WYROK TRYBUNAŁU (ósma izba)
z dnia 25 lutego 2021 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Dyrektywa (UE) 2016/680 – Przetwarzanie danych osobowych – Zapobieganie przestępczości, prowadzenie postępowań przygotowawczych, wykrywanie i ściganie czynów zabronionych – Brak transpozycji i poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji – Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Żądanie zasądzenia zapłaty ryczałtu i okresowej kary pieniężnej
W sprawie C‑658/19
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 i art. 260 ust. 3 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 4 września 2019 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowali D. Nardi, G. von Rintelen i S. Pardo Quintillán, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Królestwu Hiszpanii, które reprezentował L. Aguilera Ruiz, w charakterze pełnomocnika,
strona pozwana,
popieranemu przez:
Rzeczpospolitą Polską, którą reprezentował B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
interwenient,
TRYBUNAŁ (ósma izba),
w składzie: N. Wahl, prezes izby, F. Biltgen (sprawozdawca) i L.S. Rossi, sędziowie,
rzecznik generalny: G. Pitruzzella,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 W swej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie, że Królestwo Hiszpanii, nie przyjmując do dnia 6 maja 2018 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/680 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania i ścigania czynów zabronionych i wykonywania kar, w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylającej decyzję ramową Rady 2008/977/WSiSW (Dz.U. 2016, L 119, s. 89; sprostowanie Dz.U. 2018, L 127, s. 10), lub w każdym razie nie przekazując tych przepisów Komisji, uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 63 ust. 1 dyrektywy 2016/680;
– nałożenie na to państwo członkowskie, zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE, okresowej kary pieniężnej w wysokości 89 548,20 EUR za każdy dzień zwłoki od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku za uchybienie obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji tej dyrektywy;
– nałożenie na to państwo członkowskie, zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE, ryczałtu w wysokości 21 321,00 EUR dziennie pomnożonego przez liczbę dni między dniem następującym po dniu upływu terminu transpozycji przewidzianego w tej dyrektywie oraz dniem usunięcia uchybienia lub – w braku tego usunięcia – dniem wydania niniejszego wyroku, z zastrzeżeniem przekroczenia minimalnej kwoty ryczałtu w wysokości 5 290 000 EUR, oraz
– obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania.
Ramy prawne
2 Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2016/680:
„1. Niniejsza dyrektywa ustanawia przepisy o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania i ścigania czynów zabronionych i wykonywania kar, w tym ochrony przed zagrożeniami dla bezpieczeństwa publicznego i zapobiegania takim zagrożeniom.
2. Zgodnie z niniejszą dyrektywą państwa członkowskie:
a) chronią prawa podstawowe i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawo do ochrony danych osobowych; oraz
b) zapewniają, by wymiana danych osobowych przez właściwe organy w Unii, jeżeli wynika z prawa Unii lub prawa krajowego, nie była ograniczana ani zakazywana z powodów dotyczących ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych.
3. Niniejsza dyrektywa nie wyklucza ustanowienia przez państwa członkowskie zabezpieczeń wyższych niż zabezpieczenia przewidziane w niniejszej dyrektywie dla ochrony praw i wolności osoby, której dane dotyczą, w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy”.
3 Artykuł 63 ust. 1 dyrektywy 2016/680 przewiduje:
„1. Państwa członkowskie przyjmują i publikują do dnia 6 maja 2018 r. przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy. Tekst tych przepisów niezwłocznie przekazują Komisji. Państwa członkowskie stosują te przepisy od dnia 6 maja 2018 r.
Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odniesienia określane są przez państwa członkowskie.
2. W drodze wyjątku od ust. 1 państwo członkowskie może postanowić, że wyjątkowo, jeżeli wymaga to niewspółmiernie dużego wysiłku, zautomatyzowane systemy przetwarzania utworzone przed dniem 6 maja 2016 r. zostają dostosowane do art. 25 ust. 1 do dnia 6 maja 2023 r.
3. W drodze wyjątku od ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, w wyjątkowych okolicznościach państwo członkowskie może dostosować do art. 25 ust. 1 dany zautomatyzowany system przetwarzania, o którym mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, w konkretnym terminie dłuższym niż termin, o którym mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, jeżeli inaczej nastąpiłyby poważne problemy w funkcjonowaniu tego systemu. Dane państwo członkowskie informuje Komisję o przyczynach tych poważnych problemów i uzasadnia konkretny termin, w którym ma dostosować dany zautomatyzowany system przetwarzania do art. 25 ust. 1. Ten konkretny termin w żadnym wypadku nie upływa później niż dnia 6 maja 2026 r.
4. Państwa członkowskie przekazują Komisji tekst podstawowych przepisów prawa krajowego przyjętych w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem
4 Komisja, z uwagi na to, że nie otrzymała od Królestwa Hiszpanii żadnych informacji dotyczących przyjęcia i opublikowania przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych w celu zastosowania się do dyrektywy 2016/680 z upływem terminu transpozycji przewidzianego w art. 63 tej dyrektywy, tj. do dnia 6 maja 2018 r., w dniu 20 lipca 2018 r. wystosowała do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia.
5 Z odpowiedzi Królestwa Hiszpanii z dnia 26 września 2018 r. wynikało, że w tym dniu nie przyjęto jeszcze żadnego środka w celu transpozycji. W związku z tym w dniu 25 stycznia 2019 r. Komisja skierowała do wspomnianego państwa członkowskiego uzasadnioną opinię, wzywając je do przyjęcia przepisów niezbędnych do spełnienia wymogów dyrektywy 2016/680 w terminie dwóch miesięcy od doręczenia tej opinii.
6 W odpowiedzi na uzasadnioną opinię z dnia 27 marca 2019 r. Królestwo Hiszpanii wskazało, że procedura administracyjna mająca na celu przyjęcie przepisów transponujących dyrektywę 2016/680 jest w toku i powinna zakończyć się z końcem lipca 2019 r. Uściśliło ono, że procedura parlamentarna powinna zakończyć się pod koniec marca 2020 r. Państwo to wskazało ponadto, że opóźnienie w transpozycji wynikało głównie ze szczególnego kontekstu politycznego i konieczności dokonania transpozycji tej dyrektywy ustawą organiczną.
7 Uznając, że Królestwo Hiszpanii nie przyjęło krajowych przepisów transponujących dyrektywę 2016/680 ani nie przekazało tych przepisów, w dniu 4 września 2019 r. Komisja wniosła niniejszą skargę.
8 Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 10 grudnia 2019 r. Rzeczpospolita Polska została dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego Hiszpanię.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom w świetle art. 258 TFUE
Argumentacja stron
9 Zdaniem Komisji, nie przyjmując do dnia 6 maja 2018 r. wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2016/680, lub w każdym razie nie przekazując tych przepisów Komisji, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 63 tej dyrektywy.
