SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 25. januarja 2018(1)
Zadeva C‑160/17
Raoul Thybaut,
Johnny De Coster,
Frédéric Romain
proti
Région wallonne,
ob udeležbi
Commune d’Orp‑Jauche,
Bodymat SA
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložil Conseil d’État (državni svet, Belgija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Okolje – Direktiva 2001/42/ES – Presoja vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje – Načrti in programi – Opredelitev – Urbano komasacijsko območje – Lažje odstopanje od urbanističnih načrtov“
I. Uvod
1. Pojem „načrti in programi“ je osrednjega pomena za določitev področja uporabe Direktive o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje(2) (v nadaljevanju: Direktiva SOP, SOP pomeni strateško okoljsko presojo). Sicer je Sodišče nedavno podalo podrobnejšo razlago,(3) vendar kot izhaja tudi iz zadeve Inter-Environnement Bruxelles in drugi (C‑671/16), v kateri danes prav tako predstavljam svoje sklepne predloge, se še vedno odpirajo vprašanja, na katera je treba v zvezi s tem odgovoriti.
2. Tako je treba v obravnavanem postopku predhodnega odločanja razjasniti, ali že to, da valonska vlada določi „urbano komasacijsko območje“, pomeni načrt ali program, zaradi česar bi bilo morda treba presoditi njegove vplive na okolje. Takšna določitev je omejena na razmejitev območja, vendar olajšuje zlasti odstopanja od določenih obstoječih načrtov na tem območju.
3. Zato se Sodišče hkrati naproša, da se izreče glede svoje sodne prakse, v skladu s katero se lahko tudi za razveljavitev načrtov ali programov – ki se prav tako šteje kot program ali načrt – zahteva izvedba presoje vplivov na okolje.(4)
4. V okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe je treba končno upoštevati, da je obveznost izvedbe strateške okoljske presoje odvisna tudi od tega, na katere vrste projektov se zadevni pravni akt nanaša. Z Direktivo SOP se namreč izvedba okoljske presoje ne zahteva samo takrat, kadar načrt ali program določa okvir za projekte, za katere se uporablja Direktiva o PVO(5) (člen 3(2)(a)), temveč tudi takrat, kadar se določa okvir za druge projekte, ki lahko znatno vplivajo na okolje (člen 3(4)), ter za načrte in programe, za katere je potrebna posebna presoja na podlagi člena 6(3) Direktive o habitatih(6) (člen 3(2)(b)).
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5. Cilji Direktive SOP izhajajo predvsem iz člena 1 te direktive:
„Cilj te direktive je zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni razvoj, tako da se zagotovi skladno s to direktivo izvedena okoljska presoja nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.“
6. Načrti in programi so opredeljeni v členu 2(a) Direktive SOP:
„V tej direktivi
(a) ‚načrti in programi‘ pomenijo načrte in programe, vključno s tistimi, ki jih sofinancira Evropska Skupnost, ter vse njihove spremembe:
– ki jih pripravi in/ali sprejme organ na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni ali jih pripravi organ, sprejme pa jih parlament ali vlada v zakonodajnem postopku in
– ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi.“
7. V postopku v glavni stvari je pomembna zlasti obveznost izvedbe strateške okoljske presoje na podlagi člena 3(2), (4) in (5), Direktive SOP:
„2. Ob upoštevanju odstavka 3 se okoljska presoja izvede za vse načrte in programe,
(a) ki so pripravljeni za kmetijstvo, gozdarstvo, ribištvo, energetiko, industrijo, promet, ravnanje z odpadki, upravljanje voda, telekomunikacije, turizem, prostorsko načrtovanje ali rabo zemljišč in ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov iz prilog I in II k [Direktivi o PVO]; ali
(b) pri katerih je bilo glede na možne vplive na območja ugotovljeno, da je zanje potrebna presoja skladno s členom 6 ali 7 [Direktive o habitatih].
[…]
4. Države članice ugotovijo, ali je verjetno, da bodo načrti in programi, ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov in ki niso načrti in programi iz odstavka 2, znatno vplivali na okolje.
