DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen)
den 11 januari 2024 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Gemensamma fiskeripolitiken – Bevarande av resurserna – Den totala tillåtna fångstmängden (TAC) tillämplig på bestånd av torsk i vattnen väster om Skottland och i Keltiska havet, av vitling i Irländska sjön och av rödspätta i södra Keltiska havet – Förordning (EU) 2020/123 – Bilaga I A – TAC som överstiger noll – Tillämpningsperioden har löpt ut – Bedömning av giltigheten – Förordning (EU) nr 1380/2013 – Artikel 2.2 andra stycket – Målet att senast år 2020 uppnå nyttjandetakten för maximal hållbar avkastning (MSY) för alla arter – Artiklarna 2, 3, 9, 10, 15 och 16 – Socioekonomiska mål och sysselsättningsmål – Bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning – Landningsskyldigheten – Blandfiske – Begränsande arter (så kallade choke species) – Förordning (EU) 2019/472 – Artiklarna 1–5, 8 och 10 – Målbestånd – Bifångst – Korrigerande åtgärder – Utrymme för skönsmässig bedömning”
I mål C‑330/22,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) genom beslut av den 7 april 2022, som inkom till domstolen den 16 maj 2022, i målet
Friends of the Irish Environment CLG
mot
Minister for Agriculture, Food and the Marine,
Ireland,
Attorney General,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden E. Regan samt domarna Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis och D. Gratsias (referent),
generaladvokat: T. Ćapeta,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 16 mars 2023,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Friends of the Irish Environment CLG, genom J. Devlin, SC, J. Kenny, BL, och F. Logue, solicitor,
– Minister for Agriculture, Food and the Marine, Ireland och Attorney General, genom M. Browne, A. Joyce, M. Lane och M. Tierney, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av D. Browne, BL, och C. Toland, SC,
– Europaparlamentet, genom I. Anagnostopoulou, E. Ni Chaoimh och I. Terwinghe, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska unionens råd, genom F. Naert, A. Nowak-Salles och P. Pecheux, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, av A. Dawes och A. Stobiecka-Kuik, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 15 juni 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av bilaga I A till rådets förordning (EU) 2020/123 av den 27 januari 2020 om fastställande för 2020 av fiskemöjligheterna för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i unionens vatten och, för unionsfiskefartyg, i vissa andra vatten (EUT L 25, 2020, s. 1), med hänsyn till artiklarna 2.1, 2.2 och 3 c och d i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG (EUT L 354, 2013, s. 22), jämförda med artiklarna 9, 10, 15 och 16 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/472 av den 19 mars 2019 om upprättande av en flerårig plan för bestånd som fiskas i västliga vatten och angränsande vatten och det fiske som nyttjar dessa bestånd, om ändring av förordningarna (EU) 2016/1139 och (EU) 2018/973 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 811/2004, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007 och (EG) nr 1300/2008 (EUT L 83, 2019, s. 1), i den del det i denna bilaga för år 2020 fastställs totala tillåtna fångstmängder (TAC) för torsk (Gadus morhua), dels i zon 6a samt i Europeiska unionens vatten och internationella vatten i 5b öster om 12° 00’ W (COD/5BE6A), dels i zonerna 7b, 7c, 7e–7k och 8–10 och i unionens vatten i områden för fiskerikommittén för östra Centralatlanten (Cecaf) (COD/7XAD34), vitling (Merlangius merlangus) i zon 7a (WHG/07A) och rödspätta (Pleuronectes planessa) i zonerna 7h, 7j och 7k (PLE/7HJK) (nedan kallade de omtvistade TAC:erna).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Friends of the Irish Environment CLG (nedan kallat FIE), en icke-statlig organisation som är aktiv på miljöområdet, och å andra sidan Minister for Agriculture, Food and the Marine (ministern för jordbruk, livsmedel och sjöfartsfrågor, Irland), Ireland (Irland) och Attorney General (allmänna åklagaren, Irland). Målet rör lagenligheten av meddelandena om fiskeriförvaltning nr 15, 16, 19, 20, 23 och 24, vilka ministern utfärdade för april, maj och juni 2020.
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
3 I artikel 61 i Förenta nationernas havsrättskonvention, som undertecknades i Montego Bay den 10 december 1982 (nedan kallad havsrättskonventionen), med rubriken ”Bevarande av biologiska resurser”, anges de allmänna principerna för bevarandet av havets biologiska resurser.
4 Dessa allmänna principer tillämpas på bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd genom avtalet om genomförande av bestämmelserna i Förenta nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982 om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd, vilket undertecknades i New York den 4 augusti 1995 (nedan kallat avtalet om bevarande och förvaltning av fiskbestånd), särskilt artikel 5 däri.
Unionsrätt
Förordning nr 1380/2013.
5 I skälen 5–8 i förordning nr 1380/2013 anges följande:
”(5) Unionen är avtalsslutande part i Havsrättskonventionen och … i [avtalet om bevarande och förvaltning av fiskbestånd] …
(6) I dessa internationella avtal fastställs huvudsakligen bevarandeskyldigheter, bland annat skyldigheten att vidta bevarande- och förvaltningsåtgärder i syfte att bevara och återställa fiskeresurserna på sådana nivåer att man kan uppnå maximal hållbar avkastning … [och] att i stor utsträckning tillämpa försiktighetsansatsen avseende bevarande, förvaltning och nyttjande av fiskbestånden … Den gemensamma fiskeripolitiken bör därför bidra till unionens genomförande av sina skyldigheter enligt de internationella avtalen. …
(7) Vid världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg 2002 förband sig unionen och dess medlemsstater att vidta åtgärder mot den fortsatta nedgången av många fiskebestånd. Unionen bör därför förbättra sin gemensamma fiskeripolitik genom att anpassa nyttjandenivåerna för att säkerställa, inom en skälig tidsram, att nyttjandet av de levande marina biologiska resurserna återställer och upprätthåller populationerna av de skördade bestånd över den nivå som kan ge maximal hållbar avkastning. Nyttjandenivåerna bör uppnås senast 2015. Ett senareläggande av målet om maximal hållbar avkastning bör endast tillåtas om det skulle innebära en allvarlig risk för de berörda fiskeflottornas ekonomiska och sociala hållbarhet. Efter 2015 bör dessa nivåer uppnås så snart som möjligt, och under alla omständigheter inte senare än 2020. Om den vetenskapliga informationen är otillräcklig för att fastställa dessa nivåer kan approximativa parametrar övervägas.
(8) Vid förvaltningsbeslut som relaterar till maximal hållbart avkastning inom blandfiske bör man beakta svårigheten i att upprätthålla en skördenivå som ligger på maximal hållbar avkastning för alla bestånd samtidigt, i synnerhet där vetenskapliga rön indikerar att det är mycket svårt att undvika fenomenet med begränsande arter (så kallade choke species) genom att förbättra de använda fiskeredskapens selektivitet. I sådana fall bör lämpliga vetenskapliga organ ombes ge rekommendationer om lämpliga nivåer för fiskeridödlighet.”
6 I artikel 2 i denna förordning, med rubriken ”Mål”, föreskrivs följande i punkterna 1–3 och 5:
”1. Den gemensamma fiskeripolitiken ska säkerställa att fiske- och vattenbruksverksamheterna är miljömässigt hållbara på lång sikt och förvaltas på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen.
2. Den gemensamma fiskeripolitiken ska tillämpa försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen och ska säkerställa att nyttjandet av de levande marina biologiska resurserna sker på ett sådant sätt att populationerna av skördade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer en maximal hållbar avkastning.
I syfte att nå målet att successivt återställa och bevara populationer av fiskbestånd över biomassanivåer som kan ge maximal hållbar avkastning, ska nyttjandetakten för maximal hållbar avkastning, där så är möjligt, ha uppnåtts senast 2015 och, genom en successiv och stegvis anpassning, senast 2020 för alla arter.
3. Den gemensamma fiskeripolitiken ska genomföra en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen, för att säkerställa att fiskeverksamhetens negativa inverkan på de marina ekosystemen minimeras …
…
5. Den gemensamma fiskeripolitiken ska särskilt
a) gradvis eliminera utkast, från fall till fall, med beaktande av bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning, genom att i största möjliga utsträckning undvika och minska oönskade fångster, och genom att gradvis se till att fångster landas,
…
c) skapa förutsättningar för att göra branschen för fångst och beredning av fisk samt den landbaserade verksamhet som är knuten till fisket mer ekonomiskt bärkraftiga och konkurrenskraftiga,
…
f) bidra till en rimlig levnadsstandard för dem som är beroende av fiskerinäringen, med beaktande av kustnära fiske och socioekonomiska aspekter,
…”
7 Artikel 3 i förordningen, med rubriken ”Principerna om god förvaltning”, har följande lydelse:
”Den gemensamma fiskeripolitiken ska genomsyras av följande principer om god förvaltning:
…
c) Antagande av åtgärder i enlighet med bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning.
d) Långsiktigt perspektiv.
