STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 25. ledna 2018(1)
Věc C‑160/17
Raoul Thybaut,
Johnny De Coster,
Frédéric Romain
proti
Région wallonne,
za přítomnosti:
obce Orp-Jauche,
Bodymat SA
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Conseil d’État (Státní rada, Belgie)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Životní prostředí – Směrnice 2001/42/ES – Posouzení vlivu určitých plánů a programů na životní prostředí – Plány a programy – Definice – Obvod městských pozemkových úprav – Zjednodušené odchýlení se od norem v oblasti územního plánování“
I. Úvod
1. Dvojice pojmů „plány a programy“ má zásadní význam pro vymezení oblasti působnosti směrnice o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí(2) (dále jen směrnice o SPV, přičemž SPV znamená strategické posuzování vlivů na životní prostředí). Soudní dvůr sice nedávno výklad těchto pojmů upřesnil(3), avšak jak dokazuje věc Inter-Environnement Bruxelles a další (C‑671/16), ke které rovněž dnes přednesu své stanovisko, stále ještě vyvstávají otázky, na které je v této souvislosti třeba nalézt odpověď.
2. V tomto řízení o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je tak třeba vyjasnit, zda je třeba již samotné vymezení „obvodu městských pozemkových úprav“ valonskou vládou považovat za plán nebo program a zda je tedy nezbytné provést případné posouzení vlivů na životní prostředí. Toto vymezení se sice omezuje na stanovení obvodu, avšak umožňuje v rámci této oblasti především snazší odchýlení se od norem v oblasti územního plánování.
3. Soudní dvůr se proto musí také vypořádat se svojí judikaturou, podle níž může zrušení plánů a programů vyžadovat jakožto plán nebo program posouzení vlivů na životní prostředí(4).
4. V odpovědi na tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je třeba nakonec zohlednit, že nezbytnost strategického posuzování vlivů na životní prostředí závisí také na tom, na jaké druhy záměrů se jednotlivé právní akty vztahují. Směrnice o SPV upravuje totiž posouzení vlivů na životní prostředí nejen v případě, kdy plán nebo program stanoví rámec pro záměry, na které se vztahuje směrnice o posuzování vlivů(5) (čl. 3 odst. 2 písm. a), ale i tehdy, pokud je stanoven rámec pro ostatní záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí (čl. 3 odst. 4), jakož i pro plány a programy, které podléhají zvláštnímu posouzení podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích(6) (čl. 3 odst. 2 písm. b).
II. Právní rámec
A. Unijní právo
5. Cíle směrnice o strategickém posuzování vyplývají zejména z článku 1:
„Cílem směrnice je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s touto směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí.“
6. Plány a programy jsou definovány v článku 2 písm. a) směrnice o strategickém posuzování:
„Pro účely této směrnice se
a) ‚ plány a programy‘ rozumějí plány a programy včetně těch, které jsou spolufinancovány Evropským společenstvím, a rovněž jejich veškeré změny:
– které podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo které připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou, a
– které jsou vyžadovány právními a správními předpisy“.
7. Pro projednávaný případ je důležitá především povinnost provést strategické posouzení vlivů na životní prostředí podle čl. 3 odst. 2, 4 a 5 směrnice o strategickém posuzování:
„2) S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů,
a) které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II [směrnice o posuzování vlivů] nebo
b) u kterých je vyžadováno posouzení podle článků 6 a 7 [směrnice o stanovištích] s ohledem na možný vliv na území.
[…]
4) Členské státy určí, zda plány a programy neuvedené v odstavci 2, které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů, mohou mít významný vliv na životní prostředí.
