FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 25. januar 2018 (1)
Sag C-160/17
Raoul Thybaut,
Johnny De Coster,
Frédéric Romain
mod
Région wallonne
procesdeltagere:
Commune d’Orp-Jauche,
Bodymat SA
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien))
»Anmodning om præjudiciel afgørelse – miljø – direktiv 2001/42/EF – vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet – planer og programmer – definition – byplanlægningsperimeter – lettet fravigelse af bymæssige planbestemmelser«
I. Indledning
1. Begrebsparret »planer og programmer« er af central betydning i forbindelse med afgrænsning af anvendelsesområdet for direktivet om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (2) (herefter »SMV-direktivet«, SMV står for strategisk miljøvurdering). Domstolen har ganske vist for nylig præciseret fortolkningen af dette begreb (3), men som det også fremgår af sagen Inter-Environnement Bruxelles m.fl. (C-671/16), i hvilken jeg ligeledes fremsætter forslag til afgørelse i dag, findes der i denne forbindelse stadig spørgsmål, som skal besvares.
2. Således skal det i den foreliggende præjudicielle sag afklares, om allerede den vallonske regerings fastlæggelse af et »byplanlægningsperimeter« skal anses for en plan eller et program og derfor muligvis kræver en miljøvurdering. En sådan fastlæggelse er begrænset til en afgrænsning af området, men gør det især lettere at fravige bestemmelserne i visse eksisterende planlægningsprojekter inden for dette område.
3. Derfor skal Domstolen samtidig tage stilling til sin egen retspraksis, hvorefter ophævelse af planer og programmer i sig selv kan kræve en miljøvurdering som plan eller program (4).
4. Ved besvarelsen af denne anmodning om præjudiciel afgørelse skal der endelig tages hensyn til, at spørgsmålet om, hvorvidt der er behov for en strategisk miljøvurdering, også afhænger af, hvilke typer af projekter der er omfattet af den pågældende retsakt. SMV-direktivet fastsætter nemlig ikke kun en miljøvurdering i tilfælde, hvor planen eller programmet fastlægger rammerne for projekter, der er omfattet af VVM-direktivet (5) [artikel 3, stk. 2, litra a)], men også i tilfælde, hvor planer og programmer fastlægger rammerne for andre projekter, der kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet (artikel 3, stk. 4), samt for planer og programmer, der er omfattet af den særlige vurdering i medfør af habitatdirektivets (6) artikel 6, stk. 3 [artikel 3, stk. 2, litra b)].
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
5. SMV-direktivets målsætning fremgår navnlig af artikel 1:
»Formålet med dette direktiv er at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer med henblik på at fremme bæredygtig udvikling ved sikring af, at der i overensstemmelse med dette direktiv gennemføres en miljøvurdering af bestemte planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.«
6. Planer og programmer defineres i SMV-direktivets artikel 2, litra a):
»I dette direktiv forstås ved:
a) »planer og programmer«: planer og programmer, herunder sådanne der medfinansieres af Det Europæiske Fællesskab, samt ændringer deri
– som udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed, eller som udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, og
– som kræves ifølge love og administrative bestemmelser.«
7. For tvisten i hovedsagen er navnlig forpligtelsen til at gennemføre en strategisk miljøvurdering i henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, 4 og 5, af interesse:
»2. Med forbehold af stk. 3 gennemføres der en miljøvurdering for alle planer og programmer:
a) som udarbejdes inden for landbrug, skovbrug, fiskeri, energi, industri, transport, affaldshåndtering, vandforvaltning, telekommunikation, turisme, fysisk planlægning og arealanvendelse, og som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omhandlet i bilag I og II til [VVM-direktivet], eller
b) for hvilke det på grund af den sandsynlige indvirkning på lokaliteter er besluttet, at der kræves en vurdering i medfør af artikel 6 eller 7 i [habitatdirektivet].
[…]
4. Medlemsstaterne afgør, om planer og programmer, som ikke falder ind under stk. 2, men som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet.