10 Komisja podnosi również, że to państwo członkowskie uchybiło ciążącym na nim zobowiązaniom poprzez nieprzyjęcie pozytywnego aktu transpozycji, ponieważ zgodnie z orzecznictwem Trybunału, jeżeli dyrektywa wyraźnie przewiduje, podobnie jak art. 63 dyrektywy 2016/680, że przepisy dokonujące jej transpozycji powinny zawierać odniesienie do tej dyrektywy lub odniesienie to powinno towarzyszyć ich urzędowej publikacji, przyjęcie pozytywnego aktu transpozycji jest jej zdaniem w każdym razie konieczne.
11 Ponadto, jak twierdzi Komisja, w wyroku z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe) (C‑543/17, EU:C:2019:573), Trybunał orzekł, że państwa członkowskie są zobowiązane udzielić Komisji jasnych i precyzyjnych informacji oraz jednoznaczne wskazać przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, za pomocą których w swoim przekonaniu wypełniły one różne obowiązki nałożone na nie dyrektywą.
12 W niniejszej sprawie Komisja uważa, że Królestwo Hiszpanii nie dopełniło żadnego z tych obowiązków.
13 Królestwo Hiszpanii nie kwestionuje, że uchybiło ciążącemu na nim obowiązkowi przyjęcia środków w celu transpozycji dyrektywy 2016/680 oraz ich przekazania.
14 Jednakże to państwo członkowskie wyjaśnia, że seria bardzo wyjątkowych okoliczności opóźniła działania rządu i parlamentu krajowego w celu przyjęcia wymaganych środków transpozycji, które zostaną przekazane Komisji zgodnie z art. 63 dyrektywy 2016/680 z chwilą ich przyjęcia. Przyznając, że okoliczności instytucjonalne niniejszej sprawy nie pozwalają, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, uzasadnić zarzucanego uchybienia, Królestwo Hiszpanii utrzymuje, że okoliczności te mają szczególne znaczenie dla oceny proporcjonalności kar zaproponowanych przez Komisję.
Ocena Trybunału
15 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia należy oceniać w świetle sytuacji państwa członkowskiego, w jakiej znajduje się ono na koniec terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, wobec czego późniejsze zmiany nie mogą być brane pod uwagę przez Trybunał [wyroki: z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 23; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 19; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 30].
16 Ponadto Trybunał wielokrotnie orzekał, że jeżeli dyrektywa wyraźnie przewiduje obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie, że przepisy niezbędne do jej wykonania zawierają odniesienie do tej dyrektywy lub odniesienie takie powinno towarzyszyć ich urzędowej publikacji, to państwa członkowskie muszą w każdym razie przyjąć pozytywny akt dokonujący transpozycji omawianej dyrektywy [zob. wyroki z dnia 16 lipca 2020 r.: Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 20; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 31].
17 Ponieważ w niniejszej sprawie Komisja przekazała Królestwu Hiszpanii uzasadnioną opinię w dniu 25 stycznia 2019 r., termin dwóch miesięcy, który został jej wyznaczony na zastosowanie się do zobowiązań, upłynął w dniu 25 marca 2019 r. W konsekwencji istnienie zarzucanego uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy oceniać w świetle przepisów krajowych obowiązujących w tym dniu [wyroki z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 21; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 32].
18 W tym względzie, jak wynika zarówno z odpowiedzi Królestwa Hiszpanii na wezwanie do usunięcia uchybienia, jak i z odpowiedzi na skargę złożonej przez to państwo członkowskie w niniejszym postępowaniu, bezsporne jest, że na dzień upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, czyli w dniu 25 marca 2019 r., Królestwo Hiszpanii nie przyjęło środków niezbędnych do zapewnienia transpozycji dyrektywy 2016/680, a tym samym nie poinformowało o nich Komisji.
19 Co się tyczy argumentów podniesionych przez Królestwo Hiszpanii w celu uzasadnienia niedochowania przedmiotowego terminu transpozycji i wywodzonych z faktu, że w rozpatrywanym okresie rząd hiszpański miał charakter tymczasowy, wystarczy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w jego wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii, takiego jak brak transpozycji dyrektywy w wyznaczonym terminie (wyrok z dnia 4 października 2018 r., Komisja/Hiszpania, C‑599/17, niepublikowany, EU:C:2018:813, pkt 23).
20 Należy zatem sformułować wniosek, że na dzień upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Królestwo Hiszpanii ani nie przyjęło środków niezbędnych do zapewnienia transpozycji dyrektywy 2016/680, ani tym samym nie poinformowało o nich Komisji.
21 W rezultacie należy stwierdzić, że nie przyjmując, na dzień upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zastosowania się do dyrektywy 2016/680, a tym samym nie przekazując tych przepisów Komisji, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 63 tej dyrektywy.
W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom w świetle art. 260 ust. 3 TFUE
W przedmiocie stosowania art. 260 ust. 3 TFUE
– Argumentacja stron
22 Komisja przypomina, że w pkt 53–59 wyroku z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe) (C‑543/17, EU:C:2019:573), Trybunał orzekł, że art. 260 ust. 3 obejmuje zarówno sytuację, w której państwo członkowskie nie przekazało jakiegokolwiek środka transpozycji, jak i sytuację, w której przekazało ono te środki częściowo. Sytuacja taka może wystąpić bądź wtedy, gdy środki transpozycji przekazane Komisji nie obejmują całego terytorium państwa członkowskiego, bądź gdy przekazane informacje są niekompletne w odniesieniu do środków transpozycji dotyczących części dyrektywy.
23 Instytucja ta podkreśla ponadto, że w swoim komunikacie zatytułowanym „Prawo Unii: lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu” (Dz.U. 2017, C 18, s. 10) przypomniała ona, że przywiązuje dużą wagę do tego, żeby dyrektywy były transponowane w terminie. Stwierdziwszy, że państwa członkowskie nadal nie przestrzegają terminów transpozycji, Komisja zapowiedziała, że dostosuje swoją praktykę w sprawach wnoszonych do Trybunału zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE, systematycznie zwracając się do Trybunału o nakładanie zarówno ryczałtu, jak i okresowej kary pieniężnej. Komisja wyjaśniła również, że ustalając wysokość ryczałtu zgodnie ze swoją praktyką, bierze pod uwagę zakres transpozycji w celu określenia wagi jej braku.
24 W niniejszej sprawie chodzi właśnie o nałożenie kary za – poza nieprzekazaniem Komisji środków transpozycji – brak przyjęcia i opublikowania przez Królestwo Hiszpanii wszystkich przepisów prawnych niezbędnych do zapewnienia transpozycji dyrektywy 2016/680 do prawa krajowego.