5. Države članice s preučevanjem vsakega primera posebej, z določanjem vrst načrtov in programov ali s kombinacijo obeh načinov ugotovijo, ali je verjetno, da bodo načrti ali programi iz odstavkov 3 in 4 znatno vplivali na okolje. Zato države članice v vseh primerih upoštevajo ustrezna merila iz Priloge II za zagotovitev, da so načrti in programi z verjetnimi znatnimi vplivi na okolje zajeti s to direktivo.“
B. Nacionalno pravo
8. Člen 127 valonskega zakonika o urejanju prostora, urbanizmu in dediščini vsebuje določbe o razmerju med komasacijskim območjem in urbanističnim dovoljenjem:
„(1) Z odstopanjem od členov 88, 89, 107 in 109 [urbanistično] dovoljenje izda vlada […]:
[…]
8. kadar se nanaša na dela, izvedena na urbanem komasacijskem območju;
navedeno območje z odlokom določi vlada; […] navedeno območje je namenjeno izvedbi vsakega urbanističnega načrta za spremembo namembnosti in razvoj mestnih funkcij, za izvedbo katerega je treba zgraditi, spremeniti, razširiti, odstraniti ali nadzidati ceste ali javna območja;
[…]
(3) […] dovoljenje se lahko izda z odstopanjem od sektorskega načrta, načrta komunalne ureditve, občinskega urbanističnega pravilnika ali uskladitvenega načrta.“
9. Člen 181 valonskega zakonika o urejanju prostora, urbanizmu in dediščini dovoljuje razlastitev nepremičnin na komasacijskem območju:
„Vlada lahko odloči, da je razlastitev nepremičnin v javno korist, če so te na:
[…]
5. urbanem komasacijskem območju“.
III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
10. R. Thybaut in drugi so pri belgijskem Conseil d’État (državni svet) vložili ničnostno tožbo zoper odlok valonske vlade z dne 3. maja 2012, s katerim je bilo v vasi Orp-Jauche (valonski Brabant, Belgija) določeno „urbano komasacijsko območje“ s površino več kot štiri hektarje, na katerem so med drugim industrijski objekti nekdanje tovarne za kmetijsko opremo E. de Saint-Hubert.
11. Za projekte, ki naj bi bili izvedeni na tem območju, se v bistvu uporabljata poenostavljeni postopek izdajanja urbanističnih dovoljenj, ki lahko odstopa od veljavnih urbanističnih predpisov, in poenostavljeni postopek razlastitve, v katerem se domneva, da je izkazana javna korist. Za izdajo urbanističnega dovoljenja tudi ni več pristojna občina, temveč valonska vlada.
12. Vlogi za določitev urbanega komasacijskega območja je treba priložiti konkreten „urbanistični načrt“ (rušenje in zgraditev objektov, urejanje cest, odprtih območij itd.), za katerega se kasneje po potrebi izda ločeno urbanistično dovoljenje. Ker ima urbano komasacijsko območje regulativno vrednost brez časovne omejitve, se bodo za vsak prihodnji načrt, in ne zgolj ta načrt, tudi če ni povezan s prvotnim konkretnim urbanističnim načrtom, uporabljali poenostavljeni postopki.
13. V obravnavanem primeru je vlogo za določitev „urbanega komasacijskega območja“ vložila delniška družba Bodymat, ki načrtuje „preureditev industrijskih objektov v trgovino za domače mojstre, živilsko trgovino in druge dodatne manjše trgovine […] [ter] stanovanja […] [in] zgraditev novih cest, priključenih na obstoječe omrežje“.
14. Študijo vplivov urbanističnega načrta družbe Bodymat na okolje je izvedel urad za študije in svetovanje na področju okolja.
15. Tožeče stranke v sporu o glavni stvari so posamezniki, ki živijo blizu urbanega komasacijskega območja. Sklicujejo se na Direktivo SOP in zastopajo stališče, da študija, izvedena v obravnavanem primeru, ni v skladu z zahtevami iz Direktive, saj naj bi bila nepopolna, napačna in v nasprotju s predpisi.
