ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
7 mars 2019 (*)
« REACH – Décision de la Commission autorisant l’utilisation du jaune de sulfochromate de plomb et du rouge de chromate, de molybdate et de sulfate de plomb – Article 60, paragraphes 4 et 5, du règlement (CE) no 1907/2006 – Examen de l’indisponibilité de solutions de remplacement – Erreur de droit »
Dans l’affaire T‑837/16,
Royaume de Suède, représenté initialement par Mme A. Falk et M. F. Bergius, puis par Mmes Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev et J. Lundberg, en qualité d’agents,
partie requérante,
soutenu par
Royaume de Danemark, représenté initialement par M. C. Thorning et Mme M. Wolff, puis par Mme Wolff et M. J. Nymann-Lindegren, en qualité d’agents,
par
République de Finlande, représentée par M. S. Hartikainen, en qualité d’agent,
et par
Parlement européen, représenté par MM. A. Neergaard et A. Tamás, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
contre
Commission européenne, représentée par MM. R. Lindenthal, K. Mifsud-Bonnici, K. Simonsson et Mme G. Tolstoy, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Agence européenne des produits chimiques (ECHA), représentée par Mme M. Heikkilä, MM. W. Broere et C. Schultheiss, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision d’exécution C(2016) 5644 final de la Commission, du 7 septembre 2016, relative à l’autorisation de certaines applications du jaune de sulfochromate de plomb et du rouge de chromate, de molybdate et de sulfate de plomb conformément au règlement (CE) no 1907/2006,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de M. D. Gratsias, président, Mme I. Labucka et M. A. Dittrich (rapporteur), juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 27 septembre 2018,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Le jaune de sulfochromate de plomb (C. I. Pigment Yellow 34 ; no CE 215-693-7, no CAS 1344-37-2) et le rouge de chromate, de molybdate et de sulfate de plomb désigné Pigment Red 104 (C. I. Pigment Red 104 ; no CE 235-759-9, no CAS 12656-85-8) (ci‑après les « pigments en cause en l’espèce » ou les « chromates de plomb en cause en l’espèce » ou encore les « substances en cause en l’espèce ») sont des mélanges d’éléments de plomb et de chrome VI.
2 En raison de leur durabilité, de leur couleur claire et de leur éclat, ces pigments sont utilisés dans les vernis et les peintures, par exemple pour les ponts et les constructions en fer et en acier ou bien dans des situations dans lesquelles la peinture a une fonction de signalisation, par exemple sur les signaux d’avertissement. Les chromates de plomb sont également utilisés pour les marquages routiers jaunes.
3 Sous les numéros index 082-009-00-X et 082-010-00-5 figurant dans la liste des classifications et des étiquetages harmonisés des substances dangereuses qui se trouvent dans le tableau 3.1 situé dans la partie 3 de l’annexe VI du règlement (CE) no 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage des substances et des mélanges, modifiant et abrogeant les directives 67/548/CEE et 1999/45/CE et modifiant le règlement (CE) no 1907/2006 (JO 2008, L 353, p. 1), les pigments en cause en l’espèce ont été classés notamment comme cancérogènes et comme toxiques pour la reproduction humaine.
4 En adoptant le règlement (UE) no 125/2012, du 14 février 2012, modifiant l’annexe XIV du règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH) (JO 2012, L 41, p. 1), la Commission européenne a inclus les pigments en cause en l’espèce, en raison de leurs propriétés en tant que substances cancérogènes et en tant que substances toxiques pour la reproduction, dans l’annexe XIV du règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO 2006, L 396, p. 1), avec une date d’expiration fixée au 21 mai 2015.
5 Huit entreprises ont enregistré des chromates de plomb conformément aux dispositions du titre II du règlement no 1907/2006, dont DCC Maastricht BV, qui est le représentant dans l’Union européenne, au sens de l’article 8 du règlement no 1907/2006, d’un fabricant canadien de telles substances.
6 DCC Maastricht, qui fournit notamment les pigments en cause en l’espèce à environ 100 utilisateurs en aval dans l’Union, est la seule entreprise à avoir déposé, en date du 19 novembre 2013, une demande d’autorisation conformément à l’article 62 du règlement no 1907/2006 en vue de la mise sur le marché des pigments en cause en l’espèce. Plus précisément, l’autorisation a été demandée pour les utilisations suivantes, qui sont identiques pour les deux substances :
– la distribution et le mélange de poudre de pigments dans un environnement industriel dans des peintures en phase solvant non destinées à une utilisation par les consommateurs ;
– l’application industrielle de peintures sur des surfaces métalliques (machines, véhicules, structures, signalisation, mobilier routier, laquage en continu, etc.) ;
– l’application professionnelle (non destinée à une utilisation par les consommateurs) de peintures sur des surfaces métalliques (machines, véhicules, structures, signalisation, mobilier routier, etc.) ou pour le marquage routier ;
– la distribution et le mélange de poudre de pigments dans un environnement industriel dans des prémélanges liquides ou solides en vue de colorer des articles en matières plastiques ou des articles plastifiés non destinés à une utilisation par les consommateurs ;
– l’utilisation industrielle de prémélanges et de précomposés solides ou liquides de couleur contenant des pigments en vue de colorer des articles en matières plastiques ou des articles plastifiés non destinés à une utilisation par les consommateurs ;
– l’utilisation professionnelle de prémélanges et de précomposés solides ou liquides de couleur contenant des pigments en vue de l’application de marquages routiers thermoplastiques.
7 La demande d’autorisation comporte les exemples suivants, non exhaustifs, de produits couverts par les utilisations qui y sont visées et qui, selon le demandeur, exigent les performances technologiques fournies par les pigments : couvre-capotes pour les voitures, panneaux d’avertissement, conteneurs pour déchets pharmaceutiques, tubes pour l’industrie pétrochimique, grues, machines agricoles, équipements routiers, ponts en acier, chambres fortes et containers en acier.
8 Conformément à l’article 64, paragraphe 2, du règlement no 1907/2006, l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) a procédé à une consultation publique pour que les tiers intéressés aient la possibilité de communiquer des informations sur les substances ou les techniques de remplacement. Dans le cadre de cette consultation, des avis ont été présentés par des fabricants de l’Union, des utilisateurs en aval des pigments en cause en l’espèce, des organisations de branche, des États membres ainsi que par quelques organisations non gouvernementales.
9 Les utilisateurs en aval qui se sont exprimés à l’occasion des consultations ont signalé que les substances susceptibles d’être utilisées à la place des chromates de plomb en cause en l’espèce ne présentaient pas les mêmes avantages et qu’elles étaient plus chères dans la plupart des cas. En revanche, la British Coatings Federation, qui représente 90 % de l’industrie des revêtements du Royaume-Uni, a déclaré en substance qu’elle ne partageait pas la conclusion du demandeur selon laquelle les chromates de plomb étaient irremplaçables. Cette organisation a indiqué pour l’essentiel que, à ce moment-là, un nombre important de solutions de remplacement, qui ne contenaient pas de plomb, étaient utilisées dans le secteur des peintures. De même, A., qui est un fabricant de peintures et de revêtements, a relevé que des solutions de remplacement appropriées et plus sûres que les chromates de plomb en cause en l’espèce étaient disponibles dans le commerce à travers le monde depuis de nombreuses années et qu’elles pouvaient être utilisées pour obtenir les caractéristiques de produit et les performances souhaitées à un coût raisonnable. Enfin, B., un autre producteur de produits chimiques et de peintures, a indiqué que la plupart de ses clients étaient passés avec succès à des solutions de remplacement sans plomb ou étaient prêts à le faire. Le demandeur a répondu aux commentaires de B. et de A. en indiquant qu’un certain nombre de petites et moyennes entreprises (PME), qui avaient soutenu sa demande dans le cadre des consultations, avaient besoin des pigments en cause en l’espèce pour fabriquer des produits spécifiques destinés à certaines utilisations dites « de niche ».
10 Le 11 décembre 2014, le comité d’évaluation des risques et le comité d’analyse socio-économique de l’ECHA ont adopté douze avis consolidés relatifs à la demande d’autorisation pour tenir compte des six utilisations demandées à l’égard de chacune des deux substances concernées.
11 Dans ces avis, le comité d’évaluation des risques a conclu, s’agissant des pigments en cause en l’espèce, qu’il n’était possible de déterminer un niveau dérivé sans effet conformément au point 6.4 de l’annexe I du règlement no 1907/2006 ni pour les propriétés cancérogènes ni pour les propriétés toxiques pour la reproduction.
