NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 25. januára 2018 (1)
Vec C‑160/17
Raoul Thybaut,
Johnny De Coster,
Frédéric Romain
proti
Région wallonne,
vedľajší účastníci konania:
Commune d’Orp‑Jauche,
Bodymat SA
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Conseil d’État [Štátna rada, Belgicko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Smernica 2001/42/ES – Posudzovanie účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie – Plány a programy – Definícia – Obvod mestských pozemkových úprav – Zjednodušujúca odchýlka od urbanistických noriem“
I. Úvod
1. Spoločný pojem „plány a programy“ má zásadný význam pre určenie rozsahu pôsobnosti smernice o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie(2) (ďalej len „smernica o SEP“, pričom SEP znamená strategické environmentálne posudzovanie). Súdny dvor síce nedávno spresnil výklad tohto pojmu(3), avšak ako sa ukazuje aj vo veci Inter‑environnement Bruxelles a i. (C‑671/16), v ktorej dnes tiež prezentujem návrhy, stále existujú otázky, ktoré si v tejto súvislosti vyžadujú odpoveď.
2. V tomto prejudiciálnom konaní je tak potrebné objasniť, či sa má stanovenie „obvodu mestských pozemkových úprav“ valónskou vládou považovať za plán alebo program, a či je teda prípadne nevyhnutné vykonať posudzovanie účinkov na životné prostredie. Toto stanovenie sa síce obmedzuje na vymedzenie obvodu, ale predovšetkým sa v rámci tohto obvodu umožňuje odchýliť od urbanistických noriem platných pre určité opatrenia územného plánu.
3. Súdny dvor je tak súčasne vyzvaný, aby sa zaoberal aj svojou judikatúrou, podľa ktorej si zrušenie plánov alebo programov môže vyžadovať posudzovanie účinkov na životné prostredie ako plán alebo program.(4)
4. V odpovedi na tento návrh na začatie prejudiciálneho konania je potrebné napokon zohľadniť, či nevyhnutnosť strategického posudzovania účinkov na životné prostredie závisí aj od toho, na aký druh projektov sa príslušný právny akt vzťahuje. Smernica o SEP totiž stanovuje posudzovanie účinkov na životné prostredie nielen v prípade, v ktorom plán alebo program stanovuje rámec pre projekty, na ktoré sa vzťahuje smernica o PVP [smernica o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov](5) [článok 3 ods. 2 písm. a)], ale aj keď je stanovený rámec pre iné projekty, ktoré môžu mať významné environmentálne účinky na životné prostredie (článok 3 ods. 4), ale aj pre plány a programy, ktoré podliehajú osobitnému posudzovaniu podľa článku 6 ods. 3 smernice o ochrane biotopov(6) [článok 3 ods. 2 písm. b)].
II. Právny rámec
A. Právo Únie
5. Ciele smernice o SEP vyplývajú predovšetkým z článku 1:
„Cieľom tejto smernice je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a prispieť k integrácii environmentálnych úvah do prípravy a schvaľovania plánov a programov so zreteľom na podporu trvalo udržateľného rozvoja tým, že sa zabezpečí, v súlade s touto smernicou, vykonanie environmentálneho posudzovania určitých plánov a programov, ktoré majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie.“
6. Plány a programy sú definované v článku 2 písm. a) tejto smernice o SEP takto:
„Na účely tejto smernice:
a) ‚plány a programy‘ sú plány a programy vrátane tých, na ktorých financovaní sa podieľa Európske spoločenstvo, ako aj ich akékoľvek modifikácie,
– ktoré sú predmetom prípravy a/alebo schvaľovania úradom na štátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni, alebo ktoré úrad pripravuje na schválenie prostredníctvom parlamentného alebo vládneho legislatívneho postupu a
– ktoré vyžadujú legislatívne, regulatívne alebo správne predpisy.“
7. Vo veci samej je osobitne dôležitá povinnosť vykonávať strategické environmentálne posudzovanie podľa článku 3 odsekov 2, 4 a 5 smernice o SEP:
„2. S výhradou odseku 3 sa environmentálne posudzovanie vykonáva pre všetky plány a programy,
a) ktoré sa pripravujú pre poľnohospodárstvo, lesníctvo, rybárstvo, energetiku, priemysel, dopravu, odpadové hospodárstvo, vodné hospodárstvo, telekomunikácie, turistiku, plánovanie miest a vidieka alebo využívanie územia a ktoré stanovujú rámec pre súhlas budúceho rozvoja projektov uvedených v prílohách I a II k [smernici o PVP], alebo
b) pri ktorých sa určilo, že vyžadujú posudzovanie podľa článku 6 alebo 7 smernice 92/43/EHS s ohľadom na ich pravdepodobný účinok na lokality.