5) Členské státy určí, zda plány nebo programy uvedené v odstavcích 3 a 4 mohou mít významný vliv na životní prostředí buď přezkoumáním jednotlivých případů, nebo stanovením druhů plánů a programů, nebo kombinací obou přístupů. Za tímto účelem vezmou členské státy ve všech případech v úvahu příslušná kritéria stanovená v příloze II, aby se zajistilo, že se na plány a programy s možným významným vlivem na životní prostředí vztahuje tato směrnice.“
B. Vnitrostátní právo
8. Článek 127 valonského zákona o územním plánování, urbanismu a kulturním dědictví obsahuje právní úpravu o vztahu mezi obvodem pozemkových úprav a stavebním povolením:
„§ 1. Odchylně od článků 88, 89, 107 a 109 vydává [stavební povolení] vláda […],
[…]
8. týká-li se toto povolení úkonů a prací prováděných v obvodu městských pozemkových úprav;
obvod je vymezen vládou; […] obvod zahrnuje veškeré záměry územního plánování zaměřené na přeměnu a rozvoj městských funkcí, jež vyžadují výstavbu, změnu, rozšíření, zrušení nebo vyvýšení pozemních sítí a veřejných prostor;
[…]
§ 3. […] při vydání povolení se lze odchýlit od odvětvového plánu, obecního plánu územního rozvoje, obecní vyhlášky o územním rozvoji nebo plánu pro vymezení veřejných prostranství.“
9. Článek 181 valonského zákona o územním plánování, urbanismu a kulturním dědictví umožňuje v obvodu pozemkových úprav vyvlastnění nemovitostí:
„Vláda může prohlásit za veřejně prospěšné vyvlastnění nemovitého majetku, pokud se nachází
[…]
5. v obvodu městských pozemkových úprav“.
III. Skutkový stav a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
10. Raoul Thybaut a další podali u belgické Státní rady žalobu na neplatnost vyhlášky valonské vlády ze dne 3. května 2012, kterou byl pro obec Orp-Jauche (Valonské Brabantsko, Belgie) vymezen „obvod městských pozemkových úprav“ o rozloze přesahující 4 hektary, na němž se nacházejí především haly bývalé továrny na výrobu zemědělských strojů E. de Saint-Hubert.
11. Na záměry v takovém obvodu se vztahuje zjednodušené řízení o vydání povolení, které se může odchýlit od platných norem v oblasti územního plánování, a na základě domněnky veřejné prospěšnosti také zjednodušené řízení o vyvlastnění. K vydání stavebního povolení již také není příslušná obec, nýbrž valonská vláda.
12. Žádost o vymezení obvodu městských pozemkových úprav musí zahrnovat konkrétní „urbanistický záměr“ (demolice a výstavba budov, výstavba dopravních sítí a veřejných prostranství atd.), pro který bude případně později vydáno samostatné stavební povolení. Vzhledem k tomu, že vymezení obvodu městských pozemkových úprav má povahu časově neomezeného nařízení, uplatní se tato zjednodušená řízení na každý budoucí záměr, a to i takový, který s původním konkrétním urbanistickým záměrem nesouvisí.
13. V projednávaném případě požádala o vymezení „obvodu městských pozemkových úprav“ akciová společnost Bodymat, která zamýšlí „novou úpravu průmyslových budov v okolí obchodu s potřebami pro kutily, obchodu s potravinami a dalších malých obchodů […] [jakož i] v okolí bytů … [a] novou dopravní infrastrukturu navazující na tu stávající“.
14. Posouzení vlivů na životní prostředí urbanistického záměru společnosti Bodymat provedla projektová a poradenská kancelář v oblasti životního prostředí.
15. Žalobci ve sporu v původním řízení jsou soukromé osoby, které mají bydliště v blízkosti obvodu městských pozemkových úprav. Dovolávají se směrnice o SPV a tvrdí, že posouzení provedené v projednávaném případě nesplňuje požadavky směrnice, neboť je neúplné, chybné a není v souladu s právními předpisy.
16. Valonská vláda má za to, že posouzení vlivů na životní prostředí nevyžaduje obvod městských pozemkových úprav, ale urbanistický záměr. V projednávané věci bylo takové posouzení pro urbanistický záměr provedeno. Správní orgán správně rozhodl, že toto posouzení je úplné a obsahuje veškeré údaje, které jsou nezbytné pro rozhodnutí o žádosti.
