Sprawa T‑279/19
Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario)
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (dziewiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 29 września 2021 r.
Stosunki zewnętrzne – Umowy międzynarodowe – Układ eurośródziemnomorski o stowarzyszeniu WE–Maroko – Porozumienie w formie wymiany listów dotyczące zmiany protokołów nr 1 i 4 do układu eurośródziemnomorskiego – Decyzja zatwierdzająca zawarcie umowy – Skarga o stwierdzenie nieważności – Dopuszczalność – Zdolność sądowa – Bezpośrednie oddziaływanie – Indywidualne oddziaływanie – Terytorialny zakres stosowania – Kompetencja – Wykładnia prawa międzynarodowego przyjęta przez Trybunał – Zasada samostanowienia – Zasada względnej skuteczności traktatów – Możliwość powołania się na daną podstawę prawną – Pojęcie zgody – Wprowadzenie w życie – Uprawnienia dyskrecjonalne – Granice – Utrzymanie w mocy skutków zaskarżonej decyzji
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Osoba prawna – Pojęcie autonomiczne prawa Unii – Wymóg osobowości prawnej i zdolności sądowej
(art. 263 akapit 4 TFUE)
(zob. pkt 83–85)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Zdolność sądowa – Osoby prawne – Pojęcie – Podmiot uznany na płaszczyźnie międzynarodowej za przedstawiciela ludu terytorium niesamodzielnego – Włączenie
(art. 263 akapit 4 TFUE)
(zob. pkt 91, 92, 96–101)
3. Postępowanie sądowe – Bezwzględne przeszkody procesowe – Badanie z urzędu przez sąd – Zakres – Bezwzględna przeszkoda procesowa podniesiona po raz pierwszy przez interwenienta – Włączenie
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 129)
(zob. pkt 117)
4. Postępowanie sądowe – Reprezentacja stron – Skarga osoby prawnej prawa prywatnego – Udzielenie pełnomocnictwa adwokatowi – Ważność – Uprawnienie organów osoby prawnej prawa prywatnego do wniesienia skargi – Uwzględnienie charakteru osoby prawnej – Osoba prawna, która nie została założona według zazwyczaj obowiązujących norm prawnych
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 51 § 3)
(zob. pkt 121, 124, 129)
5. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Zakres – Akt w sprawie zatwierdzenia umowy międzynarodowej zawartej przez Unię – Włączenie
(art. 263 TFUE)
(zob. pkt 135, 136)
6. Umowy międzynarodowe – Umowy zawierane przez Unię – Zawarcie – Skutki prawne wobec osób trzecich – Wchodząca w zakres powszechnego prawa międzynarodowego zasada względnej skuteczności traktatów – Umowa mogąca mieć wpływ na osobę trzecią
(art. 218 ust. 6 TFUE)
(zob. pkt 149–153)
7. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Umowy międzynarodowe – Akty podlegające zaskarżeniu – Akt Unii dotyczący zawarcia umowy międzynarodowej – Kontrola ważności decyzji w sprawie zawarcia takiej umowy – Uwzględnienie samej treści umowy międzynarodowej – Poszanowanie zasady skutecznej ochrony sądowej
(art. 263 TFUE)
(zob. pkt 154, 155)
8. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Bezpośrednie oddziaływanie – Indywidualne oddziaływanie – Kryteria – Porozumienie pomiędzy Unią Europejską a Królestwem Marokańskim zmieniające protokoły do układu eurośródziemnomorskiego – Decyzja 2019/217 – Uwzględnienie samej treści umowy międzynarodowej oraz jej skutków prawnych na terytorium trzecim – Poszanowanie zasady skutecznej ochrony sądowej
(art. 263 akapit 4 TFUE)
(zob. pkt 157, 158, 160, 229, 230, 237)
9. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Akty instytucji – Skuteczna ochrona sądowa – Obowiązek zastosowania się do obowiązków wynikających z prawa Unii, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez sąd Unii – Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z orzecznictwem Trybunału
(zob. pkt 267–269, 273)
10. Umowy międzynarodowe – Umowy zawierane przez Unię – Wykładnia – Właściwość sądu Unii – Przesłanki – Umowy podlegające regulacjom prawa międzynarodowego – Stosowanie Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów – Stosunki między państwami – Powstanie prawa dla państwa trzeciego na mocy postanowienia traktatu – Zasady – Zakres stosowania – Inne podmioty prawa międzynarodowego – Włączenie
[art. 216, art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE]
(zob. pkt 313–316)
11. Umowy międzynarodowe – Umowy zawierane przez Unię – Wykładnia – Właściwość sądu Unii – Przesłanki – Umowy podlegające regulacjom prawa międzynarodowego – Stosowanie Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów – Traktaty i państwa trzecie – Zasada dobrowolnej zgody – Wymogi i skutki prawne
(zob. pkt 323–325)
Streszczenie
Sąd stwierdził nieważność decyzji Rady w sprawie, po pierwsze, umowy pomiędzy UE a Marokiem zmieniającej preferencje taryfowe przyznane przez UE produktom pochodzenia marokańskiego oraz, po drugie, ich umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów. Jednakże skutki wspomnianych decyzji zostają utrzymane w mocy przez pewien okres w celu zabezpieczenia działań zewnętrznych Unii i pewności prawnej międzynarodowych zobowiązań Unii
Niniejsze sprawy dotyczą skarg o stwierdzenie nieważności wniesionych przez Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) (zwany dalej „skarżącym”) na dwie decyzje Rady zatwierdzające zawarcie porozumień między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim(1).
