Processo C‑61/14
Orizzonte Salute — Studio Infermieristico Associato
contra
Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino — Città di Levico Terme e o.
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento)
«Reenvio prejudicial — Diretiva 89/665/CEE — Contratos públicos — Legislação nacional — Taxas para acesso à justiça administrativa no domínio dos contratos públicos — Direito a um recurso efetivo — Taxas de justiça dissuasivas — Fiscalização jurisdicional dos atos administrativos — Princípios da efetividade e da equivalência — Efeito útil»
Sumário — Acórdão do Tribunal de Justiça (Quinta Secção) de 6 de outubro de 2015
1. Processo judicial — Intervenção — Processo prejudicial — Pedido de intervenção de uma pessoa singular ou coletiva não expressamente prevista pelo Regulamento de Processo — Inadmissibilidade
(Artigo 267.° TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 23.°; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigo 96.°, n.° 1)
2. Processo judicial — Intervenção — Processo prejudicial — Participação das partes no litígio no processo principal — Competência do Tribunal de Justiça para excluir essa parte do processo — Limites
(Artigo 267.° TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 23.°; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigos 96.°, n.° 1, e 97.°, n.° 1)
3. Aproximação das legislações — Processos de recurso em matéria de adjudicação de contratos públicos de fornecimentos e de obras — Diretiva 89/665 — Obrigação de os Estados‑Membros preverem um processo de recurso — Fixação das taxas de justiça — Poder de apreciação dos Estados‑Membros — Limites — Respeito dos princípios da equivalência e da efetividade, bem como do efeito útil da Diretiva 89/665
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.°; Diretiva 89/665 do Conselho, conforme alterada pela Diretiva 2007/66, artigos 1.° e 2.°, n.° 1, alínea b)]
4. Aproximação das legislações — Processos de recurso em matéria de adjudicação de contratos públicos de fornecimentos e de obras — Diretiva 89/665 — Obrigação de os Estados‑Membros preverem um processo de recurso — Fixação das taxas de justiça — Regulamentação nacional que impõe o pagamento das taxas de justiça no momento da interposição do recurso — Admissibilidade — Requisitos
[Diretiva 89/665 do Conselho, conforme alterada pela Diretiva 2007/66, artigos 1.° e 2.°, n.° 1, alínea b)]
5. Aproximação das legislações — Processos de recurso em matéria de adjudicação de contratos públicos de fornecimentos e de obras — Diretiva 89/665 — Obrigação de os Estados‑Membros preverem um processo de recurso — Fixação das taxas de justiça — Regulamentação nacional que prevê a cobrança de taxas de justiça múltiplas a um litigante que interpõe vários recursos contra o mesmo processo de adjudicação — Admissibilidade — Requisitos
[Diretiva 89/665 do Conselho, conforme alterada pela Diretiva 2007/66, artigos 1.° e 2.°, n.° 1, alínea b)]
1. V. texto da decisão.
(cf. n.° 32)
2. Em matéria prejudicial, as partes no litígio no processo principal são, segundo o artigo 97.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, as que forem determinadas como tais pelo órgão jurisdicional de reenvio, em conformidade com as regras processuais nacionais. Por conseguinte, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar, segundo as regras processuais nacionais, as partes no litígio principal nele pendente. A este respeito, não cabe ao Tribunal de Justiça verificar se uma decisão do órgão jurisdicional de reenvio que admite uma intervenção no mesmo foi adotada em conformidade com essas regras. O Tribunal de Justiça deve ater‑se a tal decisão, enquanto a mesma não tiver sido revogada no quadro das vias processuais previstas pelo direito nacional.
No entanto, não se pode reconhecer a qualidade de parte no litígio no processo principal, na aceção do artigo 96.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, lido em conjugação com o artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça, a uma pessoa e esta não pode ser admitida num processo no Tribunal de Justiça referido no artigo 267.° TFUE quando essa pessoa apresenta num órgão jurisdicional nacional o seu pedido de intervenção não para desempenhar um papel ativo na prossecução do processo na instância nacional, mas apenas para participar no processo no Tribunal de Justiça.
Além disso, o Tribunal de Justiça pode ser levado a permitir que um interveniente admitido no processo principal apresente observações escritas apenas no prazo de que beneficiam, para esse efeito, os interessados, na aceção do artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça, aos quais o pedido de decisão prejudicial foi inicialmente notificado. Ora, o facto de a fase escrita no Tribunal de Justiça não poder ser encerrada ou de o processo dever ser reaberto, em razão de admissões sucessivas de intervenientes e do prazo de dois meses previsto no artigo 23.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça para a apresentação das observações escritas desses intervenientes, é incompatível com o princípio da boa administração da justiça e com a exigência da tramitação dos processos prejudiciais num prazo razoável.