12 S’agissant de la faisabilité technique des solutions de remplacement en général en ce qui concerne les première et quatrième utilisations demandées, tel qu’indiquées au point 6 ci-dessus, le comité d’analyse socio-économique a indiqué au point 7 des avis consolidés respectifs (annexes E.1, E.4, E.7 et E.10 du mémoire du Royaume de Suède du 21 août 2018) que le demandeur de l’autorisation n’avait pas fourni une analyse des solutions de remplacement. Il ressort également de ces avis que, au « stade de la formulation », les pigments en cause en l’espèce n’auraient aucune fonction et que, en conséquence, aucune analyse de solutions de remplacement valable ne pouvait ou ne devait être effectuée.
13 En ce qui concerne la faisabilité technique des solutions de remplacement en général pour les deuxième et cinquième utilisations demandées, au point 7.2.1 des avis respectifs (annexes E.2, E.5, E.8 et E.11 du mémoire du Royaume de Suède du 21 août 2018), le comité d’analyse socio-économique a pour l’essentiel énuméré les opinions du demandeur de l’autorisation et des autres acteurs entendus lors de la consultation publique. Ces opinions étaient en substance contradictoires.
14 À l’égard de la faisabilité technique de solutions de remplacement en général pour la troisième utilisation demandée, au point 7.2.1 des avis respectifs (annexe A.5 de la requête et annexe E.3 du mémoire du Royaume de Suède du 21 août 2018), le comité d’analyse socio-économique a déclaré en guise de conclusion qu’il « tendait à se rallier à l’opinion du demandeur de l’autorisation, selon laquelle il n’exist[ait] pas de solutions de remplacement ». Toutefois, étant donné les opinions contradictoires exprimées lors de la consultation publique, selon ce comité, cette question nécessitait un examen supplémentaire en ce qui concernait le domaine du marquage des routes. De l’avis de ce comité, les incertitudes liées à ce point devaient être prises en compte lors de la fixation de la période de révision.
15 S’agissant de la faisabilité technique des solutions de remplacement en général pour la sixième utilisation indiquée au point 6 ci-dessus, le comité d’analyse socio-économique a conclu au point 7.2.1 des avis consolidés respectifs (annexes E.6 et E.12 du mémoire du Royaume de Suède du 21 août 2018) que, compte tenu des opinions contraires exprimées lors de la consultation publique, cette question nécessitait un examen supplémentaire pour le domaine du marquage routier. Il a également précisé que « cette incertitude » serait prise en compte lors de la fixation de la période de révision.
16 Enfin, dans la partie introductive de tous les avis consolidés du 11 décembre 2014 (voir la page 4 de l’annexe A.5 de la requête et la page 4 des annexes E.1 à E.10 du mémoire du Royaume de Suède du 21 août 2018), le comité d’analyse socio‑économique a relevé qu’il lui « semblait » qu’il n’existait pas de solutions de remplacement qui serait techniquement et économiquement appropriée « pour le demandeur ».
17 La Commission a reçu les douze avis consolidés le 2 janvier 2015.
18 Les 7 et 8 juillet 2015, les 22 et 23 septembre 2015 ainsi que les 3 et 4 février 2016, la demande d’autorisation a été également examinée au sein du comité créé au titre de l’article 133 du règlement no 1907/2006 (ci-après le « comité REACH »).
19 Lors de la discussion sur la demande d’autorisation au sein du comité REACH, deux États membres et le Royaume de Norvège ont indiqué que ces chromates de plomb n’étaient pas utilisés en tant que pigments dans la peinture pour le marquage routier jaune sur leurs territoires nationaux. Dans l’un de ces États membres, l’utilisation des chromates de plomb pour le marquage routier aurait même été interdite il y a 20 ans. Le Royaume de Norvège a également indiqué que les chromates de plomb n’étaient pas utilisés dans la peinture des plateformes pétrolières en mer du Nord ou des plateformes appartenant à la compagnie pétrolière S.
20 La Commission a soumis son projet de décision au vote des membres du comité REACH. Vingt-trois États membres ont voté en faveur du projet, alors que trois États membres, dont le Royaume de Suède, ont voté contre. Deux États membres se sont abstenus.
21 Le 7 septembre 2016, la Commission a adopté la décision d’exécution C(2016) 5644 final relative à l’autorisation de certaines applications du jaune de sulfochromate de plomb et du rouge de chromate, de molybdate et de sulfate de plomb conformément au règlement no 1907/2006 (ci-après la « décision attaquée »).
22 Au considérant 6 de la décision attaquée, la Commission a indiqué ce qui suit :
« Le [comité d’analyse socio-économique de l’ECHA] a confirmé la conclusion du demandeur selon laquelle les avantages globaux [socio-économiques] découlant des utilisations demandées l’emportaient sur les risques pour la santé humaine ou l’environnement qu’entraînaient ces utilisations. Il a également confirmé qu’il n’y avait pas de substances de remplacement ou de technologies de remplacement appropriées en termes de faisabilité technique et économique pour les utilisateurs en aval du demandeur. »
23 Il ressort des considérants 8 et 9 de la décision attaquée que, dans ses avis, le comité d’analyse socio-économique de l’ECHA avait recommandé que la période de révision visée à l’article 60, paragraphe 9, sous e), du règlement no 1907/2006 fût fixée à douze ans pour quatre utilisations des deux substances demandées, à savoir pour les utilisations mentionnées au premier, deuxième, quatrième et cinquième tirets du point 6 ci-dessus, et à sept ans pour les deux autres utilisations des deux substances demandées, à savoir pour les utilisations mentionnées aux troisième et sixième tirets du point 6 ci-dessus.
24 Ainsi qu’il résulte en substance des considérants 8 et 9 de la décision attaquée, ces périodes de révision recommandées par le comité d’analyse socio-économique prennent en compte notamment l’indisponibilité de solutions appropriées pour remplacer les pigments en cause en l’espèce pour les utilisations demandées sous l’angle de la faisabilité technique, l’importance particulière de l’adéquation technique des solutions de remplacement pour certaines applications spécifiques lorsque la sécurité est requise, le fait que les utilisations des deux substances entraînaient des risques très faibles et le fait que les avantages pour la santé humaine qui pourraient résulter du refus d’accorder l’autorisation étaient très faibles. S’agissant des utilisations mentionnées aux troisième et sixième tirets du point 6 ci-dessus, la période de révision recommandée par le comité d’analyse socio-économique prend également en compte les incertitudes liées à l’affirmation du demandeur quant à l’indisponibilité de solutions de remplacement techniquement faisables dans le secteur du marquage routier.
25 Selon les mêmes considérants, de l’avis de la Commission, en raison des difficultés à établir pleinement l’indisponibilité de solutions de remplacement techniquement faisables pour l’ensemble desdites utilisations, l’autorisation devait être réexaminée plus tôt que ne le recommandait le comité d’analyse socio‑économique. En particulier, selon le considérant 9 de la décision attaquée, il ressortait d’un nouvel échange avec les États membres que l’utilisation des pigments en cause en l’espèce dans le secteur du marquage routier avait été remplacée ou interdite dans certains États membres et non dans d’autres. Selon la Commission, compte tenu de ces éléments, il était donc approprié de fixer la période de révision à sept ans pour quatre utilisations des deux substances demandées, à savoir pour les utilisations mentionnées au premier, deuxième, quatrième et cinquième tirets du point 6 ci-dessus, et à quatre ans pour les deux autres utilisations des deux substances demandées, à savoir pour les utilisations mentionnées aux troisième et sixième tirets du point 6 ci‑dessus.