16. Valonska vlada meni, da ni treba presojati vplivov urbanega komasacijskega območja, temveč urbanistični načrt. V obravnavanem primeru naj bi bila pri urbanističnemu načrtu taka presoja opravljena. Upravni organ naj bi pravilno ugotovil, da je ta presoja popolna in da zagotavlja potrebne elemente za odločitev o vlogi.
17. Po izvedbi predloga za sprejetje predhodne odločbe belgijskega ustavnega sodišča glede skladnosti ureditve o komasacijskih območjih z belgijskim ustavnim pravom je Conseil d’État (državni svet) Sodišču predložil to vprašanje:
Ali je treba člen 2(a) Direktive SOP razlagati tako, da je s pojmom načrt ali program zajeto območje, ki je določeno z zakonsko določbo in ga je določil regionalni organ:
– katerega edini namen je določiti razmejitev geografskega območja, na katerem se lahko izvede urbanistični načrt, če se na podlagi tega načrta, ki mora imeti določen cilj – v obravnavanem primeru se mora nanašati na spremembo namembnosti in razvoj mestnih funkcij, za izvedbo katerega je treba zgraditi, spremeniti, razširiti, odstraniti ali nadzidati ceste ali javna območja – določi območje, tako da se mu torej načeloma ugodi, vendar je treba zanj izdati še dovoljenja, za katera je potrebna presoja vplivov;
– katerega postopkovna posledica je, da se za vloge za izdajo dovoljenja za dela na tem območju uporabi poseben postopek, pri čemer še naprej veljajo urbanistični predpisi, ki so se za zadevne površine uporabljali pred določitvijo navedenega območja, vendar se na podlagi tega postopka lažje doseže odstopanje od teh predpisov;
– in za katero velja domneva javne koristi izvedbe razlastitev v okviru priloženega razlastitvenega načrta?
18. R. Thybaut in drugi, družba Bodymat S. A., Kraljevina Belgija in Evropska komisija so podali pisna stališča in se udeležili obravnave 30. novembra 2017, katere predmet je bil tako obravnavana zadeva kot tudi zadeva C‑671/16 – Inter-Environnement Bruxelles in drugi. Te obravnave se je poleg tega udeležila Kraljevina Danska.
IV. Pravna presoja
19. Za odgovor na vprašanje za predhodno odločanje je treba najprej na kratko predstaviti „opredelitev“ načrtov in programov iz člena 2(a) Direktive SOP in nato, kako ta pojem razlaga Sodišče.
A. Opredelitev v členu 2(a) Direktive SOP
20. V skladu s členom 2(a) Direktive SOP „načrti in programi“ pomenijo načrte in programe ter vse njihove spremembe, ki jih, prvič, pripravi in/ali sprejme organ na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni ali jih pripravi organ, sprejme pa jih parlament ali vlada v zakonodajnem postopku, in ki so, drugič,zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi.
21. Že iz opredelitve vprašanja Conseil d’État (državni svet) izhaja, da ta pogoja po njegovem mnenju nista sporna. Zadevno območje je namreč glede na navedeno določil regionalni organ, in sicer Région wallonne (regija Valonija), s čemer je prvi pogoj izpolnjen. Kar zadeva drugi pogoj, obveznost določitve spornega območja sicer ni razvidna, vendar zadošča, če je ukrep urejen z nacionalnimi zakonskimi ali drugimi predpisi, ki določajo organe, ki so pristojni za njihovo sprejetje, in postopek njihove priprave.(7) Kot izhaja iz vprašanja za predhodno odločanje določitev območja ureja zakon. In ta določba, člen 127(1), točka 8, valonskega zakonika o urejanju prostora, urbanizmu in dediščini, določa tudi pristojne organe in postopek priprave.
B. Vsebinske zahteve za načrte in programe
22. Conseil d’État (državni svet) se v bistvu sprašuje, ali pravne posledice določitve urbanega komasacijskega območja zadoščajo za njegovo opredelitev kot načrt ali program v smislu Direktive SOP. To vprašanje daje Sodišču priložnost ponovne uporabile nedavne razlage pojma „načrti in programi“ na novem primeru.
23. V skladu z navedenim se pojem „načrti in programi“ nanaša „na vsak akt, ki z opredelitvijo pravil in postopkov nadzora, ki veljajo za zadevni sektor, določa velik nabor meril in pogojev za odobritev in izvedbo enega ali več projektov, za katere je verjetno, da bodo znatno vplivali na okolje“.(8)
24. Glede te razlage v sklepnih predlogih, predstavljenih na današnji dan v zadevi C‑671/16, Inter-Environnement Bruxelles, pojasnjujem, da je treba pri presoji, ali je podan načrt ali program v smislu člena 2(a) Direktive SOP, preučiti, ali bo zadevni ukrep verjetno znatno vplival na okolje.(9)
25. V postopku v glavni stvari bi moral Conseil d’État (državni svet) izvesti presojo, ali sporno urbano komasacijsko območje ustreza tem merilom.
26. Za to presojo je na prvi pogled pomembno, da določitev urbanega komasacijskega območja ne vsebuje izrecno pozitivnih meril in pogojev za odobritev in izvedbo projektov, temveč je omejena na opredelitev območja. To bi lahko izključilo verjetnost, da bo ta določitev imela znatne vplive na okolje.
27. Tudi dve od treh posebnih določb, ki veljajo na tem območju, in sicer spremenjena pristojnost za izdajo dovoljenj in možnost razlastitve površin, ne moreta imeti znatnih vplivov na okolje.
28. Za tretjo posebno določbo za urbana komasacijska območja pa je značilno nekaj drugega. Na podlagi člena 127(3) valonskega zakonika o urejanju prostora, urbanizmu in dediščini se lahko dovoljenje za načrte na takšnem območju izda z odstopanjem od obstoječih načrtov. Ta določba v zvezi s tem navaja sektorske načrte, načrte komunalne ureditve, občinske urbanistične pravilnike ali uskladitvene načrte.
29. Možnost odstopanja od obstoječih pogojev je mogoče primerjati z razveljavitvijo takšnih pogojev. Zaradi določitve urbanega komasacijskega območja se lahko namreč na tem območju načeloma izvajajo projekti z znatnimi vplivi na okolje, ki so bili sprva v nasprotju s pogoji iz obstoječih načrtov. To velja primeroma za omejitve velikosti stavb ali uporabe površin, ki jih več ni treba spoštovati.
30. Navedeno torej posredno pomeni potencialno pomembno določitev meril in pogojev za odobritev in izvedbo projektov: zadevna območja postanejo privlačna za vse vrste načrtov, ki so odvisni od odstopanj od obstoječih načrtov.
31. V zvezi z razveljavitvijo načrtov in programov je Sodišče že odločilo, da bi bilo, ob upoštevanju značilnosti in učinkov aktov o razveljavitvi načrta ali programa, v nasprotju s cilji zakonodajalca Unije in bi se deloma poseglo v polni učinek Direktive SOP, če bi se za te akte štelo, da so izključeni s področja uporabe te direktive.(10) Z razveljavitvijo načrta ali programa se namreč hkrati znatno vpliva na okvir za prihodnja soglasja.(11) Ti razmisleki veljajo v enaki meri za omogočanje odstopanja od obstoječih načrtov.
32. Zgolj določitev urbanega komasacijskega območja še ne pomeni, da se bodo dejansko izvajali projekti, ki izrabljajo dejanske možnosti vplivanja na okolje. Šele odobritev kasnejših projektov omogoča konkretno oceno vplivov na okolje. Vendar velja ta razmislek za vse načrte in programe: ti predstavljajo zgolj možnost vplivanja na okolje, kar se lahko uresniči s konkretnimi projekti. Zakonodajalec pa je očitno izhajal iz tega, da ta potencialna narava načrtov in programov ne nasprotuje okoljski presoji.
33. Zato tudi ne prepriča izvajanje Belgije in družbe Bodymat, da še sploh ni razjasnjeno, katere okoljske vplive je treba presojati.
