CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 25 de enero de 2018 (1)
Asunto C‑160/17
Raoul Thybaut,
Johnny De Coster,
Frédéric Romain
contra
Région wallonne,
coadyuvantes:
Commune d’Orp-Jauche,
Bodymat SA
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica)]
Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Directiva 2001/42/CE — Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente — Planes y programas — Definición — Perímetro de reparcelación urbana —Desviación más fácil con respecto a las normas de planificación urbanística»
I. Introducción
1. El doble concepto de «planes y programas» es de capital importancia para determinar el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (2) (en lo sucesivo, «Directiva EME»; EME significa evaluación medioambiental estratégica). Si bien recientemente el Tribunal de Justicia ha precisado la interpretación de este concepto, (3) en relación con este tema siguen existiendo cuestiones que requieren una respuesta, como demuestra el asunto Inter‑Environnement Bruxelles y otros (C‑671/16), en el que hoy también presento mis conclusiones.
2. En el presente procedimiento prejudicial es necesario aclarar si la determinación de un «perímetro de reparcelación urbana» por parte del Gobierno valón puede considerarse un plan o un programa y si, por tanto, requiere posiblemente de una evaluación medioambiental. Dicha determinación tiene por objeto delimitar una zona geográfica, pero, sobre todo, facilita poder apartarse, dentro de dicha zona, de las normas contenidas en diversas medidas de planificación.
3. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia también está llamado a analizar su jurisprudencia según la cual la derogación de un plan o un programa puede exigir a su vez una evaluación medioambiental como plan o programa. (4)
4. Finalmente, a la hora de dar respuesta a esta petición de decisión prejudicial, hay que tener en cuenta que la necesidad de proceder a una evaluación medioambiental estratégica también depende del tipo de proyectos a que se refiere el acto jurídico de que se trate, ya que la Directiva EME no solo prevé una evaluación medioambiental cuando el plan o el programa establezca el marco para proyectos sometidos a la Directiva 2011/92/UE (en lo sucesivo, «Directiva EIA») (5) [artículo 3, apartado 2, letra a)], sino también cuando se establezca el marco para otros proyectos que puedan tener efectos medioambientales significativos (artículo 3, apartado 4), así como para los planes y programas sometidos a una evaluación específica conforme a lo dispuesto en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats (6) [artículo 3, apartado 2, letra b)].
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
5. Los objetivos de la Directiva EME resultan, en especial, de su artículo 1:
«La presente Directiva tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.»
6. En el artículo 2, letra a), de la Directiva EME, se definen los planes y programas:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
a) planes y programas: los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la Comunidad Europea, así como cualquier modificación de los mismos:
– cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y
– que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas».
7. Para el litigio principal reviste especial interés la obligación de realizar una evaluación medioambiental estratégica, con arreglo al artículo 3, apartados 2, 4 y 5, de la Directiva EME:
«2. Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas:
a) que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la [Directiva EIA], o
b) que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se haya establecido que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos 6 o 7 de la [Directiva sobre los hábitats].
[...]
4. En relación con los planes y programas distintos a los mencionados en el apartado 2, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de proyectos, los Estados miembros determinarán si el plan o programa en cuestión puede tener efectos medioambientales significativos.
5. Los Estados miembros determinarán si algún plan o programa contemplado en los apartados 3 y 4 puede tener efectos significativos en el medio ambiente, ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros tendrán en cuenta en cualquier caso los criterios pertinentes establecidos en el anexo II, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la presente Directiva.»
B. Derecho nacional
8. El artículo 127 del Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (Código Valón de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio) contiene normas que regulan la relación entre un perímetro de reparcelación urbana y una licencia urbanística:
«§ 1. Como excepción a los artículos 88, 89, 107 y 109, la licencia [urbanística] será concedida por el Gobierno [...]:
[...]
8. cuando se refiera a actuaciones y obras situadas en un perímetro de reparcelación urbana;
El perímetro será aprobado por el Gobierno; [...] el perímetro comprende cualquier proyecto urbanístico de recalificación y desarrollo de actividades urbanas que requiera la creación, modificación, ampliación, supresión o elevación de vías terrestres y espacios públicos;
[...]
§ 3. [...] la licencia podrá concederse apartándose del plan de sector, de un plan municipal de ordenación, de un reglamento municipal de urbanismo o de un plan de estructuración.»
9. El artículo 181 del Código Valón de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio permite la expropiación de inmuebles situados en un perímetro de reparcelación urbana:
«El Gobierno podrá decretar la utilidad pública de la expropiación de los inmuebles comprendidos:
[...]
5. en un perímetro de reparcelación urbana».