26 En outre, au considérant 12 de la décision attaquée, la Commission a indiqué ce qui suit :
« Étant donné les difficultés à établir pleinement l’indisponibilité des solutions de remplacement techniquement faisables pour l’ensemble des utilisations couvertes par la demande, il convient de spécifier davantage les utilisations autorisées, quant aux caractéristiques de performance techniquement requises des prémélanges [de pigments], des peintures et des précomposés contenant des pigments et d’articles les contenant, caractéristiques apportées par les deux substances et qui ne peuvent être obtenues par d’autres substances ou technologies de remplacement appropriées, quelles qu’elles soient. L’autorisation devrait donc être subordonnée à la condition que le titulaire de l’autorisation soumette un rapport sur l’adéquation et la disponibilité des solutions de remplacement pour ses utilisateurs en aval et, sur cette base, affine la description des utilisations autorisées. En outre, si le rapport de révision visé à l’article 61, paragraphe 1, du règlement no 1907/2006 est présenté, le titulaire de l’autorisation devrait préciser la description des utilisations autorisées sur la base des informations fournies par les utilisateurs en aval dans sa chaîne d’approvisionnement. »
27 À l’article 1er, paragraphes 1 et 2, de la décision attaquée, la Commission a autorisé les utilisations des chromates de plomb en cause en l’espèce, telles qu’indiquées dans la demande d’autorisation (voir point 6 ci-dessus), à la condition que les performances des prémélanges, des peintures et des précomposés de couleur contenant les substances concernées ou des articles finis les contenant, en termes de fonctionnalité, d’intensité de la coloration, d’opacité (pouvoir de dissimulation), de dispersibilité, de résistance aux intempéries, de stabilité à la chaleur ou de non lixiviation, ou une combinaison de ceux-ci, ne soient techniquement réalisables que par l’utilisation desdites substances et que ces performances soient nécessaires pour l’usage prévu.
28 Selon l’article 1er, paragraphe 3, sous d), de la décision attaquée, l’autorisation pour toutes les utilisations était soumise à la condition selon laquelle, en substance, les utilisateurs en aval du titulaire de l’autorisation fournissent à l’ECHA, au plus tard le 30 juin 2017, des informations sur l’état du caractère approprié et sur la disponibilité des solutions de remplacement pour leur utilisation, en justifiant de manière détaillée la nécessité d’utiliser les substances en cause en l’espèce.
29 Il résulte en outre de l’article 1er, paragraphe 3, sous e), de la décision attaquée que l’autorisation est soumise à la condition selon laquelle, en substance, le titulaire de l’autorisation présente à la Commission, au plus tard le 31 décembre 2017, un rapport comportant les éléments mentionnés à l’article 1er, paragraphe 3, sous d), de cette décision. Le titulaire de l’autorisation est tenu d’affiner, dans son rapport, la description des utilisations autorisées sur le fondement des informations concernant les solutions de remplacement, telles que fournies par les utilisateurs en aval.
30 Enfin, l’article 1er, paragraphe 4, de la décision attaquée prévoit, en substance, en ce qui concerne les utilisations pour le marquage routier, que l’autorisation ne s’applique pas dans les États membres dont la législation nationale interdit l’utilisation des chromates de plomb pour le marquage routier.
Procédure et conclusions des parties
31 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 novembre 2016, le Royaume de Suède a introduit le présent recours.
32 Par actes déposés au greffe du Tribunal respectivement les 10 février, 27 et 30 mars 2017, le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Parlement européen ont demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien du Royaume de Suède. Par décisions du 24 mars et du 3 mai 2017, le président de la cinquième chambre du Tribunal a admis leurs interventions.
33 Le 20 mars 2017, l’ECHA a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien de la Commission. Le même jour, ClientEarth, une organisation à but non lucratif non gouvernementale ayant pour objectif la protection de l’environnement, a également demandé à intervenir dans le présent recours au soutien du Royaume de Suède.
34 Par ordonnance du 20 juillet 2017, le président de la cinquième chambre du Tribunal a admis l’intervention de l’ECHA. En revanche, il a rejeté la demande d’intervention de ClientEarth par ordonnance du 13 octobre 2017, Suède/Commission (T‑837/16, non publiée, EU:T:2017:740).
35 Le mémoire en défense a été déposé le 7 mars 2017.
36 Les mémoires en intervention du Royaume de Danemark, du Parlement, de l’ECHA et de la République de Finlande ont été déposés respectivement les 10 mai, 29 septembre, 4 et 5 octobre 2017.
37 La réplique et la duplique ont été déposées respectivement le 2 mai 2017, par le Royaume de Suède, et le 5 octobre 2017, par la Commission.
38 Le Royaume de Suède et la Commission ont déposé leurs observations sur les mémoires en intervention le 19 décembre 2017.
39 Par lettre du 18 juillet 2018, au titre de mesure d’organisation de la procédure en vertu de l’article 89, paragraphe 3, sous c) et d), de son règlement de procédure, le Tribunal a invité le Royaume de Suède à présenter les avis consolidés du 11 décembre 2014 autres que celui relatif à la troisième utilisation demandée pour le jaune de sulfochromate de plomb, tel que versé au dossier du Tribunal en annexe A.5 à la requête. Par cette même lettre, le Royaume de Suède a été invité à fournir des informations sur un dossier que l’ECHA était en train d’élaborer pour vérifier s’il y avait lieu de limiter l’utilisation des chromates de plomb dans les produits. Ce dossier avait été mentionné par le Royaume de Suède dans sa requête. Enfin, par la même lettre, la Commission a été invitée à produire une copie du rapport que le titulaire de l’autorisation devait lui présenter au plus tard le 31 décembre 2017 conformément à l’article 1er, paragraphe 3, sous e), de la décision attaquée.
40 Le Royaume de Suède et la Commission ont déféré à ces demandes dans le délai imparti.
41 Le Royaume de Suède conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens de la procédure devant le Tribunal.
42 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le Royaume de Suède aux dépens de l’instance ;
– maintenir, en cas d’annulation de la décision attaquée, les effets de cette décision jusqu’à ce qu’elle puisse, avec l’assistance de l’ECHA, réexaminer la demande d’autorisation.
43 Le Royaume de Danemark et le Parlement demandent à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée. La République de Finlande demande à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée et de condamner la Commission aux dépens.
44 L’ECHA demande à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours et de condamner le Royaume de Suède aux dépens.
En droit
45 À l’appui de son recours, le Royaume de Suède, soutenu par le Parlement, le Royaume de Danemark et la République de Finlande, invoque trois moyens.
46 Par son premier moyen, le Royaume de Suède, fait valoir en substance des erreurs de droit dans l’application de l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, ainsi qu’une violation du principe de diligence. Le deuxième moyen est tiré d’une violation de l’obligation de motivation incombant à la Commission en vertu de l’article 296 TFUE et de l’article 130 du règlement no 1907/2006, ainsi que du principe de bonne administration. Par son troisième moyen, le Royaume de Suède invoque une violation de l’article 55 du règlement no 1907/2006.
47 Le premier moyen s’articule en trois branches. Par la première branche de ce moyen, le Royaume de Suède fait valoir en substance que la Commission n’a procédé à aucune appréciation propre et autonome de la question de savoir si les conditions d’octroi d’une autorisation étaient remplies conformément à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006. En revanche, la Commission aurait confié la tâche d’apprécier les conditions de cette disposition aux seuls comités de l’ECHA, à savoir au comité d’évaluation des risques et au comité d’analyse socio-économique. Par la deuxième branche de son premier moyen, le Royaume de Suède fait valoir que la Commission a violé l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006 en octroyant l’autorisation en cause en l’espèce sans qu’il ait été dûment établi qu’il n’existait pas de substances ou de technologies de remplacement des chromates de plomb appropriées pour les utilisations visées par la demande d’autorisation. Le seul fait qu’elle a octroyé l’autorisation sans avoir dûment vérifié l’indisponibilité de solutions de remplacement permettrait de conclure qu’elle a, également, manqué à son devoir de diligence. La troisième branche est tirée de ce que, en assortissant l’autorisation de certaines conditions et de certaines périodes de révision, la Commission aurait à tort tenté de remédier aux carences contenues dans l’analyse des solutions de remplacement présentée par DCC Maastricht, d’une part, ainsi qu’aux carences que présentait l’analyse des solutions de remplacement qu’elle avait effectuée elle-même en vertu de l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, d’autre part, en assortissant l’autorisation de certaines conditions et de brèves périodes de révision, sans être « habilitée » à agir en ce sens.
48 Le Tribunal considère qu’il y a lieu d’examiner d’abord la deuxième branche du premier moyen.
Sur la deuxième branche du premier moyen, relative à l’existence d’une erreur de droit prétendument commise par la Commission lors de l’examen de l’indisponibilité de solutions de remplacement ainsi que du devoir de diligence
49 De l’avis du Royaume de Suède, soutenu par le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Parlement, en octroyant l’autorisation en cause en l’espèce sans qu’il fût dûment établi qu’il n’existait pas de substances ou de technologies de remplacement pour les chromates de plomb appropriées pour les utilisations visées par la demande, la Commission a violé l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006. La « base décisionnelle dans l’affaire » n’aurait pas démontré l’indisponibilité de substances ou de technologies de remplacement appropriées susceptibles d’être utilisées à la place des chromates de plomb pour les utilisations visées par la décision attaquée.