…
4. Členské štáty určia, či iné plány alebo programy ako sú uvedené v odseku 2, ktoré stanovujú rámec pre odsúhlasenie budúceho rozvoja projektov, majú pravdepodobne významné environmentálne účinky.
5. Členské štáty určia, či plány alebo programy, na ktoré sa vzťahujú odseky 3 a 4 majú pravdepodobne významné environmentálne účinky preskúmaním každého jednotlivého prípadu, alebo špecifikovaním typov plánov a programov alebo kombináciou oboch týchto prístupov. Na tento účel členské štáty vezmú vo všetkých prípadoch do úvahy relevantné kritériá uvedené v prílohe II a tým zabezpečia, že sa plány a programy s pravdepodobne významnými účinkami na životné prostredie zahrnú pod účinnosť tejto smernice.“
B. Vnútroštátne právo
8. Článok 127 Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (valónsky zákonník územného plánovania, urbanizmu a kultúrneho dedičstva) upravuje vzťah medzi obvodom mestských pozemkových úprav a stavebným povolením takto:
„§ 1. Odchylne od článkov 88, 89, 107 a 109 [stavebné povolenie] vydáva vláda…:
…
8° v prípade, keď sa týka stavebných úkonov a prác v obvode mestských pozemkových úprav;
obvod musí stanoviť vláda;… obvod zahŕňa všetky urbanistické projekty zamerané na úpravu a rozvoj mestských funkcií, ktoré vyžadujú výstavbu, úpravu, rozšírenie, zrušenie alebo vyvýšenie pozemných komunikácií a verejných priestranstiev;
…
§ 3. … povolenie možno udeliť odchylne od odvetvového plánu, územného plánu obce, urbanistického nariadenia obce alebo plánu umiestnenia stavieb.“
9. Článok 181 Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (valónsky zákonník územného plánovania, urbanizmu a kultúrneho dedičstva) umožňuje vyvlastnenie nehnuteľností nachádzajúcich sa v obvode mestských pozemkových úprav:
„Vláda môže z dôvodov verejného záujmu nariadiť vyvlastnenie nehnuteľností:
…
5° nachádzajúcich sa v obvode mestských pozemkových úprav.“
III. Skutkové okolnosti a návrh na začatie prejudiciálneho konania
10. Pán R. Thybaut a i. podali na Conseil d’État (Štátna rada, Belgicko) žalobu o neplatnosť nariadenia valónskej vlády z 3. mája 2012, ktorým sa stanovuje „obvod mestských pozemkových úprav“ v obci Orp‑Jauche (provincia Valónske Brabantsko, Belgicko) s rozlohou vyše 4 hektáre, kde sa v súčasnosti nachádzajú najmä sklady bývalého závodu na výrobu poľnohospodárskych zariadení E. de Saint‑Hubert.
11. Na projekty v takto vymedzenom obvode sa v podstate vzťahuje zjednodušený postup vydávania stavebných povolení, ktorý sa môže odchýliť od platných urbanistických noriem, ako aj zjednodušený vyvlastňovací postup za predpokladu, že projekt je verejne prospešný. V takom prípade na rozhodnutie o stavebnom povolení už nie je príslušná obec, ale valónska vláda.