III. Hechos y petición de decisión prejudicial
10. El Sr. Thybaut y otros han interpuesto ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Bélgica) un recurso de anulación contra el decreto del Gobierno valón, de 3 de mayo de 2012, por el que se determina, en la localidad de Orp-Jauche (Brabante Valón, Bélgica), un «perímetro de reparcelación urbana» de una superficie de más de cuatro hectáreas que engloba, en particular, las naves de la antigua fábrica de maquinaria agrícola E. de Saint-Hubert.
11. Los proyectos situados dentro de ese perímetro se benefician, en sustancia, de un procedimiento simplificado de concesión de licencias urbanísticas, que puede apartarse de las prescripciones urbanísticas vigentes, y de un procedimiento simplificado de expropiación, en el que se presume la utilidad pública. Además, la competencia para la concesión de la licencia urbanística pasa del municipio al Gobierno valón.
12. La solicitud de «perímetro de reparcelación urbana» debe ir acompañada de un «proyecto urbanístico» concreto (demolición y construcción de edificios, ordenación de vías, espacios abiertos, etc.), el cual, en su caso, será objeto posteriormente de una licencia urbanística distinta. Dado que el perímetro de reparcelación urbana tiene valor normativo sin limitación temporal, todo proyecto futuro, aunque no esté relacionado con el proyecto urbanístico concreto inicial, podrá acogerse a estos procedimientos simplificados.
13. En el presente asunto, el «perímetro de reparcelación urbana» fue solicitado por la sociedad anónima Bodymat, que proyecta «rehabilitar los edificios industriales alrededor de un establecimiento comercial de bricolaje, un establecimiento comercial de alimentación y otros pequeños comercios complementarios [...] [así como] viviendas [...] [y] una nueva vía pública conectada a la red existente».
14. Una evaluación de los efectos en el medio ambiente del proyecto urbanístico de Bodymat fue realizada por una entidad de estudios y asesoramiento sobre medio ambiente.
15. Los recurrentes en el litigio principal son particulares que residen en las proximidades del perímetro de reparcelación urbana. Se basan en la Directiva EME y alegan que la evaluación realizada en el caso de autos no cumple los requisitos de dicha Directiva, al ser incompleta, errónea e irregular.
16. El Gobierno valón estima que no es el perímetro de reparcelación urbana el que ha de ser objeto de una evaluación de los efectos, sino el proyecto urbanístico. En el presente asunto, el proyecto urbanístico está acompañado de una evaluación de los efectos. La autoridad administrativa ha considerado acertadamente que esta evaluación es completa y puede ofrecer los elementos necesarios para resolver la solicitud.
17. Tras plantear una cuestión de inconstitucionalidad ante la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica) relativa a la compatibilidad de la determinación del perímetro de reparcelación urbana con el Derecho constitucional belga, el Conseil d’État (Consejo de Estado) plantea ahora al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 2, letra a), de la Directiva EME en el sentido de que el concepto de plan o de programa comprende un perímetro previsto por una disposición de naturaleza legislativa y adoptado por una autoridad regional,
– cuya única finalidad sea determinar los límites de una zona geográfica en la que puede ejecutarse un proyecto urbanístico, dándose por sentado que dicho proyecto, que debe perseguir un objetivo determinado —en el presente asunto, la recalificación y el desarrollo de actividades urbanas, que requieren la creación, modificación, ampliación, supresión o elevación de vías terrestres y espacios públicos—, fundamenta la adopción del perímetro, que por tanto entraña la aceptación del principio de dicho proyecto, si bien este aún ha de ser objeto de licencia, lo que requiere una evaluación de los efectos,
– cuyo efecto, desde el punto de vista del procedimiento, consiste en que las solicitudes de licencia para actuaciones u obras ubicadas en dicho perímetro pueden acogerse a un procedimiento excepcional, dándose por sentado que las normas urbanísticas aplicables a los terrenos de que se trate antes de la adopción del perímetro siguen siendo de aplicación, si bien este procedimiento puede facilitar la obtención de una excepción a dichas normas,
– y que disfruta de una presunción de utilidad pública para la realización de expropiaciones en el marco del plan de expropiación adjunto?»
18. Tanto en la fase escrita del procedimiento como en la vista oral, celebrada el 30 de noviembre de 2017 y que tuvo por objeto tanto el presente procedimiento como el asunto Inter‑Environnement Bruxelles y otros (C‑671/16), han intervenido el Sr. Thybaut y otros, la sociedad Bodymat SA, el Reino de Bélgica y la Comisión Europea. En la vista oral, también intervino el Reino de Dinamarca.
IV. Apreciación jurídica
19. Para dar respuesta a la petición de decisión prejudicial, procede analizar primero brevemente la «definición» de planes y programas contenida en el artículo 2, letra a), de la Directiva EME y, posteriormente, la interpretación que de este doble concepto hace el Tribunal de Justicia.