…”
8 I artikel 4 i samma förordning, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande i punkt 1:
”I denna förordning avses med
…
7) maximal hållbar avkastning: det i teorin högsta balanserade genomsnittliga uttag som fortlöpande kan tas ur ett bestånd under rådande genomsnittliga miljöförhållanden utan att detta avsevärt påverkar fortplantningsprocessen,
…
14) bestånd: en marin biologisk resurs i ett visst förvaltningsområde,
…
36) blandfiske: fiske där det förekommer fler än en art och där olika arter sannolikt kommer att fångas i samma fiskeinsats,
…”
9 Artikel 6 i förordning nr 1380/2013, med rubriken ”Allmänna bestämmelser”, har följande lydelse i punkt 2:
”… Bevarandeåtgärder ska antas med beaktande av tillgänglig vetenskaplig, teknisk och ekonomisk rådgivning …”
10 Artikel 9 i förordningen, med rubriken ”Principer och mål för fleråriga planer”, har följande lydelse i punkterna 1–3 och 5:
”1. De fleråriga planerna ska antas med prioritet, baserat på vetenskaplig, teknisk och ekonomisk rådgivning, och ska innehålla bevarandeåtgärder för att återställa och bevara fiskebestånd över nivåer som kan ge maximal hållbar avkastning i enlighet med artikel 2.2.
2. Om det på grund av otillräckliga uppgifter inte går att fastställa några mål gällande maximal hållbar avkastning enligt artikel 2.2, ska de fleråriga planerna innehålla åtgärder som baseras på försiktighetsansatsen och som minst säkerställer en jämförbar bevarandenivå för de berörda bestånden.
3. Fleråriga planer ska omfatta …:
…
b) när det gäller blandfiske eller i de fall beståndens dynamik uppvisar en ömsesidig koppling, fiske som nyttjar flera bestånd inom ett relevant geografiskt område …
…
5. Fleråriga planer får innehålla specifika bevarandemål och -åtgärder som bygger på ekosystemansatsen, i syfte att åtgärda de specifika problemen i blandfisken i förhållande till uppnåendet av de mål som anges i artikel 2.2 för den blandning av bestånd som omfattas av planen när det finns vetenskapliga belägg för att ökad selektivitet inte kan nås. …”
11 I artikel 10 i förordningen, med rubriken ”De fleråriga planernas innehåll”, föreskrivs följande i punkt 1:
”En flerårig plan ska, när så är lämpligt och utan att det påverkar respektive befogenheter enligt fördraget, innehålla följande:
…
b) Mål som är förenliga med de mål som fastställs i artikel 2 och med de relevanta bestämmelserna i artiklarna 6 och 9.
c) Kvantifierbara mål såsom fiskeridödlighet och/eller lekbiomassa.
…”
12 I artikel 15 i samma förordning, med rubriken ”Landningsskyldigheten”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 9:
”1. Alla fångster av arter som omfattas av fångstbegränsningar, … som fångas vid fiskeverksamhet som bedrivs i unionens vatten eller av unionsfiskefartyg utanför unionens vatten i vatten som inte omfattas av tredjeländers överhöghet eller jurisdiktion, … ska tas ombord och behållas ombord på fiskefartygen, registreras, landas och i tillämpliga fall räknas av från kvoterna, … enligt följande tidsangivelser:
…
d) Senast den 1 januari 2017 för arter som definierar fisket och senast den 1 januari 2019 för alla andra arter …
…
9. För bestånd som omfattas av landningsskyldigheten får medlemsstaterna använda sig av en flexibilitet mellan år för upp till 10 % av sina tillåtna landningar. För detta ändamål får en medlemsstat tillåta landning av ytterligare mängder av det bestånd som är föremål för landningsskyldigheten, under förutsättning att dessa kvantiteter inte överstiger 10 % av den kvot som medlemsstaten tilldelats. …”
13 Artikel 16 i förordning nr 1380/2013, med rubriken ”Fiskemöjligheter”, har följande lydelse i punkterna 2 och 4:
”2. När landningsskyldigheten införs för ett fiskbestånd ska fiskemöjligheter fastställas med beaktande av ändringen från att fiskemöjligheter fastställs för att återspegla landningar till att fiskemöjligheter fastställs för att återspegla fångster, på grundval av att det för det första året och därpå följande år inte längre kommer att vara tillåtet att kasta det beståndet överbord.
…
4. Fiskemöjligheterna ska fastställas i enlighet med de mål som anges i artikel 2.2 och ska vara förenliga med de kvantifierbara mål, tidsramar och marginaler som fastställs i enlighet med artiklarna 9.2 och 10.1 b och c.”
Förordning 2019/472
14 I artikel 1 i förordning 2019/472, med rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 4:
”1. Genom denna förordning upprättas en flerårig plan … för de demersala bestånd som förtecknas nedan … i de västliga vattnen … och för det fiske som nyttjar dessa bestånd:
…
4. Denna förordning är också tillämplig på bifångster som har fångats i de västliga vattnen i samband med fiske efter de bestånd som anges i punkt 1. …”
15 Artikel 2 i förordningen, med rubriken ”Definitioner”, har följande lydelse:
”I denna förordning gäller … följande definitioner:
1. västliga vatten: de nordvästliga vattnen ([Internationella havsforskningsrådet (Ices)]-delområdena 5 (utom Ices-sektion 5a och endast unionens vatten i Ices-sektion 5b), 6 och 7) och de sydvästliga vattnen (Ices-delområdena 8, 9 och 10 (vattnen runt Azorerna), och Cecaf-zonerna 34.1.1… (vattnen runt Madeira och Kanarieöarna)).
2. FMSY-intervall: ett värdeintervall som fastställts i bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning, i synnerhet från Internationella havsforskningsrådet …, där alla nivåer av fiskeridödlighet inom de vetenskapligt fastställda gränserna för det intervallet leder till maximal hållbar avkastning (MSY) på lång sikt med ett givet fiskemönster och under befintliga genomsnittliga miljöförhållanden, utan att på ett betydande sätt påverka reproduktionsprocessen för de berörda bestånden. …
…
8. Blim: den referenspunkt för lekbeståndets biomassa, fastställd i bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning från i synnerhet Ices eller ett liknande oberoende vetenskapligt organ som erkänns på unionsnivå eller internationell nivå, under vilken reproduktionsförmågan kan vara reducerad,
…”
16 Artikel 3 i förordningen, med rubriken ”Övergripande mål”, har följande lydelse i punkt 1:
”Planen ska bidra till att uppnå de mål för den gemensamma fiskeripolitiken som anges i artikel 2 i förordning (EU) nr 1380/2013, särskilt genom att tillämpa försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen, och ska syfta till att säkerställa att nyttjandet av de levande marina biologiska resurserna sker på ett sådant sätt att populationerna av skördade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer MSY.”
17 Artikel 4 i samma förordning, rubriken ”Specifika mål”, har följande lydelse i punkt 1:
”Målet för fiskeridödligheten ska, i enlighet med de FMSY-intervall som definieras i artikel 2, nås så snart som möjligt och, genom en successiv och stegvis anpassning, senast 2020 för de bestånd som anges i artikel 1.1, och det ska därefter bibehållas inom FMSY-intervallen i enlighet med den här artikeln.”
18 I artikel 5 i förordning 2019/472, med rubriken ”Förvaltning av bifångstbestånd”, föreskrivs följande i punkterna 1–3:
”1. Förvaltningsåtgärder för de bestånd som avses i artikel 1.4, inbegripet fiskemöjligheter när så är lämpligt, ska fastställas med beaktande av bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning och ska överensstämma med de övergripande målen i artikel 3.
2. De bestånd som avses i artikel 1.4 ska förvaltas i enlighet med försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen, … när tillförlitlig vetenskaplig information inte är tillgänglig, ….
3. I enlighet med artikel 9.5 i förordning … nr 1380/2013 ska förvaltningen av blandfiske när det gäller de bestånd som avses i artikel 1.4 i den här förordningen beakta svårigheten i att fiska samtliga bestånd vid MSY samtidigt, särskilt i situationer då detta leder till att ett fiske stängs i förtid.”