25 Królestwo Hiszpanii uważa, że chociaż krajowe okoliczności instytucjonalne nie pozwalają na usprawiedliwienie zarzucanego mu uchybienia, okoliczności te należy uwzględnić w celu dokonania oceny proporcjonalności sankcji zaproponowanych w niniejszej sprawie przez Komisję, ponieważ dwumiesięczny termin na udzielenie odpowiedzi wyznaczony w wezwaniu do usunięcia uchybienia upłynął mniej niż miesiąc przed rozwiązaniem parlamentu krajowego i rozpoczęciem procesu wyborczego.
26 Królestwo Hiszpanii podnosi, że biorąc pod uwagę sytuację w rządzie w tym dniu, mianowicie fakt, że zajmował się on wyłącznie bieżącymi sprawami w oczekiwaniu na utworzenie nowego rządu, a także cechy hiszpańskiego systemu parlamentarnego, wniesienie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom wraz z wnioskiem o nałożenie okresowej kary pieniężnej i ryczałtu na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE stanowi zdaniem tego państwa poważny precedens mogący naruszać prawa państw członkowskich. Na poparcie swojej argumentacji powołuje się ono na art. 4 i 5 TUE, a w szczególności na art. 4 ust. 2 TUE, który przewiduje obowiązek poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich. Królestwo Hiszpanii uważa, że w wyjątkowych okolicznościach, takich jak okoliczności niniejszej sprawy, konieczne jest pogodzenie z jednej strony wymogów art. 4 ust. 2 TUE i zasady proporcjonalności, a z drugiej strony uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących Komisji w odniesieniu do wniesienia skargi na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE. W braku takiego pogodzenia stosowanie art. 260 ust. 3 TFUE mogłoby stać się instrumentem, który zmieniałby proces demokratyczny w państwach członkowskich i który wpływałby na ich funkcjonowanie w wymiarze konstytucyjnym.
27 Rzeczpospolita Polska podnosi, że wnosząc niniejszą skargę, Komisja nie spełniła warunków przewidzianych w art. 260 ust. 3 TFUE, ponieważ nie wykazała, po pierwsze, w sposób konkretny i indywidualny, że wniosek o nałożenie kary pieniężnej był uzasadniony, a po drugie, konieczności nałożenia na Królestwo Hiszpanii zarówno okresowej kary pieniężnej, jak i ryczałtu.
– Ocena Trybunału
28 Należy przypomnieć, że art. 260 ust. 3 akapit pierwszy TFUE stanowi, iż jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z art. 258 TFUE, uznawszy, że dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą prawodawczą, może ona, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez to państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Zgodnie z art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE, jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej kwoty ustalonej przez Komisję, zaś zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału.
29 W odniesieniu do zakresu art. 260 ust. 3 TFUE Trybunał orzekł, że należy przyjąć wykładnię tego postanowienia, która z jednej strony pozwala jednocześnie na zagwarantowanie prerogatyw, którymi dysponuje Komisja w celu zapewnienia skutecznego stosowania prawa Unii, oraz na ochronę prawa do obrony, a także sytuacji procesowej, z których korzystają państwa członkowskie na podstawie stosowania art. 258 w związku z art. 260 ust. 2 TFUE, a z drugiej strony umożliwia Trybunałowi wykonywanie jego funkcji sądowej polegającej na dokonaniu oceny, w ramach jednego postępowania, czy dane państwo członkowskie wypełniło swoje obowiązki w dziedzinie poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji przedmiotowej dyrektywy, a w razie potrzeby na dokonaniu oceny powagi stwierdzonego w ten sposób uchybienia oraz na nałożeniu kary pieniężnej, którą uzna za najbardziej odpowiednią do okoliczności danej sprawy [wyroki: z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 58; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 45; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 55].
30 W tym kontekście Trybunał dokonał wykładni wyrażenia „obowiązek poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji”, zawartego w art. 260 ust. 3 TFUE, w ten sposób, że dotyczy ono ciążącego na państwach członkowskich obowiązku przekazania wystarczająco jasnych i precyzyjnych informacji o środkach transponujących dyrektywę. W celu spełnienia obowiązku pewności prawa i zapewnienia transpozycji wszystkich przepisów tej dyrektywy na całym danym terytorium państwa członkowskie są zobowiązane do wskazania, w odniesieniu do każdego przepisu danej dyrektywy, przepisu lub przepisów krajowych zapewniających jego transpozycję. Jeśli informacje te zostaną przekazane, w stosownym przypadku wraz z przedstawieniem tabeli korelacji, to aby móc nałożyć na dane państwo członkowskie karę pieniężną przewidzianą w art. 260 ust. 3 TFUE, Komisja powinna ustalić, że niektórych środków transponujących w oczywisty sposób brakuje lub nie obejmują one całego terytorium danego państwa członkowskiego, przy czym w ramach postępowania sądowego wszczętego na podstawie tego postanowienia Trybunał nie ma obowiązku zbadania, czy środki krajowe zgłoszone Komisji prawidłowo transponują przepisy rozpatrywanej dyrektywy [wyroki: z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 59; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 46; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 56].
31 Ponieważ, jak wynika z pkt 20 i 21 niniejszego wyroku, zostało ustalone, że po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Królestwo Hiszpanii nie poinformowało Komisji o żadnym środku podjętym w celu transpozycji dyrektywy 2016/680 w rozumieniu art. 260 ust. 3 TFUE, stwierdzone w ten sposób uchybienie wchodzi w zakres stosowania tego postanowienia.
32 W odniesieniu do kwestii, czy – jak argumentuje Rzeczpospolita Polska – Komisja powinna uzasadnić w każdym indywidualnym przypadku swoją decyzję w sprawie wystąpienia o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, czy też instytucja ta może to uczynić bez uzasadnienia we wszystkich przypadkach objętych zakresem stosowania tego postanowienia, należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, że Komisja, jako strażniczka traktatów na podstawie art. 17 ust. 1 zdanie drugie TUE, dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi do podjęcia takiej decyzji [wyrok z dnia 13 stycznia 2021 r. Komisja/Słowenia (MiFiD II) C‑628/18, EU:C:2021:1, pkt 47]. Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że przesłanki stosowania art. 260 ust. 3 TFUE nie mogą być bardziej restrykcyjne niż przesłanki regulujące wykonanie art. 258 TFUE [zob. podobnie wyroki z dnia 16 lipca 2020 r.: Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 49; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 59]. Ponadto zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE jedynie Trybunał jest właściwy do nałożenia kary pieniężnej na państwo członkowskie. Jeżeli Trybunał wydaje takie orzeczenie po przeprowadzeniu kontradyktoryjnej debaty, powinien je uzasadnić. W konsekwencji brak uzasadnienia przez Komisję decyzji o zwróceniu się do Trybunału o zastosowanie art. 260 ust. 3 TFUE nie ma wpływu na gwarancje proceduralne danego państwa członkowskiego [wyroki z dnia 16 lipca 2020 r.: Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 50; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 60].