A. Sobre la definición del artículo 2, letra a), de la Directiva EME
20. Según el artículo 2, letra a), de la Directiva EME, se entiende por «planes y programas»los planes y programas, así como cualquier modificación de los mismos, en primer lugar, cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y, en segundo lugar, que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
21. De la propia formulación de la cuestión prejudicial se deduce que el Conseil d’État (Consejo de Estado) entiende que se cumplen ambos requisitos. En efecto, la determinación del perímetro de que se trata fue adoptada por una autoridad regional, en concreto, el Gobierno de la Región Valona (Bélgica), con lo que se cumple el primer requisito. Por lo que respecta al segundo requisito, si bien no se establece una obligación de determinar el perímetro, en este sentido basta con que una medida se inscriba en un marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, las cuales determinarán las autoridades competentes para adoptar dicha medida y el procedimiento de elaboración de esta. (7) Según se desprende de la cuestión prejudicial, la determinación del perímetro está legalmente prevista y el artículo 127, apartado 1, punto 8, del Código Valón de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio también determina las autoridades competentes para adoptarla y su procedimiento de elaboración.
B. Sobre los requisitos materiales de los planes y programas
22. En realidad, el Conseil d’État (Consejo de Estado) desea saber si las consecuencias jurídicas de la determinación de un perímetro de reparcelación urbana son suficientes para calificarlo como un plan o un programa en el sentido de la Directiva EME. Esta cuestión brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de aplicar su reciente interpretación del doble concepto de «planes y programas» a una nueva situación.
23. Según esta interpretación, el doble concepto de «planes y programas» comprende «cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente». (8)
24. En relación con esta interpretación, expongo en mis conclusiones que presento hoy en el asunto Inter‑Environnement Bruxelles y otros (C‑671/16) que, para determinar si existe un plan o un programa en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva EME, es preciso examinar si las disposiciones de la medida de que se trate pueden tener efectos significativos en el medio ambiente. (9)
25. En el litigio principal, corresponderá al Conseil d’État (Consejo de Estado) examinar si el perímetro de reparcelación urbana controvertido cumple los anteriores criterios.
26. A efectos de este examen, parece relevante, prima facie, el hecho de que la determinación de un perímetro de reparcelación urbana no establece expresamente criterios y condiciones para la autorización y ejecución de proyectos, sino que se limita a definir una zona. Esto podría excluir que dicha determinación pueda tener efectos significativos en el medio ambiente.
27. Además, dos de las tres normas especiales aplicables a un perímetro de este tipo, en concreto, la distinta competencia para la concesión de licencias y la posibilidad de expropiación de superficies, no son aptas como tales para causar efectos significativos en el medio ambiente.
28. Sin embargo, la tercera norma especial para perímetros de reparcelación urbana presenta características distintas. Con arreglo al artículo 127, apartado 3, del Código Valón de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio, la licencia para proyectos en un perímetro de este tipo podrá concederse apartándose de las normas de planificación existentes. A este respecto, el artículo menciona planes de sector, planes municipales de ordenación, reglamentos municipales de urbanismo y planes de estructuración.
29. La posibilidad de apartarse de normas existentes presenta similitudes con la derogación de las mismas. En efecto, como consecuencia de la determinación de un perímetro de reparcelación urbana, en principio cabe la posibilidad de materializar en él proyectos con efectos significativos en el medio ambiente, a los que previamente se oponían las disposiciones de los planes existentes. Puede pensarse, por ejemplo, en limitaciones de la altura de los edificios o de la utilización de las superficies, que ya no tengan que respetarse.
30. Esto supone de forma indirecta una determinación, potencialmente pertinente, de criterios y condiciones para la autorización y ejecución de proyectos: las superficies de que se trate resultan atractivas para cualquier tipo de proyecto que requiera una desviación con respecto a las normas de planificación urbanística existentes.
31. En relación con la derogación de planes y programas, el Tribunal de Justicia ha declarado que, habida cuenta de las características y de los efectos de los actos de derogación de un plan o un programa, sería contrario a los objetivos perseguidos por el legislador de la Unión, y podría menoscabar en parte el efecto útil de la Directiva EME, considerar que tales actos están excluidos del ámbito de aplicación de esta Directiva, (10) puesto que mediante la derogación de las disposiciones de un plan o programa también se altera significativamente el marco para la autorización de futuros proyectos. (11) Estas consideraciones son igualmente aplicables a la posibilidad de apartarse de normas de planificación urbanística existentes.