Porozumienia zatwierdzone zaskarżonymi decyzjami (zwane dalej „spornymi porozumieniami”) są wynikiem negocjacji prowadzonych w imieniu Unii z Marokiem w następstwie wydania dwóch wyroków wydanych przez Trybunał(2) w celu zmiany wcześniejszych porozumień. Z jednej strony chodziło o zawarcie porozumienia zmieniającego protokoły do Układu eurośródziemnomorskiego(3) dotyczące przepisów mających zastosowanie do przywozu do Unii Europejskiej produktów rolnych pochodzących z Maroka i definicji pojęcia „produktów pochodzących” w celu rozszerzenia preferencji taryfowych przyznanych produktom pochodzenia marokańskiego wywożonym do Unii na produkty pochodzące z Sahary Zachodniej wywożone pod kontrolą marokańskich organów celnych. Z drugiej strony miało to na celu zmianę Porozumienia o partnerstwie w sektorze rybołówstwa pomiędzy Wspólnotą Europejską a Marokiem(4), a w szczególności włączenie do zakresu stosowania tego porozumienia wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej.
Pismami złożonymi w 2019 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. Twierdząc, że działa on „w imieniu ludu Sahrawi”, podnosi on, że poprzez zatwierdzenie zaskarżonymi decyzjami spornych porozumień bez zgody tego ludu Rada naruszyła zobowiązania, które ciążą na Unii w ramach jej stosunków z Marokiem na podstawie prawa Unii i prawa międzynarodowego. Zdaniem skarżącego porozumienia te mają bowiem zastosowanie do Sahary Zachodniej, przewidują eksploatację jej zasobów naturalnych i sprzyjają polityce aneksji tego terytorium przez Maroko. Ponadto drugie z tych porozumień ma również zastosowanie do wód przyległych do tego terytorium. W szczególności skarżący utrzymuje, że porozumienia te nie są zgodne z orzecznictwem Trybunału ustalonym w wyrokach Rada/Front Polisario (C‑104/16 P) i Western Sahara Campaign UK (C‑266/16), w którym wykluczono takie obowiązywanie terytorialne.
Poprzez wyroki, po pierwsze, w sprawie T‑279/19, i po drugie, w sprawach połączonych T‑344/19 i T‑356/19, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji, przy czym jednocześnie orzekł, że skutki wspomnianych decyzji zostają utrzymane w mocy przez pewien okres(5), gdyż stwierdzenie ich nieważności ze skutkiem natychmiastowym może spowodować poważne konsekwencje dla działań zewnętrznych Unii i podważyć pewność sytuacji prawnej zobowiązań międzynarodowych, które przyjął. Sąd odrzucił natomiast jako niedopuszczalną skargę wniesioną przez skarżącego w sprawie T‑356/19 na rozporządzenie w sprawie przydziału uprawnień do połowów na podstawie umowy w sprawie połowów ze względu na brak bezpośredniego oddziaływania(6).
