 dossiers ont été ouverts, lesquels ont conduit à 46 sanctions. Il ajoute à cet égard dans sa réponse aux questions écrites du Tribunal que, « dans de nombreux cas, les petites carences décelées initialement ont finalement été considérées comme des erreurs admises par l’article 9 du règlement n° 3887/92, erreurs manifestes ou [erreurs] qui n’ont pas été commises de mauvaise foi ».
255 Eu égard à ce qui a été constaté au point 252 ci-dessus, l’argumentation du Royaume d’Espagne conforte la constatation faite par la Commission dans son rapport de synthèse, selon laquelle c’est uniquement « après la campagne 2001 […] [que] les sanctions ont été appliquées conformément aux dispositions de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 pour les différences décelées [entre les superficies déclarées et les superficies effectivement déterminées] lors des contrôles administratifs » (point B.7.2.1).
256 Eu égard à la charge de la preuve allégée incombant à la Commission (voir points 248 à 250 ci-dessus) et en l’absence d’éléments concrets apportés par le gouvernement espagnol établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle et de sanctions dans la communauté autonome du Pays basque avant 2001, la Commission était en droit d’adopter des corrections financières non seulement en ce qui concerne la campagne 1999/2000 (absence de sanctions), mais également en ce qui concerne la campagne 2000/2001 (sanctions en nombre insuffisant).
257 En deuxième lieu, en ce qui concerne les arguments du Royaume d’Espagne relatifs au fonctionnement du SIP dans la communauté autonome du Pays basque, force est de constater, d’abord, que le Royaume d’Espagne ne conteste pas l’inexistence, pendant la période considérée dans le cadre du présent moyen, d’un SIP totalement informatisé dans les provinces de Biscaye et de Guipúzcoa, en violation des articles 2 et 13 du règlement n° 3508/92.
258 Or, contrairement à ce que prétend le Royaume d’Espagne, la Commission n’a pas critiqué l’existence, en tant que telle, de trois systèmes cadastraux différents dans la communauté autonome du Pays basque. En effet, dans le rapport de synthèse, après avoir mentionné « l’existence de trois systèmes cadastraux différents, un dans chaque province », la Commission a dénoncé l’absence de caractère totalement informatisé de ces systèmes dans les provinces de Guipúzcoa et de Biscaye, en violation des articles 2 et 13 du règlement n° 3508/92. Dans le rapport de synthèse, la Commission affirme ainsi que, « [a]lors que le système cadastral est totalement informatisé dans la province d’Álava, comme l’exige le règlement n° 3508/92, il n’en va pas de même dans les provinces de Guipúzcoa et de Biscaye » (point B.7.2.1).
259 Même si, comme le prétend le Royaume d’Espagne, la Commission a considéré dans sa lettre du 21 novembre 2002 que, dans la communauté autonome du Pays basque, « dès le 1er janvier 1997, un système de contrôles croisés a été mis en place pour vérifier l’existence et l’éligibilité des parcelles déclarées et éviter les doubles aides », il n’en reste pas moins que, dans sa lettre du 17 octobre 2003, la Commission a critiqué l’impossibilité d’effectuer des contrôles croisés informatiques dans la communauté autonome du Pays basque et a expliqué que, pour cette raison, le SIP basque n’était pas totalement efficace aux fins des contrôles à effectuer.
260 C’est à cette infraction aux articles 2 et 13 du règlement n° 3508/92 que la Commission se réfère dans le rapport de synthèse, en mentionnant « [l]es légères carences dans le [SIP] » dans la communauté autonome du Pays basque (point B.7.2.3).
261 Enfin, en ce qui concerne l’argument du Royaume d’Espagne, selon lequel d’autres contrôles auraient garanti l’efficacité du SIP, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence constante, lorsqu’un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer sans qu’il soit nécessaire d’apprécier le bien-fondé de leur thèse selon laquelle un système de contrôle différent serait plus efficace (arrêts du 21 mars 2002, Espagne/Commission, point 118 supra, point 87 ; du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, point 120 supra, point 62, et du 7 octobre 2004, Espagne/Commission, point 120 supra, point 76).
262 En troisième lieu, en ce qui concerne les carences relatives au retard constaté dans une partie des contrôles sur place effectués dans la communauté autonome du Pays basque, il doit être rappelé que, dans le rapport de synthèse (point B.7.2.1), la Commission a constaté que, dans la communauté autonome du Pays basque, « les moissons ont normalement lieu en juillet et en août ». Toutefois, selon la Commission, « tant en 1999 qu’en 2000, entre 5 et 10 % des contrôles classiques sur place n’ont été réalisés qu’en octobre ». Eu égard au fait que, selon la Commission, « [p]our que les contrôles de cultures arables soient réellement efficaces, ils doivent être réalisés avant la moisson ou peu après », elle constate une violation de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92.
