CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 25 gennaio 2018 (1)
Causa C‑160/17
Raoul Thybaut,
Johnny De Coster,
Frédéric Romain
contro
Région wallonne,
intervenienti:
Commune d’Orp-Jauche,
Bodymat SA
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio)]
«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Ambiente – Direttiva 2001/42/CE – Valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente – Piani e programmi – Definizione – Perimetro di consolidamento urbano – Deroga agevolata a prescrizioni in materia di pianificazione urbana»
I. Introduzione
1. La nozione di «piani e programmi» riveste un’importanza centrale ai fini della determinazione dell’ambito di applicazione della direttiva concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (2) (in prosieguo: la «direttiva VAS», intendendo per VAS la valutazione ambientale strategica). È vero che la Corte ne ha recentemente precisato l’interpretazione(3) tuttavia, come mostra anche la causa Inter-Environnement Bruxelles e a. (C‑671/16), nella quale presento parimenti le mie conclusioni in data odierna, continuano a sussistere questioni che, in tale contesto, necessitano una risposta.
2. In tal senso, nel presente procedimento di pronuncia pregiudiziale occorre chiarire se la definizione di un «perimetro di consolidamento urbano» da parte del governo vallone debba essere considerata un piano ovvero un programma e se richieda quindi, eventualmente, una valutazione ambientale. Una siffatta definizione si limita alla delimitazione del perimetro, ma va principalmente ad agevolare, all’interno di tale perimetro, la deroga alle prescrizioni di determinate misure di pianificazione esistenti.
3. La Corte è pertanto chiamata al contempo a confrontarsi con la propria giurisprudenza secondo la quale l’abrogazione di piani e programmi può esigere a sua volta, quale piano o programma, una valutazione ambientale (4).
4. Nel rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale in esame occorre infine tener conto della circostanza che la necessità di una valutazione ambientale strategica dipende anche dai tipi di progetti contemplati dal rispettivo atto normativo. La direttiva VAS, infatti, prevede una valutazione ambientale non soltanto qualora il piano o il programma definisca un quadro di riferimento per progetti disciplinati dalla direttiva VIA (5) [articolo 3, paragrafo 2, lettera a)], bensì anche qualora venga definito un quadro di riferimento per altri progetti che possono avere effetti significativi sull’ambiente (articolo 3, paragrafo 4), nonché per piani e programmi soggetti alla valutazione specifica prevista all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat (6) [articolo 3, paragrafo 2, lettera b)].
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
5. Gli obiettivi della direttiva VAS emergono in particolare dal suo articolo 1:
«La presente direttiva ha l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e di contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che, ai sensi della presente direttiva, venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente».
6. Piani e programmi vengono definiti dall’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS:
«Ai fini della presente direttiva:
a) per “piani e programmi” s’intendono i piani e i programmi, compresi quelli cofinanziati dalla Comunità europea, nonché le loro modifiche
– che sono elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e
– che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative».
7. Per la fattispecie oggetto del procedimento principale riveste interesse, in particolare, l’obbligo di effettuare una valutazione ambientale strategica ai sensi dell’articolo 3, paragrafi 2, 4 e 5, della direttiva VAS:
«2. Fatto salvo il paragrafo 3, viene effettuata una valutazione ambientale per tutti i piani e i programmi:
a) che sono elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della [direttiva VIA], o
b) per i quali, in considerazione dei possibili effetti sui siti, si ritiene necessaria una valutazione ai sensi degli articoli 6 e 7 della [direttiva habitat].
(…)
4. Gli Stati membri determinano se i piani e i programmi, diversi da quelli di cui al paragrafo 2, che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti, possono avere effetti significativi sull’ambiente.
5. Gli Stati membri determinano se i piani o i programmi di cui ai paragrafi 3 e 4 possono avere effetti significativi sull’ambiente attraverso l’esame caso per caso o specificando i tipi di piani e di programmi o combinando le due impostazioni. A tale scopo gli Stati membri tengono comunque conto dei pertinenti criteri di cui all’allegato II, al fine di garantire che i piani e i programmi con probabili effetti significativi sull’ambiente rientrino nell’ambito di applicazione della presente direttiva».