12. K žiadosti o stanovenie obvodu mestských pozemkových úprav treba doložiť konkrétny „urbanistický projekt“ (demolácia a výstavba budov, úprava ciest, otvorených priestranstiev atď.), pre ktorý bude prípadne neskôr vydané samostatné stavebné povolenie. Keďže obvod mestských pozemkových úprav má časovo neobmedzenú regulačnú povahu, zjednodušené postupy sa uplatnia nielen pri tomto, ale aj pri všetkých budúcich projektoch vrátane projektov, ktoré nebudú súvisieť s pôvodným konkrétnym urbanistickým projektom.
13. V prejednávanej veci požiadala o stanovenie „obvodu mestských pozemkových úprav“ akciová spoločnosť Bodymat, ktorá plánuje „vykonať úpravy priemyselných budov v okolí obchodu s tovarom pre domácich majstrov, obchodu s potravinami a ďalších malých obchodov… [ako aj] v okolí bytov… [a] nových ciest napojených na existujúcu cestnú sieť“.
14. Posudzovanie účinkov urbanistického projektu spoločnosti Bodymat na životné prostredie uskutočnila projektová a poradenská kancelária v oblasti životného prostredia.
15. Žalobcovia v konaní vo veci samej sú súkromné osoby, ktoré bývajú v blízkosti obvodu mestských pozemkových úprav. Odvolávajú sa na smernicu o SEP a zastávajú názor, že posúdenie uskutočnené v tomto prípade nespĺňa požiadavky vyžadované smernicou, pretože je neúplné, chybné a nie je v súlade s právnymi predpismi.
16. Valónska vláda sa domnieva, že predmetom posúdenia vplyvov nemá byť obvod mestských pozemkových úprav, ale urbanistický projekt. V prejednávanom prípade sa uskutočnilo posúdenie vplyvov pre urbanistický projekt. Správny orgán správne rozhodol, že toto posúdenie je úplné a obsahuje všetky informácie potrebné na to, aby sa mohlo o žiadosti rozhodnúť.
17. Po podaní návrhu na Cour constitutionnelle (Ústavný súd, Belgicko) na predbežné rozhodnutie o zlučiteľnosti právnej úpravy o obvodoch mestských pozemkových úprav s belgickým ústavným právom Conseil d’État (Štátna rada) predkladá Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Má sa článok 2 písm. a) smernice o SEP vykladať v tom zmysle, že pod pojem plán alebo program patrí obvod stanovený ustanovením zákonnej povahy a schválený regionálnym orgánom,
‑ ktorého jediným účelom je vymedzenie hraníc zemepisnej oblasti, v ktorej sa môže uskutočniť urbanistický projekt, pričom tento urbanistický projekt, ktorý musí sledovať konkrétny cieľ – v prejednávanom prípade zaistiť úpravu a rozvoj mestských funkcií, čo vyžaduje výstavbu, úpravu, rozšírenie, zrušenie alebo vyvýšenie pozemných komunikácií a verejných priestranstiev –, je základom pre vymedzenie obvodu, prostredníctvom ktorého v zásade možno považovať projekt za schválený, ale ktorý stále podlieha povoleniam vyžadujúcim posúdenie vplyvov na životné prostredie,
‑ ktorý má z procesného hľadiska za následok, že na žiadosti o povolenie na stavebné úkony a práce v tomto obvode sa uplatní osobitný postup, pričom na dané územie sa naďalej vzťahujú urbanistické predpisy, ktoré sa naň vzťahovali ešte pred vymedzením daného obvodu, avšak v prípade použitia uvedeného postupu je možné ľahšie sa odchýliť od týchto predpisov,
‑ a na ktorý sa vzťahuje domnienka verejnej prospešnosti na uskutočnenie vyvlastnenia v rámci k nemu priloženému vyvlastňovaciemu plánu?“
18. Pán Thybaut a i., Bodymat, Belgické kráľovstvo a Európska komisia predložili svoje písomné a na pojednávaní z 30. novembra 2017 ústne pripomienky týkajúce sa tejto veci, ako aj veci C‑671/16, Inter‑Environnement Bruxelles a i. Okrem toho sa na pojednávaní zúčastnilo Dánske kráľovstvo.