17. Po podání návrhu belgickému Ústavnímu soudu na posouzení slučitelnosti pravidel upravujících obvod městských pozemkových úprav s belgickým ústavním právem, předkládá nyní Státní rada následující otázku Soudnímu dvoru:
„Má být čl. 2 písm. a) směrnice o SPV vykládán v tom smyslu, že pod pojmy ‚plán‘ nebo ‚program‘ spadá obvod stanovený ustanovením legislativní povahy, který byl vymezen regionálním orgánem,
– jehož jediným cílem je vymezit hranice zeměpisné oblasti, v níž by mohl být realizován urbanistický záměr, přičemž tento záměr, který musí sledovat konkrétní cíl – v projednávané věci zajistit přeměnu a rozvoj městských funkcí, které vyžadují výstavbu, úpravu, rozšíření, zrušení nebo vyvýšení pozemních sítí a veřejných prostor – tvoří základ pro vymezení daného obvodu, jehož prostřednictvím je tak záměr v podstatě schválen, avšak který ještě podléhá vydání povolení, která vyžadují posouzení vlivů,
– jenž má z procesního hlediska za následek, že žádosti o povolení týkající se úkonů nebo prací, jež mají být prováděny v tomto obvodu, mohou být vyřizovány odchylným postupem, přičemž normy v oblasti územního plánování, které byly na dotyčné plochy použitelné před vymezením daného obvodu, zůstávají sice i nadále použitelnými, avšak lze se od nich v tomto řízení snáze odchýlit,
– a na nějž se pro účely vyvlastnění prováděného v rámci příslušného plánu vyvlastnění vztahuje domněnka veřejné prospěšnosti?“
18. Raoul Thybaut a další, společnost Bodymat, Belgické království, jakož i Evropská komise předložili písemná vyjádření a ústně se vyjádřili na jednání konaném dne 30. listopadu 2017, jehož předmětem bylo jako toto řízení, tak i řízení ve věci C‑671/16, Inter-Environnement Bruxelles a další. Tohoto jednání se zúčastnilo také Dánské království.
IV. Analýza
19. Za účelem odpovědi na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je nutno se nejprve stručně zabývat „definicí“ plánů a programů obsaženou v článku 2 písm. a) směrnice o SPV a následně výkladem těchto dvou pojmů Soudním dvorem.
A. K definici podle čl. 2 písm. a) směrnice o strategickém posuzování
20. Podle čl. 2 písm. a) směrnice o SPV se výrazem „plány a programy“ rozumí plány a programy, jakož i jejich změny, které zaprvé podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo které připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou, a které jsou zadruhé vyžadovány právními a správními předpisy.
21. Již z formulace otázky Státní rady vyplývá, že o těchto dvou podmínkách nemá žádné pochybnosti. Vyplývá z ní totiž, že předmětné vymezení obvodu bylo přijato regionálním orgánem, a to regionem Valonsko (Belgie), čímž je splněna první podmínka. V případě druhé podmínky z ní sice nevyplývá žádná povinnost k vymezení předmětného obvodu, avšak v tomto ohledu postačí, pokud je opatření upraveno ve vnitrostátních právních a správních předpisech, které určují příslušné orgány k jejich přijetí a postup pro jejich vypracování(7). Podle předběžné otázky upravuje vymezení obvodu zákon. A toto ustanovení, kterým je čl. 127 odst. 1 bod 8 valonského zákona o územním plánování, urbanismu a kulturním dědictví stanoví také příslušné orgány a postup pro vypracování.
B. K obsahovým požadavkům na plány a programy
22. Státní radě jde ve skutečnosti o odpověď na otázku, zda právní následky vymezení obvodu městských pozemkových úprav postačují k tomu, aby byl považován za plán nebo program ve smyslu směrnice o SPV. Tato otázka poskytuje Soudnímu dvoru příležitost použít před nedávnem podaný výklad k pojmům „plány a programy“ na novou situaci.
23. Podle tohoto výkladu se pojem „plány a programy“ „vztahuje na veškeré akty, kterými se stanovením pravidel a kontrolních postupů, které se použijí v dotčeném odvětví, vymezuje podstatný soubor kritérií a podmínek pro schvalování a provádění jednoho nebo více záměrů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí“(8).