19 I artikel 8 i förordning 2019/472, med rubriken ”Skyddsåtgärder”, föreskrivs i punkt 2 att när bland annat lekbeståndets biomassa understiger Blim, ska korrigerande åtgärder vidtas, bland annat att avbryta fisket efter det berörda beståndet eller den berörda funktionella enheten och att i lämplig utsträckning minska fiskemöjligheterna.
20 Artikel 10 i samma förordning, rubriken ”Fiskemöjligheter”, har följande lydelse i punkt 1:
”Medlemsstaterna ska vid fördelning av de fiskemöjligheter som är tillgängliga för dem i enlighet med artikel 17 i förordning … nr 1380/2013 beakta hur fångstsammansättningen sannolikt kommer att se ut för de fartyg som deltar i blandfiske.”
Förordning 2020/123
21 Skälen 7, 8, 16–18 och 26 i förordning 2020/123 har följande lydelse:
”(7) Det finns vissa bestånd för vilka Ices har utfärdat vetenskaplig rådgivning som innebär att inga fångster får tas. Om TAC:erna för dessa bestånd fastställs till den nivå som anges i den vetenskapliga rådgivningen skulle skyldigheten att landa alla fångster, inklusive bifångster ur dessa bestånd, inom blandfisken leda till fenomenet med begränsande arter (choke species). För att uppnå rätt balans mellan ett fortsatt fiske, med tanke på de potentiellt allvarliga socioekonomiska konsekvenserna, och behovet att uppnå god biologisk status för dessa bestånd, med beaktande av svårigheten att fiska samtliga bestånd i ett blandfiske på nivåer som säkerställer maximal hållbar avkastning (MSY) samtidigt för alla arter, bör det fastställas särskilda TAC:er för bifångster av dessa bestånd. Nivån för dessa TAC:er bör vara sådan att fiskeridödligheten för dessa bestånd minskas och att den ger incitament till att förbättra selektivitet och fångstundvikande. För att i möjligaste mån säkerställa utnyttjandet av fiskemöjligheter vid blandfiske i enlighet med artikel 16.2 i förordning … nr 1380/2013 är det lämpligt att inrätta en pool för utbyte av kvoter för de medlemsstater som inte har någon kvot för att täcka sina oundvikliga bifångster.
(8) För att minska fångsterna av de bestånd för vilka TAC:er för bifångster fastställs bör fiskemöjligheterna för de fisken där dessa bestånd fångas fastställas till nivåer som bidrar till att biomassan för sårbara bestånd kan återhämta sig till hållbara nivåer. För att förhindra olagliga utkast bör det fastställas tekniska åtgärder och kontrollåtgärder som är nära knutna till fiskemöjligheterna.
…
(16) Om vetenskaplig rådgivning visar att lekbiomassan understiger Blim för något av de bestånd som avses i artikel 1.1 i den fleråriga planen för västliga vatten ska, enligt artikel 8 i den planen, ytterligare korrigerande åtgärder vidtas för att säkerställa att beståndet snabbt återgår till nivåer över dem som kan ge MSY. Dessa korrigerande åtgärder kan framför allt inbegripa ett tillfälligt stopp för det riktade fisket när det gäller det berörda beståndet och en lämplig minskning av fiskemöjligheterna för dessa bestånd och/eller andra bestånd inom fisken med bifångster av torsk eller vitling.
(17) I sitt utlåtande angav Ices att bestånden av torsk och vitling i Keltiska havet understiger Blim. Därför bör ytterligare korrigerande åtgärder vidtas för dessa bestånd. … Vad gäller vitling bör dessa åtgärder utgöras av tekniska ändringar av redskapens egenskaper för att minska bifångster av vitling, vilka är funktionellt knutna till fiskemöjligheterna för de fisken där dessa arter fångas.
(18) Korrigerande åtgärder har vidtagits för torsk i Keltiska havet inom ramen för 2019 års fiskemöjligheter. Vid det tillfället reserverades TAC:en för detta bestånd helt och hållet för bifångster. Eftersom beståndet ligger under Blim bör emellertid ytterligare korrigerande åtgärder vidtas för att få upp beståndet över en nivå som kan ge MSY i enlighet med artikel 8.2 i fleråriga planen för västliga vatten. Sådana åtgärder skulle leda till ökad selektivitet genom att användningen av redskap som ger lägre bifångster av torsk görs obligatorisk i de områden där torskfångsten är betydande, så att fiskeridödligheten minskar hos detta bestånd vid blandfiske. TAC‑nivån bör fastställas till en nivå som förebygger att fisket stängs i förtid i början av 2020. Dessutom bör TAC:en bidra till att förhindra eventuella utkast, som kan undergräva datainsamlingen och den vetenskapliga bedömningen av beståndet. Fastställande av TAC till 805 ton skulle säkerställa att beståndets lekbiomassa ökar avsevärt – med minst 100 % under 2020 – så att beståndet snabbt kan återgå till en nivå som kan ge MSY …
…
(26) … Med tanke på att biomassan för bestånden av … COD/5BE6A, … WHG/07A och PLE/7HJK ligger under Blim och endast bifångst- och forskningsfiske tillåts under 2020 har medlemsstaterna dessutom åtagit sig att inte tillämpa artikel 15.9 i förordning … nr 1380/2013 för dessa bestånd under 2020, för att fångsterna under 2020 inte ska överstiga de fastställda TAC:erna.”
22 I artikel 5 i förordning 2020/123, med rubriken ”TAC:er och fördelning”, föreskrivs följande i punkt 1:
”I bilaga I anges TAC:erna för unionsfiskefartyg i unionens vatten eller i vissa andra vatten än unionens vatten och fördelningen av dessa TAC:er mellan medlemsstaterna samt i förekommande fall de villkor som är funktionellt knutna till dem.”
23 Artikel 8 i förordningen, med rubriken ”Kvotutbytesmekanism för TAC:er för oundvikliga bifångster med hänsyn till införandet av landningsskyldigheten”, föreskriver följande i punkterna 1–3:
”1. För att ta hänsyn till införandet av landningsskyldigheten och göra kvoter tillgängliga för vissa bifångster för medlemsstater utan kvot, ska den kvotutbytesmekanism som fastställs i punkterna 2–5 i denna artikel tillämpas på de TAC:er som anges i bilaga IA.
2. 6 % av varje kvot inom de TAC:er för torsk i Keltiska havet, torsk i vattnen väster om Skottland, vitling i Irländska sjön och rödspätta i Ices-sektionerna 7h, 7j och 7k … som tilldelas varje medlemsstat, ska göras tillgängliga för en pool för utbyte av kvoter, som ska öppnas den 1 januari 2020. Medlemsstater utan kvot ska ha exklusiv tillgång till kvotpoolen till och med den 31 mars 2020.
3. De kvantiteter som hämtats från poolen får inte bytas ut eller överföras till det påföljande året. Outnyttjade kvantiteter ska efter den 31 mars 2020 återlämnas till de medlemsstater som ursprungligen bidrog till poolen för utbyte av kvoter.”
24 I artikel 13 i förordningen, med rubriken ”Korrigerande åtgärder för torsk och vitling i Keltiska havet”, föreskrivs flera åtgärder som syftar till att förbättra selektiviteten för bottentrålar och not/vad som används i flera områden i Keltiska havet av fartyg vars fångster utgörs av minst 20 procent kolja. Sådana fartyg får inte fiska i dessa områden om de inte använder redskap med vissa tekniska egenskaper, bland annat minimikrav för maskstorlek i struten, vilka anges i denna artikel. Dessa regler gäller emellertid inte fartyg vars bifångster av kolja inte överstiger 1,5 procent enligt vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringens (STECF) bedömning. Unionsfartyg får dessutom som alternativ till de redskap som anges i denna artikel använda ett mycket selektivt redskap vars tekniska egenskaper, enligt en vetenskaplig studie som har utvärderats av STECF, resulterar i fångster av mindre än 1 procent torsk.
25 I bilaga I A till förordning 2020/123 fastställs för unionen de omtvistade TAC:erna på 1 279 ton för torsk (Gadus morhua) i zon 6a samt i unionens vatten och internationella vatten i 5b öster om 12° 00’ W (COD/5BE6A), till 805 ton för samma art i områdena 7b, 7c, 7e-k och 8–10 samt i unionens vatten i Cecaf 34.1.1 (COD/7XAD34), till 721 ton vitling (Merlangius merlangus) i zon 7a (WHG/07A) och till 67 ton för rödspätta (Pleuronectes platessa) i zonerna 7h, 7j och 7k (PLE/7HJK). I denna bilaga I A anges att dessa TAC:er endast avser bifångster av torsk, vitling och rödspätta i fisket efter andra arter. Inget riktat fiske efter dessa arter är tillåtet inom de kvoter som tilldelats varje medlemsstat.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
26 Efter det att förordning 2020/123 hade antagits utfärdade ministern för jordbruk, livsmedel och havsfrågor bland annat meddelanden om fiskeriförvaltning nr 15 och 16 för april 2020, nr 19 och 20 för maj 2020 samt nr 23 och 24 för juni 2020. I dessa meddelanden fastställs, för de bestånd som berörs av de omtvistade TAC:erna, fångstbegränsningar över noll, uteslutande för bifångst.