Ocena Sądu
W przedmiocie dopuszczalności skargi
W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy skarżący posiada zdolność sądową przed sądami Unii. Zdaniem Rady i interwenientów skarżący nie posiada bowiem osobowości prawnej na mocy prawa krajowego państwa członkowskiego, nie jest podmiotem prawa międzynarodowego i nie spełnia kryteriów ustanowionych przez sądy Unii w celu uznania zdolności sądowej jednostki pozbawionej osobowości prawnej. Ich zdaniem nie jest on zatem osobą prawną w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
Powołując się na wcześniejsze orzecznictwo, Sąd sprecyzował, że nie wykluczono w nim, że zdolność sądowa przed sądem Unii zostanie przyznana podmiotowi niezależnie od jego osobowości prawnej prawa krajowego, w szczególności jeżeli nakazują to wymogi skutecznej ochrony sądowej, gdyż należy odrzucić zawężającą interpretację pojęcia osoby prawnej. Badając kwestię istnienia osobowości prawnej skarżącego w międzynarodowym prawie publicznym, Sąd uznał, że rola i reprezentatywność skarżącego mogą nadać mu zdolność sądową przed sądem Unii.
W tym względzie Sąd stwierdził, że skarżący został uznany na płaszczyźnie międzynarodowej za przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej, nawet przy założeniu, że uznanie to wpisuje się w ograniczone ramy procesu samostanowienia tego terytorium. Ponadto jego udział w tym procesie oznacza, że posiada on autonomię i odpowiedzialność konieczną do działania w tych ramach. Wreszcie, wymogi skutecznej ochrony sądowej nakazują przyznać skarżącemu możliwość wniesienia skargi do Sądu w celu obrony tego prawa do samostanowienia ludności Sahary Zachodniej. Sąd wywiódł z powyższego, że skarżący jest osobą prawną w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, i oddalił podniesioną przez Radę przeszkodę procesową.
W drugiej kolejności Sąd zbadał podniesioną przez Radę przeszkodę procesową opartą na braku legitymacji procesowej skarżącego. Co się tyczy kwestii, czy zaskarżone decyzje dotyczą skarżącego bezpośrednio, Sąd wskazał, że decyzja o zawarciu w imieniu Unii umowy międzynarodowej stanowi element konstytutywny tej umowy i że w związku z tym skutki wprowadzenia w życie tej umowy dla sytuacji prawnej podmiotu trzeciego są istotne dla oceny bezpośredniego oddziaływania wspomnianej decyzji na ten podmiot trzeci. W niniejszej sprawie, w celu obrony praw wywodzonych przez lud Sahary Zachodniej z norm prawa międzynarodowego wiążących Unię, skarżący powinien mieć możliwość powołania się na skutki spornych porozumień dla tych praw w celu wykazania bezpośredniego oddziaływania. Sąd uznał, że w zakresie, w jakim sporne porozumienia mają wyraźne zastosowanie do Sahary Zachodniej oraz, w przypadku tego drugiego porozumienia, do wód do niej przyległych, mają one wpływ na lud tego terytorium i wymagają uzyskania jego zgody. W konsekwencji Sąd wywiódł z powyższego, że zaskarżone decyzje wywołują bezpośrednie skutki dla sytuacji prawnej skarżącego jako przedstawiciela tego ludu i jako strony procesu samostanowienia na tym terytorium. Wreszcie, Sąd wskazał, że wykonanie spornych porozumień, w zakresie dotyczącym ich stosowania terytorialnego, ma charakter czysto automatyczny i nie pozostawia żadnego zakresu swobodnego uznania swoim adresatom.
W przedmiocie indywidualnego oddziaływania na skarżącego Sąd stwierdził, że mając na uwadze okoliczności prowadzące do przyjęcia jego bezpośredniego oddziaływania, w szczególności jego sytuację prawną jako przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej i strony procesu samostanowienia na tym terytorium, zaskarżone decyzje dotyczą skarżącego ze względu na szczególne dla niego cechy, które indywidualizują go w analogiczny sposób jak adresata tej decyzji.