32. La mera determinación de un perímetro de reparcelación urbana no significa todavía que vayan a materializarse efectivamente en él proyectos que se beneficien de posibilidades reales de alterar el medio ambiente. De hecho, la evaluación concreta de los efectos en el medio ambiente solo podrá llevarse a cabo en el marco de la autorización de proyectos futuros. Pero, en última instancia, esta consideración es aplicable a todas las disposiciones de los planes y programas, ya que estos simplemente abren la posibilidad de que se produzcan efectos en el medio ambiente, que se concretarán a través de proyectos específicos. Sin embargo, es evidente que el legislador consideró que este carácter potencial de las disposiciones de los planes y programas no se opone a una evaluación de los efectos en el medio ambiente.
33. Por lo tanto, no convencen las alegaciones de Bélgica y de Bodymat en el sentido de que no está claro qué efectos sobre el medio ambiente han de ser evaluados.
34. Es cierto que una evaluación de los efectos en el medio ambiente de la determinación de un perímetro de reparcelación urbana no puede garantizar que se identifiquen con precisión los efectos reales que se producirán en el futuro, ya que la posibilidad de apartarse de las normas de planificación no se limita precisamente a un proyecto concreto, cuyos efectos ya han podido ser evaluados, sino que beneficia a todos los proyectos que vayan a materializarse en el futuro en dicho perímetro, incluso a aquellos que aún no existen.
35. Pero una evaluación medioambiental puede intentar al menos, basándose en las características del perímetro y en las condiciones técnicas, describir los efectos en el medio ambiente que, desde una perspectiva realista, pueden producirse cuando se materialicen proyectos que ya no estén limitados por las normas de planificación existentes. Esta forma de proceder contribuiría sensiblemente a la transparencia, dado que obligaría a las autoridades a determinar qué evolución futura están autorizando mediante la determinación de un perímetro de reparcelación urbana.
36. Finalmente, tampoco se opone a la calificación de un perímetro de reparcelación urbana como plan o programa la circunstancia de que, en principio, sea posible tener en cuenta las eventuales desviaciones con respecto a las normas de planificación existentes en el marco de una autorización de proyectos futuros con arreglo a la Directiva EIA.
37. Si bien la iniciativa para la promulgación de la Directiva EME se basa en la constatación de que en el momento de la evaluación conforme a la Directiva EIA ya se han determinado determinados efectos en el medio ambiente debido a anteriores decisiones de planificación, que, con independencia del resultado de la evaluación, ya no se pueden cuestionar en la autorización del proyecto de que se trate, (12) de lo anterior no cabe concluir que pueda prescindirse de la evaluación medioambiental de la Directiva EME cuando sea posible examinar y tener en cuenta todas las normas aplicando la Directiva EIA.
38. En primer lugar, el Derecho de la Unión en todo caso no garantiza que cualquier proyecto imaginable tenga que ser evaluado a la luz de la Directiva EIA. Únicamente los tipos de proyectos enumerados en los anexos I y II de esta Directiva se incluyen en su ámbito de aplicación. En cambio, el artículo 3, apartados 2, letra b), y 4, de la Directiva EME prevé que se evalúen también planes y programas que no presenten necesariamente una relación con proyectos sometidos a la Directiva EIA.
39. En segundo lugar, la evaluación medioambiental debería realizarse lo antes posible para que sus resultados puedan ser tenidos en cuenta en las eventuales decisiones. Este objetivo no solo se recoge en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva EME, sino también en los artículos 8, apartado 1, y 9, apartado 2, del Protocolo de Kiev, (13) en el apartado 7 del Preámbulo y en el artículo 3, apartado 1, del Convenio de Espoo, (14) en el artículo 6, apartado 4, del Convenio de Aarhus (15) y en el considerando 2 de la Directiva EIA. (16)
40. Por último, en tercer lugar, una posible evaluación consecutiva con arreglo a ambas Directivas no significa que sean necesarias evaluaciones duplicadas innecesarias. De hecho, los resultados de la primera evaluación pueden y (deben) ser utilizados, de conformidad con el artículo 11, apartado 2, de la Directiva EME, en el marco de la segunda evaluación, siempre que (aún) sean pertinentes para esta última. (17)
41. Saber si la determinación de un perímetro de reparcelación urbana realmente puede resultar significativa en el sentido de la sentencia D’Oultremont y otros depende de las normas que se incluyan en los planes existentes respecto de las que pueda producirse la desviación. Cuanto más importantes sean estas normas, mayor trascendencia tendrá la posibilidad de desviación.
42. Por lo tanto, el órgano jurisdiccional nacional deberá examinar si las normas de planificación existentes, respecto de las que pueda producirse la desviación, se oponen, habida cuenta de las circunstancias locales concretas, a proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
V. Conclusión
43. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo:
«Un acto jurídico que permita, dentro de una determinada zona, autorizar proyectos que se aparten de las normas urbanísticas de determinados planes, deberá considerarse un plan o un programa en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, si las normas de planificación existentes, respecto de las que pueda producirse la desviación, se oponen, habida cuenta de las circunstancias locales concretas, a proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.»