33 Należy dodać, że okoliczność, iż Komisja nie musi uzasadniać w każdym konkretnym przypadku swojej decyzji o żądaniu nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, nie zwalnia tej instytucji z obowiązku uzasadnienia charakteru i wysokości żądanej kary pieniężnej, z uwzględnieniem w tym zakresie wydanych przez nią wytycznych, takich jak te zawarte w komunikatach Komisji, które, choć nie wiążą Trybunału, przyczyniają się do zagwarantowania przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w zakresie działań podejmowanych przez Komisję [wyroki z dnia 16 lipca 2020 r.: Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 51; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 61].
34 Ten wymóg uzasadnienia charakteru i wysokości żądanej kary pieniężnej ma tym większe znaczenie, że w odróżnieniu od tego, co przewidziano w art. 260 ust. 2 TFUE, ust. 3 tego artykułu przewiduje, że w postępowaniu wszczętym na podstawie tego postanowienia Trybunał ma jedynie ograniczone uprawnienia dyskrecjonalne, ponieważ w przypadku stwierdzenia uchybienia przez Trybunał propozycje Komisji wiążą Trybunał co do charakteru kary pieniężnej, którą może on nałożyć, oraz co do maksymalnej wysokości tej kary, jaką może orzec [wyroki z dnia 16 lipca 2020 r.: Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 52; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 62].
35 Z art. 260 ust. 3 TFUE wynika bowiem, że do Komisji należy wskazanie „kwoty ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia” przez dane państwo członkowskie, ale że Trybunał może nałożyć karę pieniężną jedynie „w wysokości nieprzekraczającej kwoty wskazanej” przez Komisję. Autorzy traktatu FUE ustalili zatem bezpośrednią korelację pomiędzy karą żądaną przez Komisję a karą, którą może wymierzyć Trybunał na podstawie tego postanowienia [wyroki z dnia 16 lipca 2020 r.: Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 53; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 63].
36 Co się tyczy argumentacji Królestwa Hiszpanii opartej na tym, że w niniejszej sprawie postępowanie poprzedzające wniesienie skargi zostało wszczęte wezwaniem do usunięcia uchybienia z terminem udzielenia odpowiedzi upływającym mniej niż miesiąc przed rozwiązaniem parlamentu krajowego i rozpoczęciem procesu wyborczego, należy zauważyć, po pierwsze, że wezwanie do usunięcia uchybienia zostało wysłane po upływie terminu transpozycji wyznaczonego w dyrektywie 2016/680 i że zadaniem państw członkowskich jest wdrożenie procedury przyjęcia środków niezbędnych do zapewnienia wykonania zobowiązania bez oczekiwania na wystosowanie przez Komisję wezwania do usunięcia uchybienia. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wystosowanie wezwania do usunięcia uchybienia na podstawie art. 258 akapit pierwszy TFUE zakłada z góry, że Komisja może skutecznie zarzucić uchybienie zobowiązaniu ciążącemu na danym państwie członkowskim [wyrok z dnia 5 grudnia 2019 r., Komisja/Hiszpania (plany gospodarki odpadami), C‑642/18, EU:C:2019:1051, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo].
37 Po drugie i w każdym razie, względy, które skłoniły Komisję do wniesienia przeciwko Królestwu Hiszpanii skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w wybranym przez nią dniu, nie mogą wpływać na możliwość stosowania art. 260 ust. 3 TFUE lub na dopuszczalność skargi wniesionej na podstawie tego postanowienia [wyroki z dnia 16 lipca 2020 r.: Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 55; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 65].
38 Należy zatem uznać, że art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie w sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie.
W przedmiocie nałożenia kar pieniężnych w niniejszej sprawie
– Argumentacja stron
39 Jeśli chodzi o wysokość kar pieniężnych podlegających nałożeniu, Komisja uważa, zgodnie ze stanowiskiem odzwierciedlonym w pkt 23 komunikatu opublikowanego w dniu 15 stycznia 2011 r. i zatytułowanego „Stosowanie art. 260 ust. 3 TFUE” (Dz.U. 2011, C 12, s. 1), że w zakresie, w jakim uchybienie obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy jest nie mniej poważne niż uchybienie mogące być przedmiotem kar, o których mowa w art. 260 ust. 2 TFUE, sposoby obliczania kar finansowych, o których mowa w art. 260 ust. 3 TFUE, powinny być takie same jak te stosowane w ramach procedury określonej w ust. 2 tego artykułu.
40 W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę, po pierwsze, znaczenie przepisów prawa Unii, które zostały naruszone – jako że ochrona danych osobowych jest prawem podstawowym, co wynika z art. 8 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 16 TFUE, po drugie, istnienie szczególnych aktów prawa Unii dotyczących ochrony danych osobowych, a mianowicie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólnego rozporządzenia o ochronie danych) (Dz.U. 2016, L 119, s. 1), dyrektywy 2016/680, ale również decyzji ramowej Rady 2008/977/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie ochrony danych osobowych przetwarzanych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (Dz.U. 2008, L 350, s. 60) poprzez wprowadzające ją w życie uregulowania krajowe, oraz, po trzecie, brak przyjęcia przez Królestwo Hiszpanii jakiegokolwiek środka transponującego dyrektywę 2016/680, Komisja proponuje przyjęcie współczynnika wagi naruszenia wynoszącego 10 w skali 1–20. Jeśli chodzi o czas trwania naruszenia, Komisja uważa, że właściwy jest współczynnik 1,4 w skali 1–3. Stosując do tych współczynników przyjęty wobec Królestwa Hiszpanii mnożnik „n”, mianowicie 2,06, i ryczałt w wysokości 3105 EUR, Komisja wnosi o nałożenie na to państwo okresowej kary pieniężnej w wysokości 89 548,20 EUR (3105x10x1,4x2,06) za każdy dzień opóźnienia w transpozycji dyrektywy 2016/680.
41 Instytucja ta wnosi ponadto o nałożenie ryczałtu, którego kwota jest obliczana zgodnie z wytycznymi zawartymi w jej komunikacie z dnia 13 grudnia 2005 r., zatytułowanym „Stosowanie art. 228 WE” [SEC(2005) 1658], zaktualizowanym komunikatem z dnia 13 grudnia 2017 r., zatytułowanym „Aktualizacja danych wykorzystywanych do obliczania kwot ryczałtowych oraz okresowych kar pieniężnych wskazywanych Trybunałowi Sprawiedliwości przez Komisję w ramach postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego” [C(2017) 8720], oraz w jej komunikacie z dnia 25 lutego 2019 r., zatytułowanym „Zmiana metody obliczania kar ryczałtowych i okresowych kar pieniężnych, proponowanych przez Komisję w postępowaniach o naruszenie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej” (Dz.U. 2019, C 70, s. 1, zwanym dalej „komunikatem z 2019 r.”). Jak wynika z załącznika II do tego ostatniego komunikatu, minimalna kwota ryczałtu dla Królestwa Hiszpanii wynosi 5 290 000 EUR. Z zastrzeżeniem przekroczenia tej kwoty w niniejszej sprawie, w celu ustalenia dziennej kwoty służącej za podstawę obliczenia Komisja proponuje pomnożenie jednolitej stawki bazowej przez współczynnik wagi naruszenia i współczynnik „n”. W niniejszym przypadku dzienna kwota wynosi zatem 1035 x 10 x 2,06 = 21 321 EUR dziennie.
42 W tych okolicznościach Komisja proponuje, aby Trybunał nałożył na Królestwo Hiszpanii ryczałt na podstawie dziennej kwoty 21 321 EUR, pomnożonej przez liczbę dni, które upłynęły od dnia 7 maja 2018 r., czyli dnia następującego po dniu upływu terminu transpozycji przewidzianego w dyrektywie 2016/680, do dnia usunięcia naruszenia, a w razie braku jego usunięcia – do dnia ogłoszenia wyroku wydanego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE.
43 Królestwo Hiszpanii uważa, że fakt wystąpienia przez Komisję o nałożenie sankcji finansowych jest nieproporcjonalny ze względu na okoliczności instytucjonalne niniejszej sprawy.
44 Podobnie jak Trybunał orzekł w szczególności w wyrokach z dnia 30 maja 2013 r., Komisja/Szwecja (C‑270/11, EU:C:2013:339), i z dnia 19 grudnia 2012 r., Komisja/Irlandia (C‑279/11, niepublikowanym, EU:C:2012:834), należy zdaniem tego państwa uznać, że szczególne okoliczności charakteryzujące niniejszą sprawę są okolicznościami łagodzącymi, i w konsekwencji obniżyć kary zaproponowane przez Komisję. Zresztą propozycje Komisji dotyczące kar pieniężnych nie mogą jego zdaniem wiązać Trybunału i stanowią jedynie użyteczny punkt odniesienia. Podobnie wytyczne, takie jak wytyczne zawarte w różnych komunikatach Komisji, nie wiążą Trybunału, lecz jedynie przyczyniają się do zagwarantowania przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w zakresie działań podejmowanych przez samą Komisję, gdy instytucja ta przedkłada propozycje Trybunałowi.
45 Zdaniem Królestwa Hiszpanii w ramach postępowania opartego na art. 260 ust. 3 TFUE Trybunał powinien bowiem zachować swobodę ustalenia nakładanej okresowej kary pieniężnej w wysokości i formie, którą uzna za odpowiednią, aby skłonić dane państwo członkowskie do usunięcia uchybienia. W ramach przysługującej Trybunałowi w tej dziedzinie swobodnej oceny jego zadaniem jest określenie wysokości okresowej kary pieniężnej w ten sposób, by była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności sprawy, a po drugie, proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia oraz do możliwości płatniczych danego państwa członkowskiego.
46 W niniejszej sprawie, po pierwsze, w celu poszanowania art. 4 ust. 2 TUE nieproporcjonalne byłoby zobowiązanie Królestwa Hiszpanii – jego zdaniem – do zapłaty dziennej okresowej kary pieniężnej, w sytuacji gdy rząd nie posiadał większości w kongresie deputowanych i zajmował się wyłącznie bieżącymi sprawami. Gdyby jednak należało nałożyć taką okresową karę pieniężną, to w celu zapewnienia jej proporcjonalnego i rozsądnego charakteru należałoby obliczyć jej kwotę za okres od dnia utworzenia rządu korzystającego ze wszystkich jego uprawnień do pełnego wykonania wyroku.
47 Po drugie, zdaniem Królestwa Hiszpanii, należy wziąć pod uwagę fakt, że skoro termin udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia upłynął miesiąc przed rozwiązaniem parlamentu, niemożliwe było położenie kresu zarzucanemu uchybieniu poprzez zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej w celu przyjęcia wymaganych przepisów. Nakładając w takich okolicznościach na Królestwo Hiszpanii ryczałt zgodnie z wnioskiem Komisji, Trybunał stworzyłby „niebezpieczny precedens”. Zdaniem tego państwa należy uniknąć sytuacji, w której w następstwie niniejszej sprawy Komisja mogłaby zastosować procedurę przewidzianą w art. 260 ust. 3 TFUE w sposób, który pozwalałby na nieproporcjonalne wpływanie na konstytucyjne funkcjonowanie państw członkowskich. Zasądzenie ryczałtu nie byłoby zatem racjonalne, gdyż w niniejszej sprawie wystarczająca jest zapłata dziennej okresowej kary pieniężnej.
48 Na wypadek gdyby Trybunał uznał jednak, że nałożenie ryczałtu jest właściwe, Królestwo Hiszpanii podnosi, że kwota zaproponowana przez Komisję jest nieproporcjonalna. Wśród czynników, które Trybunał powinien jego zdaniem uwzględnić przy ustalaniu ryczałtu, znajdują się takie elementy jak waga stwierdzonego naruszenia i okres jego trwania. Jeśli chodzi o okres trwania naruszenia, to owo państwo członkowskie uważa, że aby spełnić wymogi ustanowione w art. 4 ust. 2 TUE, należy wykluczyć okresy, w których rząd prowadził wyłącznie sprawy bieżące. W niniejszej sprawie twierdzi ono, że okres, który upłynął od dnia 4 marca 2019 r., nie powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu czasu trwania naruszenia.
49 Ponadto ukształtowanie kryteriów obliczania wysokości kar pieniężnych, jakie ma nałożyć Trybunał, wiąże się z istotną kwestią metody ustalania współczynnika „n” zgodnie z zasadami określonymi przez Komisję w jej komunikacie z 2019 r. W niniejszej sprawie kwestia ta nie jest pozbawiona znaczenia, ponieważ w wyniku zastosowania metody przyjętej przez Komisję otrzymana wysokość minimalnej kwoty ryczałtu stawia Królestwo Hiszpanii na czwartym miejscu wśród państw członkowskich, których wkład z tego tytułu jest najwyższy. Natomiast gdyby przy obliczaniu współczynnika „n” Trybunał zdecydował się przyjąć jako „czynnik dominujący” produkt krajowy brutto (PKB), Królestwo Hiszpanii znalazłoby się, biorąc pod uwagę PKB na mieszkańca, na czternastym miejscu. Zdaniem tego państwa członkowskiego metoda obliczania tego współczynnika spowoduje być może powstanie nieuzasadnionych różnic między państwami członkowskimi, podczas gdy Komisja, zgodnie z jej komunikatem z 2019 r., chciała właśnie tych różnic uniknąć.