24. K tomuto výkladu vysvětluji v dnes předneseném stanovisku ve věci C‑671/16, Inter-Environnement Bruxelles, že při posouzení, zda existuje plán nebo program ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice o strategickém posuzování, je třeba zkoumat, zda by to, co vymezuje dané opatření, mohlo mít významný vliv na životní prostředí(9).
25. Ve věci v původním řízení by Státní rada měla posoudit, zda tato kritéria splňuje předmětný obvod městských pozemkových úprav.
26. Pro toto posouzení se zdá být na první pohled významné, že vymezení obvodu městských pozemkových úprav výslovně neobsahuje pozitivní kritéria ani podmínky pro schválení a provedení záměrů, nýbrž se omezuje na definici obvodu. To by mohlo vyloučit, že by toto vymezení mohlo mít významný vliv na životní prostředí.
27. Také je nutno uvést, že dvě ze tří zvláštních úprav platných v rámci takového obvodu, a to změna orgánu příslušného pro vydání povolení a možnost vyvlastnění území, nejsou samy o sobě způsobilé mít významný vliv na životní prostředí.
28. Třetí zvláštní úprava pro obvody městských pozemkových úprav má však jinou povahu. Podle čl. 127 odst. 3 valonského zákona o územním plánování, urbanismu a kulturním dědictví může být povolení záměrů v takovém obvodu vydáno způsobem odchylným od platných norem v oblasti územního plánování. Toto ustanovení uvádí v této souvislosti odvětvové plány, obecní stavební plány, obecná stavební nařízení a plány pro vymezení veřejných prostranství.
29. Umožnění odchylky od stávajících pravidel vykazuje podobnost se zrušením takových pravidel. Na základě vymezení obvodu městských pozemkových úprav lze totiž v zásadě uskutečňovat záměry s významným vlivem na životní prostředí, kterým předtím bránily pravidla obsažená v existujících plánech. Mám na mysli například omezení velikosti budov či užívání ploch, která již nemusejí být dodržována.
30. V tom však přece jen nepřímo spočívá nastavení kritérií a podmínek pro vydání povolení a provádění záměrů, které může být potenciálně významné: dotyčné plochy se stávají atraktivními pro všechny druhy záměrů, které jsou odkázané na odchylky od existujících pravidel územního plánování.
31. Ohledně zrušení plánů a programů již Soudní dvůr rozhodl, že vzhledem k typickým znakům a dopadům aktů směřujících ke zrušení určitého plánu nebo programu a vzhledem k tomu, že mohou zčásti ohrozit užitečný účinek směrnice 2001/42, by bylo v rozporu s cíli sledovanými zákonodárcem Unie pokládat je za akty, které jsou vyloučeny z oblasti působnosti této směrnice(10). Odstranění pravidel určitého plánu nebo programu by totiž rovněž mělo významný dopad na rámec budoucího schvalování záměrů(11). Tyto úvahy platí i pro možnost odchýlit se od stávajících norem v oblasti územního plánování.
32. Samotné vymezení obvodu městských pozemkových úprav sice ještě neznamená, že budou skutečně provedeny záměry, které vyčerpávají skutečně existující možnosti ovlivnit životní prostředí. Vyhodnocení vlivů na životní prostředí umožňuje spíše až schválení pozdějších záměrů. Tato úvaha však platí pro všechna pravidla plánů a programů: vyplývá z nich pouze možnost dopadů na životní prostředí, které by mohly plynout z konkrétních záměrů. Zákonodárce však zjevně vycházel z toho, že tato potenciální povaha pravidel plánů a programů nebrání posouzení vlivů na životní prostředí.
33. Tvrzení Belgie a společnosti Bodymat, podle něhož není ještě vůbec jasné, jaké dopady na životní prostředí by měly být posuzovány, není proto přesvědčivé.
34. Je pravda, že posouzení toho, jaký vliv na životní prostředí má vymezení obvodu městských pozemkových úprav, nemůže zaručit, že přesně pokryje dopady na životní prostředí, k jejichž vzniku skutečně později dojde. Možnosti odchýlit se od norem v oblasti územního plánování se totiž právě neomezují na specifický záměr, jehož dopady by již mohly být posouzeny, ale vztahují se na veškeré budoucí záměry uskutečněné v tomto obvodu, a to i na záměry, které ještě vůbec nejsou předvídatelné.
35. Posouzení vlivů na životní prostředí se však může na základě situace v příslušném obvodu, jakož i technických rámcových podmínek alespoň pokusit popsat vliv na životní prostředí, který může při realistickém nazírání nastat, pokud by byly uskutečněny záměry, které by již nebyly omezeny stávajícími normami v oblasti územního plánování. Tento způsob by značně přispěl k transparentnosti, neboť by nutil orgány upřesnit, jaký budoucí rozvoj prostřednictvím vymezení obvodu městských pozemkových úprav umožňují.
36. Kvalifikaci obvodu městských pozemkových úprav jako plánu nebo programu nebrání konečně ani okolnost, že by bylo v zásadě možné zohlednit případnou odchylku od stávajících norem v oblasti územního plánování v plném rozsahu v rámci posouzení pozdějších záměrů podle směrnice o posuzování vlivů.
37. Podnět pro přijetí směrnice o SPV sice vychází z poznatku, že určité dopady na životní prostředí jsou pevně dané již v okamžiku posouzení podle směrnice o posuzování vlivů z důvodu dříve přijatých rozhodnutí o plánech a nelze je již nezávisle na výsledku posouzení v souvislosti s rozhodnutím o záměru zpochybnit(12). Nelze z toho však vyvozovat, že by posouzení vlivů na životní prostředí bylo podle směrnice o SPV nadbytečné, jestliže by všechna vymezení mohla být posouzena a vyhodnocena na základě směrnice o posuzování vlivů.
38. Zaprvé totiž přinejmenším unijní právo nezaručuje, aby byl podle směrnice o posuzování vlivů posouzen každý myslitelný záměr. Do oblasti působnosti této směrnice spadají jen druhy záměrů uvedené v její příloze I a II. Naproti tomu směrnice o SPV stanoví v čl. 3 odst. 2 písm. b) a odst. 4 také to, že se posouzení provádí u plánů a programů, které se nezbytně netýkají záměrů, na které se vztahuje směrnice o posuzování vlivů.
39. Zadruhé by mělo být posouzení vlivů na životní prostředí provedeno co nejdříve, aby jeho výsledky mohly ještě ovlivnit případná rozhodnutí. Tento cíl je stanoven nejen v čl. 6 odst. 2 směrnice o SPV, ale i v čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Kyjevského protokolu(13), v článku 7 preambule a čl. 3 odst. 1 Úmluvy z Espoo(14), v čl. 6 odst. 4 Aarhuské úmluvy(15), jakož i ve druhém bodě odůvodnění směrnice o posuzování vlivů(16).
40. Zatřetí případná koexistence posouzení podle obou směrnic neznamená, že je nezbytné provést dvojí nadbytečná posouzení. Výsledky prvního posouzení naopak mohou (a mají) být podle čl. 11 odst. 2 směrnice o SPV znovu použity v rámci druhého posouzení a v každém případě v rozsahu, v němž (ještě) mají pro toto druhé posouzení význam(17).
41. Otázka, zda však má vymezení obvodu městských pozemkových úprav skutečně význam ve smyslu rozsudku D’Oultremont, závisí na tom, jaké normy, od nichž se lze odchýlit, jsou ve stávajících plánech upraveny. Čím důležitější tyto normy jsou, o to významnější bude možnost se od nich odchýlit.
42. Vnitrostátní soud musí tedy posoudit, zda stávající normy pro územní plánování, od nichž se lze odchýlit, brání s ohledem na konkrétní lokální situaci záměrům, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.
V. Závěry
43. Z výše uvedených důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl následovně:
„Právní akt, který povoluje v rámci určitého obvodu u schvalování záměrů možnost odchýlit se od norem územního plánování, musí být považován za plán nebo program ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí, pokud stávající normy územního plánování, od nichž se lze odchýlit, brání s ohledem na konkrétní lokální situaci záměrům, které by mohly mít významný vliv na životní prostředí.“