B. Diritto nazionale
8. L’articolo 127 del Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (codice vallone della gestione del territorio, dell’urbanistica e del patrimonio ambientale) contiene disposizioni concernenti il rapporto fra perimetro di consolidamento e permesso urbanistico:
«§ 1. In deroga agli articoli 88, 89, 107 e 109, il permesso [urbanistico] è rilasciato dal governo (…),
(…)
8° allorché si riferisca ad opere e a lavori situati all’interno di un perimetro di consolidamento urbano;
il perimetro è definito dal governo; (…) il perimetro concerne qualsiasi progetto urbanistico di riqualificazione e sviluppo delle funzioni urbane che necessiti la creazione, la modifica, l’ampliamento, la soppressione o il rifacimento della rete stradale e degli spazi pubblici;
(…)
§ 3. (…) il permesso potrà essere rilasciato in deroga ad un piano settoriale, ad un piano regolatore comunale, ad un regolamento urbanistico comunale o ad un piano di allineamento».
9. L’articolo 181 del codice vallone della gestione del territorio, dell’urbanistica e del patrimonio ambientale consente l’espropriazione di immobili in un perimetro di consolidamento:
«Il governo potrà dichiarare la pubblica utilità delle espropriazioni di beni immobili compresi
(…)
5° all’interno di un perimetro di consolidamento urbano».
III. Fatti e domanda di pronuncia pregiudiziale
10. Il sig. Thybaut e altri hanno proposto dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio) un ricorso volto all’annullamento di un decreto del governo vallone, del 3 maggio 2012, con il quale è stato stabilito, nel Comune di Orp-Jauche (Brabante vallone, Belgio), un «perimetro di consolidamento urbano» per un’area di oltre 4 ettari, ricomprendente, in particolare, gli hangar dell’ex fabbrica di attrezzi agricoli Ed. de Saint-Hubert.
11. I progetti riguardanti un siffatto perimetro beneficiano, in sostanza, di una procedura semplificata per il rilascio dei permessi urbanistici, la quale può derogare alla legislazione urbanistica vigente, e di una procedura semplificata per l’espropriazione, nella quale viene presunta la pubblica utilità. Inoltre, la competenza per il rilascio dei permessi urbanistici spetta al governo vallone e non più al Comune.
12. La richiesta di un perimetro di consolidamento urbano deve essere accompagnata da un «progetto di urbanizzazione» concreto (demolizione e costruzione di fabbricati, allestimento della rete stradale, di spazi aperti ecc.), che costituirà eventualmente oggetto, in un momento successivo, di un distinto permesso urbanistico. Poiché il perimetro di consolidamento urbano ha valore normativo senza limitazioni di tempo, non solo il progetto di urbanizzazione concreto originario, bensì ogni progetto futuro, anche non correlato al primo, beneficerà delle procedure semplificate.
13. Nella specie, il «perimetro di consolidamento urbano» è stato richiesto dalla società per azioni Bodymat, la quale intende «riconfigurare i fabbricati industriali, che ospiteranno un punto vendita per il “fai da te”, un negozio di generi alimentari e altre piccole attività commerciali complementari (…) [nonché] alloggi (…) [e] una nuova rete stradale collegata a quella esistente».
14. Una valutazione dell’impatto ambientale del progetto di urbanizzazione della Bodymat è stata eseguita da uno studio di progettazione e consulenza ambientale.
15. I ricorrenti nel procedimento principale sono privati che abitano nelle vicinanze del perimetro di consolidamento urbano. Essi fanno riferimento alla direttiva VAS e sostengono che la valutazione eseguita nella specie non soddisfa i requisiti della direttiva, in quanto sarebbe incompleta, erronea e irregolare.
16. Il governo vallone ritiene che una valutazione dell’impatto occorra non già per il perimetro di consolidamento urbano, bensì per il progetto di urbanizzazione. Nella specie, per il progetto di urbanizzazione una siffatta valutazione sarebbe stata effettuata. L’amministrazione avrebbe correttamente deciso che tale valutazione è completa e che contiene tutti gli elementi necessari ai fini della decisione sulla richiesta di perimetro.