263 À cet égard, il importe de relever d’abord que, pour que les contrôles effectués sur place puissent être efficaces, comme l’exige l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92, ils doivent être effectués à un moment où les parcelles en cause contiennent encore des indices de cultures qui ont donné lieu aux aides communautaires.
264 Or, le Royaume d’Espagne ne conteste pas que, en l’espèce, 5 à 10 % des contrôles n’ont été effectués qu’en octobre. Le Royaume d’Espagne ne conteste pas non plus que, dans la communauté autonome du Pays basque, les moissons ont normalement lieu en juillet et en août et que, pour que les contrôles soient efficaces, ils doivent être réalisés avant la moisson ou peu après.
265 Force est donc de constater que la Commission a apporté des éléments suffisants pour fonder un doute sérieux et raisonnable sur l’efficacité de ces contrôles dans la communauté autonome du Pays basque (voir la jurisprudence citée au point 248 ci-dessus).
266 Certes, le Royaume d’Espagne soulève des circonstances et des caractéristiques spécifiques de la région qui démontrent selon lui que, pour certaines cultures, des contrôles sur place effectués après la fin du mois de septembre pourraient être considérés comme ayant été efficaces au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92.
267 Toutefois, les assertions du Royaume d’Espagne n’ont été accompagnées d’aucun élément de preuve. En outre, le Royaume d’Espagne n’indique pas que les contrôles qui ont été effectués en octobre 1999 et en octobre 2000 se rapportaient tous à des cultures pour lesquelles il a invoqué des circonstances et des caractéristiques spécifiques. En l’absence de tels éléments de preuve et conformément à la jurisprudence citée aux points 248 à 250 ci-dessus, l’argumentation du Royaume d’Espagne selon laquelle les contrôles effectués dans la communauté autonome du Pays basque en 1999 et en 2000 ont respecté l’exigence d’efficacité de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92, ne peut pas être accueillie.
268 Il s’ensuit que le dernier moyen doit être rejeté.
269 Il résulte de tout ce qui précède que la décision attaquée doit être annulée en tant qu’elle exclut du financement communautaire les dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja au titre de la campagne 1998/1999 et se rapportant aux cultures arables et aux primes bovines, d’une part, et les dépenses effectuées antérieurement au 22 mars 2000 par le Royaume d’Espagne dans la communauté autonome du Pays basque au titre de la campagne 1999/2000 et se rapportant aux cultures arables et aux primes bovines, d’autre part. Le recours doit être rejeté pour le surplus.
Sur les dépens
270 Aux termes de l’article 87, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de décider que chaque partie supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision 2004/457/CE de la Commission, du 29 avril 2004, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », est annulée en tant qu’elle exclut du financement communautaire les dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne dans les communautés autonomes du Pays basque et de La Rioja au titre de la campagne 1998/1999 et se rapportant aux cultures arables et aux primes bovines, d’une part, et les dépenses effectuées antérieurement au 22 mars 2000 par le Royaume d’Espagne dans la communauté autonome du Pays basque au titre de la campagne 1999/2000 et se rapportant aux cultures arables et aux primes bovines, d’autre part.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Chaque partie supportera ses propres dépens.
Vilaras | Martins Ribeiro | Jürimäe |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 14 février 2008.
Table des matières
Cadre juridique
Réglementation communautaire régissant le financement de la politique agricole commune
Réglementation de base relative au financement de la politique agricole commune
Règlement (CE) n° 1663/95
Orientations de la Commission
Réglementation relative au financement communautaire des opérations de retrait de fruits et de légumes
Réglementation relative aux régimes de soutien aux producteurs de certaines cultures arables et de primes au bénéfice des producteurs de viande bovine
Système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires
Modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires
Primes dans le secteur de la viande bovine
Antécédents du litige
Sur les corrections financières relatives aux opérations de retrait de fruits et de légumes
Sur les corrections financières relatives aux cultures arables et aux primes bovines
Décision attaquée
Procédure et conclusions des parties
En droit
Sur l’exclusion du financement communautaire au titre du FEOGA des dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne pour des opérations de retrait de fruits et de légumes
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
– Sur la violation des règles de l’organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes
– Sur les erreurs commises par la Commission quant aux conséquences financières à tirer de la violation constatée
Sur l’exclusion du financement communautaire au titre du FEOGA des dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne se rapportant aux cultures arables et aux primes bovines
Sur le moyen tiré de l’incompétence ratione temporis de la Commission
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur le moyen tiré de l’illégalité de l’extension des corrections financières aux primes bovines
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur le moyen tiré de l’absence de fondement de la correction financière relative au secteur des cultures arables dans la communauté autonome du Pays basque
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur les dépens