5. Medlemsstaterne afgør, om de planer eller programmer, som er omhandlet i stk. 3 og 4, kan få væsentlig indvirkning på miljøet, enten ved at undersøge hvert enkelt tilfælde eller ved at opstille typer af planer og programmer eller ved at kombinere de to metoder. I den forbindelse tager medlemsstaterne i alle tilfælde hensyn til de relevante kriterier, der er nævnt i bilag II, med henblik på at sikre, at planer og programmer, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, er omfattet af dette direktiv.«
B. National ret
8. I artikel 127 i den vallonske lov om fysisk planlægning, bebyggelse og offentlig ejendom findes bestemmelser om forholdet mellem et byplanlægningsperimeter og byggetilladelsen:
»§ 1. Uanset artikel 88, 89, 107 og 109 udstedes [byplanlægningstilladelser] af regeringen […].
[…]
8° når den vedrører handlinger og arbejder i et byplanlægningsperimeter.
Perimetret fastsættes af regeringen; […] perimetret vedrører alle byplanlægningsprojekter vedrørende ændring og udvikling af bymæssige funktioner, som kræver opførelse, ændring, udvidelse og nedlæggelse af veje eller overbygninger over veje på jord og offentlige områder.
[…]
§ 3. […] tilladelsen kan gives ved fravigelse af sektorplanen, en kommunal arealanvendelsesplan, en kommunal byplanlægningsforordning eller en linjeføringsplan.«
9. Artikel 181 i den vallonske lov om fysisk planlægning, bebyggelse og offentlig ejendom tillader ekspropriation af ejendom i et byplanlægningsperimeter:
»Regeringen kan i offentlighedens interesse fastslå ekspropriation af faste ejendomme beliggende:
[…]
5° i et byplanlægningsperimeter.«
III. Sagens faktiske omstændigheder og anmodningen om præjudiciel afgørelse
10. Raoul Thybaut m.fl. har for Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) indbragt et søgsmål om annullation af en forordning af 3. maj 2012 fra den vallonske regering om i byen Orp-Jauche (Brabant wallon, Belgien) at fastsætte et »byplanlægningsperimeter« på mere end 4 ha, hvori der p.t. bl.a. ligger hangarer fra den tidligere fabrik for landbrugsmaskiner E. de Saint-Hubert.
11. De projekter, der er beliggende inden for et sådant perimeter, er navnlig omfattet af en forenklet procedure for udstedelse af tilladelser, der kan fravige de gældende byplanlægningsregler, og af en forenklet ekspropriationsprocedure, idet der foreligger en formodning for, at der foreligger offentlige interesser. Ligeledes er det ikke længere kommunen, der har ansvaret for byggetilladelsen, men derimod den vallonske regering.
12. Ansøgningen om et »byplanlægningsperimeter« skal vedlægges et konkret »byplanlægningsprojekt« (nedrivning og opførelse af bygninger, anlæggelse af veje, åbne pladser mv.), som i givet fald er genstand for en særskilt efterfølgende byplanlægningstilladelse. Eftersom et byplanlægningsperimeter har tidsubegrænset forskriftsmæssig karakter, er imidlertid ikke kun dette projekt, men ethvert fremtidigt projekt, selv om det ikke har sammenhæng med det oprindelige, konkrete byplanlægningsprojekt, omfattet af forenklede procedurer.
13. I det foreliggende tilfælde ansøgte aktieselskabet Bodymat om et »byplanlægningsperimeter«, idet selskabet planlægger at »ombygge industribygningerne til et byggemarked, et supermarked og andre små supplerende forretninger […] [samt] lejligheder […] [og] en ny vej forbundet med det eksisterende vejnet«.
14. Der blev foretaget en vurdering af indvirkningerne på miljøet som følge af Bodymats byplanlægningsprojekt af et kontor for undersøgelse og rådgivning på miljøområdet.
15. Sagsøgerne i hovedsagen er borgere, der bor i nærheden af byplanlægningsperimetret. De påberåber sig SMV-direktivet og er af den opfattelse, at den undersøgelse, der er gennemført i det foreliggende tilfælde, ikke opfylder direktivets krav, idet den er ufuldstændig, fejlagtig og ulovlig.
16. Den vallonske regering er af den opfattelse, at det ikke er byplanlægningsperimetret, som kræver en vurdering af indvirkningerne, men byplanlægningsprojektet. I det foreliggende tilfælde ledsages byplanlægningsprojektet af en vurdering af indvirkningerne. Forvaltningsmyndigheden fastslog med rette, at denne vurdering er fuldstændig og kan give de nødvendige elementer med henblik på en stillingtagen til ansøgningen.
17. Efter at have fremsat en anmodning om præjudiciel afgørelse til Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol, Belgien) vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt fastlæggelsen af byplanlægningsperimetret er i overensstemmelse med belgisk forfatningsret, har Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) nu forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»Skal artikel 2, litra a), i SMV-direktivet fortolkes således, at begrebet planer eller programmer omfatter et perimeter, der er fastsat i en lovbestemmelse og vedtaget af en regional myndighed:
– som alene har til formål at fastsætte omkredsen af en geografisk zone, hvori der kan gennemføres et byplanlægningsprojekt, idet det forudsættes, at dette projekt, som skal forfølge et bestemt formål – i det foreliggende tilfælde vedrøre ændring og udvikling af bymæssige funktioner, og som kræver opførelse, ændring, udvidelse og nedlæggelse af veje eller overbygninger over veje på jord eller offentlige områder – danner grundlag for vedtagelsen af perimetret, som således medfører accept af princippet for projektet, men at projektet endvidere skal være genstand for en tilladelse, som kræver en vurdering af indvirkningerne[…] […]
– som processuelt set bevirker, at ansøgninger om tilladelse til handlinger eller arbejder inden for dette perimeter er omfattet af en fravigelsesprocedure, idet de bymæssige krav, der fandt anvendelse på de pågældende jorder inden vedtagelsen af perimetret, fortsat finder anvendelse, men således at retten til denne procedure kan gøre det muligt lettere at opnå en fravigelse af disse krav[, og]
– […] som er omfattet af en formodning for, at ekspropriationer, der sker i forbindelse med den hertil vedlagte ekspropriationsplan, sker i offentlighedens interesse?«
18. Raoul Thybaut m.fl., Bodymat SA, Kongeriget Belgien og Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg og deltaget i retsmødet den 30. november 2017, som omhandlede såvel den foreliggende sag som sag C-671/16, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. I retsmødet deltog desuden Kongeriget Danmark.
IV. Retlig bedømmelse
19. For at besvare anmodningen om præjudiciel afgørelse vil jeg først kort komme ind på »definitionen« af planer og programmer i SMV-direktivets artikel 2, litra a), og derefter på Domstolens fortolkning af dette begrebspar.
A. Definitionen i SMV-direktivets artikel 2, litra a)
20. I henhold til SMV-direktivets artikel 2, litra a), forstås ved »planer og programmer«: planer og programmer samt ændringer deri, som for det første udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed, eller som udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, og som for det andet kræves ifølge love og administrative bestemmelser.
21. Det fremgår allerede af formuleringen af Conseil d’États (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) spørgsmål, at den forelæggende ret ikke er i tvivl om disse to betingelser. Ifølge spørgsmålet blev den omtvistede arealudlægning nemlig vedtaget af en regional instans, nemlig Région wallonne (regionen Vallonien, Belgien), hvorved den første betingelse er opfyldt. Med hensyn til den anden betingelse synes der ikke at være nogen forpligtelse til at fastlægge det omhandlede område, men det er dog tilstrækkeligt for dette, hvis en foranstaltning er reguleret i nationale love og administrative bestemmelser, som fastlægger de kompetente myndigheder og proceduren (7). Ifølge det præjudicielle spørgsmål er arealudlægningen fastsat ved lov. Denne bestemmelse, artikel 127, § 1, nr. 8, i den vallonske lov om fysisk planlægning, bebyggelse og offentlig ejendom, fastlægger også de kompetente myndigheder og proceduren.
B. De indholdsmæssige krav til planer og programmer
22. Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) ønsker i virkeligheden oplyst, om retsvirkningerne af fastsættelsen af et byplanlægningsperimeter er tilstrækkelige til at anse dette for en plan eller et program i SMV-direktivets forstand. Dette spørgsmål giver Domstolen lejlighed til at anvende den fortolkning af begrebsparret »planer og programmer«, som den har udviklet for nylig, på en ny situation.
23. Ifølge denne fortolkning refererer begrebsparret »planer og programmer« til »enhver retsakt, der, idet den definerer de regler og kontrolprocedurer, der skal finde anvendelse på den pågældende sektor, fastlægger en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af et eller flere projekter, der kan have væsentlige indvirkninger på miljøet« (8).