17. Dopo aver sottoposto una questione di legittimità costituzionale alla Cour constitutionnelle (Corte costituzionale, Belgio) in ordine alla compatibilità delle disposizioni concernenti i perimetri di consolidamento urbano con il diritto costituzionale belga, il Conseil d’État (Consiglio di Stato) investe adesso la Corte della seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS debba essere interpretato nel senso che è compreso nella nozione di “piano o programma” un perimetro previsto da una disposizione di natura legislativa adottata da un’autorità regionale il quale:
– abbia per oggetto unicamente la definizione dei contorni di un’area geografica in cui potrebbe essere realizzato un progetto di urbanizzazione, fermo restando che detto progetto, che dovrà perseguire un obiettivo determinato – vertente, nella specie, sulla riqualificazione e sullo sviluppo di funzioni urbane, e necessitante la creazione, la modifica, l’ampliamento, la soppressione o il rifacimento della rete stradale e degli spazi pubblici –, costituisce il fondamento dell’adozione del perimetro, la quale implica dunque l’accoglimento del relativo principio, ma dovrà essere oggetto di ulteriore rilascio di permessi soggetti ad una valutazione degli effetti;
– abbia per effetto, sul piano procedurale, che le richieste di permessi per opere o lavori da effettuare nell’ambito del perimetro beneficino di una procedura in deroga, fermo restando che le prescrizioni urbanistiche applicabili ai suoli interessati prima dell’adozione del perimetro continuano ad applicarsi, ma diventa più facile derogarvi;
– e benefici di una presunzione di pubblica utilità per le espropriazioni da eseguire nel quadro del piano di espropriazione ad esso allegato».
18. Il sig. Thybaut e a., la Bodymat S.A., il Regno del Belgio nonché la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte e orali all’udienza del 30 novembre 2017, riguardante sia il presente procedimento sia la causa C‑671/16 (Inter-Environnement Bruxelles e a.). A tale udienza ha partecipato inoltre il Regno di Danimarca.
IV. Analisi
19. Ai fini di una risposta alla domanda di pronuncia pregiudiziale, occorre anzitutto esaminare brevemente la «definizione» di piani e programmi figurante all’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS, indi l’interpretazione di tale binomio da parte della Corte.
A. Sulla definizione di cui all’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS
20. Ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS, l’espressione «piani e programmi» indica piani e programmi, nonché le loro modifiche, che, in primo luogo, sono elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e che, in secondo luogo, sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.
21. Già dalla formulazione della questione da parte del Conseil d’État (Consiglio di Stato) si evince che quest’ultimo reputa pacifico il soddisfacimento di tali due condizioni. Ai termini della medesima, infatti, la definizione del perimetro controversa è stata adottata da un’autorità regionale, segnatamente dalla Regione vallone (Belgio), cosicché la prima condizione è soddisfatta. Quanto alla seconda condizione, se è vero che non è ravvisabile un obbligo di definire il perimetro controverso, è tuttavia sufficiente, al riguardo, che una misura sia disciplinata da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative nazionali, le quali determinino le autorità competenti per adottarla nonché la sua procedura di elaborazione (7). Secondo la questione pregiudiziale, la definizione del perimetro è prevista per legge. E la disposizione corrispondente, l’articolo 127, § 1, n. 8, del codice vallone della gestione del territorio, dell’urbanistica e del patrimonio ambientale, fissa anche le autorità competenti e la procedura di elaborazione.
B. Sui requisiti sostanziali concernenti piani e programmi
22. Ciò che interessa in realtà al Conseil d’État (Consiglio di Stato) è se le conseguenze giuridiche della definizione di un perimetro di consolidamento urbano siano sufficienti per considerare quest’ultimo un piano ovvero un programma ai sensi della direttiva VAS. Tale questione offre alla Corte l’occasione di applicare ad una nuova fattispecie l’interpretazione della nozione di «piani e programmi» recentemente elaborata.
23. In forza di tale interpretazione, la nozione di «piani e programmi» si riferisce a «qualsiasi atto che fissi, definendo norme e procedure di controllo applicabili al settore interessato, un insieme significativo di criteri e di modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di uno o più progetti idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente» (8).
24. In ordine a tale interpretazione espongo, nelle conclusioni da me presentate in data odierna nella causa C‑671/16, Inter-Environnement Bruxelles, che, nell’esaminare se ricorra un piano ovvero un programma ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS, occorre verificare se le prescrizioni della rispettiva misura possano avere un impatto notevole sull’ambiente (9).