IV. Právne posúdenie
19. S cieľom zodpovedať na predložený návrh na začatie prejudiciálneho konania je potrebné sa najskôr krátko venovať preskúmaniu „Definície“ plánov alebo programov obsiahnutých v článku 2 písm. a) smernice o SEP a potom výkladu tohto spoločného pojmu Súdnym dvorom.
A. O definícii v článku 2 písm. a) smernice o SEP
20. Podľa článku 2 písm. a) smernice o SEP výraz „plány a programy“ znamená plány a programy, ako aj ich akékoľvek modifikácie, ktoré po prvé sú predmetom prípravy a/alebo schvaľovania orgánom na štátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni alebo ktoré orgán pripravuje na schválenie prostredníctvom parlamentného alebo vládneho legislatívneho postupu a po druhé vyžadujú ich legislatívne, regulatívne alebo správne predpisy.
21. Zo znenia prejudiciálnej otázky, ktorú položila Conseil d’État (Štátna rada), je zrejmé, že žiadna z týchto podmienok nie je sporná. Predmetné stanovenie obvodu bolo vydané regionálnym orgánom, konkrétne Région wallonne (Valónsky región, Belgicko), čím je splnená prvá podmienka. Pokiaľ ide o druhú podmienku, návrh na začatie prejudiciálneho konania neobsahuje síce žiadny odkaz na povinnosť stanoviť predmetný obvod, postačuje však, ak je určité opatrenie upravené vnútroštátnymi legislatívnymi a regulatívnymi predpismi, ktoré určia orgány príslušné na ich prijatie, ako aj postup ich vypracovania.(7) Podľa prejudiciálnej otázky je obvod stanovený zákonom. Navyše ustanovenie článku 127 § 1, bodu 8° du Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (valónsky zákonník územného plánovania, urbanizmu a kultúrneho dedičstva) určuje aj príslušný orgán a postup vypracovania.
B. O obsahových náležitostiach plánov a programov
22. Conseil d’État (Štátna rada) chce v skutočnosti vedieť, či právne účinky stanovenia obvodu mestských pozemkových úprav postačuje na to, aby sa považoval za plán alebo program v zmysle smernice o SEP. Táto otázka dáva Súdnemu dvoru príležitosť uplatniť výklad pojmu „plány alebo programy“, ktorý prednedávnom rozvinul, na novú situáciu.
23. Podľa tohto výkladu sa pojem „plány a programy“ vzťahuje na každý akt, ktorý tým, že vymedzuje pravidlá a kontrolné postupy uplatniteľné v dotknutom odvetví, stanovuje významný súbor kritérií a pravidiel pre povoľovanie a vykonávanie jedného alebo viacerých projektov, ktoré by mohli mať významný vplyv na životné prostredie“(8).
24. V dnes prednesených návrhoch vo veci C‑671/16, Inter‑Environnement Bruxelles, vysvetľujem v súvislosti s týmto výkladom, že na overenie, či ide o plán alebo projekt v zmysle článku 2 písm. a) smernice o SEP, je potrebné preskúmať, či stanovenie daného opatrenia by pravdepodobne mohlo mať významné environmentálne účinky na životné prostredie.(9)
25. Vo veci samej prislúcha Conseil d’État (Štátna rada) preskúmať, či sporný obvod mestských pozemkových úprav zodpovedá týmto kritériám.
26. Na toto posúdenie sa zdá byť na prvý pohľad dôležité, že stanovenie obvodu mestských pozemkových úprav výslovne neobsahuje pozitívne kritériá ani podmienky na schválenie a uskutočnenie projektov, ale sa obmedzuje na definovanie určitého obvodu. To by mohlo vylúčiť, že toto stanovenie by mohlo mať významné environmentálne účinky.