27 I överklagande av den 17 juni 2020 till High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) yrkade FIE bland annat att High Court skulle hänskjuta en fråga till EU-domstolen avseende giltigheten av förordning 2020/123, och meddela ett certiorari-beslut i syfte att ogiltigförklara de ovannämnda meddelandena om fiskeriförvaltning.
28 Inom ramen för denna talan har FIE framställt en invändning om rättsstridighet avseende förordning 2020/123. FIE har därvid gjort gällande att Europeiska unionens råd, när det fastställde de omtvistade TAC:erna till en nivå över noll, inte beaktade Ices rekommendationer, enligt vilka dessa TAC:er, för att uppnå MSY, måste vara noll vad gäller bestånden av torsk i vattnen väster om Skottland och i Keltiska havet, vitling i Irländska sjön och rödspätta i södra Keltiska havet. Rådet har därigenom åsidosatt bestämmelserna i artikel 2.2 i förordning nr 1380/2013, i vilken det bland annat föreskrivs att nyttjandetakten av fiskbestånden för MSY ska uppnås för alla bestånd senast år 2020.
29 Motparterna i det nationella målet har i form av en invändning gjort gällande att talan är hypotetisk, eftersom förordning 2020/123 inte längre är i kraft utan har ersatts av förordningar som fastställer TAC för åren 2021 och 2022. De anser följaktligen att den hänskjutande domstolen varken bör ställa någon tolkningsfråga eller pröva denna talan.
30 I sak har dessa parter gjort gällande att förordning nr 1380/2013 ska läsas tillsammans med förordning 2019/472 och att det härav följer att rådet, för att anta förordning 2020/123, borde ha gjort en komplex bedömning av en fråga med beaktande av flera parametrar, såsom de socioekonomiska effekterna av de planerade åtgärderna och de inneboende svårigheterna med blandfiske, eftersom en viss art kan fångas som bifångst i samband med fiske efter andra arter.
31 För det första anser den hänskjutande domstolen att det ankommer på den att pröva den talan som anhängiggjorts vid den. I detta avseende anser den bland annat att den begränsade giltighetstiden för förordning 2020/123 och de aktuella meddelandena om fiskeriförvaltning annars skulle utgöra hinder för att väcka talan mot dessa vid irländsk domstol, och att den fråga som uppkommer i förevarande fall skulle kunna uppkomma i framtida tvister avseende liknande förordningar.
32 För det andra anser den hänskjutande domstolen att den, mot bakgrund av de kriterier som fastställts i domen av den 22 oktober 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452), är skyldig att framställa en begäran om förhandsavgörande.
33 Den hänskjutande domstolen konstaterar inledningsvis att den huvudsakliga rättsfråga som ska avgöras i förevarande fall är den huruvida syftet med artikel 2.2 i förordning nr 1380/2013 tar sig uttryck i en övergripande tvingande skyldighet som rådet ska iaktta vid fastställandet av TAC:er för år 2020, eller om det, såsom motparterna i det nationella målet har gjort gällande, endast rör sig om en av flera av rådets målsättningar, tillsammans med ett stort antal såväl vetenskapliga som ekonomiska aspekter.
34 Den hänskjutande domstolen har vidare angett att den delar den uppfattning som motparterna i det nationella målet har anfört, nämligen att rådet vid fastställandet av TAC:er borde beakta ett antal aspekter som har ekonomiska konsekvenser, bland annat för kustsamhällen som är beroende av inkomster från fiske, såsom bifångster inom ramen för blandfiske och fenomenet med ”begränsande arter”, och att skyldigheten att landa ska tillämpas på samtliga arter som fångas, inbegripet de arter till vilka fiskeverksamheten inte är riktad.
35 Den hänskjutande domstolen anser emellertid att de rekommendationer som Ices gav år 2019, i vilka en fångstnivå lika med noll förordades för de bestånd som nämns i punkt 28 i förevarande dom i syfte att säkerställa nyttjandegrader som kan ge MSY år 2020, utgjorde den bästa vetenskapliga rådgivningen som fanns tillgänglig vid tidpunkten för antagandet av förordning 2020/123.
36 Den hänskjutande domstolen anser dessutom att artikel 2.2 i förordning nr 1380/2013 inte innehåller vare sig någon specifik regel eller något undantag för bifångster. Den har härav dragit slutsatsen att denna bestämmelse ålade rådet att fastställa TAC:er i enlighet med de rekommendationer från Ices vilka avses i föregående punkt, för att säkerställa en nyttjandegrad som kan ge MSY för samtliga bestånd senast år 2020.
37 Den hänskjutande domstolen anser dessutom att de omtvistade TAC:erna inte kan motiveras med argumentet att de har en minimal verkan, eftersom dessa TAC:er, såsom framgår av den bevisning som ingetts, motsvarade 62 procent respektive 54 procent av lekbiomassan för torsk i vart och ett av de berörda områdena, och 52 procent av lekbiomassan för vitling.
38 Denna domstol anser slutligen att det mål som eftersträvas med artikel 2.2 i förordning nr 1380/2013 inte utgör ”blott ett ambitiöst mål”, utan tvärtom är ett centralt mål för den gemensamma fiskeripolitiken, av hög rang. Iakttagandet av detta mål är således nödvändigt för de fleråriga planer och fiskemöjligheter som avses i artikel 9 respektive artikel 16.4 i denna förordning.
39 Mot bakgrund av det ovan anförda hyser den hänskjutande domstolen allvarliga tvivel beträffande giltigheten av förordning 2020/123.
40 Det är mot denna bakgrund som High Court (Förvaltningsöverdomstolen) beslutade att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till EU‑domstolen:
”1) Är det nödvändigt att, under omständigheter då förordning [2020/123] har ersatts och/eller de nationella genomförandeåtgärderna har upphört att gälla, framställa denna begäran om förhandsavgörande?
2) Är bilaga I A till [förordning 2020/123] ogiltig, med hänsyn till syftena och målen i [förordning nr 1380/2013], och särskilt artikel 2.1 och 2.2 i den sistnämnda förordningen, inbegripet målet i andra meningen i artikel 2.2 och principerna om god förvaltning som anges i artikel 3 c och d i samma förordning (inbegripet i vilken utsträckning den gäller för bestånd som kräver att en försiktighetsansats tillämpas), jämförd med artiklarna 9, 10, 15 och 16 i samma förordning och dess skäl, liksom artiklarna 1, 2, 3, 4, 5, 8 och 10 i [förordning 2019/472], med tanke på att de TAC:er som fastställs i [förordning 2020/123] inte följer [Ices] rekommendation om nollfångst för att uppnå [MSY] när det gäller vissa arter?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Upptagande till prövning
41 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida förevarande begäran om förhandsavgörande, som avser giltigheten av förordning 2020/123, är nödvändig, med hänsyn till att denna förordning och de nationella genomförandeåtgärder som är aktuella i det nationella målet inte längre är tillämpliga. Den hänskjutande domstolen har således anmodat domstolen att uttala sig om huruvida denna begäran kan tas upp till sakprövning.
42 Motparterna i det nationella målet har i detta avseende gjort gällande att begäran inte kan tas upp till sakprövning. För det första anser de att de frågor som uppkommit i detta mål är hypotetiska i den mening som avses i EU-domstolens praxis, med hänsyn till att tillämpningsperioden för förordning 2020/123 och de meddelanden om fiskeriförvaltning som är i fråga i det nationella målet har löpt ut. För det andra har de gjort gällande att EU-domstolen, genom att besvara dessa frågor, skulle göra en bedömning av giltigheten av förordning 2020/123 efter utgången av den tvåmånadersfrist som föreskrivs i artikel 263 FEUF och att den inte skulle inte få tillgång till alla de faktiska omständigheter som den behöver för sitt svar och som den skulle ha haft tillgång till inom ramen för en talan som grundas på denna artikel.