50 Premièrement, selon le Royaume de Suède, le demandeur de l’autorisation en cause en l’espèce n’a pas apporté la preuve qu’il n’existait pas de solutions de remplacement. Deuxièmement, l’analyse des solutions de remplacement effectuée par la Commission elle-même dans le cas d’espèce aurait été insuffisante. En effet, de l’avis du Royaume de Suède, certains éléments qui se sont révélés lors de la procédure d’autorisation démontraient qu’il existait – à tout le moins en partie, par exemple pour le marquage routier – des solutions appropriées pour remplacer les chromates de plomb en cause en l’espèce. Selon le Royaume de Suède, telle était la conclusion que la Commission aurait dû tirer si elle avait dûment examiné les informations provenant de tiers tels que la British Coatings Federation, A.et B. (voir point 9 ci-dessus) ainsi que les informations présentées par quelques États membres et par le Royaume de Norvège. En tout état de cause et troisièmement, du fait de l’existence d’informations contradictoires, il aurait appartenu à la Commission d’examiner la condition relative à l’indisponibilité de solutions de remplacement appropriées de manière plus approfondie. Selon le Royaume de Suède, compte tenu des informations en contradiction avec la conclusion du comité d’analyse socio-économique, il apparaîtrait que la Commission n’a tout simplement pas instruit l’affaire de manière suffisante pour pouvoir octroyer l’autorisation en cause.
51 La Commission, soutenue par l’ECHA, conteste ces arguments.
52 Selon la Commission, premièrement, le comité d’analyse socio-économique a tenu compte de toutes les communications transmises pendant la consultation publique. En analysant et en approuvant les avis des comités de l’ECHA, elle aurait, elle aussi, pris en compte les informations fournies par des tiers. Ainsi qu’il résulterait des procès-verbaux des réunions du comité REACH, elle aurait tenu compte également de toutes les communications de tiers reçues après les avis des comités de l’ECHA et aurait examiné si ces communications contenaient des informations complémentaires ou nouvelles. Tel n’aurait pas été le cas.
53 Deuxièmement, à la suite de questions posées par certains États membres au sein du comité REACH, la Commission aurait effectué des analyses supplémentaires afin d’examiner l’existence de solutions de remplacement pour les utilisations visées. En effet, elle aurait invité le demandeur à fournir des éclaircissements quant aux utilisations couvertes par la demande d’autorisation et le demandeur aurait communiqué des informations sur les facteurs techniques et économiques déterminants justifiant le choix de la substance par les utilisateurs en aval. Ce complément d’information aurait été enregistré et communiqué aux États membres au sein du comité REACH (annexe B.3 du mémoire en défense). Les États membres auraient également été consultés par la Commission quant à d’éventuelles obligations ou interdictions nationales applicables aux pigments de plomb utilisés pour le marquage routier. Les informations supplémentaires reçues auraient corroboré les conclusions auxquelles était parvenu le comité d’analyse socio-économique dans ses avis, à savoir qu’il n’existait pas de solutions de remplacement techniquement et économiquement appropriées pour les utilisations prévues.
54 Troisièmement, au terme de son évaluation des conditions prévues à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, la Commission aurait, certes, estimé que le demandeur n’avait pas établi de manière définitive que des solutions de remplacement techniquement et économiquement appropriées n’existaient pas pour l’ensemble des utilisations possibles relevant de la description des utilisations. Toutefois, elle aurait été d’avis que de telles solutions faisaient défaut uniquement pour certaines utilisations relevant de la description figurant dans la demande d’autorisation.
55 En dépit des difficultés liées à la constatation de l’indisponibilité de solutions de remplacement, la Commission n’aurait pas estimé qu’il y avait eu lieu de refuser l’autorisation. En effet, selon la Commission, il serait disproportionné de refuser une autorisation en vue de tenir compte de certaines inquiétudes alors que ces inquiétudes peuvent être prises en compte de manière moins contraignante, par exemple en limitant la définition des utilisations autorisées, et que toutes les informations utiles figurent déjà dans la documentation.
56 Dès lors, selon la Commission, la seule conséquence des difficultés constatées dans le cadre de l’examen de l’absence de solutions de remplacement était de limiter l’autorisation aux seules utilisations pour lesquelles il avait été établi que des solutions de remplacement étaient indisponibles. À cette fin, une série de restrictions applicables au demandeur et à ses utilisateurs en aval couverts par l’autorisation au titre de l’article 56, paragraphe 2, du règlement no 1907/2006 auraient été énoncées dans la première phrase des paragraphes 1 et 2 de l’article 1er de la décision attaquée, à savoir que les performances des prémélanges, des peintures et des précomposés de couleur contenant les substances concernées ou des articles finis les contenant soient nécessaires pour l’usage prévu (voir point 27 ci‑dessus).
57 À titre liminaire, il convient de relever que les arguments invoqués par le Royaume de Suède dans le cadre de la deuxième branche du premier moyen nécessitent que soient explicités un certain nombre d’éléments, sans lesquels il ne saurait être répondu de manière convaincante à ces arguments. Ces éléments tiennent, en premier lieu, au cadre juridique sur la base duquel peut être octroyée une autorisation d’utiliser une substance extrêmement préoccupante (voir points 58 à 62 ci-après). Dans ce contexte, il y a lieu de déterminer si c’est à bon droit que la Commission a choisi l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006 comme base juridique de la décision attaquée (voir point 63 ci‑après). S’imposent, en deuxième lieu, quelques précisions en ce qui concerne la répartition des tâches qui incombent aux acteurs impliqués, dans le cadre de la procédure d’autorisation visée à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, à savoir, à la Commission, d’une part, et aux comités de l’ECHA, d’autre part (voir points 64 à 69 ci-après). Sont nécessaires, en troisième lieu, quelques précisions liminaires quant à la notion de « solutions de remplacement », telle que visée dans le règlement no 1907/2006 (voir points 70 à 76 ci-après). En quatrième lieu, en réponse aux arguments du Royaume de Suède, il y a lieu d’apporter une série de précisions en ce qui concerne la charge de la preuve, telle que prévue à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, lu en combinaison avec le considérant 69 du même règlement (voir points 77 à 79 ci‑après). En cinquième lieu, il est utile d’ajouter quelques considérations quant à la manière d’administrer la charge de la preuve prévue par ces deux dispositions (voir points 80 à 85 ci-après).
58 En premier lieu, il convient de relever qu’une autorisation d’utiliser une substance peut être octroyée selon ce qu’il est convenu d’appeler une « procédure de contrôle adéquat », telle que celle visée à l’article 60, paragraphe 2, du règlement no 1907/2006, ou – de manière alternative – selon une procédure dite « socio‑économique », telle que celle visée à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006.
59 Selon l’article 60, paragraphe 2, du règlement no 1907/2006, une autorisation est octroyée si le risque que présente pour la santé humaine ou pour l’environnement l’utilisation d’une substance, en raison de ses propriétés intrinsèques, telles que celles visées à l’annexe XIV dudit règlement, est valablement maîtrisé, comme le démontre l’évaluation des risques prévue au point 6 de l’annexe I du règlement no 1907/2006.
60 Dans le cas où l’autorisation ne peut être octroyée en vertu de l’article 60, paragraphe 2, du règlement no 1907/2006 ou pour les substances énumérées à l’article 60, paragraphe 3, dudit règlement, l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006 prévoit que l’autorisation ne peut être accordée que s’il est démontré que les avantages socio-économiques l’emportent sur les risques qu’entraîne l’utilisation de la substance pour la santé humaine ou l’environnement et qu’il n’existe pas de substances ou de technologies de remplacement appropriées.
61 En particulier, selon l’article 60, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement no 1907/2006, une telle décision est arrêtée en tenant compte de l’avis du comité d’évaluation des risques de l’ECHA et du comité d’analyse socio-économique de l’ECHA et après prise en compte de l’ensemble des éléments visés à l’article 60, paragraphe 4, sous a) à d), du même règlement. Figurent parmi ces éléments notamment les avantages socio-économiques découlant de l’utilisation de la substance et les conséquences socio-économiques d’un refus de l’autorisation [article 60, paragraphe 4, sous b), du règlement no 1907/2006], ainsi qu’une analyse des solutions de remplacement proposées par le demandeur en application de l’article 62, paragraphe 4, sous e), du règlement no 1907/2006 [article 60, paragraphe 4, sous c), du règlement no 1907/2006].
62 En l’espèce, il ressort du dossier, et notamment de l’avis du comité d’évaluation des risques de l’ECHA, que, s’agissant des chromates de plomb en cause en l’espèce, il n’était pas possible de déterminer un niveau dérivé sans effet conformément au point 6.4 de l’annexe I du règlement no 1907/2006, et ce, ni pour les propriétés cancérogènes, ni pour les propriétés toxiques pour la reproduction, le tout au sens de l’article 60, paragraphe 3, sous a), de ce règlement.
63 C’est donc à juste titre que la Commission est partie de la prémisse que la seule base juridique susceptible de permettre l’adoption de la décision attaquée était l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006.
64 En deuxième lieu, s’agissant de la répartition des tâches entre les acteurs impliqués dans la procédure d’autorisation visée à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, il y a lieu de relever d’emblée qu’il incombe à la seule Commission de vérifier si les conditions prévues à cette disposition sont remplies. Dans ce contexte, la Commission est tenue d’examiner d’office les informations pertinentes, dès lors que son rôle n’est pas celui d’un arbitre, dont la compétence se limiterait à trancher uniquement au vu des renseignements et des éléments de preuve fournis par les acteurs impliqués dans la procédure d’autorisation (voir, par analogie, arrêt du 22 mars 2012, GLS, C‑338/10, EU:C:2012:158, point 32). Dans le respect de l’obligation de procéder à un examen d’office des conditions prévues à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, la Commission doit, dans le cadre d’une bonne administration, et compte tenu du devoir de diligence qui lui incombe, concourir par ses propres moyens à l’établissement des faits et circonstances pertinents (voir, par analogie, arrêt du 13 juillet 1966, Consten et Grundig/Commission, 56/64 et 58/64, EU:C:1966:41, page 501).
65 S’agissant, en particulier, des appréciations techniques et économiques nécessaires pour effectuer une analyse socio-économique ou une analyse des solutions de remplacement appropriées dans un cas particulier, la Commission est tenue de prendre en compte les avis des comités de l’ECHA visés à l’article 64, paragraphe 1, du règlement no 1907/2006. Plus précisément, l’appréciation du risque lié aux utilisations de la substance et l’appréciation des informations sur les risques que d’éventuelles substances ou technologies de remplacement présentent pour la santé ou pour l’environnement relèvent des responsabilités confiées au comité d’évaluation des risques conformément à l’article 64, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1907/2006. De manière similaire, l’appréciation des avantages socio-économiques découlant de l’utilisation de la substance et les conséquences socio-économiques d’un refus de l’autorisation, dont le demandeur ou d’autres parties intéressées doivent apporter la preuve, et l’analyse des solutions de remplacement ou d’un plan de remplacement et de toute communication transmise par un tiers pendant la consultation publique à laquelle procède l’ECHA correspondent aux tâches confiées au comité d’analyse socio‑économique conformément à l’article 64, paragraphe 4, sous b), du même règlement.
66 Les avis du comité d’évaluation des risques et du comité d’analyse socio‑économique ont la valeur d’avis scientifiques. Plaide en faveur d’une telle interprétation, le considérant 102 du règlement no 1907/2006, selon lequel, en substance, l’ECHA joue le rôle que possède tout comité scientifique institué auprès de la Commission. Selon le considérant 81, seconde phrase, du règlement no 1907/2006, ces avis « devraient » être pris en compte par la Commission lorsqu’elle décide d’octroyer ou non l’autorisation. Il résulte du terme « devraient » que la Commission n’est pas liée par de tels avis.
67 La Commission n’est toutefois pas empêchée de faire siennes en partie ou entièrement les appréciations exprimées dans un avis de l’un des comités de l’ECHA, et ce, en outre, sans qu’elle doive les reproduire ou les substituer à chaque fois à sa propre motivation. Lorsqu’il n’existe pas d’information qui jette un doute sérieux sur les avis desdits comités de l’ECHA, l’analyse scientifique figurant dans un tel avis peut, en principe, être suffisante pour permettre à la Commission d’octroyer ou non une autorisation conformément à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, et ce, sans même que des examens scientifiques supplémentaires de la part de la Commission soient nécessaires.
68 Lorsque la Commission fait sien l’avis de l’un desdits comités de l’ECHA afin de justifier une décision d’autorisation, elle doit vérifier le caractère complet, cohérent et pertinent du raisonnement renfermé dans l’avis (voir, par analogie, arrêt du 11 septembre 2002, Pfizer Animal Health/Conseil, T‑13/99, EU:T:2002:209, point 198). Si l’avis concerné n’est pas complet ou n’est pas cohérent ou, encore, si le raisonnement n’est pas pertinent, la Commission adresse au comité des questions visant à remédier aux éventuelles carences constatées.
69 En dépit du fait qu’elle n’est pas liée par les avis du comité d’évaluation des risques et du comité d’analyse socio-économique, dans le cas où la Commission préfèrerait s’écarter de manière substantielle d’un avis ou substituer, sur des points techniques ou économiques, son opinion à celle exprimée par l’un desdits comités de l’ECHA, elle est tenue de motiver spécifiquement son appréciation par rapport à celle exprimée dans ce dernier, sa motivation devant exposer les motifs pour lesquels elle s’en écarte. Cette motivation devra être d’un niveau scientifique au moins équivalent à celui de l’avis en question. Dans un tel cas, l’institution peut se baser soit sur un avis supplémentaire du même comité, soit sur d’autres éléments ayant une force probante au moins équivalente à l’avis en question. Au cas où l’institution ne s’écarterait que partiellement, mais encore de manière substantielle, de l’avis, elle peut également s’appuyer sur les parties du raisonnement scientifique de l’avis qu’elle ne conteste pas (voir, par analogie, arrêt du 11 septembre 2002, Pfizer Animal Health/Conseil, T‑13/99, EU:T:2002:209, point 199).
70 En troisième lieu, s’agissant des termes « solutions de remplacement », le règlement no 1907/2006 énonce notamment à son article 55 que l’un de ses objectifs est le remplacement progressif des substances extrêmement préoccupantes. Il résulte de l’article 64, paragraphe 4, de l’article 60, paragraphe 5, et du considérant 69 du règlement no 1907/2006 qu’une « solution de remplacement » constitue une « substance » ou une « technologie de remplacement », qui ne sont pertinentes aux fins de la procédure d’autorisation prévue dans le règlement no 1907/2006 que dans la mesure où elles sont « appropriées ». Ce dernier terme est employé tant à l’article 55 qu’à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006.
71 Dans un souci d’affiner les éléments mentionnés au point 58 ci-dessus, le « guide [de l’ECHA] pour la préparation d’une demande d’autorisation » (JO 2011, C 28, p. 1), élaboré et diffusé au public en vertu du considérant 31 et de l’article 77, paragraphe 2, sous g), du règlement no 1907/2006 dans le but de fournir des orientations sur l’analyse des solutions de remplacement, le plan de remplacement et sur les possibilités de contribution des tiers intéressés à la procédure d’autorisation en la matière, indique à son point 3.2 ce qui suit :
« Une solution de remplacement est une substitution possible pour la substance incluse à l’annexe XIV [du règlement no 1907/2006]. Elle devrait pouvoir remplir la même fonction que celle de la substance incluse à l’annexe XIV. La solution de remplacement pourrait être une autre substance ou une technique (par exemple, un processus, une procédure, un dispositif, ou une modification du produit fini) ou une combinaison de techniques et de substances de remplacement. Par exemple, une technique de remplacement pourrait être un moyen physique d’obtenir la même fonction que celle d’une substance incluse à l’annexe XIV ou encore des modifications dans la production, le processus ou le produit, qui suppriment purement et simplement la nécessité de la fonction de la substance incluse à l’annexe XIV. »
72 S’agissant du terme « appropriées », tel que mentionné au point 70 ci‑dessus, il y a lieu de relever qu’il tend à circonscrire le nombre de solutions de remplacement pertinentes au nombre des solutions « plus sûres » au sens du considérant 73 du règlement, à savoir des substances ou des technologies dont l’utilisation entraîne un risque moindre par rapport au risque qu’entraîne l’utilisation de la substance extrêmement préoccupante concernée. De plus, ce terme signifie qu’une telle solution doit être « économiquement et techniquement viable » au sens de l’article 55 du règlement.