27. Aj dve z troch osobitných úprav uplatniteľných v rámci takého obvodu, a to zmena orgánu príslušného na vydanie povolenia a možnosť vyvlastnenia pozemkov, nie sú ako také spôsobilé mať významné účinky na životné prostredie.
28. Tretia osobitná úprava pre obvod mestských pozemkových úprav má však inú povahu. Podľa článku 127 § 3 Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (valónsky zákonník územného plánovania, urbanizmu a kultúrneho dedičstva) povolenie projektu v takom obvode sa môže vydať odchylne od platných urbanistických noriem. Táto úprava uvádza v tejto súvislosti odvetvové plány, územné plány obce, urbanistické nariadenia obce a plány umiestnenia stavieb.
29. Umožnenie odchýlky od platných predpisov sa podobá ich zrušeniu. Na základe stanovenia obvodu mestských pozemkových úprav je v zásade totiž možné tam realizovať projekty s významnými environmentálnymi účinkami, ktorým predtým bránili normy platných plánov. Má sa na mysli napríklad obmedzenie výšky budov alebo určenie využívania plôch, ktoré sa už nemusia dodržať.
30. V tom však nepriamo spočíva prípadne relevantné stanovenie kritérií a podmienok na vydanie povolenia a uskutočnenie projektov: dotknuté plochy sa stanú atraktívnymi pre všetky druhy stavebných zámerov, ktoré sú odkázané na odchýlky od platných urbanistických noriem.
31. Súdny dvor už v súvislosti so zrušením plánov a programov rozhodol, že vzhľadom na charakteristiky a účinky aktov, ktorými sa zrušuje uvedený plán alebo program, by bolo v rozpore s cieľmi sledovanými normotvorcom Únie a čiastočne by sa mohol ohroziť potrebný účinok smernice o SEP, ak by sa tieto akty považovali za vylúčené z rozsahu pôsobnosti tejto smernice.(10) Zrušenie noriem plánu alebo programu nevyhnutne značne ovplyvní právny rámec, v ktorom sa v budúcnosti budú schvaľovať projekty.(11) Tieto úvahy platia rovnako aj na možnosť odchýliť sa od platných urbanistických noriem.
32. Je pravda, že samotné stanovenie obvodu mestských pozemkových úprav ešte neznamená, že sa skutočne zrealizujú projekty, ktoré skutočne využijú existujúcu možnosť mať účinky na životné prostredie. Konkrétne vyhodnotenie účinkov na životné prostredie skôr umožňuje až povolenie neskorších projektov. Táto úvaha napokon platí pre všetky normy plánov a programov: poskytujú iba možnosť environmentálnych účinkov, ktoré môžu mať konkrétne projekty. Zákonodarca však zrejme vychádzal zo skutočnosti, že táto potenciálna povaha noriem plánov a programov nebráni posúdeniu účinkov na životné prostredie.
33. Z tohto dôvodu tvrdenie Belgicka a Bodymat, že ešte nie je vôbec jasné, aké účinky na životné prostredie sa majú posudzovať, nie je presvedčivé.
34. Je nesporné, že posúdenie toho, aké environmentálne účinky má stanovenie obvodu mestských pozemkových úprav, nemôže zaručiť, že presne obsiahne účinky, ktoré neskôr skutočne nastanú. Možnosť odchýliť sa od urbanistických noriem sa totiž neobmedzuje na špecifický projekt, ktorého účinky sa už mohli posúdiť, ale vzťahuje sa na všetky projekty, ktoré sa v budúcnosti zrealizujú v tomto obvode, a to aj na projekty, ktoré sa ešte nedajú predvídať.
35. Na základe situácie v danom obvode, ako aj technických rámcových podmienok sa posudzovanie účinkov na životné prostredie však môže aspoň pokúsiť opísať účinky na životné prostredie, ktoré môžu pri realistickom pozorovaní nastať, pokiaľ by sa uskutočnili projekty, ktoré by už neboli obmedzené platnými urbanistickými normami. Takýto prístup by značne prispel k transparentnosti, pretože by donútil orgány objasniť, aký vývoj umožnia v budúcnosti stanovením obvodu mestských pozemkových úprav.