50 Rzeczpospolita Polska podnosi w szczególności, że orzecznictwa dotyczącego art. 260 ust. 2 TFUE nie można automatycznie stosować do ust. 3 tego artykułu, ponieważ ów ust. 3 ma na celu ukaranie naruszenia mniej poważnego niż naruszenie, o którym mowa w tym ust. 2, polegające na nieprzestrzeganiu pierwszego wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego. W każdym razie przyjęty przez Komisję współczynnik wagi naruszenia wynoszący 10 jest nieproporcjonalny w stosunku do wagi zarzucanego uchybienia, ponieważ nie uwzględnia rzeczywistego ryzyka konsekwencji zarzucanego uchybienia dla interesów publicznych i prywatnych. Ponadto Komisja nie wzięła pod uwagę faktu, że sama dyrektywa 2016/680 przewiduje, iż systemy zautomatyzowanego przetwarzania utworzone przed dniem 6 maja 2016 r. mogą pod pewnymi warunkami zostać dostosowane do wymogów dyrektywy najpóźniej do dnia 6 maja 2023 r. lub w dłuższym terminie. W związku z tym, zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej, zaproponowany przez Komisję współczynnik wagi naruszenia powinien zostać obniżony.
– Ocena Trybunału
51 W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że, po pierwsze, uchybienie przez państwo członkowskie obowiązkowi poinformowania o środkach transponujących dyrektywę, niezależnie od tego, czy informacja w ogóle nie została przedstawiona lub została przedstawiona częściowo, czy przedstawiono ją w sposób niewystarczająco jasny i precyzyjny, może stanowić samodzielną podstawę do wszczęcia na podstawie art. 258 TFUE postępowania mającego na celu stwierdzenie tego uchybienia [wyroki: z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 51; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 64; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 74].
52 W drugiej kolejności celem realizowanym przez wprowadzenie mechanizmu zawartego w art. 260 ust. 3 TFUE jest nie tylko skłonienie państw członkowskich do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku takiego środka miałoby tendencję do utrwalania się, lecz również uproszczenie i przyspieszenie procedury nakładania kar pieniężnych za uchybienia obowiązkowi poinformowania o środkach krajowych transponujących dyrektywę przyjętą zgodnie z procedurą ustawodawczą, zważywszy, że przed wprowadzeniem takiego mechanizmu nałożenie kary finansowej na państwa członkowskie niewykonujące w terminie wcześniejszego wyroku Trybunału i niewywiązujące się z ciążącego na nich obowiązku transpozycji mogło nastąpić dopiero kilka lat po takim wyroku [wyroki: z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 52; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 64; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 74].
53 Należy stwierdzić, że aby osiągnąć cel realizowany przez art. 260 ust. 3 TFUE, przewidziano dwa rodzaje kar pieniężnych, mianowicie ryczałt i okresową karę pieniężną.
54 W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że zastosowanie jednego z tych dwóch środków zależy od zdolności każdego z nich do osiągnięcia realizowanego celu stosownie do okoliczności danego przypadku. O ile nałożenie okresowej kary pieniężnej wydaje się szczególnie właściwe, by skłonić państwo członkowskie do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku tego rodzaju środka nacisku miałoby tendencję do utrwalania się, o tyle zasądzenie zapłaty ryczałtu opiera się w większym stopniu na ocenie skutków niewykonania zobowiązań państwa członkowskiego dla interesów prywatnych i interesu publicznego, w szczególności gdy uchybienie trwało przez dłuższy czas [wyroki z dnia 16 lipca 2020 r.: Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 66; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 76].
55 Co się tyczy w pierwszej kolejności celowości nałożenia okresowej kary pieniężnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału zastosowanie okresowej kary pieniężnej jest co do zasady uzasadnione tylko wówczas, gdy uchybienie, za które kara ma zostać nałożona, trwa do czasu oceny okoliczności faktycznych przez Trybunał [wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 60].
56 Trybunał stwierdził, że orzecznictwo to, dotyczące art. 260 ust. 2 TFUE, należy stosować w drodze analogii do art. 260 ust. 3 TFUE, ponieważ okresowe kary pieniężne przewidziane w tych dwóch postanowieniach służą osiągnięciu tego samego celu, a mianowicie nakłonieniu państwa członkowskiego do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku takiego środka miałoby tendencję do utrwalania się [wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 61].
57 Z orzecznictwa Trybunału wynika ponadto, że tę ocenę okoliczności faktycznych należy uznać za dokonaną w dniu zakończenia postępowania [zob. w szczególności wyrok z dnia 13 stycznia 2021 r., Komisja/Słowenia (MiFiD II), C‑628/18, EU:C:2021:1, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo].
58 Z powyższego wynika, że w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie należy rozważyć nałożenie okresowej kary pieniężnej, trzeba najpierw zbadać, czy stwierdzone w pkt 21 niniejszego wyroku uchybienie zarzucane Królestwu Hiszpanii na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE trwało do dnia zakończenia postępowania, które miało miejsce w dniu 6 maja 2020 r.
59 W tym względzie z uwag na piśmie i z pism przedłożonych Trybunałowi wynika, że w dniu zakończenia pisemnego etapu postępowania Królestwo Hiszpanii ani nie przyjęło środków niezbędnych do zapewnienia transpozycji przepisów dyrektywy 2016/680 do prawa hiszpańskiego, ani tym samym o nich nie poinformowało.
60 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Królestwo Hiszpanii, nie przyjmując w tym dniu środków niezbędnych do transpozycji do prawa krajowego przepisów dyrektywy 2016/680, ani a fortiori nie informując Komisji o tych środkach transpozycji, trwało w swoim uchybieniu.
61 W związku z tym Trybunał uważa, że obciążenie Królestwa Hiszpanii okresową karą pieniężną, o które zwróciła się Komisja, stanowi odpowiedni środek finansowy do zapewnienia, aby państwo to w jak najkrótszym czasie położyło kres stwierdzonemu uchybieniu i wypełniło zobowiązania, które na nim ciążą na mocy dyrektywy 2016/680. Natomiast, ponieważ nie można wykluczyć, że w dniu ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie transpozycja tej dyrektywy zostanie całkowicie ukończona, okresowa kara pieniężna powinna zostać nałożona jedynie w zakresie, w jakim uchybienie będzie trwało nadal w dniu ogłoszenia tego wyroku.
62 Należy przypomnieć, że w ramach wykonywania przysługujących Trybunałowi uprawnień do swobodnej oceny jego zadaniem jest określenie wysokości okresowej kary pieniężnej w taki sposób, by była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności sprawy i proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia oraz do zdolności płatniczej zainteresowanego państwa członkowskiego, a po drugie, nie przekraczała, zgodnie z art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE, kwoty wskazanej przez Komisję [wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 83].
63 Kryteriami, które Trybunał winien uwzględnić w ramach oceny zmierzającej do ustalenia wysokości okresowej kary pieniężnej w celu zapewnienia, że kara ta wywrze odpowiedni nacisk, aby wymusić jednolite i skuteczne stosowanie prawa Unii, są co do zasady czas trwania naruszenia, jego waga oraz możliwości finansowe danego państwa członkowskiego. Przy stosowaniu tych kryteriów Trybunał winien wziąć pod uwagę w szczególności skutki, jakie uchybienie pociąga za sobą z perspektywy interesu publicznego i interesów prywatnych w danej sprawie, a także to, jak pilne jest to, by dane państwo członkowskie wywiązało się z ciążących na nim zobowiązań [wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 84].