73 Ainsi qu’il peut être déduit du membre de phrase « économiquement et techniquement viable », la signification du mot « appropriées » ne se borne pas à l’existence d’une solution de remplacement in abstracto ou dans des conditions de laboratoire ou encore dans des conditions qui ne revêtent qu’un caractère exceptionnel. En effet, le mot « appropriées » vise la « disponibilité » des substances et technologies de remplacement qui sont techniquement et économiquement faisables dans l’Union, ce qui implique notamment que l’analyse s’y rapportant doit être effectuée sous l’angle des capacités de production de ces substances et de la faisabilité de ces technologies, ainsi qu’au regard des conditions légales et factuelles de leur mise en circulation.
74 Enfin, dans le contexte d’une procédure socio-économique, selon l’article 60, paragraphe 5, sous b), du règlement no 1907/2006, doit également être déterminé si les solutions de remplacement, qui ont été démontrées lors de la procédure d’autorisation, sont techniquement et économiquement faisables « pour le demandeur » de l’autorisation.
75 Lorsque l’analyse prescrite par l’article 62, paragraphe 4, sous e), du règlement no 1907/2006 ou les informations qui ont été recueillies par le comité d’analyse socio-économique de l’ECHA ou par la Commission, par exemple les informations provenant de tiers obtenues dans le cadre d’une consultation publique telle que celle visée à l’article 64, paragraphe 2, du même règlement, ou encore les propres analyses du comité d’analyse socio-économique ou de la Commission, permettent de conclure à la disponibilité de solutions de remplacement appropriées en général, mais que ces solutions ne sont pas techniquement ou économiquement faisables pour le demandeur, cela n’implique pas nécessairement que l’autorisation au titre de l’article 60, paragraphe 4, du règlement doit être refusée.
76 En effet, si tel est le cas et s’il est démontré que les avantages socio‑économiques l’emportent sur les risques qu’entraîne l’utilisation de la substance pour la santé humaine ou l’environnement, à savoir l’analyse prévue à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, une autorisation peut être accordée si le demandeur présente, conformément à l’article 62, paragraphe 4, sous f), du même règlement, un plan de remplacement au sens de l’article 60, paragraphe 4, sous c), de ce règlement. Au demeurant, le critère subjectif prévu à l’article 60, paragraphe 5, sous b), du règlement no 1907/2006, à savoir le critère lié à l’absence, à la date de l’adoption de la décision d’autorisation, de solutions de remplacement techniquement ou économiquement faisables pour le demandeur de l’autorisation, constitue l’un des éléments qui doivent pris en compte pour établir un plan de remplacement. Ce dernier comprend notamment un calendrier des actions proposées par le demandeur de l’autorisation en vertu de l’article 62, paragraphe 4, sous f), du règlement contenant, notamment, les informations concernant la recherche et le développement que le demandeur d’autorisation entreprend ou prévoit d’entreprendre dans l’optique du remplacement à terme des substances extrêmement préoccupantes par d’autres substances et technologies appropriées (considérant 72 du règlement no 1907/2006).
77 En quatrième lieu, s’agissant de la charge de la preuve, telle qu’invoquée par le Royaume de Suède au soutien de la deuxième branche du premier moyen, il y a lieu de relever que, ainsi qu’il résulte de l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, lu conjointement avec le considérant 69 de ce dernier, lors de la procédure d’autorisation, il appartient certes au demandeur de l’autorisation de démontrer qu’aucune solution de remplacement n’est disponible.
78 Toutefois, il convient de rappeler que, dans le cadre de l’examen des conditions prévues à l’article 60, paragraphes 4 et 5, du règlement no 1907/2006, il incombe à la Commission d’établir si l’ensemble des faits pertinents et des appréciations techniques et économiques s’y rapportant permettent de conclure que les conditions prévues à cette disposition sont effectivement remplies (voir point 64 ci‑dessus).
79 Compte tenu de cette obligation d’examen de la Commission, la charge de la preuve visée à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, lu conjointement avec le considérant 69 de ce dernier, implique que le demandeur de l’autorisation porte le risque d’une éventuelle impossibilité de déterminer s’il convient de conclure à l’indisponibilité de solutions de remplacement. Dès lors, lorsque, en dépit de la présentation d’éléments par les divers acteurs impliqués dans la procédure d’autorisation, y compris les éléments que la Commission a recueillis par ses propres moyens, il existe encore des incertitudes au regard de la condition liée à l’indisponibilité de solutions de remplacement, il convient de conclure que le demandeur n’a pas satisfait à la charge de la preuve et que, partant, l’autorisation ne saurait lui être accordée. Dans ce contexte, il est utile de souligner également qu’aucun des acteurs impliqués dans la procédure d’autorisation ni, d’ailleurs, l’ECHA ou la Commission ne sont tenus de démontrer le contraire de la condition liée à l’absence de solutions de remplacement, à savoir qu’il existe effectivement des solutions de remplacement.
80 En cinquième lieu, il convient d’examiner la question de l’articulation, par la Commission, de l’administration de la charge de la preuve qui incombe au demandeur de l’autorisation, d’une part, et la manière de mener, par cette même institution, son propre examen de la condition liée à l’indisponibilité de solutions de remplacement, d’autre part.
81 Premièrement, la Commission ne saurait adopter une décision d’autorisation sur la base de simples hypothèses non confirmées ni infirmées par les informations dont elle dispose (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 17 septembre 2009, Commission/MTU Friedrichshafen, C‑520/07 P, EU:C:2009:557, points 51 et 52). Si, au terme de l’examen concernant l’indisponibilité de solutions de remplacement, il n’existe que des hypothèses, il y a lieu de conclure que les conditions spécifiques prévues à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006 ne sont pas remplies et que la Commission n’est, partant, pas en droit d’octroyer une autorisation, même conditionnelle.
82 À cet égard, et au risque de répondre à un argument qui n’a pas été invoqué de manière spécifique dans le cadre de la deuxième branche du premier moyen, mais seulement dans le cadre de la troisième branche de ce dernier (voir point 47 ci‑dessus), en tenant compte toutefois du fait que ces deux branches sont étroitement liées, il convient de souligner que, en principe, quel que soit leur contenu, les conditions imposées conformément à l’article 60, paragraphes 8 et 9, sous d) et e), du règlement no 1907/2006 ne sauraient viser à remédier aux éventuelles carences d’une demande d’autorisation ou de l’analyse des solutions de remplacement présentée par un demandeur d’autorisation ou encore aux éventuelles insuffisances de l’examen, par la Commission, des conditions prévues à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006.
83 En d’autres termes, la possibilité d’assortir une autorisation de certaines conditions, telle que prévue à l’article 60, paragraphes 8 et 9, sous d), du règlement no 1907/2006, ne saurait être interprétée en ce sens qu’il est loisible à la Commission de laisser ouverte la question de savoir si les conditions de l’article 60 du règlement no 1907/2006 sont réunies et de réagir face à cette situation en assortissant l’autorisation de conditions visant à remédier aux éventuelles insuffisances ou lacunes de l’évaluation qui lui incombe en vertu de cette disposition.
84 Deuxièmement, ainsi que l’a fait valoir à juste titre le Royaume de Suède, si les éléments fournis par le demandeur de l’autorisation dans son analyse des solutions de remplacement sont contredits par les éléments présentés par des tiers ou des États membres, il appartient à la Commission, conformément à son devoir de diligence, d’examiner la condition concernant l’indisponibilité de solutions de remplacement de manière plus approfondie.
85 Si, au terme de l’examen concernant la condition liée à l’indisponibilité de solutions de remplacement, telle que prévue à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, il reste encore des incertitudes liées à l’évaluation scientifique qui n’ont pu être dissipées ni par les éléments déposés par le demandeur de l’autorisation à la demande soit de la Commission soit de l’un des comités de l’ECHA, ni par les éléments recueillis par la Commission ou lesdits comités ou encore par des tiers ou des États membres, il y a lieu de conclure à l’instar de ce qu’il a été relevé au point 81 ci-dessus, que, en principe, ladite condition n’est pas remplie et que la Commission n’est, partant, pas en droit d’octroyer une autorisation, même conditionnelle.
86 En sixième et dernier lieu, afin de répondre aux arguments que les parties ont soulevés dans le cadre de la deuxième branche du premier moyen, il y a lieu de constater que, à la date de l’adoption de la décision attaquée, aucun élément ne démontrait l’indisponibilité de substances ou de technologies de remplacement appropriées susceptibles d’être utilisées à la place des chromates de plomb en cause en l’espèce pour les utilisations visées par la décision attaquée. La Commission disposait, au moment de l’adoption de cette décision, d’informations qui plaidaient tant en défaveur qu’en faveur de l’absence de solutions de remplacement techniquement viables pour l’ensemble des utilisations visées par la demande et aucune conclusion claire ne pouvait encore être tirée à cet égard. Dès lors, à cette date, l’examen, par la Commission, de la condition liée à l’indisponibilité de solutions de remplacement en général, telle que prévue à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, n’avait pas été dûment achevé. En réalité, la Commission a accordé l’autorisation sans avoir au préalable vérifié un nombre suffisant d’informations substantielles et fiables pour pouvoir conclure soit que des solutions de remplacement faisaient effectivement défaut pour toutes les utilisations demandées soit que les incertitudes demeurant encore à cet égard à la date de l’adoption de la décision attaquée pouvaient être regardées comme étant négligeables. En l’absence d’un examen plus approfondi de ladite condition prévue à l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006, l’autorisation en cause en l’espèce ne pouvait pas être octroyée.
87 Ce constat découle, premièrement, d’un grand nombre de documents qui ont été versés au dossier par les parties.
88 Il est vrai que, dans son analyse des solutions de remplacement, le demandeur avait comparé les propriétés de plus de trente substances avec les caractéristiques des chromates de plomb en cause en l’espèce. Les substances autres que ces chromates étaient indiquées au moyen de leurs dénominations chimiques et de graphiques. DCC Maastricht avait indiqué pour l’essentiel qu’aucune de ces substances ne répondait aux propriétés techniques des pigments en cause en l’espèce. En particulier, ces derniers seraient caractérisés en substance, selon le demandeur de l’autorisation, par une haute performance technique et par des « fonctionnalités uniques » qui ne seraient atteintes par aucune des solutions de remplacement. Le faisceau d’éléments de preuve scientifiques, techniques et économiques que le demandeur de l’autorisation avait présenté au soutien de sa demande d’autorisation était donc substantiel et concluant en lui-même.
89 Toutefois, une partie des considérations des tiers et des États membres entendus lors de la procédure d’autorisation avait jeté un doute sérieux sur l’analyse présentée par le demandeur de l’autorisation. De fait, à la date de l’adoption de la décision attaquée, ces considérations jetaient encore un doute sérieux également sur les appréciations du comité d’analyse socio-économique, telles que contenues dans les douze avis consolidés du 11 décembre 2014.
90 En effet, à la différence des documents soumis par British Coatings et A. lors de la procédure de consultation publique, qui, pour autant que cela puisse être déduit des éléments versés au dossier (voir annexes A.11 et A.12 de la requête), étaient, certes, dépourvus d’un caractère détaillé, voire substantiel, le document présenté par B. (voir annexe A.13 de la requête) contenait une analyse similaire à celle élaborée par DCC Maastricht. En particulier, s’agissant de la faisabilité technique des solutions de remplacement pour les articles en plastiques, B. avait distingué quatre niveaux de performance. Ensuite, cette entreprise avait indiqué les pigments qui, selon elle, pourraient remplacer les substances en cause en l’espèce. Ces solutions concernaient diverses substances organiques ou anorganiques. S’agissant de la faisabilité économique de ces solutions, de l’avis de B., si les utilisateurs en aval acceptaient certains compromis quant à la coloration ou à l’opacité, les coûts liés à l’utilisation de solutions de remplacement pouvaient être réduits de manière significative. Selon B., sous certaines conditions, telles qu’un abandon délibéré, par l’utilisateur en aval, d’un certain niveau de performance et de fonctionnalité de la coloration, il pouvait être conclu que des solutions de remplacement existaient sur le marché de l’Union pour la totalité des utilisations visées par DCC Maastricht dans sa demande d’autorisation.
91 De plus, en l’espèce, l’hypothèse du demandeur de l’autorisation selon laquelle il n’existait pas de solutions de remplacement était difficilement compatible avec le fait que le Royaume de Norvège et plusieurs États membres, dont le Royaume de Suède, avaient manifestement renoncé à l’utilisation des pigments en cause en l’espèce dans certains domaines, tels que le celui du marquage routier.
92 C’est compte tenu de ces considérations du demandeur de l’autorisation et de tiers que le comité d’analyse socio-économique avait formulé ses conclusions relatives à la faisabilité technique des solutions de remplacement pour les utilisations en cause en l’espèce, telles que mentionnées aux points 12 à 15 ci-dessus. Or, ces appréciations du comité d’analyse socio-économique ne sauraient convaincre.
93 En effet, tout d’abord, s’agissant de la faisabilité technique des solutions de remplacement pour les deuxième et cinquième utilisations, les remarques du comité d’analyse socio-économique à cet égard se bornent à une simple énumération des considérations exprimées par le demandeur de l’autorisation et par les autres acteurs entendus lors de la consultation publique. En dépit du fait que ces considérations se contredisaient en substance, le comité n’a pas tiré de conclusion précise à leur égard. L’appréciation retenue par ce comité dans la partie introductive des avis consolidés, suivant laquelle il lui « semblait » qu’il n’existait pas de solutions de remplacement techniquement et économiquement appropriées pour le demandeur, ne change en rien cette constatation. Sans compter le fait que cette appréciation est révélatrice du fait que le comité avait encore quelques hésitations importantes qui méritaient d’être mentionnées, elle vise en outre la faisabilité de solutions de remplacement « pour le demandeur », telle que mentionnée à l’article 60, paragraphe 5, du règlement no 1907/2006 et non leur faisabilité en général (voir point 86 ci‑dessus).
94 Ensuite, s’agissant de la faisabilité technique de solutions de remplacement en général pour les troisième et sixième utilisations demandées, le comité a indiqué de manière expresse que la question de savoir si des solutions de remplacement faisaient défaut nécessitait un examen supplémentaire pour le domaine du marquage des routes. Or, en réalité, eu égard aux contributions des tiers, tels que B., cette conclusion s’imposait également pour les domaines autres que le secteur du marquage routier, et ce d’autant plus que les utilisations demandées avaient été décrites, par le demandeur, de manière non restrictive.
95 Enfin, s’agissant des première et quatrième utilisations demandées, l’analyse des solutions de remplacement effectuée par le comité d’analyse socio-économique ne saurait non plus convaincre. Il est vrai que l’affirmation, selon laquelle une analyse des solutions de remplacement ne pouvait ou ne devait pas être effectuée au regard des première et quatrième utilisations (voir point 12 ci‑dessus), peut, dans un premier temps, être acceptée comme étant la conséquence logique du fait que les pigments en cause en l’espèce ne possèdent aucune fonction au stade de la formulation des peintures visées par ces utilisations, mais ont seulement une fonction au stade de leur emploi concret, par exemple, au stade de la fabrication de surfaces métalliques et d’articles en plastique ou plastifiés visés par les autres utilisations demandées. Toutefois, dans un second temps, doit être pris en compte à cet égard le fait que, en l’espèce, il existait une interdépendance fonctionnelle entre les première et quatrième utilisations, d’une part, et les autres utilisations demandées, d’autre part. En effet, la fonction spécifique des pigments en cause en l’espèce, à savoir de permettre un effet de contraste, qui n’est, certes, pas encore pertinente au stade de la distribution ou du mélange de poudre de pigments dans un environnement industriel dans des peintures en phase solvant ou dans des prémélanges liquides ou solides (voir les première et quatrième utilisations) se manifestera au plus tard au stade de la fabrication de surfaces métalliques et d’articles en plastique ou plastifiés (voir les autres utilisations). Compte tenu de cette interdépendance et eu égard à la portée très large de la description des première et quatrième utilisations, en l’absence d’une explication supplémentaire, il convient de retenir en l’espèce que toute erreur entachant l’analyse de solutions de remplacement pour les usages autres que les première et quatrième utilisations entache à la fois l’analyse des solutions de remplacement à l’égard de ces dernières.
96 Deuxièmement, l’appréciation retenue au point 86 ci‑dessus découle d’une lecture des considérants 8, 9, 12 de la décision attaquée. Il ressort, en substance, de ces considérants que, à la date de l’adoption de la décision attaquée, la Commission éprouvait encore elle-même des doutes quant à l’indisponibilité de solutions de remplacement techniquement faisables pour l’ensemble des utilisations couvertes par la demande.