43 Det framgår av EU-domstolens fasta praxis att när det vid en nationell domstol uppkommer en fråga om huruvida en av Europeiska unionens institutioner utfärdad rättsakt är giltig, är det den domstolens sak att bedöma om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken och, således, att begära att EU-domstolen uttalar sig i frågan. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser giltigheten av en unionsbestämmelse (dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
44 EU-domstolen kan följaktligen enbart underlåta att pröva en tolkningsfråga avseende giltigheten när bland annat de villkor som rör innehållet i begäran om förhandsavgörande och som avses i artikel 94 i rättegångsreglerna inte har iakttagits eller när det är uppenbart att den bedömning av giltigheten av en unionsbestämmelse som begärts av den nationella domstolen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken eller då frågan är hypotetisk (dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
45 Med hänsyn till den samarbetsanda som ska råda vid behandlingen av begäran om förhandsavgörande och i enlighet med artikel 94 c i rättegångsreglerna, är det nödvändigt att den nationella domstolen i sitt beslut om hänskjutande redogör för de specifika skälen till varför den söker klarhet i frågan om giltigheten av vissa unionsrättsliga bestämmelser, och för de grunder för ogiltigförklaring som den anser vara lämpliga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 januari 2006, IATA och ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, punkt 31, och dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punkterna 24 och 25 och där angiven rättspraxis).
46 Såsom framgår av skälen till begäran om förhandsavgörande anser den hänskjutande domstolen, mot bakgrund av nationell rättspraxis, att det ankommer på den att pröva talan i det nationella målet, trots att förordning 2020/123 och de inom ramen för nämnda talan omtvistade meddelandena om fiskeriförvaltning inte längre är tillämpliga. Den anser bland annat att dessa rättsakters tillfälliga karaktär gör det omöjligt att bestrida dem under deras begränsade giltighetstid.
47 För det första ankommer det inte på EU-domstolen att ifrågasätta den hänskjutande domstolens bedömning av huruvida talan i det nationella målet kan tas upp till sakprövning, vilket inom ramen för förfarandet för förhandsavgörande omfattas av den nationella domstolens behörighet. I det aktuella fallet har den hänskjutande domstolen underkänt de invändningar mot sakprövning som motparterna i det nationella målet har anfört genom att hävda att talan är hypotetisk, i den mening som avses i nationell rätt. Dessutom ska den omständigheten, att tillämpningsperioden för de meddelanden om fiskeriförvaltning som är föremål för talan i det nationella målet har löpt ut, inte hindra EU-domstolen från att meddela ett förhandsavgörande när en sådan talan är tillåten enligt nationell rätt och frågan svarar mot ett objektivt behov för att det mål som i vederbörlig ordning har anhängiggjorts vid den hänskjutande domstolen ska kunna avgöras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 december 2018, Wightman m.fl., C‑621/18, EU:C:2018:999, punkterna 30 och 31 och där angiven rättspraxis).
48 För det andra, vad gäller utgången av tillämpningsperioden för de omtvistade TAC:erna, räcker det att påpeka att de i det nationella målet omtvistade meddelandena om fiskeförvaltning antogs på grundval av dessa TAC:er, att dessa TAC:er var i kraft vid tidpunkten för antagandet av nämnda meddelanden, och att ogiltigheten av dessa har åberopas indirekt till stöd för talan i det nationella målet. Härav följer att utgången av tillämpningsperioden för dessa TAC:er inte kan medföra att en fråga om deras giltighet ska avvisas, eftersom en sådan fråga svarar mot ett objektivt behov av att den tvist som i vederbörlig ordning har anhängiggjorts vid den hänskjutande domstolen ska lösas.
49 Dessa överväganden kan inte ifrågasättas av motparternas argument att EU-domstolen, genom att besvara dessa frågor, skulle göra en bedömning av giltigheten av förordning 2020/123 efter utgången av den tvåmånadersfrist som föreskrivs i artikel 263 FEUF och därmed utan tillgång till alla de faktiska omständigheter som den behöver för sitt svar och som den skulle ha haft tillgång till inom ramen för en talan om ogiltigförklaring.
50 Det är nämligen tillräckligt att erinra om att det är en inneboende följd av det fullständiga system med rättsmedel och förfaranden som inrättats dels genom artiklarna 263 FEUF och 277 FEUF, dels genom artikel 267 FEUF, att enskilda inom ramen för en talan vid en nationell domstol har rätt att göra gällande att de bestämmelser i en unionsrättsakt som utgör grund för ett nationellt beslut eller en nationell rättsakt som avser vederbörande är ogiltiga, och att begära att den nationella domstolen, som själv saknar behörighet att pröva giltigheten av unionens rättsakter, inhämtar förhandsavgörande från EU-domstolen i denna fråga, med mindre än att parten utan tvekan haft rätt att väcka talan mot dessa bestämmelser enligt artikel 263 FEUF och att parten underlåtit att göra detta inom talefristen (dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkterna 66 och 67, och där angiven rättspraxis). Det framgår emellertid inte att FIE otvivelaktigt skulle ha haft rätt att med stöd av artikel 263 FEUF väcka talan om ogiltigförklaring av de omtvistade TAC:erna, vilket motparterna i det nationella målet inte har bestritt.
51 För det tredje har den hänskjutande domstolen, såsom framgår av punkterna 35–38 i förevarande dom, i beslutet om hänskjutande, med erforderlig precision, redogjort för skälen till att den hyser allvarliga tvivel om giltigheten av de omtvistade TAC:erna, med motiveringen att dessa TAC:er inte överensstämmer med Ices rekommendationer om en fångstnivå som är lika med noll för de bestånd som nämns i punkt 28 i förevarande dom. Den hänskjutande domstolen har således försett EU-domstolen med nödvändiga uppgifter om varför den anser att begäran om förhandsavgörande är relevant för att avgöra det mål som är anhängigt vid den.
52 Mot bakgrund av det ovan anförda finner EU-domstolen att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.
Den andra frågan
53 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida bilaga I A till förordning 2020/123 är giltig i den del den för år 2020 fastställer de omtvistade TAC:erna över den fångstnivå om noll som Ices rekommendationer från år 2019 förordar för bestånden av torsk i vattnen väster om Skottland och Keltiska havet, vitling i Irländska sjön och rödspätta i södra Keltiska havet (nedan kallade Ices rekommendationer om nollfångst), mot bakgrund av de mål för den gemensamma fiskeripolitiken som avses i artikel 2.1 och 2.2 i förordning nr 1380/2013, särskilt målet i artikel 2.2 andra stycket i denna förordning, och principerna om god förvaltning av denna politik, bland annat de som avses i artikel 3 c och d i nämnda förordning, och med beaktande av artiklarna 9, 10, 15 och 16 i samma förordning och artiklarna 1–5, 8 och 10 i förordning 2019/472.
54 Såsom framgår av punkterna 35, 36 och 38 i förevarande dom grundar sig den hänskjutande domstolens tvivel beträffande giltigheten av de omtvistade TAC:erna i huvudsak på två överväganden. För det första anser den hänskjutande domstolen att förordningarna nr 1380/2013 och 2019/472 ska tolkas så, att artikel 2.2 i förordning nr 1380/2013 ålade rådet en tydlig skyldighet utan undantag att fastställa de omtvistade TAC:erna i enlighet med bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning i syfte att för samtliga bestånd, inbegripet de som avses med dessa TAC:er, uppnå en nyttjandegrad som kan ge MSY senast år 2020. För det andra anser den att rekommendationerna om nollfångst utgjorde bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning i förevarande fall, i den mening som avses i bland annat artikel 3 c i förordning nr 1380/2013.
55 Det ankommer således på domstolen att pröva dels i vilken mån rådets utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av de omtvistade TAC:erna begränsades av det mål som anges i artikel 2.2 andra stycket i förordning nr 1380/2013 och av Ices rekommendationer om nollfångst, dels huruvida rådet i förevarande fall har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
Gränserna för rådets utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av de omtvistade TAC:erna
56 Domstolen erinrar inledningsvis om att parlamentet och rådet, såsom framgår av ordalydelsen i artikel 43.2 FEUF, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, ska anta, bland annat, ”bestämmelser som behövs för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri”, medan det i artikel 43.3 FEUF föreskrivs att rådet, på förslag av europeiska kommissionen, beslutar om ”åtgärder om fastställande av priser, avgifter, stöd och kvantitativa begränsningar samt om fastställande och fördelning av fiskerimöjligheter”.
57 Det ska även erinras om att det följer av domstolens praxis att åtgärder som innebär ett politiskt val som är förbehållet unionslagstiftaren av den anledningen att de behövs för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri ska grundas på artikel 43.2 FEUF. Antagande av beslut om åtgärder om fastställande och fördelning av fiskemöjligheter, enligt artikel 43.3 FEUF, kräver däremot ingen sådan bedömning. Sådana åtgärder har nämligen huvudsakligen en teknisk karaktär, och de beslutas för att genomföra bestämmelser som antagits på grundval av artikel 43.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 november 2014, parlamentet och kommissionen/rådet, C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 50, och dom av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet, C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:790, punkterna 48 och 50).
58 Det följer dessutom av samma rättspraxis att artikel 43.2 FEUF och artikel 43.3 FEUF har olika syften och har var och en sitt specifika tillämpningsområde och kan därmed användas separat som grund för att anta bestämda åtgärder inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Rådet måste, när det antar rättsakter på grundval av artikel 43.3 FEUF, iaktta de begränsningar som gäller för dess befogenheter och i förekommande fall den rättsliga ram som redan införts i unionslagstiftningen med stöd av artikel 43.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 november 2014, parlamentet och kommissionen/rådet, C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 58).
59 I förevarande fall utgörs den relevanta rättsliga ram som unionslagstiftaren har upprättat dels av förordning nr 1380/2013, som fastställer den allmänna ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, dels av förordning 2019/472, som upprättar en flerårig plan för bestånd som fiskas i västliga vatten och angränsande vatten och det fiske som nyttjar dessa bestånd (nedan kallad den fleråriga planen för de västliga vattnen). Vad gäller tillämpningsområdet för sistnämnda förordning framgår det av artikel 1.1 och 1.4 i densamma att den omfattar såväl de bestånd som anges i denna punkt 1, som bifångster som fångas i de västliga vattnen vid fiske efter nämnda bestånd. Såsom framgår av lydelsen i bilaga I A till förordning 2020/123 är de omtvistade TAC:erna endast tillämpliga på bifångstbestånd och som påträffas i fiskezoner för de bestånd som anges i artikel 1.1 i förordning 2019/472. Det ankom således på rådet att fastställa dessa TAC:er med iakttagande inte bara av bestämmelserna i förordning nr 1380/2013, utan även av bestämmelserna i förordning 2019/472.
60 För det första, vad gäller förordning nr 1380/2013, påpekar domstolen att artikel 2.2 första stycket i denna förordning anger principen enligt vilken den gemensamma fiskeripolitiken ”ska tillämpa försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen” och att denna politik ska ”säkerställa att nyttjandet av de levande marina biologiska resurserna sker på ett sådant sätt att populationerna av skördade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer [MSY]”.
61 Såsom anges i skäl 6 i förordningen ska den gemensamma fiskeripolitiken göra det möjligt för unionen att fullgöra sina skyldigheter enligt havsrättskonventionen och avtalet om bevarande och förvaltning av fiskbestånd, i vilka unionen är avtalsslutande part, avseende bevarande, förvaltning och nyttjande av fiskbestånden.
62 Såsom framgår av skäl 7 i nämnda förordning och såsom generaladvokaten har påpekat, i punkterna 25 och 26 i sitt förslag till avgörande, syftar antagandet av förordningen särskilt till att bekämpa ”den fortsatta nedgången av många fiskebestånd” och att ”förbättra” den gemensamma fiskeripolitiken genom att lägga om denna mot det långsiktiga målet att uppnå ett hållbart fiske, bland annat genom att ”anpassa nyttjandenivåerna” av dessa bestånd för att säkerställa, ”inom en skälig tidsram”, att målet med att återställa och upprätthålla populationerna av de skördade bestånd över en nivå som kan ge MSY.
63 I artikel 2.2 andra stycket i förordning nr 1380/2013 föreskrivs närmare bestämt att ”[i] syfte att nå [detta] mål … ska nyttjandetakten för [MSY], där så är möjligt, ha uppnåtts senast 2015 och, genom en successiv och stegvis anpassning, senast 2020 för alla arter”.
64 Det framgår av ordalydelsen i denna bestämmelse att även om det finns ett visst utrymme för att fastställa en nyttjandegrad som kan ge MSY mellan åren 2015 och 2020, löper fristen för att uppnå detta mål, såsom betonas i uttrycken ”senast” och ”för alla arter”, i princip ut år 2020, och detta för samtliga biologiska resurser i de förvaltningsområden som omfattas av den gemensamma fiskeripolitiken, i enlighet med definitionen av begreppet ”bestånd” i artikel 4 led 14 i denna förordning.
65 För det första ska denna bestämmelse emellertid tolkas mot bakgrund av artikel 2 i förordning nr 1380/2013 i dess helhet, enligt vilken den gemensamma fiskeripolitiken ska säkerställa att fiske- och vattenbruksverksamheterna är miljömässigt hållbara på lång sikt och förvaltas på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen. Bland dessa sistnämnda mål återfinns i artikel 2.5 c och f i denna förordning bland annat målet att skapa förutsättningar för att göra branschen för fångst och beredning av fisk samt den landbaserade verksamhet som är knuten till fisket mer ekonomiskt bärkraftiga och konkurrenskraftiga, och målet att bidra till en rimlig levnadsstandard för dem som är beroende av fiskerinäringen, med beaktande av kustnära fiske och socioekonomiska aspekter.
66 Det framgår också av samma artikel 2, läst i dess helhet, att fiskeverksamhetens långsiktiga hållbarhet inte bara innebär att det fastställs en nyttjandegrad av arter som kan ge MSY, utan även, i enlighet med punkt 3 i den artikeln, att säkerställa att fiskeverksamhetens negativa inverkan på de marina ekosystemen minimeras, och särskilt, såsom anges i punkt 5 a i samma artikel, att utkast gradvis elimineras, från fall till fall, med beaktande av bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning, genom att i största möjliga utsträckning undvika och minska oönskade fångster, och genom att gradvis se till att fångster landas.
67 För det andra påpekar domstolen att enligt artikel 10.1 b och c i förordning nr 1380/2013 ska de fleråriga planerna bland annat innehålla mål som är förenliga med de mål som fastställs i artikel 2 och de relevanta bestämmelserna i artikel 9, samt kvantifierbara mål såsom fiskeridödlighet.
68 Det ska i detta hänseende påpekas att det i artikel 9.5 i denna förordning föreskrivs att fleråriga planer som antagits med stöd av artikel 9.1 i samma förordning får innehålla specifika bevarandemål och -åtgärder som bygger på ekosystemansatsen, i syfte att åtgärda de specifika problemen i blandfisken i förhållande till uppnåendet av de mål som anges i artikel 2.2 i förordning nr 1380/2013 för den blandning av bestånd som omfattas av planen när det finns vetenskapliga belägg för att ökad selektivitet inte kan uppnås.
69 Artikel 9.5 ska läsas mot bakgrund av skäl 8 i förordning nr 1380/2013, där det anges att ”förvaltningsbeslut som relaterar till [MSY] inom blandfiske” ska ”beakta svårigheten i att upprätthålla en [sådan] skördenivå som ligger på [MSY] för alla bestånd samtidigt, i synnerhet där vetenskapliga rön indikerar att det är mycket svårt att undvika fenomenet med begränsande arter (så kallade choke species) genom att förbättra de använda fiskeredskapens selektivitet”. Den omständigheten att unionslagstiftaren ansåg att det var nödvändigt att göra dessa förtydliganden, omedelbart efter att i skäl 7 i förordningen ha angett målet att återställa alla bestånd till en nivå för MSY senast år 2020, understryker lagstiftarens avsikt att inte utesluta möjligheten att anpassa detta mål i de fall där det inte skulle kunna uppnås samtidigt för alla bestånd av blandfiske.
70 När det gäller blandfiske, i den mening som avses i artikel 4 led 36 i förordning nr 1380/2013, det vill säga fiske där olika arter sannolikt kommer att fångas i samma fiskeinsats, kan, såsom generaladvokaten har angett i punkt 8 i sitt förslag till avgörande, bestånd vars kvot är noll eller uttömt nämligen leda till att fisket ”stryps” genom att fiskefartygen tvingas att upphöra med sin verksamhet långt innan de kvoter som tilldelats för andra arter, bland annat de arter som är mål för verksamheten, har uppnåtts. Detta fenomen förstärks av landningsskyldigheten, som infördes genom artikel 15 i denna förordning, enligt vilken all fångad fisk ska behållas ombord, registreras och räknas av från de kvoter som är tillämpliga på det berörda beståndet och som, i enlighet med den tidsplan som fastställs i punkt 1 i denna artikel, är fullt tillämplig från och med den 1 januari 2019. Såsom betonas i skäl 8 i denna förordning kan fenomenet med begränsande arter (choke species) inte alltid undvikas genom en förbättring av selektiviteten för de fiskeredskap som används.
71 Det följer således av artikel 9.5 i förordning nr 1380/2013, jämförd med skäl 8 i samma förordning, att unionslagstiftaren har avsett att föreskriva en möjlighet att, inom ramen för fleråriga planer, anpassa de mål som anges i artikel 2.2 i förordningen, bland annat det mål som anges i andra stycket i denna punkt 2, för att ta hänsyn till svårigheten att, inom ramen för blandfiske, uppnå en nyttjandegrad som kan ge MSY för alla bestånd samtidigt, med hänsyn till begränsande arter (choke species), när detta fenomen inte alltid kan undvikas genom att förbättra fiskeredskapens selektivitet.
72 För det andra har unionslagstiftaren, inom ramen för förordning 2019/472, i artiklarna 4 och 5 i denna förordning inrättat ett differentierat förvaltningssystem – dels för målbestånd, dels för bifångstbestånd – som just syftar till att ta hänsyn till särdragen med blandfiske, i enlighet med artikel 9.5 i förordning nr 1380/2013.
73 I artikel 4.1 i förordning 2019/472 fastställs nämligen, för målbestånden, ett specifikt mål för fiskeridödligheten i enlighet med de FRMD-intervall, i den mening som avses i artikel 2 led 2 i nämnda förordning, det vill säga värdeintervall ”som fastställts i bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning … där alla nivåer av fiskeridödlighet inom det intervallet leder till [MSY] på lång sikt”. I nämnda artikel 4.1 föreskrivs också att detta mål ska uppnås så snart som möjligt, genom en successiv och stegvis anpassning, senast år 2020. Därmed preciseras, vad gäller de målbestånd som omfattas av den fleråriga planen för de västliga vattnen, målet att uppnå en nyttjandegrad som kan ge MSY för alla bestånd senast år 2020, vilket anges i artikel 2.2 andra stycket i förordning nr 1380/2013.
74 Vidare föreskrivs i artikel 5.1 i förordning 2019/472 att förvaltningsåtgärder för bifångstbestånd, inbegripet fiskemöjligheter när så är lämpligt, ska fastställas ”med beaktande av bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning” och att dessa åtgärder ska överensstämma med de övergripande målen i artikel 3 i denna förordning, vilka i allmänna ordalag återger de långsiktiga mål för miljömässig hållbarhet som anges i artikel 2 i förordning nr 1380/2013. I artikel 5.3 i förordning 2019/472 föreskrivs dessutom att i enlighet med artikel 9.5 i förordning nr 1380/2013 ska förvaltningen av blandfiske, när det gäller bifångstbestånd, beakta svårigheten i att fiska samtliga bestånd vid MSY samtidigt, ”särskilt i situationer då detta leder till att ett fiske stängs i förtid”.
75 Härav följer att den maximala tidsfristen för att uppnå en nyttjandegrad som kan ge MSY, som föreskrivs i artikel 2.2 andra stycket i förordning nr 1380/2013, är strikt och undantagslöst tillämplig på de målbestånd som räknas upp i artikel 1.1 i förordning 2019/472. När det gäller förvaltningen av bifångstbestånd, som omfattas av sistnämnda förordning, och särskilt vad gäller fastställandet av fiskemöjligheterna för dessa bestånd, förfogar rådet emellertid över ett utrymme för skönsmässig bedömning med hänsyn till de svårigheter som följer av att sådana nyttjandegrader fastställs för alla bestånd som fiskas samtidigt, i synnerhet om fastställandet ska leda till att ett fiske stängs i förtid på grund av fenomenet med begränsande arter (choke species) som beskrivs i punkt 70 i förevarande dom.
76 Denna tolkning av artiklarna 4 och 5 i förordning 2019/472 stöds av förordningens allmänna systematik och tillkomsthistoria.
77 Vad gäller den allmänna systematiken i denna förordning, påpekar domstolen att det i förordningen föreskrivs andra åtgärder som syftar till att beakta de särskilda svårigheterna vid blandfiske, vilka beskrivs i punkt 71 i förevarande dom, vilka åtgärder kompletterar det system för differentierad förvaltning av målbestånd och bifångstbestånd, vilka inrättats genom de ovannämnda artiklarna 4 och 5. När detta bestånds reproduktionsförmåga hotas föreskrivs i artikel 8.2 i nämnda förordning en möjlighet att vidta korrigerande åtgärder för att avbryta fisket efter detta bestånd och att i lämplig utsträckning minska fiskemöjligheterna. I ett sådant fall kan det berörda beståndet endast bli föremål för bifångster. För det andra föreskrivs i artikel 10.1 i förordning 2019/472 en skyldighet för medlemsstaterna att, vid fördelning av de fiskemöjligheter som gjorts tillgängliga för dem av rådet, beakta hur fångstsammansättningen sannolikt kommer att se ut för de fartyg som deltar i blandfiske.
78 När det gäller denna förordnings tillkomsthistoria, har kommissionen, i skälen till sitt förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av en flerårig plan för fiskbestånd i västliga vatten och angränsande vatten och det fiske som nyttjar dessa bestånd, om ändring av förordning (EU) 2016/1139 om upprättande av en flerårig plan för Östersjön, och om upphävande av förordningarna (EG) nr 811/2004, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007 och (EG) nr 1300/2008, som ledde fram till antagandet av förordning 2019/472, särskilt understrukit risken för ”att kvoterna inom de västliga vattnens blandfisken underutnyttjas”, på grund av fenomenet med begränsande arter (choke species) som skulle uppstå om landningsskyldigheten tillämpades fullt ut. Det är därför som kommissionen har preciserat att inom ramen för den fleråriga planen för de västliga vattnen ”[bör] [b]estånd som bestämmer yrkesfiskarnas beteende och är ekonomiskt betydelsefulla … förvaltas i enlighet med FRMD-intervallen” och att ”som en följd av detta kommer cirka 95 procent av landningarna i de västliga vattnen räknat i volym att förvaltas i enlighet med [MSY]”, eftersom ”[å]terstoden, det vill säga bestånd som främst fångas som bifångst, bör förvaltas i enlighet med försiktighetsansatsen”.
79 Av det ovan anförda följer att rådet, med hänsyn till att de omtvistade TAC:erna är tillämpliga på bestånd som uteslutande är föremål för bifångster, förfogade över ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om det var möjligt att fastställa dessa TAC:er på en nivå som kan ge MSY och således om det fanns anledning att rätta sig efter Ices rekommendationer om nollfångst.
80 Det ska emellertid erinras om att rådet, när det fastställer TAC:er och fördelar fiskemöjligheterna mellan medlemsstaterna, måste utvärdera en komplex ekonomisk situation, i fråga om vilken rådet i princip har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som inte uteslutande omfattar arten av och räckvidden av de bestämmelser som ska antas utan även, i viss utsträckning, fastställandet av de underliggande sakförhållandena. Domstolskontrollen av denna behörighet ska begränsas till en prövning av om det vid utövandet av denna behörighet förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk eller om den ifrågavarande myndigheten uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 januari 2017, Spanien/rådet, C‑128/15, EU:C:2017:3, punkt 46 och där angiven rättspraxis). Det ankommer således på domstolen att pröva huruvida rådet uppenbart har överskridit gränserna för detta utrymme för skönsmässig bedömning.
Huruvida rådet uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning
81 För det första har rådet, såsom uttryckligen framgår av skäl 7 i förordning 2020/123, konstaterat att om de omtvistade TAC:erna fastställs till den nivå som anges i Ices rekommendationer om nollfångst, så skulle skyldigheten att landa alla fångster, inklusive bifångster ur dessa bestånd, inom blandfisken leda till fenomenet med begränsande arter (choke species). Av denna anledning anges i detta skäl 7 att rådet, ”[f]ör att uppnå rätt balans mellan ett fortsatt fiske, med tanke på de potentiellt allvarliga socioekonomiska konsekvenserna, och behovet att uppnå god biologisk status för dessa bestånd” funnit det nödvändigt att ”med beaktande av svårigheten att fiska samtliga bestånd i ett blandfiske på nivåer som säkerställer [MSY] samtidigt för alla arter”, fastställa särskilda TAC:er för bifångster av dessa bestånd och fastställa [n]ivån för dessa TAC:er [så] att fiskeridödligheten för dessa bestånd minskas och … ger incitament till att förbättra selektivitet och fångstundvikande”.
82 Detta konstaterande bygger inte på någon uppenbart oriktig bedömning.
83 I detta hänseende ska det påpekas att denna slutsats grundas på ett yttrande från Ices från november 2019, i vilket det angavs att Ices bedömt den troliga nivån på de bifångster som år 2020 togs från de bestånd för vilka den hade utfärdat sina rekommendationer om nollfångst, för det fall TAC:erna för målbestånden var förenliga med de rekommendationer som det hade avgett avseende de sistnämnda bestånden. I detta yttrande uppskattade Ices emellertid dessa troliga bifångster till nivåer som var betydligt högre än noll, det vill säga 1 279 ton för det torskbestånd som avsågs med den första omtvistade TAC:en, mellan 1 606 och 1 854 ton för det bestånd av samma art som berördes av den andra av dessa TAC:er – beroende på fångstnivån för kolja –, mellan 901 och 917 ton för vitling – beroende på fångstnivån för havskräfta –, och, i avsaknad av vetenskapliga uppgifter, till cirka 100 ton för rödspätta, med hänsyn till den senaste tidens landningar. Av dessa rekommendationer kunde således slutsatsen dras att fastställandet av en noll-TAC för dessa bestånd riskerade att leda till att fisket efter målbestånden, som förstnämnda bestånd var knutna till, stängdes i förtid och följaktligen påverkade de berörda fiskeflottornas ekonomiska bärkraft och levnadsstandarden för de personer som är beroende av dessa verksamheter.
84 För det andra framgår det, såsom har påpekats i punkt 81 ovan, av skäl 7 i förordning 2020/123 att de omtvistade TAC:erna har fastställts för att förena målet med ett fortsatt fiske med målet att uppnå god biologisk status för de berörda bestånden. I detta skäl anges särskilt att dessa TAC:er har fastställts på en nivå som gör det möjligt att minska fiskeridödligheten och att ge incitament till att förbättra selektivitet och fångstundvikande.
85 Det ska i detta hänseende påpekas att rådet har fastställt de omtvistade TAC:erna, vad gäller den TAC som är tillämplig på torsk i vattnen väster om Skottland, i nivå med den uppskattning av bifångster som Ices har tillhandahållit, eller, vad gäller de övriga omtvistade TAC:erna, till en nivå som är lägre än denna uppskattning. Dessa åtgärder kunde således utgöra ett incitament för fiskefartygen att begränsa sådana bifångster i samband med fångsten av målbestånden för att undvika risken för att de berörda fiskena stängdes i förtid.
86 Vidare grundade sig rådet på Ices rekommendationer från november 2019 för att fastställa tre av de omtvistade TAC:erna och därmed möjliggöra en ökning av biomassan för de berörda bestånden med mellan cirka 10 och 100 procent, varvid TAC:en för rödspätta i södra Keltiska havet, i avsaknad av vetenskapliga uppgifter från Ices, grundade sig på försiktighetsansatsen. Trots de siffror som den hänskjutande domstolen har angett och som bekräftades vid förhandlingen av kommissionen och rådet, av vilka det framgår att de omtvistade TAC:erna för de aktuella bestånden av torsk och vitling utgör en betydande del av biomassan för dessa bestånd, såsom angetts i punkt 37 i förevarande dom, framgår det inte av samtliga uppgifter som ingetts till domstolen att de nivåer för vilka dessa TAC fastställts var uppenbart oförenliga med rådets mål att, såsom framgår av skäl 8 i förordning 2020/123, återställa biomassan för känsliga bestånd till hållbara nivåer, i enlighet med det långsiktiga perspektiv som anges i artikel 3 d i förordning nr 1380/2013. Dessa nivåer grundar sig dessutom antingen, i enlighet med artikel 3 c i denna förordning och artikel 5.1 i förordning 2019/472, på ”bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning”, i förevarande fall Ices rekommendationer som redovisas i punkt 83 ovan, eller på försiktighetsansatsen, när sådana rekommendationer inte finns tillgängliga, såsom föreskrivs i artikel 5.2 i den förordningen.
87 För det tredje framgår det av förordning 2020/123 att flera korrigerande åtgärder har vidtagits, utöver de omtvistade TAC:erna, i syfte att begränsa bifångsterna av de bestånd som avses i Ices rekommendationer om nollfångst.
88 För det första föreskrivs det i artikel 8 i denna förordning, för att ta hänsyn landningsskyldigheten, att en kvotutbytesmekanism ska tillämpas på de omtvistade TAC:erna, i syfte att göra en procentandel av fångstkvoterna som tilldelats vissa medlemsstater tillgängliga för vissa medlemsstater utan kvot, för att täcka dessa senare medlemsstaters oundvikliga bifångster. Såsom anges i skäl 7 i förordningen säkerställer denna mekanism att de fiskemöjligheter som tilldelas medlemsstaterna utnyttjas i enlighet med artikel 16.2 i förordning nr 1380/2013, i vilken det föreskrivs att dessa fiskemöjligheter inte längre fastställs för att återspegla landningar utan för att återspegla fångster, eftersom det inte längre är tillåtet att kasta det berörda beståndet överbord.
89 För det andra framgår det av skäl 8 i förordning 2020/123 att man i syfte att minska fångsterna av de bestånd för vilka rådet har fastställt TAC:er för bifångster, vilka innefattar de omtvistade TAC:erna, bör fastställa fiskemöjligheterna för blandfiske där dessa bestånd kan fångas, till nivåer som bidrar till att de mest sårbara bestånden kan återhämta sig. I likhet med vad kommissionen har påpekat är det just i syfte att minska trycket på torsk i Keltiska havet på grund av fiske efter kolja som TAC:erna för målbeståndet för kolja i Keltiska havet fastställdes till 10 859 ton i bilaga I A till denna förordning, i stället för de 16 671 ton som Ices rekommenderat för detta bestånd.
90 För det tredje och såsom anges i skälen 16–18 i denna förordning, föreskrivs det i artikel 13 i förordning 2020/123, med hänsyn till Ices rekommendationer att bestånden av torsk i Keltiska havet understiger Blim, i den mening som avses i artikel 2.8 i förordning 2019/472, det vill säga den referenspunkt för lekbeståndets biomassa under vilken reproduktionsförmågan kan vara reducerad, dels att fisket efter det berörda beståndet har avbrutits, i enlighet med artikel 8.2 i samma förordning, dels att åtgärder som ställer krav på särskilda egenskaper hos de fiskeredskap som används i detta område ska vidtas i syfte att förbättra deras selektivitet i förhållande till dessa bestånd.
91 För det fjärde har medlemsstaterna, såsom anges i skäl 26 i denna förordning, för att säkerställa att fångsterna under år 2020 inte överskrider den fastställda TAC:en, åtagit sig att inte tillämpa den flexibilitet mellan åren som föreskrivs i artikel 15.9 i förordning nr 1380/2013, för bland annat bestånden av torsk väster om Skottland, av vitling i Irländska sjön och av rödspätta i södra Keltiska havet, vilken ger dem möjlighet att tillåta landning, för upp till 10 procent av de tillåtna landningarna, av ytterligare mängder ur det bestånd som omfattas av landningsskyldigheten, som ska dras av från deras framtida kvoter.
92 De omtvistade TAC:erna har följaktligen, på grundval av bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning, fastställts till en nivå som inte är uppenbart olämplig för att förena målet med ett fortsatt blandfiske med målet att återställa de berörda beståndens biologiska status. Dessutom kombinerades dessa TAC:er av korrigerande åtgärder som var ägnade att begränsa bifångsterna under år 2020 på de bestånd som omfattas av TAC:erna och följaktligen även begränsa det aktuella blandfiskets inverkan på dessa bestånd. Domstolen slår därför fast att rådet, genom att anta dessa TAC:er, inte uppenbart har överskridit gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som föreskrivs i förordning nr 1380/2013, och särskilt i artikel 2.2 andra stycket, 3 c, 3 d och 9.5 i denna förordning, samt i artikel 5 i förordning 2019/472, i synnerhet punkt 3 däri.
93 Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att det vid prövningen av den andra frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av bilaga I A till förordning 2020/123, i den del denna bilaga, för år 2020, fastställer de omtvistade TAC:erna.
Rättegångskostnader
94 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:
Vid prövningen av den andra frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av bilaga I A till rådets förordning (EU) 2020/123 av den 27 januari 2020 om fastställande för 2020 av fiskemöjligheterna för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i unionens vatten och, för unionsfiskefartyg, i vissa andra vatten, i den del denna bilaga, för år 2020, fastställer de totala tillåtna fångstmängder (TAC) för torsk (Gadus morhua), dels i zon 6a samt i Europeiska unionens vatten och internationella vatten i 5b öster om 12° 00’ W (COD/5BE6A), dels i zonerna 7b, 7c, 7e-7k och 8–10 och i unionens vatten i områden för fiskerikommittén för östra Centralatlanten (Cecaf) (COD/7XAD34), vitling (Merlangius merlangus) i zon 7a (WHG/07A) och rödspätta (Pleuronectes planessa) i zonerna 7h, 7j och 7k (PLE/7HJK).
Underskrifter