34. Drži, da okoljska presoja določitve urbanega komasacijskega območja ne zagotavlja, da bodo natančno zajeti vplivi na okolje, ki bodo kasneje dejansko nastopili. Možnosti odstopanja od načrtov se namreč ne omejujejo na specifični projekt, katerega učinke bi že bilo mogoče presojati, temveč so v prid vsem prihodnjim projektom, ki se bodo izvajali na tem območju, tudi projektom, ki jih še sploh ni mogoče predvideti.
35. Z okoljsko presojo pa se lahko na podlagi značilnosti območja ter tehničnih okvirnih pogojev vsaj poskusi opisati okoljske vplive, ki lahko dejansko nastopijo, če bi se izvedli projekti, ki ne bi bili omejeni z obstoječimi načrti. S takšnim pristopom bi se zagotovila bistveno večja preglednost, ker bi se organe prisililo, naj pojasnijo, kakšen prihodnji razvoj se omogoča z določitvijo urbanega komasacijskega območja.
36. Nazadnje, opredelitev urbanega komasacijskega območja kot načrta ali programa tudi ni v nasprotju z okoliščino, da bi bilo načeloma mogoče morebitna odstopanja od obstoječih načrtov v celoti upoštevati pri presoji kasnejših projektov v skladu z Direktivo o PVO.
37. Sicer predlog za sprejetje Direktive SOP temelji na ugotovitvi, da so določeni vplivi na okolje v trenutku izvedbe presoje na podlagi Direktive o PVO znani že zaradi predhodnih odločitev o načrtih in se, ne glede na rezultat presoje, pri odobritvi načrta več ne morejo spremeniti.(12) Vendar iz tega ni mogoče sklepati, da presoja vplivov na okolje na podlagi Direktive SOP ne bi bila potrebna, če bi bilo mogoče preveriti in presoditi vse določitve pri uporabi Direktive o PVO.
38. Prvič, s pravom Unije se namreč ne zagotavlja presoja vsakršnega možnega projekta na podlagi Direktive o PVO. V njeno področje uporabe sodijo samo projekti iz prilog I in II te direktive. V nasprotju z navedenim Direktiva SOP v členu 3(2)(b) in (4) še določa, da se presojajo načrti in programi, ki niso nujno povezani s projekti, za katere se uporablja Direktiva o PVO.
39. Drugič, okoljsko presojo je treba izvesti čim prej, da se še lahko vpliva na morebitne odločitve. Ta cilj ne izhaja zgolj iz člena 6(2) Direktive SOP, temveč tudi iz členov 8(1) in 9(2) Kijevskega protokola,(13) odstavka 7 preambule in člena 3(1) Konvencije iz Espooja,(14) člena 6(4) Aarhuške konvencije(15) in uvodne izjave 2 Direktive o PVO.(16)
40. Tretjič, morebitna hkratnost presoj na podlagi obeh direktiv ne pomeni, da je treba izvesti nepotrebne dvojne presoje. Nasprotno se lahko (in morajo) rezultati prve presoje na podlagi člena 11(2) Direktive SOP ponovno uporabijo v okviru druge presoje, če jih je (še) mogoče uporabiti pri tej drugi presoji.(17)
41. Ali je določitev urbanega komasacijskega območja dejansko mogoče šteti za pomembno v smislu sodbe D’Oultremont, je odvisno od tega, kakšni pogoji so določeni z obstoječimi načrti, od katerih je mogoče odstopati. Bolj kot so ti pogoji pomembni, toliko pomembnejša je možnost odstopanja.
42. Nacionalno sodišče mora tako preveriti, ali obstoječi načrti, od katerih je mogoče odstopati, glede na konkretne lokalne značilnosti nasprotujejo projektom, ki bi verjetno znatno vplivali na okolje.
V. Predlog
43. Sodišču zato predlagam, naj odloči:
Pravni akt, ki na določenem območju pri odobritvi projektov dopušča odstopanje od urbanističnih pogojev iz določenih načrtov, pomeni načrt ali program v smislu člena 2(a) Direktive 2001/42/ES o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje, če obstoječi načrti, od katerih je mogoče odstopati, glede na konkretne lokalne značilnosti nasprotujejo projektom, ki bi verjetno znatno vplivali na okolje.