36. Napokon kvalifikácii obvodu mestských pozemkových úprav ako plánu alebo programu nebráni ani okolnosť, že by v zásade bolo možné zohľadniť v celom rozsahu prípadnú odchýlku od platných urbanistických noriem v rámci posúdenia neskorších projektov podľa smernice o PVP.
37. Je pravda, že podnet na prijatie smernice o SEP vychádza z poznatku, že určité účinky na životné prostredie sú dané už v okamihu posúdenia podľa smernice o PVP z dôvodu skôr prijatých rozhodnutí o plánoch, a nezávisle od výsledku posúdenia vzhľadom na rozhodnutie o projekte ich nemožno spochybniť.(12) Nemožno však z toho vyvodiť, že by posúdenie vplyvov na životné prostredie podľa smernice o SEP bolo zbytočné, keď všetky konštatovania môžu byť posúdené a vyhodnotené na základe uplatnenia smernice o PVP.
38. Po prvé právo Únie totiž prinajmenšom nezaručuje, aby bol podľa smernice o PVP posúdený každý mysliteľný projekt. Do pôsobnosti tejto smernice spadajú len druhy projektov uvedené v jej prílohách I a II. Naopak, smernica o SEP stanovuje v článku 3 ods. 2 písm. b) a v článku 3 ods. 4, že sa posudzujú plány a programy, ktoré nutne nevykazujú súvislosť s projektmi, na ktoré sa vzťahuje smernica o PVP.
39. Po druhé environmentálne posudzovanie by sa malo uskutočniť čo najskôr, aby jeho výsledky ešte mohli ovplyvniť prípadné rozhodnutia. Tento cieľ je stanovený nielen v článku 6 ods. 2 smernice o SEP, ale aj článku 8 ods. 1 a článku 9 ods. 2 Kyjevského protokolu(13), v bode 7 preambuly a článku 3 ods. 1 Dohovoru z Espoo(14), článku 6 ods. 4 Aarhusského dohovoru (15), ako aj v druhom odôvodnení smernice o PVP(16).
40. Po tretie prípadná súčasná existencia posúdení podľa oboch smerníc neznamená, že je nevyhnutné uskutočniť nadbytočné dvojité posúdenie. Výsledky prvého posúdenia podľa článku 11 ods. 2 smernice o SEP naopak môžu (a majú) byť znova použité v rámci druhého posúdenia, v každom prípade, pokiaľ majú (ešte) pre toto druhé posúdenie výpovednú hodnotu.(17)
41. Otázka, či má stanovenie obvodu mestských pozemkových úprav skutočne význam v zmysle rozsudku D’Oultremont, závisí od toho, aké normy, od ktorých sa možno odchýliť, sú zakotvené v platných plánoch. Čím sú tieto normy závažnejšie, o to významnejšia je možnosť odchýliť sa od nich.
42. Vnútroštátny súd musí teda preskúmať, či platné urbanistické normy, od ktorých je možné sa odchýliť, bránia vzhľadom na konkrétnu miestnu situáciu projektom, ktoré môžu mať významné environmentálne účinky na životné prostredie.
V. Návrh
43. Súdnemu dvoru preto navrhujem, aby rozhodol takto:
Právny akt, ktorý v rámci určitej zemepisnej oblasti pri schvaľovaní projektov umožňuje odchýliť sa od urbanistických noriem určitých plánov, sa má považovať za plán alebo program v zmysle článku 2 písm. a) smernice 2001/42/ES o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie, pokiaľ platné urbanistické normy, od ktorých sa možno odchýliť, bránia vzhľadom na konkrétnu miestnu situáciu projektom, ktoré pravdepodobne môžu mať významné environmentálne účinky na životné prostredie.