W przedmiocie zasadności skargi
Co się tyczy istoty sprawy, a w szczególności kwestii, czy Rada naruszyła obowiązek zastosowania się do orzecznictwa Trybunału dotyczącego przepisów prawa międzynarodowego mających zastosowanie do spornych umów, Sąd stwierdził, że w wyroku Rada/Front Polisario Trybunał wywiódł z zasady samostanowienia i z zasady względnej skuteczności traktatów jasne, precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki mające zastosowanie w odniesieniu do Sahary Zachodniej w ramach stosunków między Unią a Marokiem, a mianowicie, po pierwsze, obowiązek poszanowania jej odrębnego i różnego statusu, a po drugie, obowiązek upewnienia się co do zgody jej ludu w przypadku stosowania układu o stowarzyszeniu na tym terytorium. W związku z tym skarżący powinien mieć możliwość powołania się na naruszenie tych obowiązków wobec zaskarżonych decyzji w zakresie, w jakim to naruszenie może mieć wpływ na wspomniany lud jako podmiot trzeci w odniesieniu do umowy zawartej między Unią a Marokiem. W tym kontekście Sąd oddalił argument podniesiony przez skarżącego, wedle którego zawarcie umowy mającej wyraźnie zastosowanie do Sahary Zachodniej byłoby dla Unii i Maroka prawnie niemożliwe, jako że taka możliwość nie jest wykluczona na mocy prawa międzynarodowego w wykładni Trybunału.
Sąd uwzględnił natomiast argument skarżącego, w którym podniósł on, że nie został poszanowany wymóg dotyczący zgody ludu Sahary Zachodniej jako podmiotu trzeciego względem spornych porozumień w rozumieniu zasady względnej skuteczności traktatów.
W tym względzie Sąd stwierdził, po pierwsze, że zasada prawa międzynarodowego, wedle której zgoda podmiotu trzeciego na umowę międzynarodową może być domniemana, gdy strony tej umowy miały zamiar przyznać mu prawa, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, jako że sporne porozumienia nie przewidują przyznania wskazanemu ludowi praw, lecz nakładają na niego obowiązki.
Po drugie, Sąd wskazał, że jeżeli norma prawa międzynarodowego wymaga zgody strony lub podmiotu trzeciego, wyrażenie tej zgody warunkuje ważność aktu, dla którego jest wymagana, natomiast sama ważność tej zgody zależy od jej swobodnego i autentycznego charakteru i na ów akt można się powoływać względem strony – lub podmiotu trzeciego – która w sposób ważny wyraziła na niego zgodę. Jednakże nie można uznać, że działania podjęte przez władze Unii przed zawarciem spornych porozumień umożliwiły uzyskanie zgody ludu Sahary Zachodniej na owe porozumienia, zgodnie z zasadą względnej skuteczności traktatów w wykładni nadanej jej przez Trybunał. Sąd wyjaśnia w tym względzie, że przysługujący instytucjom zakres uznania w ramach stosunków zewnętrznych nie pozwalał im w niniejszym przypadku na podjęcie decyzji, czy mogły one zastosować się do tego wymogu.
W szczególności Sąd stwierdził przede wszystkim, że ze względu na znaczenie prawne w prawie międzynarodowym pojęcia „ludu” z jednej strony i pojęcia „zgody” z drugiej strony organizowane przez instytucje „konsultacje” „zainteresowanej ludności” nie mogły doprowadzić do wyrażenia zgody ludu Sahary Zachodniej. W związku z tym podejście to pozwoliło co najwyżej na uzyskanie opinii zainteresowanych stron, przy czym opinia ta nie warunkuje ważności spornych porozumień i nie wiąże tych stron w ten sposób, że można by powołać się względem nich na te porozumienia. Następnie Sąd stwierdził, że poszczególne dowody dotyczące szczególnej sytuacji Sahary Zachodniej, na które powołuje się Rada, nie wykazują braku możliwości uzyskania w praktyce zgody ludu Sahary Zachodniej na sporne porozumienia, jako osoby trzeciej wobec nich. Wreszcie, Sąd wskazał, że instytucje nie mogą skutecznie powoływać się na pismo doradcy prawnego ONZ z dnia 29 stycznia 2002 r. w celu zastąpienia wymogu wyraźnego wyrażenia tej zgody przez kryterium korzyści płynących ze spornych porozumień dla odnośnej ludności. Sąd wywiódł z powyższego, że Rada nie uwzględniła w wystarczającym stopniu wszystkich istotnych okoliczności dotyczących sytuacji Sahary Zachodniej i niesłusznie uznała, że dysponuje zakresem uznania przy podejmowaniu decyzji, czy należy zastosować się do tego wymogu.