64 Jeśli chodzi o wagę naruszenia, należy przypomnieć, że obowiązek przyjęcia środków krajowych w celu zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy i obowiązek poinformowania Komisji o tych środkach stanowią zasadnicze obowiązki państw członkowskich zmierzające do zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii, a zatem uchybienie tym zobowiązaniom należy uznać za mające określoną wagę [wyroki: z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 85; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 73; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 82].
65 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że – jak wynika z pkt 21 niniejszego wyroku – w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, czyli w dniu 25 marca 2019 r., Królestwo Hiszpanii uchybiło ciążącym na nim obowiązkom w zakresie transpozycji, w związku z czym skuteczność prawa Unii nie była zapewniona przez cały czas. Wagę tego uchybienia zwiększa ponadto okoliczność, że w tym ostatnim dniu Królestwo Hiszpanii nie poinformowało jeszcze o żadnym środku transponującym dyrektywę 2016/680.
66 Jeżeli chodzi o czas trwania naruszenia, należy przypomnieć, że przy jego ocenie zasadniczo należy brać pod uwagę stan w momencie, w którym Trybunał ocenia okoliczności faktyczne, a nie w momencie wniesienia przez Komisję skargi do Trybunału [wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 87].
67 W niniejszej sprawie, jak wynika z pkt 57 niniejszego wyroku, zarzucane uchybienie nie ustało jeszcze w dniu zakończenia pisemnego etapu postępowania przed Trybunałem. Należy zatem uznać, że uchybienie to trwa od momentu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, czyli od dnia 25 marca 2019 r. Czas trwania naruszenia wynoszący ponad półtora roku jest zatem znaczący, zważywszy na fakt, że na mocy art. 63 dyrektywy 2016/680 państwa członkowskie miały obowiązek dokonania transpozycji przepisów wspomnianej dyrektywy najpóźniej do dnia 6 maja 2018 r.
68 W świetle powyższego i w świetle swobody oceny przyznanej Trybunałowi w art. 260 ust. 3 TFUE, który stanowi, że Trybunał nie może, w odniesieniu do okresowej kary pieniężnej, jaką orzeka, przekraczać kwoty wskazanej przez Komisję, w sytuacji gdyby uchybienie stwierdzone w pkt 21 niniejszego wyroku nadal trwało w dniu ogłoszenia niniejszego wyroku, należy zasądzić od Królestwa Hiszpanii zapłatę na rzecz Komisji okresowej dziennej kary pieniężnej w wysokości 89 000 EUR, licząc od tego dnia do chwili, gdy to państwo członkowskie położy kres stwierdzonemu uchybieniu.
69 W drugiej kolejności w odniesieniu do możliwości nałożenia w niniejszej sprawie ryczałtu należy przypomnieć, że zadaniem Trybunału jest, w każdej zawisłej przed nim sprawie, na podstawie zarówno okoliczności danego przypadku, jak i stopnia perswazji i odstraszania, który uzna on za wymagany, określenie właściwych kar pieniężnych, w szczególności w celu zapobieżenia powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii [wyroki: z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 78; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 68; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 78].
70 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że niezależnie od faktu, że Królestwo Hiszpanii współpracowało ze służbami Komisji przez cały czas trwania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i że informowało je o przyczynach, które uniemożliwiły mu dokonanie transpozycji dyrektywy 2016/680 do prawa krajowego, wszystkie okoliczności prawne i faktyczne dotyczące stwierdzonego uchybienia, a mianowicie całkowity brak poinformowania o środkach niezbędnych do transpozycji dyrektywy 2016/680 po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a nawet w dniu wniesienia niniejszej skargi, stanowią wskazówkę, że skuteczne zapobieganie powtórzeniu się w przyszłości podobnych naruszeń prawa Unii wymaga przyjęcia środka odstraszającego, takiego jak nałożenie ryczałtu [wyroki z dnia 16 lipca 2020 r.: Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 69; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 79].
71 Stwierdzenia tego nie podważa argumentacja przedstawiona w pkt 36 niniejszego wyroku. Po pierwsze bowiem, jak przypomniano w tym punkcie, zadaniem Komisji jest w szczególności ocena celowości wystąpienia przeciwko państwu członkowskiemu oraz wybór momentu, w którym inicjuje ona przeciwko niemu postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Po drugie, nie zarzuca się, że terminy na udzielenie odpowiedzi, które w niniejszej sprawie zostały wyznaczone w wezwaniu do usunięcia uchybienia i w uzasadnionej opinii, były szczególnie krótkie lub nieuzasadnione oraz że mogły podważyć cele postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, a mianowicie umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu wywiązania się z ciążących na nim zobowiązań wynikających z prawa Unii i skutecznego podniesienia argumentów na swoją obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję [wyrok z dnia 19 września 2017 r., Komisja/Irlandia (opłata rejestracyjna), C‑552/15, EU:C:2017:698, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo]. Jak wynika zresztą z okoliczności faktycznych przedstawionych w pkt 5 i 6 niniejszego wyroku, Królestwo Hiszpanii doskonale zdawało sobie sprawę z tego, że uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 63 dyrektywy 2016/680, co najmniej od dnia 7 maja 2018 r.
72 Oceny tej nie podważa również argument dotyczący sytuacji instytucjonalnej Królestwa Hiszpanii między dniem 27 kwietnia 2016 r., datą przyjęcia dyrektywy 2016/680, a dniem 6 maja 2018 r., czyli datą upływu terminu transpozycji określonego we wspomnianej dyrektywie, sytuacji charakteryzującej się powtarzającym się rozwiązywaniem parlamentu krajowego, tymczasowym charakterem rządu i przeprowadzeniem nowych wyborów. W sytuacji podobnej do obecnie rozpatrywanej Trybunał orzekł bowiem, że na takie okoliczności nie można powoływać się dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 13 lipca 2017 r., Komisja/Hiszpania, C‑388/16, niepublikowany, EU:C:2017:548, pkt 41).
73 Jeżeli chodzi o obliczenie ryczałtu, jaki należy nałożyć w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że w ramach wykonywania przysługujących Trybunałowi uprawnień do swobodnej oceny w tej dziedzinie, zakreślonych w propozycjach Komisji, do Trybunału należy ustalenie kwoty ryczałtu, którą można zasądzić od państwa członkowskiego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE w taki sposób, aby była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności, a po drugie, proporcjonalna do popełnionego naruszenia. Do istotnych w tym względzie czynników należą: waga stwierdzonego uchybienia, czas jego trwania oraz zdolność płatnicza danego państwa członkowskiego [wyroki z dnia 16 lipca 2020 r.: Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 72; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 81].