25. Nel procedimento a quo incomberebbe al Conseil d’État (Consiglio di Stato) verificare se il perimetro di consolidamento urbano controverso soddisfi tali criteri.
26. Ai fini di tale verifica appare significativo, prima facie, il fatto che la determinazione di un perimetro di consolidamento urbano non contenga espressamente criteri e modalità positivi per l’autorizzazione e l’attuazione di progetti, bensì si limiti alla definizione di un perimetro. Ciò potrebbe escludere che tale determinazione sia idonea ad avere effetti significativi sull’ambiente.
27. Anche due delle tre disposizioni speciali applicabili all’interno di un siffatto perimetro, ossia la disposizione che sancisce una diversa competenza per il rilascio di permessi e la disposizione che consente l’espropriazione di terreni, non sono idonee, in quanto tali, ad esplicare effetti significativi sull’ambiente.
28. La terza disposizione speciale concernente i perimetri di consolidamento urbano riveste, tuttavia, una qualità diversa. Ai sensi dell’articolo 127, § 3, del codice vallone della gestione del territorio, dell’urbanistica e del patrimonio ambientale, il permesso relativo ai progetti in un siffatto perimetro può essere rilasciato in deroga alle prescrizioni di piani in vigore. Tale disposizione menziona, al riguardo, i piani settoriali, i piani regolatori comunali, i regolamenti urbanistici comunali e i piani di allineamento.
29. La possibilità di una deroga alle prescrizioni in vigore ha analogie con l’abrogazione di siffatte prescrizioni. Infatti, grazie alla definizione di un perimetro di consolidamento urbano possono essere ivi realizzati, in linea di principio, progetti caratterizzati da un significativo impatto ambientale, ai quali ostavano, in precedenza, le prescrizioni dei piani esistenti. Si pensi, a titolo di esempio, alle restrizioni concernenti le dimensioni degli edifici o lo sfruttamento delle superfici, le quali non debbano più essere osservate.
30. In ciò risiede indirettamente, tuttavia, una determinazione potenzialmente rilevante di criteri e modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di progetti: le superfici interessate divengono allettanti per tutti i tipi di progetti che dipendono da deroghe alle disposizioni in materia di pianificazione esistenti.
31. In relazione all’abrogazione di piani e programmi la Corte ha già dichiarato che, tenuto conto delle caratteristiche e degli effetti degli atti di abrogazione di un piano o di un programma, sarebbe in contrasto con gli obiettivi perseguiti dal legislatore dell’Unione, e in grado di compromettere, in parte, l’efficacia della direttiva VAS, considerare esclusi detti atti dall’ambito di applicazione di quest’ultima (10). Una soppressione delle prescrizioni di un piano o di un programma inciderebbe, infatti, parimenti in maniera significativa sul contesto normativo di riferimento dei progetti (11). Tali considerazioni valgono in egual misura per la concessione della possibilità di derogare a disposizioni in materia di pianificazione esistenti.
32. È vero che la mera definizione di un perimetro di consolidamento urbano non significa ancora che vengano effettivamente realizzati progetti che esauriscano le possibilità di fatto esistenti di incidere sull’ambiente. Piuttosto, solo l’autorizzazione di progetti successivi consente una valutazione concreta dell’impatto ambientale. Tale considerazione, tuttavia, vale in definitiva per tutte le disposizioni di piani e programmi: esse si limitano a rendere possibili effetti sull’ambiente che possono essere realizzati da progetti concreti. Il legislatore è però manifestamente partito dal presupposto che tale natura potenziale delle disposizioni di piani e programmi non osti ad una valutazione ambientale.
33. Di conseguenza, non persuade neanche l’argomento del Belgio e della Bodymat secondo il quale non sarebbe ancora affatto chiaro quali effetti sull’ambiente debbano essere esaminati.
34. Una valutazione ambientale della definizione di un perimetro di consolidamento urbano non può di certo garantire il rilevamento esatto di effetti ambientali che si verificheranno, in concreto, in un momento successivo. Le possibilità di deroga alle prescrizioni di un piano, infatti, non sono punto limitate ad uno specifico progetto, i cui effetti potrebbero essere già oggetto di valutazione, bensì avvantaggiano tutti i progetti che verranno realizzati in futuro in quel determinato territorio, anche i progetti del tutto imprevedibili.