24. Vedrørende denne fortolkning redegør jeg i mit forslag til afgørelse i sag C-671/16, Inter-Environnement Bruxelles m.fl., som fremsættes i dag, for, at det i forbindelse med prøvelsen af, hvorvidt der er tale om en plan eller et program som omhandlet i SMV-direktivets artikel 2, litra a), skal undersøges, om den pågældende foranstaltnings fastlæggelser kan have væsentlige indvirkninger på miljøet (9).
25. I hovedsagen påhviler det Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) at efterprøve, om det omtvistede byplanlægningsperimeter opfylder disse kriterier.
26. I forbindelse med denne prøvelse synes det umiddelbart at være vigtigt, at fastlæggelsen af et byplanlægningsperimeter ikke udtrykkeligt indeholder positive kriterier og betingelser for tilladelse og gennemførelse af projekter, men er begrænset til definitionen af et område. Dette kunne udelukke, at denne fastlæggelse kan have væsentlige indvirkninger på miljøet.
27. Ligeledes er to af de tre særlige regler, der gælder inden for et sådant område, nemlig den ændrede kompetence for tildeling af tilladelser og muligheden for at ekspropriere arealer, ikke i sig selv egnede til at bevirke væsentlige indvirkninger på miljøet.
28. Den tredje særregel for byplanlægningsperimetre har imidlertid en anden kvalitet. I henhold til artikel 127, § 3, i den vallonske lov om fysisk planlægning, bebyggelse og offentlig ejendom kan tilladelser til projekter i et sådant område gives under fravigelse af eksisterende planbestemmelser. Denne bestemmelse nævner i denne forbindelse sektorplaner, kommunale arealanvendelsesplaner, kommunale byplanlægningsforordninger og linjeføringsplaner.
29. Muligheden for at fravige eksisterende bestemmelser har visse fællestræk med ophævelsen af sådanne bestemmelser. På grundlag af fastlæggelsen af et byplanlægningsperimeter kan der nemlig i princippet realiseres projekter med væsentlige indvirkninger på miljøet i området, som bestemmelser i de eksisterende planer tidligere var til hinder for. Man kan f.eks. tænke på begrænsninger af bygningers størrelse eller arealanvendelser, som ikke længere skal overholdes.
30. Deri ligger der alligevel indirekte en potentielt afgørende fastlæggelse af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af projekter. De pågældende arealer bliver attraktive for alle typer af projekter, som er afhængige af fravigelser af eksisterende planbestemmelser.
31. For så vidt angår ophævelse af planer og programmer har Domstolen allerede afgjort, at henset til karakteren og virkningerne af en retsakt til ophævelse af den pågældende plan eller det pågældende program, ville det være i strid med de af EU-lovgiver forfulgte formål og kunne til dels skade den effektive virkning af SMV-direktivet, hvis disse retsakter blev anset for udelukket fra direktivets anvendelsesområde (10). Fjernelsen af en plans eller et programs bestemmelser påvirker nemlig også i betydelig grad rammen for fremtidige godkendelser af projekter (11). Betragtningerne gælder på samme måde for muligheden for at fravige eksisterende planbestemmelser.
32. Ganske vist er fastlæggelsen af et byplanlægningsperimeter ikke i sig selv ensbetydende med, at der faktisk bliver gennemført projekter, som udtømmer de faktisk foreliggende muligheder for at indvirke på miljøet. Tværtimod kan der først efter godkendelse af senere projekter foretages en konkret vurdering af miljøkonsekvenserne. Denne betragtning gælder dog i sidste ende for alle bestemmelser i planer og programmer: De åbner kun muligheden for miljøindvirkninger, som kan realiseres af konkrete projekter. Lovgiver lagde imidlertid åbenbart til grund, at denne potentielle natur, som planlægnings- og programbestemmelser har, ikke er til hinder for en miljøvurdering.
33. Derfor kan Belgiens og Bodymats argument om, at det endnu slet ikke er klart, hvilke miljøindvirkninger der bør prøves, heller ikke tiltrædes.
34. Det er korrekt, at en miljøvurdering af fastlæggelsen af et byplanlægningsperimeter ikke kan garanteres præcist at omfatte de miljøkonsekvenser, der senere faktisk indtræder. Mulighederne for at fravige planbestemmelser er jo netop ikke begrænset til et specifikt projekt, hvis konsekvenser kan vurderes på forhånd, men kommer især alle de projekter til gode, som senere vil blive realiseret på dette område, også projekter, som endnu slet ikke kan forudses.