(cf. n.os 32, 33, 35, 37, 39)
3. A Diretiva 89/665, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos procedimentos de recurso em matéria de celebração dos contratos de direito público de fornecimentos e de obras, conforme alterada pela Diretiva 2007/66, não contém nenhuma disposição que se refira especificamente às taxas de justiça a pagar pelos litigantes quando interpõem, em conformidade com o artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da referida diretiva, um recurso de anulação de uma decisão pretensamente ilegal relativa a um processo de adjudicação de contratos públicos. A este respeito, na falta de regulamentação da União na matéria, compete a cada Estado‑Membro, por força do princípio da autonomia processual dos Estados‑Membros, definir as regras do procedimento administrativo e do processo judicial destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União. Estas regras processuais não devem, todavia, ser menos favoráveis do que as que respeitam a ações similares previstas para a proteção dos direitos conferidos pela ordem jurídica interna (princípio da equivalência) e não devem tornar impossível ou excessivamente difícil, na prática, o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade).
Além disso, uma vez que essas taxas de justiça constituem regras processuais em matéria de recursos contenciosos destinadas a garantir a proteção dos direitos conferidos pelo direito da União aos candidatos e aos proponentes lesados por decisões das entidades adjudicantes, não devem pôr em causa o efeito útil da Diretiva 89/665. Assim, o artigo 1.° da Diretiva 89/665 deve necessariamente ser interpretado à luz dos direitos fundamentais que constam da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, em especial, o direito a um recurso efetivo num tribunal, previsto no seu artigo 47.°
(cf. n.os 45‑47, 49)
4. O artigo 1.° da Diretiva 89/665, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos procedimentos de recurso em matéria de celebração dos contratos de direito público de fornecimentos e de obras, conforme alterada pela Diretiva 2007/66, e os princípios da equivalência e da efetividade devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma regulamentação nacional que impõe o pagamento de taxas de justiça, como uma taxa de justiça unificada, no momento da interposição, nos órgãos jurisdicionais administrativos, de um recurso em matéria de contratos públicos.
Com efeito, no caso em que uma regulamentação nacional prevê que as taxas de justiça a pagar pela interposição de um recurso em processos administrativos em matéria de contratos públicos, que não excedem 2% do valor do contrato em causa, tais taxas não são suscetíveis de tornar impossível ou excessivamente difícil, na prática, o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União em matéria de contratos públicos. Além disso, na medida em que essa taxa é imposta indistintamente, quanto à sua forma e ao seu montante, a todos os litigantes que pretendam interpor recurso de uma decisão adotada pelas entidades adjudicantes, tal sistema não cria nenhuma discriminação entre os operadores que atuam no mesmo setor de atividade.
Quanto ao princípio da equivalência, a circunstância de, no domínio dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos, a taxa de justiça unificada a pagar ser mais elevada do que, por um lado, os montantes a pagar nos litígios administrativos sujeitos ao processo ordinário e, por outro, as taxas de justiça cobradas nos processos civis não consubstancia, em si mesma, uma violação do referido princípio. Com efeito, este princípio implica um tratamento igual dos recursos baseados numa violação do direito nacional e dos recursos similares baseados numa violação do direito da União, e não a equivalência das regras processuais nacionais aplicáveis a contenciosos de natureza diferente, como o contencioso civil, por um lado, e o contencioso administrativo, por outro, ou a contenciosos relativos a dois ramos de direito diferentes.
(cf. n.os 58, 62, 63, 66, 67, 79, disp. 1)
5. O artigo 1.° da Diretiva 89/665, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos procedimentos de recurso em matéria de celebração dos contratos de direito público de fornecimentos e de obras, conforme alterada pela Diretiva 2007/66, e os princípios da equivalência e da efetividade não se opõem à cobrança de taxas de justiça múltiplas a um litigante que interpõe vários recursos jurisdicionais relativos à mesma adjudicação de um contrato público nem a que esse litigante seja obrigado a pagar taxas de justiça adicionais para poder invocar fundamentos adicionais relativos à mesma adjudicação de um contrato público, no âmbito de um processo judicial em curso. Todavia, em caso de contestação por uma parte interessada, incumbe ao juiz nacional examinar os objetos dos recursos apresentados por um litigante ou os fundamentos adicionais invocados por este no âmbito de um mesmo processo. Se o juiz nacional concluir que os referidos objetos não são distintos ou não constituem um alargamento importante do objeto do litígio já pendente, está obrigado a dispensar esse litigante da obrigação de pagamento de taxas de justiça cumulativas.
Com efeito, a cobrança de taxas de justiça múltiplas e cumulativas no âmbito de um mesmo processo jurisdicional administrativo contribui, em princípio, para o bom funcionamento do sistema jurisdicional, na medida em que constitui uma fonte de financiamento da atividade judiciária dos Estados‑Membros e dissuade a apresentação de pedidos que são manifestamente improcedentes ou visam apenas protelar o processo. Esses objetivos apenas podem justificar uma aplicação múltipla das taxas de justiça se os objetos dos recursos ou dos fundamentos adicionais forem efetivamente distintos e constituírem um alargamento importante do objeto do litígio já pendente. Em contrapartida, se não for esse o caso, uma obrigação de pagamento adicional dessas taxas de justiça em razão da apresentação desses recursos ou fundamentos é contrária à acessibilidade das vias de recurso garantida pela Diretiva 89/665 e ao princípio da efetividade.
(cf. n.os 72‑75, 79, disp. 2)