74 Jeśli chodzi, po pierwsze, o wagę naruszenia, należy przypomnieć, że obowiązek przyjęcia przepisów krajowych w celu zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy i obowiązek poinformowania Komisji o tych przepisach stanowią zasadnicze obowiązki państw członkowskich zmierzające do zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii, a zatem uchybienie tym zobowiązaniom należy uznać za mające określoną wagę [wyroki: z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 85; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 73; z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 82].
75 Ponadto dyrektywa 2016/680 ma na celu przyczynienie się do tworzenia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii, a jednocześnie ustanowienie ram solidnej i spójnej ochrony danych osobowych dla zapewnienia poszanowania podstawowego prawa osób fizycznych do ochrony w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych, uznanego w art. 8 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i w art. 16 ust. 1 TFUE. Brak lub niewystarczający charakter, na poziomie krajowym, zasad gwarantujących prawidłowe funkcjonowanie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii należy uznać za szczególnie poważny w świetle konsekwencji dla interesów publicznych i prywatnych w Unii.
76 Wagę stwierdzonego uchybienia zwiększa ponadto okoliczność, że w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, czyli w dniu 25 marca 2019 r., ale również w dniu zakończenia pisemnego etapu postępowania przed Trybunałem, Królestwo Hiszpanii nie przyjęło jeszcze żadnego środka transponującego dyrektywę 2016/680.
77 Argumentacja przedstawiona przez Królestwo Hiszpanii do celów uzasadnienia opóźnienia w transpozycji dyrektywy 2016/680, a mianowicie że przez długi czas rząd mógł zajmować się wyłącznie sprawami bieżącymi, nie ma wpływu na wagę przedmiotowego naruszenia, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem praktyki lub sytuacje porządku wewnętrznego państwa członkowskiego nie mogą uzasadniać nieprzestrzegania zobowiązań i terminów wynikających z dyrektyw Unii ani, w konsekwencji, spóźnionej lub niepełnej transpozycji tych dyrektyw (wyrok z dnia 13 lipca 2017 r., Komisja/Hiszpania, C‑388/16, niepublikowany, EU:C:2017:548, pkt 41).
78 W tym względzie należy dodać, że – wbrew twierdzeniom Królestwa Hiszpanii – szczególnych okoliczności instytucjonalnych, takich jak okoliczności charakteryzujące niniejsze uchybienie, nie można uznać za okoliczności łagodzące w rozumieniu orzecznictwa Trybunału (zob. podobnie wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Komisja/Szwecja, C‑270/11, EU:C:2013:339, pkt 54, 55).
79 Po drugie, jeśli chodzi o czas trwania naruszenia, należy przypomnieć, że przy jego ocenie zasadniczo należy uwzględnić stan w momencie, w którym Trybunał ocenia okoliczności faktyczne, a nie w momencie wniesienia przez Komisję skargi do Trybunału. Tę ocenę okoliczności faktycznych należy uznać za dokonaną w dniu zakończenia postępowania [wyroki z dnia 16 lipca 2020 r.: Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 77; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 86].
80 W niniejszej sprawie bezsporne jest, że rozpatrywane uchybienie nie ustało jeszcze w dniu zakończenia pisemnego etapu postępowania, czyli w dniu 6 maja 2020 r.
81 W odniesieniu do początku okresu uwzględnianego przy ustalaniu kwoty ryczałtu nakładanego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE Trybunał orzekł, że – w odróżnieniu od dziennej okresowej kary pieniężnej – datą, którą należy wziąć pod uwagę przy ocenie czasu trwania rozpatrywanego uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jest nie data upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, lecz data upływu terminu transpozycji przewidzianego w danej dyrektywie [wyroki z dnia 16 lipca 2020 r.: Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 79; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 90].
82 W niniejszej sprawie jest bezsporne, że w chwili upływu terminu transpozycji przewidzianego w art. 63 dyrektywy 2016/680, czyli w dniu 6 maja 2018 r., Królestwo Hiszpanii nie przyjęło wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zapewnienia transpozycji tej dyrektywy i tym samym nie poinformowało też Komisji o środkach podjętych w celu jej transpozycji. Wynika z tego, że rozpatrywane uchybienie trwało dwa lata.
83 Po trzecie, jeśli chodzi o zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego, z orzecznictwa Trybunału wynika, że należy wziąć pod uwagę dynamikę zmiany PKB danego państwa członkowskiego w ostatnim czasie według stanu na dzień przeprowadzania przez Trybunał oceny okoliczności faktycznych [wyroki z dnia 16 lipca 2020 r.: Komisja/Rumunia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 85; Komisja/Irlandia (przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 97].
84 Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy i w świetle swobody oceny przyznanej Trybunałowi w art. 260 ust. 3 TFUE, który przewiduje, że nakładana przez niego płatność ryczałtu nie może przekroczyć kwoty wskazanej przez Komisję, należy uznać, że skuteczne zapobieganie powtarzaniu się w przyszłości uchybień analogicznych do tego wynikającego z naruszenia art. 63 dyrektywy 2016/680 i wpływających na pełną skuteczność prawa Unii wymaga nałożenia ryczałtu, którego kwotę należy określić na 15 000 000 EUR.
85 Należy zatem zasądzić od Królestwa Hiszpanii zapłatę na rzecz Komisji ryczałtu w wysokości 15 000 000 EUR.
W przedmiocie kosztów
86 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania, a to przegrało sprawę, należy obciążyć je, poza jego własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez Komisję.
87 Na podstawie art. 140 § 1 wspomnianego regulaminu, zgodnie z którym państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, Rzeczpospolita Polska pokryje własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:
1) Królestwo Hiszpanii, nie przyjmując na dzień upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zastosowania się do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/680 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania i ścigania czynów zabronionych i wykonywania kar, w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylającej decyzję ramową Rady 2008/977/WSiSW, a tym samym nie przekazując tych przepisów Komisji Europejskiej, uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 63 tej dyrektywy.
2) Nie przyjmując, według stanu na dzień badania okoliczności faktycznych przez Trybunał, środków niezbędnych do dokonania transpozycji przepisów dyrektywy 2016/680 do swego prawa wewnętrznego, a tym samym nie informując Komisji Europejskiej o tych środkach, Królestwo Hiszpanii trwało w swoim uchybieniu.
3) Na wypadek, gdyby uchybienie stwierdzone w pkt 1 utrzymywało się w dniu ogłoszenia niniejszego wyroku, Królestwo Hiszpanii zostaje zobowiązane do zapłaty na rzecz Komisji Europejskiej okresowej kary pieniężnej w wysokości 89 000 EUR dziennie, licząc od tego dnia do chwili, gdy to państwo członkowskie położy kres stwierdzonemu uchybieniu.
4) Królestwo Hiszpanii zapłaci na rzecz Komisji Europejskiej ryczałt w wysokości 15 000 000 EUR.
5) Królestwo Hiszpanii pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.
6) Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
Podpisy