35. En miljøvurdering kan dog i det mindste forsøge på grundlag af forholdene i området samt de tekniske rammebetingelser at beskrive de miljøkonsekvenser, som ved en realistisk betragtning er mulige, hvis der realiseres projekter, som ikke længere er begrænset af de eksisterende planbestemmelser. Denne fremgangsmåde ville bidrage betydeligt til gennemsigtigheden, for den ville tvinge myndighederne til at præcisere, hvilke fremtidige udviklinger de åbner mulighed for med fastlæggelsen af byplanlægningsperimetret.
36. Endelig er det heller ikke til hinder for at kvalificere et byplanlægningsperimeter som plan eller program, at det i princippet ville være muligt i fuldt omfang at tage højde for eventuelle fravigelser af eksisterende planbestemmelser i forbindelse med en prøvelse af senere projekter i henhold til VVM-direktivet.
37. Ganske vist beror initiativet til at udstede SMV-direktivet på erkendelsen af, at visse miljøkonsekvenser står fast allerede på tidspunktet for vurderingen i henhold til VVM-direktivet på grund af tidligere trufne planlægningsafgørelser og uafhængigt af resultatet af vurderingen ikke længere kan drages i tvivl ved afgørelsen om projektet (12). Heraf kan det imidlertid ikke konkluderes, at miljøvurderingen i henhold til SMV-direktivet kunne undværes, hvis alle fastlæggelser kunne prøves og vurderes ved anvendelsen af VVM-direktivet.
38. For det første sikrer i det mindste EU-retten nemlig ikke, at ethvert tænkeligt projekt skal vurderes i henhold til VVM-direktivet. Kun de projekttyper, der er anført i bilag I og II til dette direktiv, hører overhovedet under dets anvendelsesområde. Derimod fastsætter SMV-direktivet i artikel 3, stk. 2, litra b), og artikel 3, stk. 4, også, at planer og programmer prøves, som ikke nødvendigvis er knyttet til projekter, der er omfattet af VVM-direktivet.
39. For det andet bør miljøvurderingen gennemføres så tidligt som muligt, så resultaterne kan nå at få indflydelse på eventuelle beslutninger. Denne målsætning er ikke kun fastsat i SMV-direktivets artikel 6, stk. 2, men også i artikel 8, stk. 1, og artikel 9, stk. 2, i Kievprotokollen (13), i syvende betragtning i præamblen til og artikel 3, stk. 1, i Espookonventionen (14), i artikel 6, stk. 4, i Århuskonventionen (15) samt i anden betragtning til VVM-direktivet (16).
40. Og for det tredje betyder eventuelle sideløbende vurderinger efter de to direktiver ikke, at det er nødvendigt med overflødige dobbeltvurderinger. Tværtimod kan (og skal) resultaterne af den første vurdering i henhold til SMV-direktivets artikel 11, stk. 2, genanvendes i forbindelse med den anden vurdering, i hvert fald for så vidt som de (endnu) er relevante for denne anden vurdering (17).
41. Hvorvidt en fastlæggelse af et byplanlægningsperimeter imidlertid faktisk skal anses for signifikant som omhandlet i dommen i sagen D’Oultremont m.fl., afhænger af, hvilke bestemmelser der er nedlagt i de eksisterende planer, som må fraviges. Jo større vægt disse bestemmelser har, desto større betydning har det, når det gøres muligt at fravige dem.
42. Den nationale ret må således prøve, om de eksisterende planbestemmelser, som kan fraviges, i betragtning af de konkrete lokale forhold er til hinder for projekter, som kan have væsentlig indvirkning på miljøet.
V. Forslag til afgørelse
43. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»En retsakt, som inden for et bestemt område i forbindelse med godkendelse af projekter tillader, at byplanmæssige krav i bestemte planer fraviges, anses for en plan eller et program som omhandlet i artikel 2, litra a), i direktiv 2001/42/EF om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet, såfremt de eksisterende planbestemmelser, som kan fraviges, i betragtning af de konkrete lokale forhold er til hinder for projekter, som kan have væsentlig indvirkning på miljøet.«