35. Una valutazione ambientale può, tuttavia, perlomeno tentare di descrivere, sulla base delle peculiarità esistenti nel perimetro e del contesto tecnico, gli effetti sull’ambiente che, ad un esame realistico, sarebbero possibili qualora venissero realizzati progetti non più limitati dalle disposizioni in materia di pianificazione esistenti. Tale approccio contribuirebbe in maniera significativa alla trasparenza, in quanto costringerebbe le autorità a chiarire quali sviluppi futuri esse rendano possibili attraverso la definizione del perimetro di consolidamento urbano.
36. Infine, ad una qualificazione di un perimetro di consolidamento urbano come piano o programma non osta neanche la circostanza che sarebbe possibile, in linea di principio, prendere in considerazione eventuali deroghe a disposizioni in materia di pianificazione esistenti integralmente nell’ambito della valutazione di progetti successivi ai sensi della direttiva VIA.
37. Certamente, l’iniziativa per l’adozione della direttiva VAS poggia sulla consapevolezza che, al momento della valutazione ai sensi della direttiva VIA, determinati effetti sull’ambiente sussistono già a causa di decisioni di pianificazione adottate in precedenza e non possono essere più messi in discussione, indipendentemente dal risultato della valutazione al momento della decisione sul progetto (12). Nondimeno, non se ne può desumere che la valutazione ambientale in base alla direttiva VAS sarebbe superflua se tutte le prescrizioni potessero essere esaminate e valutate in sede di applicazione della direttiva VIA.
38. Infatti, in primo luogo, perlomeno il diritto dell’Unione non garantisce che qualsiasi possibile progetto debba essere valutato secondo la direttiva VIA. Solo i tipi di progetti contemplati agli allegati I e II di tale direttiva rientrano in generale nel suo ambito di applicazione. Per contro, la direttiva VAS prevede anche, all’articolo 3, paragrafi 2, lettera b), e 4, la valutazione di piani e programmi che non presentino necessariamente un collegamento con progetti disciplinati dalla direttiva VIA.
39. In secondo luogo, la valutazione ambientale dovrebbe essere effettuata il più presto possibile, affinché i suoi risultati possano ancora incidere su eventuali decisioni. Tale obiettivo viene sancito non solo all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva VAS, bensì anche all’articolo 8, paragrafo 1, e all’articolo 9, paragrafo 2, del Protocollo di Kiev (13), al paragrafo 7 del preambolo e all’articolo 3, paragrafo 1, della Convenzione di Espoo (14), all’articolo 6, paragrafo 4, della Convenzione di Aarhus (15) nonché al considerando 2 della direttiva VIA (16).
40. E, in terzo luogo, un’eventuale coesistenza di valutazioni a titolo delle due direttive non significa che siano necessarie doppie valutazioni superflue. Piuttosto, i risultati della prima valutazione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva VAS possono (e debbono) essere riutilizzati nell’ambito della seconda valutazione, in ogni caso nella misura in cui essi siano (ancora) rilevanti per questa seconda valutazione (17).
41. La questione se la definizione di un perimetro di consolidamento urbano debba tuttavia essere effettivamente considerata significativa ai sensi della sentenza D’Oultremont dipende da quali prescrizioni sancite nei piani esistenti possano essere derogate. Più rilevanti sono tali prescrizioni, più significativa è la concessione di una deroga.
42. Il giudice nazionale deve pertanto verificare se le prescrizioni in materia di pianificazione esistenti alle quali sia possibile derogare ostino, alla luce delle concrete peculiarità locali, a progetti idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente.
V. Conclusione
43. Propongo pertanto alla Corte di giustizia di pronunciarsi nei seguenti termini:
Un atto normativo che consente all’interno di un determinato perimetro, in sede di autorizzazione di progetti, la deroga a prescrizioni urbanistiche di determinati piani deve essere considerato un piano ovvero un programma ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, qualora le prescrizioni in materia di pianificazione esistenti alle quali sia possibile derogare ostino, alla luce delle concrete peculiarità locali, a progetti idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente.