ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 25 януари 2018 година(1)
Дело C‑160/17
Raoul Thybaut
Johnny De Coster
Frédéric Romain
срещу
Région wallonne
Встъпили страни:
Communed’Orp-Jauche
Bodymat SA
(Преюдициално запитване, отправено от Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 2001/42/ЕО — Оценка на последиците на някои планове и програми върху околната среда — Планове и програми — Определение — Периметър на градска комасация — Улеснено отклонение от градоустройствените разпоредби“
I. Въведение
1. Понятийната двойка „планове и програми“ е с основно значение за определянето на приложното поле на Директивата относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда(2) (наричана по-нататък „Директивата за СЕО“, като „СЕО“ означава „стратегическа екологична оценка“). Действително неотдавна Съдът даде разяснения за тълкуването на това понятие(3), но както личи и от дело Inter-Environnement Bruxelles и др. (C‑671/16), по което днес също ще представя заключение, все още има въпроси, които се нуждаят от отговор в този контекст.
2. И така, в рамките на настоящото преюдициално производство следва да се изясни въпросът дали всъщност определянето на „периметър на градска комасация“ от страна на валонското правителство може да се разглежда като план или програма и дали поради това се налага екологична оценка. Такова определяне се ограничава до очертаване на съответния периметър, но преди всичко улеснява отклоняването в него от изискванията на определени градоустройствени разпоредби.
3. Следователно Съдът трябва също така да разгледа своята практика, според която отмяната на планове и програми може от своя страна да изисква екологична оценка като план или програма(4).
4. Накрая, при отговора на настоящото преюдициално запитване следва да се вземе предвид, че необходимостта от стратегическа екологична оценка зависи също и от това какви видове проекти са обхванати от съответния нормативен акт. Това е така, тъй като Директивата за СЕО предвижда екологична оценка не само когато планът или програмата определят рамка за проекти, които са предмет на Директивата за ОВОС(5) (член 3, параграф 2, буква a), а и когато се определя рамка на други проекти, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда (член 3, параграф 4), както и за планове и програми, които подлежат на специалната оценка в съответствие с член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията(6) (член 3, параграф 2, буква б).
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
5. Целите на Директивата за СЕО личат по-специално от член 1:
„Целта на настоящата директива е да предостави високо равнище на защита на околната среда и да допринесе за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на планове и програми, с оглед съдействие за устойчиво развитие чрез осигуряване, че в съответствие с настоящата директива, се извършва екологична оценка на определени планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда“.
6. Плановете и програмите са дефинирани в член 2, буква а) от Директивата за СЕО:
„За целите на настоящата директива:
a) „планове и програми“ означава планове и програми, включително тези съфинансирани от Европейската общност, както и всяко тяхно изменение:
– които подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално, регионално или местно ниво, или които се изготвят от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента или правителството, и
– които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби“.
7. От значение за главното производство е по-специално задължението за извършването на стратегическа екологична оценка съгласно член 3, параграфи 2, 4 и 5 от Директивата за СЕО:
„2. В съответствие с параграф 3 екологична оценка се извършва за всички планове и програми:
a) които се изготвят за селското и горското стопанство, риболова, енергетиката, промишлеността, транспорта, управлението на отпадъците, далекосъобщенията, туризма, градско и териториално планиране или земеползване и които определят рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проектите, изброени в приложения I и II към [Директивата за ОВОС], или
б) които, с оглед вероятните последици върху местата, са били определени, че изискват оценка в съответствие с членове 6 или 7 от [Директивата за местообитанията].
[…]
4. Държавите членки определят дали други планове и програми освен тези, предвидени по параграф 2, които определят рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проекти, е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
5. Държавите членки определят дали плановете и програмите, предвидени по параграфи 3 и 4 е вероятно да имат съществени последици върху околната среда било чрез тяхното разглеждане за всеки случай поотделно, или чрез уточняване на видовете планове и програми, или пък чрез комбиниране на двата подхода. За тази цел държавите членки във всички случаи ще отчитат релевантните критерии, посочени в приложение II, с оглед осигуряване плановете и програмите, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда, да се обхващат от настоящата директива“.
2. Националното право
8. Член 127 от Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (Валонски кодекс за териториалното планиране, градоустройството и наследството) урежда връзката между периметър на комасация и разрешение за строителство:
„§ 1. Чрез дерогация от членове 88, 89, 107 и 109, [разрешение за строителство] се издава от правителството […]:
8° когато се отнася до дейности и строителство, намиращи се в периметър на градска комасация;
периметърът се одобрява от правителството; […] периметърът включва всеки градоустройствен проект за предефиниране и развитие на градски функции, който изисква създаването, изменението, разширяването, премахването или повдигането на наземна улична мрежа и обществени пространства,
[…]
§ 3. […] разрешението може да се издаде в отклонение от секторния план, от общински устройствен план, от общински градоустройствен правилник или от план за съгласуване“.
9. Член 181 от Валонския кодекс за териториалното планиране, градоустройството и наследството позволява отчуждаването на недвижими имоти в периметър на комасация:
„Правителството може да обяви обществената полза на отчуждаването на недвижими имоти, включени:
[…]
5° в периметър на градска комасация“.
III. Фактитеипреюдициалнотозапитване
10. Conseil d’État (Държавен съвет) е сезиран от г‑н Thybaut и другите жалбоподатели с жалба за отмяна на решение на валонското правителство от 3 май 2012 г. за определяне в селището Орп-Жош (Валонски Брабант, Белгия) на „периметър на градска комасация“ с площ от над 4 ha, който включва по-специално складовете на бившия завод за селскостопанско оборудване Ed. de Saint-Hubert.
11. Проектите в такъв периметър по същество се ползват от опростена процедура за издаване на разрешения, която може да се различава от действащите градоустройствени разпоредби, и от опростена процедура за отчуждаване, тъй като се предполага обществена полза. Също така компетентно да издава разрешения за строителство вече е валонското правителство, а не общината.
12. Заявлението за периметър на градска комасация трябва да се придружава от конкретен „градоустройствен проект“ (разрушаване и строителство на сгради, развитие на уличната мрежа, на откритите пространства и т.н.), който евентуално ще е предмет на отделно градоустройствено разрешение. Тъй като периметърът на градска комасация има нормативна сила без ограничение във времето, не само този проект, а и всеки бъдещ проект, дори несвързан с първоначалния конкретен градоустройствен проект, ще се ползва от опростените процедури.
13. В настоящия случай „периметърът на градска комасация“ е заявен от акционерното дружество Bodymat, което планира да „преобразува промишлените сгради, в които ще се помещава магазин от типа „направи си сам“, магазин за хранителни продукти и други малки допълнителни магазини […] [, както и] жилища […] [и] нова улична мрежа, свързана със съществуващата“.
14. Направено е проучване на въздействието на градоустройствения проект на Bodymat върху околната среда от бюро за проектиране и консултиране в сферата на околната среда.
15. Жалбоподателите в главното производство са частноправни субекти, които живеят в близост до периметъра на градска комасация. Те се позовават на Директивата за СЕО и считат, че извършеното проучване не отговаря на изискванията на Директивата, тъй като е непълно, неправилно и нередовно.
16. Валонското правителство счита, че изискването за оценка на въздействието се отнася не за периметъра на градска комасация, а за градоустройствения проект. В настоящия случай градоустройственият проект е придружен от оценка на въздействието. Административният орган правилно приема, че тази оценка е пълна и съдържа всички необходими данни, за да се вземе решение по заявлението.
17. След като Cour constitutionnelle (Конституционен съд, Белгия) е разгледал преюдициално запитване относно съвместимостта на правилата за определяне на периметъра на градска комасация с белгийското конституционно право, сега Conseil d’État (Държавен съвет) отправя до Съда следния въпрос:
„Следва ли член 2, буква a) от Директивата за СЕО да се тълкува в смисъл, че понятието за план или програма включва периметър, предвиден от законодателна разпоредба и приет от регионален орган:
– който е с предмет единствено да определи очертанието на географска зона, в която може да се изпълни градоустройствен проект, като се има предвид, че посоченият проект, който трябва да преследва определена цел — в случая предефинирането и развитието на градски функции, и който изисква създаването, изменението, разширяването, премахването или повдигането на наземна улична мрежа и обществени пространства — представлява основа за приемането на периметъра, което следователно означава принципното приемане на проекта, но за споменатия проект впоследствие трябва да се издадат разрешения, за които е необходима оценка на последиците, и
– чиято последица, от процесуална гледна точка, се състои в това, че заявленията за разрешения за дейности и строителство, намиращи се в този периметър, се ползват от процедура, представляваща дерогация, като се има предвид, че градоустройствените разпоредби, приложими за съответните площи преди приемането на периметъра, продължават да се прилагат, но ползването на тази процедура може да улесни получаването на дерогация от тези разпоредби,
– и който се ползва от презумпция за обществена полза на отчуждаванията, които да се извършат в рамките на приложения план за отчуждаване?“.
18. Г‑н Thybaut и другите жалбоподатели, Bodymat S. A., Кралство Белгия, както и Европейската комисия представят писмени становища и вземат участие в съдебното заседание, проведено на 30 ноември 2017 г. едновременно по настоящото дело и по дело C‑671/16, Inter-Environnement Bruxelles и др. Освен това в същото съдебно заседание взема участие и Кралство Дания.
IV. Правен анализ
19. За да се отговори на преюдициалното запитване, следва първо накратко да се разгледа съдържащото се в член 2, буква а) от Директивата за СЕО „определение“ на планове и програми, а след това и тълкуването на тази понятийна двойка от Съда.
1. По определението в член 2, буква а) от Директивата за СЕО
20. Съгласно член 2, буква а) от Директивата за СЕО „планове и програми“ означава планове и програми, както и всяко тяхно изменение, които, първо,подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално, регионално или местно ниво или се изготвят от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента или правителството и които, второ, се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби.
21. Още от формулировката на въпроса на Conseil d’État (Държавен съвет) е видно, че същият не поставя под съмнение тези две условия. Всъщност в него се посочва, че разглежданото определяне на периметър е прието от регионален орган, и по-конкретно от Région wallonne (Валонски регион, Белгия), като по този начин първото условие е изпълнено. Що се отнася до второто условие, макар да няма задължение за определяне на съответния периметър, в това отношение е достатъчно мярката да е уредена от национални законови или подзаконови разпоредби, определящи компетентните за нейното приемане органи, както и процедурата за изготвянето ѝ(7). Според преюдициалния въпрос определянето на периметъра е предвидено в закона. Освен това разпоредбата на член 127, параграф 1, точка 8 от Валонския кодекс за териториалното планиране, градоустройството и наследството определя и компетентните органи, както и процедурата за изготвяне.
2. По изискванията към съдържанието на планове и програми
22. Conseil d’État (Държавен съвет) всъщност иска да установи дали правните последици от определянето на „периметър на градска комасация“ са достатъчни, за да може същият да се разглежда като план или програма по смисъла на Директивата за СЕО. Този въпрос предоставя възможност на Съда да приложи наскоро даденото от него тълкуване на понятийната двойка „планове и програми“ към ново фактическо положение.
23. Според това тълкуване понятийната двойка „планове и програми“ се отнася до „всеки акт, който, като определя правила и процедури за контрол, приложими за съответния сектор, установява съществена съвкупност от критерии и подробни правила за разрешаването и прилагането на един или повече проекти, които могат да имат значително отражение върху околната среда“(8).
24. В заключението ми, представено днес по дело C‑671/16, Inter-Environnement Bruxelles, съм посочила, че при преценката дали е налице план или програма по смисъла на член 2, буква а) от Директивата за СЕО, следва да се провери дали определянето на съответната мярка е вероятно да има съществени последици върху околната среда(9).
25. В главното производство Conseil d’État (Държавен съвет) следва да прецени дали спорният периметър на градска комасация отговаря на тези критерии.
26. За тази преценка на пръв поглед изглежда съществено, че определянето на периметър на градска комасация не включва изрично положителни критерии и подробни правила за разрешаването и прилагането на проекти, а се ограничава до определянето на периметър. Посоченото обстоятелство би могло да изключва вероятността това определяне да има съществени последици върху околната среда.
27. Също така две от трите приложими в рамките на този периметър специални правила, а именно промените относно органа, компетентен да издава разрешения, и относно възможността за отчуждаване на площи, сами по себе си не могат да доведат до съществени последици върху околната среда.
28. Третото специално правило за периметри на градска комасация обаче има друга особеност. Съгласно член 127, параграф 3 от Валонския кодекс за териториалното планиране, градоустройството и наследството разрешение за осъществяване на проекти в такъв периметър може да се издаде в отклонение от съществуващите изисквания на даден план. В това отношение разпоредбата посочва секторни планове, общински устройствени планове, общински градоустройствени правилници и планове за съгласуване.
29. Възможността за отклонение от съществуващи изисквания наподобява отмяната на тези изисквания. Това е така, тъй като определянето на периметър на градска комасация по принцип позволява да бъдат осъществени проекти със съществени последици върху околната среда, които преди това съществуващите планове не са допускали. Такива са например ограниченията върху размера на сградата или върху използването на площи, които вече не трябва да бъдат спазвани.
30. Това обаче води косвено до потенциално значимо определяне на критерии и подробни правила за разрешаването и прилагането на проекти: съответните площи стават атрактивни за всички видове проекти, за които се налагат отклонения от съществуващи изисквания за планиране.
31. По отношение на отмяната на планове и програми Съдът вече е приел, че предвид характеристиките и последиците от актовете за отмяна на план или програма, да се приеме, че тези актове са изключени от приложното поле на Директивата за СЕО, би било в противоречие с целите, преследвани от законодателя на Съюза, и това частично би засегнало нейното полезно действие(10). Това е така, тъй като премахването на изискванията на даден план или дадена програма може да окаже значително въздействие и върху рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проекти(11). Тези съображения се отнасят в еднаква степен за възможността за отклонение от съществуващи изисквания за планиране.
32. Всъщност самото определяне на периметър на градска комасация все още не означава, че действително ще се реализират проекти, възползващи се от съществуващите реално възможности за въздействие върху околната среда. Напротив, едва при издаването на разрешение за осъществяване на следващи проекти би могло да се извърши конкретна оценка на въздействието върху околната среда. Това съображение обаче в крайна сметка се отнася за всички изисквания на планове и програми: те само предоставят възможност за евентуални последици върху околната среда от конкретни проекти. Очевидно законодателят все пак е приел, че този потенциален характер на изисквания на планове и програми не изключва екологична оценка.
33. Следователно не е убедително и твърдението на Белгия и Bodymat, че все още изобщо не е ясно кои последици върху околната следа трябва да бъдат оценени.
34. Вярно е, че с екологичната оценка на определянето на периметър на градска комасация не може да се гарантира, че ще бъдат обхванати точно възникващи в действителност на по-късен етап последици върху околната среда. Това е така, тъй като възможността за отклонение от изискванията не се ограничава само до точно определен проект, чиито последици вече могат да бъдат оценени, а важи и за всички бъдещи проекти, които ще бъдат реализирани в този периметър, дори и за такива, които все още не се предвиждат.
35. Все пак с екологичната оценка може най-малкото да се направи опит, въз основа на условията в периметъра, както и въз основа на техническата рамка, да се опишат последиците върху околната среда, които реално погледнато са възможни, ако се реализират проекти, неограничени от съществуващите изисквания за планиране. Този подход би допринесъл значително за прозрачността, тъй като би принудил властите да изяснят какво бъдещо развитие допускат чрез определянето на периметър на градска комасация.
36. Накрая, квалифицирането на периметър на градска комасация като план или програма не се изключва от обстоятелството, че по принцип е възможно всяко отклонение от съществуващи изисквания за планиране да бъде взето предвид изцяло в рамките на оценката на бъдещи проекти съгласно Директивата за местообитанията.
37. Действително инициативата за приемането на Директивата за СЕО се основава на разбирането, че към момента на оценяването съгласно Директивата за местообитанията поради предишни решения по планиране съществените последици върху околната среда вече са установени и не могат да бъдат поставени под въпрос при приемане на решението по проекта, независимо от резултата от оценката(12). От това обаче не може да се заключи, че екологичната оценка съгласно Директивата за СЕО не е необходима, ако при прилагането на Директивата за местообитанията всичко определено може да бъде разгледано и оценено.
38. Всъщност, на първо място, правото на Съюза най-малкото не гарантира, че всеки възможен проект подлежи на оценка съгласно Директивата за местообитанията. В приложното поле на тази директива попадат само видовете проекти, които са включени в приложения I и II към нея. От друга страна, в член 3, параграф 2, буква б) и параграф 4 от Директивата за СЕО е предвидено, че се оценяват планове и програми, които не са задължително свързани с проекти, предмет на Директивата за местообитанията.
39. На второ място, екологичната оценка следва да се извърши на възможно най-ранен етап, така че резултатите от нея да могат да окажат влияние и върху всички евентуални решения. Тази цел е залегнала не само в член 6, параграф 2 от Директивата за СЕО, но и в член 8, параграф 1 и член 9, параграф 2 от Протокола от Киев(13), в седмо съображение от преамбюла и в член 3, параграф 1 от Конвенцията от Еспоо(14), в член 6, параграф 4 от Орхуската конвенция(15), както и в съображение 2 от Директивата за местообитанията(16).
40. И на трето място, евентуално едновременно наличие на оценки съгласно двете директиви не означава, че е необходимо оценките да се дублират. По-скоро резултатите от първата оценка съгласно член 11, параграф 2 от Директивата за СЕО могат (и трябва) да бъдат използвани отново в рамките на втората оценка, поне дотолкова, доколкото те (все още) имат значение за тази втора оценка(17).
41. Дали обаче определянето на периметър на градска комасация действително следва да се разглежда като значително по смисъла на решение D’Oultremont, зависи от обстоятелството какви изисквания са залегнали в съществуващите планове, от които се допуска отклонение. Колкото по-важни са тези изисквания, толкова по-голямо значение има възможността за отклонение.
42. Следователно националната юрисдикция трябва да провери дали съществуващите изисквания за планиране, от които се допуска отклонение, изключват проекти, които с оглед на конкретните местни условия е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
V. Заключение
43. Поради това предлагам на Съда да постанови следното:
„Нормативен акт, който при издаването на разрешение за осъществяване на проекти в рамките на определен периметър позволява отклонение от градоустройствените изисквания на дадени планове, следва да се разглежда като план или програма по смисъла на член 2, буква а) от Директива 2001/42/ЕО относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда, ако съществуващите изисквания за планиране, от които се допуска отклонение, изключват проекти, които с оглед на конкретните местни условия е вероятно да имат съществени последици върху околната среда“.