97 Troisièmement, la considération formulée au point 86 ci‑dessus est confortée par une lecture de la condition formulée par la Commission à la première phrase de l’article 1, paragraphes 1 et 2, de la décision attaquée qu’elle désigne comme étant une « restriction » (voir point 56 ci‑dessus). En effet, le fait d’indiquer que l’utilisation des chromates de plomb en cause en l’espèce est limitée aux seuls cas dans lesquels les performances des compositions de substances contenant ces chromates sont vraiment nécessaires équivaut à déclarer que, à chaque fois qu’il identifie une solution de remplacement, l’utilisateur en aval devrait s’abstenir d’utiliser les chromates de plomb en cause en l’espèce. Or, une telle déclaration constitue une forte indication du fait que, à la date de l’adoption de la décision attaquée, la Commission ne considérait pas elle-même que l’examen de la condition relative à l’indisponibilité de solutions de remplacement avait été achevé.
98 Quatrièmement et enfin, le constat effectué au point 86 ci‑dessus est confirmé par l’article 1er, paragraphe 3, sous d) et e), de la décision attaquée (voir points 28 à 29 ci‑dessus). Les conditions suivant lesquelles, d’une part, les utilisateurs en aval du titulaire de l’autorisation devaient fournir des informations concernant les solutions de remplacement appropriées et disponibles qui justifiaient de manière détaillée la nécessité d’utiliser les chromates de plomb en cause en l’espèce et, d’autre part, le titulaire de l’autorisation devait fournir un rapport dans lequel il devait préciser la description des usages autorisés sur la base des solutions de remplacement fournies par leurs utilisateurs en aval sont autant d’éléments qui indiquent notamment que l’évaluation, par la Commission, de l’indisponibilité de solutions de remplacement n’avait pas encore été menée à sa fin.
99 En septième lieu, les autres arguments de la Commission ne sont pas de nature à remettre en cause l’appréciation formulée au point 86 ci‑dessus.
100 D’une part, l’argument de la Commission, selon lequel elle aurait fait des analyses complémentaires afin d’examiner l’indisponibilité des solutions de remplacement (voir point 53 ci‑dessus), ne saurait prospérer.
101 Il est vrai que, en principe, effectuer des analyses supplémentaires pour examiner l’indisponibilité de solutions de remplacement est une bonne manière de procéder. Pourtant, pour autant que cela puisse être déduit des éléments versés au dossier, les analyses supplémentaires que la Commission a effectuées ont consisté, pour l’essentiel, à demander des informations au demandeur de l’autorisation. Or, le complément d’information présenté par le demandeur de l’autorisation n’a pas apporté la moindre clarification quant aux utilisations pour lesquelles il n’existait pas de solutions pour remplacer les chromates de plomb en cause en l’espèce. Il est vrai que la liste présentée par la Commission en tant qu’annexe B.3 du mémoire en défense contient des exemples d’applications spécifiques couvertes par la demande d’autorisation. Cependant, cette liste ne répond pas à la question de savoir pourquoi les solutions de remplacement qui, selon les dires du Royaume de Suède, existaient sur le marché ne pouvaient pas être utilisées à la place desdits chromates de plomb pour les applications mentionnées dans la liste.
102 D’autre part, il est vrai que, lorsqu’elle adopte des décisions d’autorisation, la Commission est également tenue de respecter le principe de proportionnalité. Toutefois, lorsque les conditions prévues par l’une des dispositions du règlement no 1907/2006 ne sont pas remplies, la question de la proportionnalité est dépourvue de pertinence.
103 En huitième lieu et enfin, compte tenu des appréciations précédentes, il n’y a plus lieu de répondre à l’argument du Royaume de Suède selon lequel la Commission a violé le devoir de diligence (voir point 46 ci-dessus).
104 En effet, cet argument n’a pas une portée autonome dans le cadre du présent recours, mais constitue un complément à l’argumentation visant la violation de l’article 60, paragraphe 4, du règlement no 1907/2006 du fait d’un examen insuffisant des conditions prévues dans cette disposition (voir points 86 à 102 ci‑dessus).
105 Au vu de tout ce qui précède, la deuxième branche du premier moyen doit être accueillie.
106 Il s’ensuit que, sans qu’il soit besoin d’examiner les première et troisième branches du premier moyen, ainsi que les autres moyens soulevés dans le cadre du recours, la décision attaquée doit être annulée.
Sur le maintien des effets de la décision attaquée jusqu’au remplacement de celle-ci par une nouvelle décision
107 La Commission a demandé que, en cas d’annulation de la décision attaquée, les effets de cette dernière soient maintenus jusqu’à ce qu’elle puisse, avec l’assistance de l’ECHA, réexaminer la demande d’autorisation.
108 Cette demande doit être toutefois rejetée.
109 Aux termes de l’article 264, second alinéa, TFUE, le juge de l’Union peut, s’il l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets d’un acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs. Il peut être fait usage de la faculté conférée par cette disposition afin de maintenir les droits institués par l’acte attaqué jusqu’à ce que les institutions compétentes aient pris les mesures appropriées (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 20 mars 1985, Timex/Conseil et Commission, 264/82, EU:C:1985:119, point 32).
110 Selon une jurisprudence constante, il y a lieu, pour le juge de l’Union, d’exercer le pouvoir que lui confère l’article 264, second alinéa, TFUE et de maintenir les effets d’un acte attaqué dont l’annulation est prononcée par un arrêt lorsque cela correspond au principe de la sécurité juridique (arrêt du 22 octobre 2013, Commission/Conseil, C‑137/12, EU:C:2013:675, point 81), tel qu’interprété au regard d’un autre intérêt de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 22 octobre 2013, Commission/Conseil, C‑137/12, EU:C:2013:675, point 80 ; du 24 juin 2014, Parlement/Conseil, C‑658/11, EU:C:2014:2025, points 90 et 91, et du 6 septembre 2012, Parlement/Conseil, C‑490/10, EU:C:2012:525, point 91) ou d’un intérêt d’un État membre (voir, en ce sens, arrêt du 18 octobre 2007, Commission/Parlement et Conseil, C‑299/05, EU:C:2007:608, point 74).
111 La faculté prévue à l’article 264, second alinéa, TFUE, peut être également exercée lorsqu’il s’agit d’un intérêt d’un particulier (voir, en ce sens, arrêt du 7 septembre 2016, Allemagne/Parlement et Conseil, C‑113/14, EU:C:2016:635, point 83). En effet, eu égard à des motifs ayant trait à la sécurité juridique, les effets d’un acte annulé peuvent être maintenus notamment lorsque les effets immédiats de son annulation entraîneraient des conséquences négatives graves pour les personnes concernées et que la légalité de l’acte attaqué est contestée non pas en raison de sa finalité ou de son contenu, mais pour des motifs d’incompétence de son auteur ou de violation des formes substantielles (voir arrêt du 7 septembre 2016, Allemagne/Parlement et Conseil, C‑113/14, EU:C:2016:635, point 81 et jurisprudence citée).
112 En l’espèce, une annulation avec effet immédiat de la décision attaquée est, certes, susceptible d’entraîner des conséquences négatives graves pour DCC Maastricht. Cette société ne sera plus en mesure de commercialiser les pigments en cause en l’espèce. Cependant, l’annulation de la décision attaquée a pour cause des motifs liés à la légalité matérielle de la décision attaquée. De plus, il convient de rappeler que, selon son article 1er, paragraphe 1, le règlement no 1907/2006 vise à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine. Or, compte tenu des observations précédentes, le maintien des effets de la décision attaquée ne saurait être compatible avec cet objectif.
Sur les dépens
113 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Royaume de Suède.
114 En application de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supporteront leurs propres dépens. Il s’ensuit que le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Parlement supportent leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision d’exécution C(2016) 5644 final de la Commission, du 7 septembre 2016, relative à l’autorisation de certaines applications du jaune de sulfochromate de plomb et du rouge de chromate, de molybdate et de sulfate de plomb conformément au règlement (CE) no 1907/2006, est annulée.
2) La demande de la Commission tendant au maintien, en cas d’annulation de la décision d’exécution C(2016) 5644 final, du 7 septembre 2016, des effets de cette décision jusqu’à ce qu’elle puisse réexaminer la demande d’autorisation est rejetée.
3) La Commission supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Royaume de Suède.
4) Le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Parlement européen supporteront leurs propres dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 mars 2019.
Signatures